Referentiebudgetten en minimuminkomensbescherming in België Paper gepubliceerd in Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2012

Transcriptie

1 Referentiebudgetten en minimuminkomensbescherming in België Paper gepubliceerd in Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2012 Bérénice Storms & Kristel Bogaerts 1

2 Het Vlaams Armoedesteunpunt is een samenwerkingsverband van UA, KU Leuven, KdG-Hogeschool en UGent. Gelieve naar deze publicatie te verwijzen als volgt: Storms, B., Bogaerts, K. (2012). Referentiebudgetten en minimuminkomensbescherming in België. In D. Dierckx, J. Coene & A. Van Haarlem (Eds.), Jaarboek armoede en sociale uitsluiting 2012 (2012). Leuven: Acco.. Voor meer informatie over deze publicatie: Deze studie werd uitgevoerd in het kader van het Vlaamse armoedesteunpunt en werd gefinancierd door de Vlaams Minister bevoegd voor Armoedebestrijding, Ingrid Lieten. De conclusies van deze publicatie vertolken niet noodzakelijk de visie van de opdrachtgever Vlaams Armoedesteunpunt p.a. Vlaams Armoedesteunpunt Centrum OASeS Sint Jacobstraat 2 (M232) 2000 Antwerpen Deze publicatie is ook beschikbaar via

3 In dit hoofdstuk 1 wordt een lans gebroken voor het gebruik van referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie als instrument om de doeltreffendheid van de minimuminkomensbescherming in ons land te meten. We bespreken achtereenvolgens wat we verstaan onder het begrip maatschappelijke participatie, welke noodzakelijke individuele en maatschappelijke voorwaarden hiervoor dienen te worden vervuld en onder welk grensinkomen op lange termijn volwaardige maatschappelijke participatie onmogelijk wordt. Vervolgens tonen we aan waarom deze referentiebudgetten geschikter zijn om de doeltreffendheid van de minimuminkomensbescherming te beoordelen dan de armoederisicograad. Daarna bespreken we de adequaatheid van de minimuminkomens, in eerste instantie voor gezinnen op actieve leeftijd. We onderzoeken in welke mate gezinnen die zijn aangewezen op een leefloon, een werkloosheids- of invaliditeitsuitkering en een minimumloon een welvaartsniveau realiseren dat hen toelaat om, mits zorgvuldig beheer van het budget, volwaardig aan de samenleving te participeren. In tweede instantie bespreken we de doeltreffendheid van de minimuminkomens voor ouderen. We onderzoeken in welke mate de inkomensgarantie voor ouderen (IGO), eventueel aangevuld met een federale en/of Vlaamse tegemoetkoming voor zorgbehoevendheid volstaat om menswaardig te leven. We besluiten dit hoofdstuk met enkele beleidsaanbevelingen voor het realiseren van een sociaal inclusieve samenleving. 1. Referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie Referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie zijn korven van goederen en diensten, met bijhorend prijskaartje, die noodzakelijk worden geacht om menswaardig te leven. Wat hebben mensen nodig om te kunnen participeren aan de gangbare leefpatronen in een samenleving? Uitgangsbasis bij de uitwerking van de Belgische referentiebudgetten zijn niet de klassieke productcategorieën zoals voeding, kleding, huishoudgoederen enzovoort, maar wel de fundamentele behoeften die moeten vervuld zijn om volwaardig te kunnen participeren aan de samenleving. Maatschappelijke participatie definiëren we vanuit de intrinsieke verbondenheid tussen mens en maatschappij. Iedere samenleving bestaat in wezen uit formele en informele netwerken waarin individuen met elkaar verbonden zijn. Vanuit deze verbondenheid ontwikkelen individuen hun eigen identiteit, geven ze mee richting aan die van anderen en bouwen ze het maatschappelijk leven mee uit. Deze verbondenheid tussen individuen wordt gevat door het sociologische begrip sociaal kapitaal. Op microniveau kan sociaal kapitaal worden omschreven als de handelingsmogelijkheden die individuen krijgen door deel uit te maken van netwerken en ruimere samenlevingsstructuren. Op macroniveau zorgt het deel uitmaken van stevige sociale netwerken voor een gemeenschappelijk gevoel van verantwoordelijkheid voor de samenleving (Hooghe, 2003; Putnam, Leonardi & Nanetti, 1993). Een gevoel dat niet alleen door sociologen, maar ook door biologen wordt beschouwd als een wezenskenmerk van de mens (de Waal, 2009). 2. Voorwaarden tot maatschappelijke participatie: een kwestie van kunnen, mogen en willen Om erbij te horen en ook een bijdrage te kunnen leveren aan de maatschappij moeten bepaalde voorwaarden zijn vervuld. Die voorwaarden situeren zich zowel op persoonlijk als maatschappelijk vlak en zijn noodzakelijk relatief, dat wil zeggen afhankelijk van tijd en plaats. Bovendien kunnen ze niet los worden bekeken van de voorwaarden tot maatschappelijk welzijn. Gebruik makend van Sen s denkkader (Sen, 1985, 1992, 1993) gingen we op zoek naar zogenaamde basic capabilities of universele precondities voor maatschappelijke participatie. Deze basic capabilities zijn existentieel en objectief en bestaan onafhankelijk van persoonlijke voorkeur. Ze hebben een noodzakelijk karakter. Dit wil zeggen dat, wanneer niet vervuld, ze ernstige schade berokkenen aan mens en 3

