De hertekening van het gerechtelijk landschap. Prof. Dr. Em. Roger Depré Prof. Dr. Annie Hondeghem

Transcriptie

1 De hertekening van het gerechtelijk landschap Prof. Dr. Em. Roger Depré Prof. Dr. Annie Hondeghem

2 Inleiding (1) Regeringsverklaring dd. 18 maart 2008: Na de politiehervorming moet men de grondige hervorming en de modernisering van de rechterlijke orde verder zetten en de regering wenst daarvoor de nodige middelen vrij te maken. Met het oog op een betere verdeling van de beschikbare middelen, zal de regering, in overleg met betrokken actoren, een reflectie maken over de omvang van de gerechtelijke arrondissementen, de structuur van de eerstelijnsrechtbanken, de geïntegreerde eerstelijnsparketten en het aantal rechtbanken.

3 Inleiding (2) Regeringsverklaring dd. 18 maart 2008: Deze reflectie zou kunnen leiden tot het oprichten van een grote eerstelijnsrechtbank, die, met uitzondering van de vredegerechten en de politierechtbanken, de gespecialiseerde rechtbanken groepeert met respect voor hun eigenheden (milieurecht, sociaal recht, handelsrecht, burgerlijk recht, strafrecht, ), inclusief een nog op te richten familierechtbank en eventueel een administratieve rechtbank. De specificiteit van de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van koophandel zal worden verzekerd door het behoud van de sociale rechters en de rechters in handelszaken.

4 Inleiding (3) Onderzoek in opdracht van de Minister van Justitie Partners: - K.U.Leuven (Instituut voor de Overheid) - ULG (Institut des Sciences Humaines et Sociales) - ULB (Solvay Business School) Doel: Wetenschappelijke studie - naar de voorstellen van een hertekening van het gerechtelijk landschap - naar een methodologie om het gerechtelijk landschap structureel aan te passen

5 Huidige situatie Aantal organisaties Aantal personeel magistraten ondersteunend personeel

6 Huidige situatie: zetel LEGENDE Cassatie Beroep Sociaal Recht Strafrecht Burgerlijk recht Handelsrecht HOF VAN CASSATIE (# 1) Federaal grondgebied Strafkamer Burgerlijke & Handelskamer Sociale Kamer Eén of meerdere provincies/ rechtsgebieden ARBEIDSHOF (# 5) Correctionele Kamer HOF VAN BEROEP (# 5) Jeugdkamer Burgerlijke kamer Provincie HOF VAN ASSISEN (# 11) Arrondissement ARBEIDSRECHTBANK (# 21) RECHTBANK VAN EERSTE AANLEG (# 27) Correctionele rechtbank Jeugdrechtbank Burgerlijke Rechtbank RECHTBANK VAN KOOPHANDEL (# 23) Kanton POLITIERECHTBANK (# 34) VREDEGERECHT (# 187)

7 Huidige situatie: OM College van Procureurs-Generaal Procureur-generaal bij het Hof van Cassatie Federaal Park et Advocaten-generaal Federaal Procureur Procureur-generaal bij het Hof van Beroep Park et-generaal Advocaten-generaal bij het Hof van Beroep Arbeidsauditoraat-generaal Advocaten-generaal bij het Arbeidshof Substituten van de procureur-generaal Substituten-generaal Rechtbank E.A. Jeugdrechtbank Politierechtbank Rechtbank v. Koophandel Procureur des Konings Eerste substituten Substituten Arbeidsauditeur Eerste substituten Substituten Arbeidsrechtbank Correctionele rechtbank

8 Huidige situatie: aantal organisaties Zetel Openbaar Ministerie Federaal Ressort (provincie) Arrondissement Kanton Hof van Cassatie (1) Hof van Beroep (5) Arbeidshof (5) Hof van assisen (11) Rechtbank van eerste aanleg (27) Arbeidsrechtbank (21) Rechtbank van koophandel (23) Politierechtbank (34) Vredegerecht (187) (PG Hof van Cassatie) (1) Federaal parket (1) Parket-generaal (5) Arbeidsauditoraat-generaal (5) Parket (27) Arbeidsauditoraat (21)

