De kredietcrisis: extra kansen voor publieke organisaties op de arbeidsmarkt?

Transcriptie

1 De kredietcrisis: extra kansen voor publieke organisaties op de arbeidsmarkt? Bram Steijn, Sandra Groeneveld en Joris van der Voet * Tijdens de huidige economische crisis en oplopende werkloosheid wordt de overheid gezien als een aantrekkelijke werkgever. Doet de overheid er verstandig aan om actief personeel te werven nu de omstandigheden daarvoor gunstig lijken? Of levert dat slechts ambtenaren op die snel weer vertrekken als het economisch beter gaat? Inleiding Nog niet zo lang geleden waren beschouwingen over de arbeidsmarktpositie van publieke organisaties somber. Vergrijzing en ontgroening zorgen ervoor dat juist sectoren die sterk vergrijsd zijn (zoals bijvoorbeeld de sector gemeenten of het onderwijs) als eerste in de problemen komen. Daar zullen (oudere) werknemers immers het eerst uitstromen en zal men het eerst geconfronteerd worden met het geringere aanbod van jongeren om de opengevallen plaatsen op te vullen. 1 Daar komt nog bij dat ambtenaren niet per definitie trouw zijn aan de publieke sector. Relatief veel jongeren verlaten de sector snel. 2 Volgens een onderzoek van re.public zou niet minder dan drie op de vier ambtenaren openstaan voor een switch naar het bedrijfsleven. 3 Cijfers ontleend aan het grote Personeels- en Mobiliteitsonderzoek (POMO) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zijn minder verontrustend. Niettemin gaf begin 2008 ruim 7% van de werknemers daarin aan op dat moment op zoek te zijn naar een baan buiten de overheidssector. Dit percentage is het hoogst voor de leeftijdscategorie van 25 tot 34 jaar (ruim 10%) waarbij het voornamelijk de mannen zijn die oververtegenwoordigd zijn in de uitstroom. Per overheidssector varieert dit verlangen om de overheidssector te verlaten van 3,6% voor de rechterlijke macht tot 10,5% voor defensie. 4 Kortom, nog niet zo lang geleden stond de publieke arbeidsmarkt onder zware druk. Maar hoe is dat nu, in tijden van crisis en oplopende werkloosheid? Biedt deze aan publieke organisaties de mogelijkheid om hun slag te slaan op een (tijdelijk) ruimere arbeidsmarkt? Onder verslechterende economische omstandigheden is een baan in het bedrijfsleven minder aantrekkelijk zeker in de voorheen zo populaire financiële sector, en de belangstelling voor een baan bij de overheid neemt duidelijk toe. 5 Maar wat als de economie weer aantrekt? Ruilen de nieuw aangeworven werknemers dan weer en masse hun overheidsbaan in voor een baan bij het bedrijfsleven? Op basis van eerder door ons uitgevoerd onderzoek zullen we in dit artikel de vraag proberen te beantwoorden in hoeverre de motivatie om in de publieke sector te werken gerelateerd is aan economische omstandigheden, en wat deze relatie zou kunnen betekenen voor de personeelsvoorziening in de publieke sector in de nabije toekomst. Om deze vraag te beantwoorden, gaan we eerst in op de motieven die mensen in het algemeen hebben om voor een baan te kiezen. Motieven om voor een (overheids)baan te kiezen Mensen hebben veel verschillende motieven om voor een baan te kiezen. Een bekend onderscheid in dit verband is het verschil tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie. Van intrinsieke motivatie is sprake indien men omwille van de inhoud van het werk voor een bepaalde baan kiest. Men doet iets omdat men het leuk vindt. Extrinsieke motivatie vindt zijn * Prof. dr. Bram Steijn is hoogleraar HRM in de publieke sector bij de afdeling Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit, dr. Sandra Groeneveld is daar universitair docent en Joris van der Voet Msc wetenschappelijk docent. 1

2 oorsprong in factoren buiten het individu, waarbij beloning of straf een belangrijke rol spelen. 6 Van der Parre relateert de intrinsieke motivatie aan een oriëntatie op de arbeidsinhoud (zoals het kunnen toepassen van vaardigheden, de mate waarin het werk interessant is) en de extrinsieke motivatie aan een oriëntatie op de arbeidsvoorwaarden (zoals het salaris, de arbeidstijden en de arbeidszekerheid). 