4 maatschappij. Len Doyal & Ian Gough (1991) hebben volgens ons een verdienstelijke poging ondernomen om basic capabilities af te bakenen en een concrete invulling te geven. Volgens Doyal & Gough (1991) kunnen mensen maar volwaardig participeren aan de samenleving wanneer twee universele behoeften vervuld zijn, namelijk gezondheid en autonomie. Zij beroepen zich hiervoor op Kant, die stelt dat individuen pas kunnen functioneren in een maatschappij als ze fysiek en mentaal in staat zijn om te handelen en verantwoordelijkheid te nemen. Om te beoordelen of mensen gezond zijn, volstaat het volgens beide auteurs niet om zich te beroepen op symptomen, maar moet men eerder kijken naar de gevolgen van deze symptomen voor het dagelijks handelen. Indien een ziekte immers mensen niet verhindert om deel te nemen aan het maatschappelijke leven, zullen zij hun gezondheidstoestand eerder als bevredigend beoordelen dan wanneer dat niet het geval is. Indien zij echter zodanig ziek zijn dat, met gepaste medische en/of sociale ondersteuning, (re)integratie in het sociale leven niet mogelijk is, dan zullen deze patiënten zich waarschijnlijk ook echt ziek voelen. Om volwaardig te kunnen participeren aan de samenleving moeten mensen niet alleen gezond zijn, ze moeten ook de mogelijkheid hebben om eigen keuzes te maken, plannen uit te werken om hun zelf gekozen doelen te bereiken en deze uiteindelijk ook zelf te kunnen uitvoeren. Keuzevrijheid, zelfredzaamheid en zelfstandigheid zijn essentiële onderdelen van wat door Van Regenmortel (2006) autonomie in verbondenheid wordt genoemd. Zelfbepaling of de ontwikkeling van een persoonlijke identiteit gebeurt altijd in relatie tot anderen. Autonomie en gezondheid zijn dus geen louter individuele eigenschappen, maar worden versterkt of verzwakt door de sociale context. Dit maakt de kern uit van het capability concept. De versterking van persoonlijke eigenschappen door de sociale context wordt gevat onder het begrip sociale inclusie. Dit begrip verwijst naar de maatschappij die (een proces opgang brengt waardoor ze) aan haar burgers de gelegenheid geeft om hun persoonlijke eigenschappen te versterken door de hiervoor noodzakelijke goederen en diensten toegankelijk te maken. Net zoals socialisatie veronderstelt ook sociale inclusie tweerichtingsverkeer. Kwetsbare groepen, die in hun contacten met maatschappelijke instellingen nog al te vaak worden geconfronteerd met de controlerende en sanctionerende aspecten ervan (Vettenburg, 1988, 2002, 2005), kunnen maar kansen krijgen om zich volwaardig te ontplooien en mee te werken aan een sociaal inclusieve samenleving als ze worden gestimuleerd en gefaciliteerd om zelf hun eigen situatie te verbeteren. Dit is de enige manier om de eigen cultuur mee te laten opnemen in de maatschappelijk erkende cultuur. De betrokkenheid van burgers is dus van essentieel belang wanneer we spreken over sociale participatie in de betekenis van wederzijdse verbondenheid. Maatschappijveranderingen hebben immers weinig kans op slagen indien ze niet vertrekken vanuit wat burgers willen. Maar ook omgekeerd krijgen individuele preferenties pas gestalte in interactie met de anderen en zijn ze mee afhankelijk van wat de anderen willen. Het engagement van de samenleving om individuen de mogelijkheid te geven om sociale competenties te ontwikkelen, met het oog op de ontwikkeling van de eigen identiteit en de sociale participatie in de samenleving, wordt officieel bekrachtigd door de sociale grondrechten: om volwaardig mens te kunnen zijn, krijgen burgers onvervreemdbare economische, sociale en culturele rechten. Hierdoor kunnen burgers aanspraak maken op de voorwaarden voor een menswaardig leven en zijn ze niet langer overgeleverd aan de goede wil van anderen. Sociale grondrechten zijn niet alleen sociaal omdat ze kwetsbare burgers een perspectief op zelfredzaamheid bieden (Verschraegen, 2009), maar ook omdat ze appelleren aan de verantwoordelijkheid van individuen om mee te timmeren aan een samenleving waarin niet alleen zijzelf, maar ook de anderen volledig tot ontplooiing kunnen komen (Stroobant, 2008; Maes, 2003). Heel wat argumenten zijn in het verleden naar voren geschoven om de afdwingbaarheid of de directe werking van de sociaal-economische grondrechten te betwisten (zie onder andere: Maes, 2003; Vonk, 2005; Bouckaert, 2007 in: Storms, 2012). Alen & Pas (1994, in: Bouckaert, 2007) verbinden de juridische kracht van de sociale grondrechten aan de normatieve kracht die ervan uitgaat, dit wil zeggen aan de mate waarin de grondwetgever de wetgever bindt. Er moet volgens hen dan ook worden gedacht in termen van gradaties van directe werking: hoe meer (financiële) marge een overheid heeft om te handelen, des te dwingender ze dit zal moeten doen (zie ook: Stroobant, 2008). Het spreken over marges betekent echter niet dat er geen grenzen kunnen worden