9 Huidige situatie: aantal magistraten (2007) Zetel Openbaar Ministerie Federaal Ressort Arrondissement Kanton Hof van Cassatie (30) Hof van Beroep (261) Arbeidshof (49) Rechtbank van eerste aanleg (620+81) Arbeidsrechtbank (136+4) Rechtbank van koophandel (107) Politierechtbank (108) Vredegerecht (193) PG Hof van Cassatie (13) Federaal parket (23) Parket-generaal (162) Arbeidsauditoraat-generaal (27) Parket (514) Arbeidsauditoraat (87)

10 Huidige situatie: aantal personeel (2007) Federaal Ressort Organisatie Hof van Cassatie Federaal parket Hof van Beroep Arbeidshof Administratief personeel van griffies en parketten Arrondissement Kanton Rechtbank van eerste aanleg Arbeidsrechtbank Rechtbank van koophandel Politierechtbank Vredegerecht

11 Huidige situatie: aantal personeel (2009) Gem. aantal Min-max Rechtbank eerste aanleg Magistraten 22, Griffiers 25, Referendarissen 1, Adm. Personeel 33, Arbeidsrechtbanken Magistraten 5, Griffiers 7, Referendarissen 0 0 Adm. personeel 9, Rechtbanken Koophandel Magistraten 4, Griffiers 6, Referendarissen 0, Adm. Personeel 13, Vredeger. & politierechtb. Magistraten 11, Griffiers 25, Adm. personeel 24,

12 Huidige situatie: kengetallen (1) Aantal en omvang organisaties Aantal korpschefs zetel: +/- 300 (inclusief politierechtbanken en vredegerechten) Aantal rechtbanken van eerste aanleg per inwoners: 0,26 (vergelijking met Nederland: 0,12) Aantal vestigingsplaatsen voor rechtspraak: +/- 320 (vergelijking met Nederland: 52) Omvang arrondissementsrechtbank: gem. 32 magistraten en 130 totaal (vergelijking Nederland: 74 en 343) Conclusie: grote versnippering qua organisaties en relatief kleine rechtbanken

13 Huidige situatie: kengetallen (2) Aantal personeel Aantal beroepsrechters per inwoners: 14,9 (vergelijking met Nederland: 12,7) Aantal niet-magistraten per inwoners: 56 (vergelijking met Nederland: 32) Aantal personeelsleden per magistraat: 3,7 (vergelijking met Nederland: 2,5) Conclusie: efficiënte inzet van personeel is groter probleem dan aantal effectieven

14 Doelstellingen hervormingen Trefwoorden: Vereenvoudiging, minder kosten, flexibiliteit, mobiliteit, kwaliteit, efficiëntie, productiviteit, specialisatie, Herziening van de schaal is één van de middelen om doelstellingen te bereiken Maar Zal als hervorming niet volstaan.

15 Historiek hervormingen (1) Koninklijk Commissaris Charles van Reepinghen Interuniversitair onderzoekscentrum gerechtelijk recht Octopushervorming Themisplan (Wetsvoorstel Fons Borginon)

16 Historiek hervormingen (2) Koninklijk Commissaris Charles van Reepinghen - Aanstelling in Oprichting eenheidsrechtbank - Rechtbank van eerste aanleg - Sociale rechtbank - Rechtbank van koophandel - Herziening gebiedsindeling kantons - Weerstand tegen integratie arbeidsgerechten - Hervorming doorgevoerd in 1979: verwerping van eenheidsrechtbank

17 Historiek hervormingen (3) Interuniversitair onderzoekscentrum gerechtelijk recht - Opdracht n.a.v. Dutroux-affaire - Oprichting arrondissementsrechtbank - 15 deelrechtbanken - Integratie van vredegerechten en politierechtbanken - Geschillenbeslechtende instantie - Hertekening arrondissementen met oog op optimale schaal - Rechters worden benoemd in de arrondissementsrechtbank - Centrale griffie o.l.v. hoofdgriffier - Rechtbankbeheerder

18 Historiek hervormingen (4) Octopushervorming - Akkoord tussen 8 partijen in Openbaar ministerie: verticale en horizontale integratie - Horizontale integratie van de rechtbanken op niveau van eerste aanleg - Verschillende afdelingen - Bevoegdheidskamer - Vredegerechten en politierechtbanken: onduidelijk - Mobiliteit van magistraten en griffie- en parketpersoneel - Invoering mandaatfuncties: korpschef-manager