7 Het zal duidelijk zijn dat wanneer mensen in tijden van economische onzekerheid voor een relatief veilige overheidsbaan opteren, bij hen een extrinsieke motivatie domineert. Hetzelfde is overigens het geval indien men in tijden van economische voorspoed voor een baan in het bedrijfsleven kiest, omdat de salarissen daar hoger liggen. In de literatuur wordt gesteld dat in de publieke sector nog iets bijzonders aan de hand is. Er is momenteel vrij veel bestuurskundig onderzoek naar het concept van de public service motivation of PSM. 8 Perry en Wise hebben PSM gedefinieerd als an individual s predisposition to respond to motives grounded primarily or uniquely in public institutions and organizations. Kortweg gaat het om de motivatie voor de publieke zaak, en volgens de literatuur kiest in ieder geval een deel van de overheidswerknemers (mede) om deze reden voor een baan in de publieke sector. Dat klinkt misschien verheven, maar als we ons de vraag stellen waarom men in het onderwijs of de zorg gaat werken, dan krijgt dit begrip direct meer inhoud. Je kunt het bijvoorbeeld in het onderwijs alleen volhouden als je kinderen iets wilt bijbrengen. Wat natuurlijk niet wil zeggen dat salaris daarbij in het geheel geen rol speelt. Eén en ander wordt nog duidelijker in de succesvolle arbeidsmarktcampagne van het Rijk werken bij het Rijk, als je verder denkt. Deze campagne appelleert aan de maatschappelijke betrokkenheid van potentiële werknemers. Tegelijkertijd verliest men echter niet uit het oog dat dit alleen onvoldoende is. Zo staat op de website van de campagne te lezen: Zo komen je inspanningen ten goede aan beter onderwijs, prettiger wijken of passende zorg. Je persoonlijke interesses, ambities en betrokkenheid krijgen bij het Rijk de ruimte. Bovendien investeert het Rijk veel in opleiding en training. En er zijn volop mogelijkheden om werk en privé in balans te houden. 9 Feitelijk worden nieuwe werknemers hier met een mix van motieven aangesproken: PSM, maar ook de bredere intrinsieke motivatie (persoonlijke interesses) en extrinsieke motivaties (combinatie arbeid en zorg). Dit is ook logisch, omdat in de praktijk mensen niet omwille van één specifieke reden voor een baan kiezen. Het zal bijna altijd gaan om een mix van redenen. In de publieke sector is PSM er daar echter zonder meer één van. Zo vond volgens het eerder genoemde POMOonderzoek bijna 71% van de werknemers maatschappelijk nuttig werk kunnen doen redelijk tot heel belangrijk bij de keuze van een werkgever. Volgens een eerder onderzoek is het voor bijna een vijfde van de betrokken werknemers zelfs het belangrijkste motief bij de baankeuze. 10 Het is wel van belang zich te realiseren dat maatschappelijk nuttig werk kunnen doen niet is voorbehouden aan werken in de publieke sector. Ook buiten de publieke sector zijn daartoe volop mogelijkheden uiteenlopend van werk bij een maatschappelijke organisatie tot (zelfstandig) organisatieadviseur met opdrachten bij de overheid. PSM is dan ook niet voorbehouden aan werknemers in de publieke sector. Dit blijkt ook uit een parallel aan POMO 2008 in opdracht van BZK gehouden onderzoek onder ruim werknemers in de marktsector. Van hen vindt 46% maatschappelijk nuttig werk kunnen doen redelijk tot heel belangrijk bij de keuze van een werkgever. Dit is weliswaar een lager percentage dan onder overheidswerknemers, maar nog altijd aanzienlijk. Juist deze groep kan voor de werving van 2

3 publieke organisaties een interessante doelgroep zijn. Zo laat een analyse in de eerder genoemde oratie van Steijn (zie noot 5) zien dat deze groep werknemers in veel sterkere mate geïnteresseerd zijn in een eventueel toekomstige baan in de publieke sector dan werknemers in de markt zonder een dergelijke belangstelling in maatschappelijk nuttig werk. Wat men zich ten slotte dient te realiseren is dat de motivatie voor een baan één ding is, maar er blijven iets anders. Mensen maken zich een voorstelling van een toekomstige baan die niet in alle gevallen realistisch is. Als verwachtingen en werkelijkheid uiteenlopen is de kans groot dat men op zoek gaat naar een nieuwe baan. In die zin moet men oppassen met al te rooskleurige arbeidsmarktcommunicatie. Als de werkelijkheid niet conform het geschetste beeld is, dan zal dat averechts werken. Zo blijkt uit onderzoek dat de zogenaamde PSM-fit (i.e. de mate waarin in het werk de motivatie voor het werken voor de publieke zaak daadwerkelijk wordt gerealiseerd) een belangrijke rol speelt bij de arbeidstevredenheid, de betrokkenheid bij het werk en de bereidheid om zich voor dat werk in te zetten. 