5 gesteld. De zogenaamde harde kern van de grondrechten kan volgens hen worden beschouwd als een eerste ondergrens. Met het begrip harde kern verwijzen ze naar die aspecten van een rechtsregel die universeel zijn en waarvan de naleving niet afhankelijk is van plaats en tijd. Aan deze harde kern schrijven zij wel een directe werking toe. Volgens sommige auteurs vervult de norm van de menselijke waardigheid de functie van zo n ondergrens (Eelman, 1996; Funck, 1996; Haarscher, 1995; Henke, 1979; Marer, 1999 & Olhagen, 2001, in: Bouckaert, 2007; Rimanque, 2005; Vande Lanotte & Haeck, 2001). Probleem is echter dat deze norm geen concrete universele interpretatie kent en ook op nationaal niveau geen coherente invulling krijgt (McCrudden, 2008). Cuypers, e.a.(2004) stellen voor ons land vast dat het begrip menselijke waardigheid zelden wordt gedefinieerd en dat rechters, indien ze zich hierop beroepen onmiddellijk overgaan naar de toepassing ervan in de concrete wetgeving Hoogte en samenstelling van de referentiebudgetten De vraag hoe begrippen als menselijke waardigheid of maatschappelijke participatie concreet gestalte moeten krijgen en hoeveel financiële middelen hiervoor nodig zijn, is niet eenduidig te beantwoorden. Volgens Sen (2005) is er immers sprake van een parametrische variabiliteit tussen middelen aan de ene kant en de actuele mogelijkheden van een persoon aan de andere kant. Zo kunnen personen verschillende mogelijkheden hebben om bepaalde functies te bereiken, terwijl ze toch beschikken over dezelfde of gelijkaardige persoonlijke middelen. Hiervoor zijn diverse redenen denkbaar. Ze kunnen een verschillende gezondheidstoestand hebben of over ongelijke sociale competenties beschikken. Ook de mate waarin ze toegang hebben tot essentiële goederen of diensten kan gedifferentieerd zijn. Daarnaast kunnen ook erfelijke eigenschappen zeer sterk verschillen waardoor zij niet dezelfde noden hebben. Ook andere samenlevingskarakteristieken geven vaak aanleiding tot andere behoeften en financiële noden. We illustreren dit met het voorbeeld van de fiets. Niet iedereen die een fiets bezit, is even mobiel. Om mobiel te zijn, moeten mensen hebben geleerd om te fietsen, ze moeten fit genoeg zijn en leven in een maatschappij waar zich verplaatsen met de fiets mogelijk en niet al te gevaarlijk is (vrij naar: Sen, 1983). Het mag dus duidelijk zijn dat de vraag naar wat de vereiste financiële middelen zijn voor volwaardige maatschappelijke participatie van burgers geen absoluut, maar een relatief en gradueel antwoord moet krijgen. Dit betekent echter niet dat er geen grenzen kunnen worden gesteld. Een financiële ondergrens geeft aan welke goederen en diensten gezonde en zelfredzame burgers zich in een bepaalde samenleving minimaal moeten kunnen veroorloven met het oog op volwaardige maatschappelijke participatie. Met het opstellen van de Belgische referentiebudgetten beogen we zo n ondergrens te definiëren. We zijn op zoek gegaan naar goede satisfactoren. Dit zijn producten en diensten die instaan voor de bevrediging van de universele behoeften gezondheid en autonomie. Ons inspirerend op het werk van Doyal & Gough (1991) zijn we hiervoor vertrokken van tien intermediaire behoeften. Om volwaardig te kunnen participeren aan de samenleving, moeten mensen beschikken over voldoende en adequate voeding, huisvesting, gezondheidszorg en persoonlijke verzorging, kleding, rust en ontspanning. Daarnaast moeten ze een veilige kindertijd hebben doorgemaakt, de mogelijkheden krijgen om betekenisvolle sociale relaties te onderhouden, zich veilig voelen en voldoende mobiel zijn. Voor de invulling van deze tien intermediaire behoeften deden we een beroep op experts. Op basis van normatieve criteria (wetten, aanbevelingen, richtlijnen, ) formuleerden ze voorstellen over de concrete samenstelling (aard, kwaliteit, hoeveelheid, afschrijftijd en prijs) van de tien budgetkorven. Naast de genoemde twee universele behoeften, was nog een derde criterium richtinggevend: ze moesten aanvaard worden door wie ervan moet leven. Om deze reden zijn alle budgetkorven uitgebreid besproken in negen focusgroepen, samengesteld uit mensen met een beperkt inkomen. Uiteindelijk werden de referentiebudgetten geconstrueerd voor verschillende huishoudens in verschillende socio-economische leefsituaties en kleefden we een prijskaartje aan iedere korf van