19 Historiek hervormingen (5) Themisplan - Voorstel Minister van Justitie Themis I - Beheersdecentralisatie - Beheersstructuur - Arrondissementeel - Ressort - Beheersbureau o.l.v. gerechtsbeheerder - Advies werkveld - Verwerping gezamelijke beheersstructuur voor zetel en OM - Leiding: magistraat - Themis II - Duaal systeem - Beheersbureau o.l.v. magistraat

20 Historiek hervormingen (6) Conclusies: - Keuze voor schaalvergroting door oprichting arrondissementsrechtbank - Aandacht voor management stijgt - Weinig onderbouwing van de voorstellen door cijfergegevens - Geen pro-actieve administratie van justitie - Uitvoering van de plannen blijft uit - Werkveld is lijdend voorwerp, maar hoogstens betrokken in advies

21 Huidige hervormingsvoorstellen (1) Voorstellen vanuit het werkveld College van Procureurs-generaal Krachtlijnen voor een strategisch plan voor de modernisering van het Openbaar Ministerie (juni 2008) Hoge Raad voor de Justitie en de rechtbanken en hoven Tussentijds rapport Project hertekening van de rechterlijke organisatie (september 2008)

22 Huidige hervormingsvoorstellen (2) College van Procureurs-generaal - Opdrijven van specialisatie en kennisbeheer - Oprichting van een ruimer horizontaal niveau - Geïntegreerde werking van parketten en arbeidsauditoraten - Hoofdprocureur - Arrondissement blijft behouden als operationele entiteit - Samenwerkingsverbanden - Ondersteuningsdienst bij College van Procureurs-generaal - Decentralisatie van beheerstaken vanuit de FOD Justitie

23 Huidige hervormingsvoorstellen (3) Hoge Raad voor de Justitie en de rechtbanken en hoven - Opdrijven van managementcapaciteit - Scheiding van beheer en jurisdictionele taken - Oprichting van een provinciale beheersstructuur - Drie provinciale rechtbanken (eerste aanleg; koophandel; arbeid) - Algemene vergadering van vrede- en politierechters als vierde zuil - Arrondissement blijft behouden als operationele entiteit op jurisdictioneel vlak - Mobiliteit van magistraten en personeel op provinciaal niveau - Oprichting beheersstructuur ressort (hof van beroep, arbeidshof) - Decentralisatie van beheerstaken vanuit de FOD Justitie

24 Huidige hervormingsvoorstellen (4) Conclusies: - Keuze voor schaalvergroting door oprichting ruimer (provinciaal) niveau - Behoud van specialisaties (koophandel, arbeid, ) - Mobiliteit van personeel - Scheiding beheer beleid - Quid met de korpschef?

25 Nederland (1) Feitelijke situatie Nederland: instanties Openbaar Ministerie: - College van Procureurs-generaal - Parket-generaal (5) - Parket van eerste aanleg (19), ingedeeld in 11 regio s Gerechten: - Raad voor de Rechtspraak - Ressorten (5) - Arrondissementen (19) - Nevenvestigingen (62)

26 Nederland (2) Hervorming van het OM: Plan van Aanpak reorganisatie (1995): - Procureurs-generaal: losgeweekt van ressorten en verenigd in College - Basis van OM-organisatie: eerstelijnsparketten - Ideaal typisch parket - Werking in teams en aparte werkstromen - Integraal management - Landelijk parket - Ressortparketten: bewaken van juridische kwaliteit in eerste lijn; geen bestuurlijke taken meer

27 Nederland (3) Hervorming van het OM: Het OM verandert (2003-): - Onderscheid tussen standaardzaken en zaken die maatwerk vereisen - Schaalvergroting: indeling van 19 eerstelijnsparketten in 11 overkoepelende regio s - Centralisatie van specialismen en standaardzaken op landelijk of regioniveau, alsook primaire en secundaire taken - Hoofdvestiging regio: verstrekt specialistische diensten en bedrijfsvoering voor alle eerstelijnsparketten in de regio - Mogelijkheid tot nevenvestigingen of voorposten - Weghalen integraal management bij arrondissementen