11 Dat is des te meer het geval wanneer de mogelijkheden op de externe arbeidsmarkt groter zijn. 12 Het is zeer waarschijnlijk dat dit mede het relatief grote verloop onder jongeren in de publieke sector kan verklaren. Arbeidsmotivatie onder veranderende economische omstandigheden Maar wat er gebeurt er precies met het zoekgedrag van werknemers in de publieke sector als de economische omstandigheden veranderen? Men zou verwachten dat in een periode van economische opgang de publieke sector vooral intrinsiek gemotiveerde werknemers aantrekt (de salarissen in de marktsector zijn immers hoger) en tijdens een economische neergang relatief meer extrinsiek gemotiveerde werknemers (de publieke sector biedt dan immers een veilige haven). De kans is groot dat deze laatste groep tijdens de volgende economische opgang zijn publieke baan weer inruilt voor een baan in de private sector. De vraag is dan: hoe blij moet je als publieke werkgever zijn met de extra belangstelling van sollicitanten tijdens de huidige recessie? Zijn zij dadelijk direct weer weg? Naar dit soort vragen is weinig wetenschappelijk onderzoek. In een recent artikel hebben we echter geprobeerd een tipje van deze sluier op te lichten. 13 Op basis van de POMO bestanden uit de periode zijn we nagegaan hoe de motieven van nieuwe werknemers in de sector Rijk zich hebben ontwikkeld. We hebben daarbij onder andere gekeken naar de intrinsieke en de extrinsieke motivatie, de mate van PSM en het belang dat men hecht aan de combinatie arbeid en zorg. Het onderzoek laat zien dat in deze periode de meeste motieven voor nieuwe werknemers bij het Rijk belangrijker zijn geworden. Extrinsieke motieven (salaris) echter het meest. Relatief is de intrinsieke motivatie het belangrijkst, gevolgd door de extrinsieke, de combinatie arbeid-zorg en PSM (hier gemeten als de voorkeur voor een baan in de publieke sector). Deze laatste voorkeur varieert bovendien sterk in de loop der tijd, en is in 2008 relatief het laagst vergeleken met de andere jaren. Tabel 1. Ontwikkeling motieven om voor een baan bij het Rijk te kiezen in loop der tijd (score op vijf punts schaal). Jaar arbeidsinhoud salaris Combinatie arbeid-zorg PSM Total Bron: eigen analyses op POMO (ongewogen data) 3

4 Hoewel deze periode niet is getroffen door een economische neergang van de omvang zoals we nu meemaken, waren er wel veranderende economische omstandigheden. We hebben in onze analyse de motieven van de instromers in verband gebracht met de omvang van de werkloosheid. Het blijkt dan dat de intrinsieke motivatie en het belang dat men hecht aan de combinatie arbeid-zorg niet samenhangen met deze omvang, maar de extrinsieke motivatie en de mate van PSM wel. Tijdens periodes met een hogere werkloosheid, kwamen nieuwe werknemers het Rijk binnen die zowel werden gekenmerkt door een hogere mate van extrinsieke motivatie als door een hogere mate van PSM. Die laatste bevinding verraste ons, omdat we eigenlijk hadden verwacht dat de mate van PSM zou worden weggedrukt door het belang dat werknemers in een periode van neergang aan extrinsieke motieven schenken. We hebben er twee mogelijke verklaringen voor. De eerste is dat werkgevers kunnen kiezen uit een ruimer aanbod van werknemers, en dan een voorkeur hebben voor werknemers die een grotere voorkeur voor het werken in de publieke sector uitspreken. De tweede reden die hier waarschijnlijk mee samenhangt is dat degenen in de marktsector met een belangstelling voor een baan in de publieke sector in een crisisperiode daadwerkelijk vaker op een baan in de publieke sector gaan solliciteren. Arbeidsmotivatie tijdens de kredietcrisis en daarna Wat betekent dit nu voor de huidige periode? Op zich is dat een lastig te beantwoorden vraag, omdat de huidige economische situatie zo uitzonderlijk is. Zeker is echter dat we te maken hebben met oplopende werkloosheidscijfers en een toenemende belangstelling voor werken in de publieke sector. Gezien de krapte op de arbeidsmarkt op de lange termijn en de vergrijzing in sommige publieke subsectoren biedt deze ontwikkeling kansen voor publieke organisaties. Wat dat betreft geldt ook hier dat ieder nadeel ook een voordeel heeft. Natuurlijk bestaat de kans dat een deel van de nieuwe instroom tijdens de volgende opgang weer naar de markt zal stromen. Het eerder genoemde POMO-onderzoek laat immers zien dat werknemers met een extrinsieke motivatie eerder geneigd zijn op zoek te gaan naar een baan in de marktsector. Dat geldt nog in sterkere mate voor de jongeren. Afgezien van het feit dat men dan in ieder geval een tijd lang geprofiteerd heeft van de