28 Nederland (4) Hervorming van de rechtspraak: 1985: Staatscommissie voorstel geïntegreerde rechtbanken eerste aanleg 1994: integratie van sociale rechtbank (arbeidsrechtbank) en ambtenarenrechtbank in rechtbank eerste aanleg : integratie kantongerechten in rechtbanken eerste aanleg

29 Nederland (5) Hervorming van de rechtspraak: 2002: Wet reorganisatie en bestuur gerechten: invoering integraal management comité als gerechtsbestuur 2006: Commissie Deetman, Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie verhoging specialisatie samenwerking in 8 regio s

30 Nederland (6) Hervorming van de rechtspraak: 2009: Voorstel hertekening gerechtelijk landschap - samenwerkingsverbanden lijken onvoldoende - centralisatie van middelen i.f.v. meer specialisatie - indeling gerechten in overkoepelende regiostructuur - centralisatie van beheer in één gedeeld bestuur per regio - hoofdlocaties in hoofdplaatsen provincie + 10 grootste steden; nevenvestigingen en zittingslocaties - toewijzen van specialismen per regio - geen vaste organisatiestructuur per regio

31 Nederland (7) Lessen voor België: Inhoudelijk: - Schaalvergroting is rode draad doorheen de modernisering - Schaalvergroting betekent niet automatisch samenvoegen van entiteiten - Invoering integraal management in verschillende fasen - DGO-structuur: duale structuur - Decentralisatie beleid en beheer naar arrondissementsrechtbank en parket - Centralisatie beheer op regioniveau Veranderingsmanagement: - Continuïteit in de hervormingen - Hervormingen gebaseerd op zorgvuldig uitgewerkte studies - Wetgeving beperkt - Opbouw van managementcapaciteit - Rol van College van Procureurs-generaal en Raad voor de Rechtspraak

32 De optimale schaal (1) Drie invalshoeken: Economics of scale schaalvergroting leidt tot verhoging productievolume en dus daling productiekost per eenheid Nabijheid geografische bereikbaarheid is aspect van kwaliteit Bestuurlijk vermogen verhogen deskundigheid en managementcapaciteit

33 De optimale schaal (2) Drie invalshoeken (economics of scale; nabijheid; bestuurlijk vermogen) kunnen onderling tegenstrijdig zijn => afweging noodzakelijk Resultaten wetenschappelijk onderzoek: weinig bewijzen voor schaaleffecten in de rechtspraak schaaleffecten zijn beperkt optimale schaal is moeilijk vast te stellen

34 Denkpistes hervorming (1) Duidelijke diagnose nodig Duidelijke doelstellingen nodig Empirische onderbouwing a.d.h.v. cijfermateriaal nodig Verschillende scenario s: voor- en nadelen Randvoorwaarden

35 Denkpistes hervorming (2) Vragen: 1) Kostprijs van de hervorming 2) Veranderingscapaciteit 3) Integraal management of niet 4) Specialisatie versus polyvalentie 5) Homogene versus heterogene gebieden 6) Vertrekken van bestaande gerechtelijke gebieden en bestuursgrenzen of niet

36 Denkpistes hervorming (3) Scenario s: 1) Het doorvoeren van beperkte ingrepen Aanpakken van bestaande dysfuncties 2) Een geïntegreerde eerstelijnsrechtbank zonder vredegerechten en politierechtbanken Probleem van te kleine schaal voor specialisaties, pieken en bedrijfsvoering 3) Een geïntegreerde eerstelijnsrechtbank met vredegerechten en politierechtbanken Vergelijk situatie Nederland Geen scheiding beheer - beleid

37 Denkpistes hervorming (4) Scenario s: 4) Het concernscenario a) Bestuur op hoger niveau (regio, provincie, ressort) b) Bestuur bij één van de entiteiten c) Gedeelde verantwoordelijkheid

38 Denkpistes hervorming (5) Tot slot: - Gefaseerde aanpak nodig - Opbouwen van (management)capaciteit - Afwegen van criteria (economics of scale, nabijheid, bestuurskracht) - Flankerend beleid nodig: schaalvergroting alleen zal niet volstaan