capaciteiten van deze werknemers, is er echter ook een andere kant aan dit verhaal. Onze analyse laat zien dat in tijden van neergang de mate van PSM van instromende werknemers hoger ligt dan in een periode van hoogconjunctuur. Waarschijnlijk komt dit doordat werknemers met een latente belangstelling voor de publieke sector in deze periode de knoop doorhakken en een sollicitatiebrief schrijven. Dit motief wordt dan belangrijker dan andere motieven die men tot dan toe had om niet op zoek te gaan naar een baan in de publieke sector. In andere woorden: een neergang biedt de kans om het grote potentieel aan te boren van werknemers in de markt met meer of minder latente belangstelling voor een baan in de publieke sector. Er is geen enkele reden om te verwachten dat deze werknemers tijdens een economische opgang, de publieke sector weer zullen verlaten. Integendeel. Uit ons onderzoek blijkt dat de mate van PSM positief samenhangt met de mate van betrokkenheid bij de organisatie en negatief met de vertrekgeneigdheid. Voorwaarde is dan echter wel dat de baan brengt wat men ervan verwacht. Indien de inhoud van de baan minder brengt dan gehoopt, of indien men het gevoel heeft dat men in tegenstelling tot wat men beoogde niet of nauwelijks maatschappelijk nuttig werk kan doen, dan zal men eerder geneigd zijn om iets ander te zoeken, zoals ons onderzoek laat zien. In die zin is de mate van PSM-fit tussen wens en praktijk van groot belang. Het feit dat blijkens het POMO-onderzoek slechts 39% van de werknemers tevreden is over de mate van resultaatgerichtheid van de organisatie waar men 4

5 werkt, is wat dat betreft een bedreiging. Want hoe kan men maatschappelijk nuttig werk doen, als deze organisatie te weinig resultaten boekt? Wat dat betreft is er voor het management van publieke organisaties voldoende werk aan de winkel. De huidige omstandigheden bieden prima mogelijkheden om goed gekwalificeerd personeel aan te trekken. Dat vraagt echter ook inspanningen om hen binnen te houden werk te bieden dat gewenst wordt. Dat is des te meer van belang met het oog op een arbeidsmarkt die op de lange termijn weer krap zal zijn. Noten 1 Zie onder meer de Trendnota Arbeidszaken Overheid 2009 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 2 Zie het rapport Jong en gewild van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni Zie Bedrijfsleven, hier ben ik., special bij re.public 30/31, 19 december Wij danken het Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, directie Arbeidszaken Publieke Sector, voor het ter beschikking stellen van de data. De cijfers zijn gebaseerd op eigen analyses op het bestand uit 2008 dat bijna respondenten uit alle overheidssectoren omvat. Overigens is het percentage dat de sector wil verlaten nog iets groter in de relatief kleine en specifieke sector van Onderzoeksinstellingen (15,1%). Zie ook Sandra Groeneveld & Joris van der Voet (te verschijnen). Diversiteit in de uitstroom. Bevindingen uit het POMO Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 5 Zie onder meer Werkzoekende richt blik op overheid op de website van geraadpleegd op 18 mei Zie o.a. Vinke, R.H.W. (1996) Motivatie en belonen: de mythe van intrinsieke motivatie, Deventer: Kluwer. 7 Van der Parre, P. (1996) Zonder arbeid geen zegen. Kwaliteit van de arbeid, arbeidsoriëntaties, arbeidssatisfactie en het zoekgedrag op de arbeidsmarkt, Delft: Eburon. 8 Dit concept is op de kaart gezet in een artikel van Perry, J.L. en L.R. Wise (1990) The motivational basis of public service, Public Administration Review. 50 (3), Voor een Nederlandse toepassing zie o.a. de oratie van Bram Steijn (2006) Carrièrejager of dienaar van de publieke zaak. Over ambtenaren en hun motivatie. Erasmus Universiteit Rotterdam. 9 Website geraadpleegd op 8 mei Leisink, P. & Steijn, B., PSM, recruitment and selection, in: J.L. Perry & A. Hondeghem (eds), Motivation in public management. The call of public service. Oxford, 2008, p Steijn, A.J. & P. Leisink (2009), Gemotiveerd voor de publieke zaak. Bestuurswetenschappen, vol. 63., no 1, pp Zie ook Sandra Groeneveld & Joris van der Voet (te verschijnen). Diversiteit in de uitstroom. Bevindingen uit het POMO Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 13 Sandra Groeneveld, Bram Steijn & Peter van der Parre (2009) Joining the Dutch Civil Service. Influencing motives in a changing economic context. Public Management Review, vol. 11 (2), p