6 noodzakelijke goederen en diensten. In de eerste vier kolommen van tabel 1 worden deze referentiebudgetten getoond voor enkele Vlaamse typegezinnen (voor meer info, zie: Storms, 2012). Tabel 1: De hoogte van de referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie voor Vlaamse gezinnen die hun woning huren en in goede gezondheid verkeren, vergeleken met de hoogte van de armoederisicodrempel, Referentiebudgetten 2008 Niet werkend Werkend Huurder Huurder sociale privé sector sector Huurder privé sector Huurder sociale sector Armoede- Risicodrempel 2008 Actieve leeftijd Alleenstaande vrouw Alleenstaande man Vrouw+kind (j, 2 jaar) Vrouw+kind (m,4jaar) Vrouw+kind (j, 8 jaar) Vrouw+kind (m,15 jaar) Vrouw + kinderen (2, 4 jaar) Vrouw + kinderen (4, 8 jaar) Vrouw + kinderen (8, 15 jaar) Koppel Koppel + kind (j, 2 jaar) Koppel + kind (m,4jaar) Koppel + kind (j, 8 jaar) Koppel + kind (m,15 jaar) Koppel + kinderen (2, 4 jaar) Koppel + kinderen (4, 8 jaar) Koppel + kinderen (8, 15 jaar) plus Alleenstaande, niet zorgbehoevend Koppel, niet zorgbehoevend Alleenstaande, zorgbehoevend Koppel, zorgbehoevend Waarom referentiebudgetten beter geschikt zijn om de adequaatheid van de minimuminkomensbescherming te beoordelen dan de armoederisicograad Beter dan de Europese armoederisicograad laten deze referentiebudgetten toe om de welvaartspositie van burgers volledig te meten. Bovendien bieden zij politici een inspirerend kader voor het voeren van een participatief en inclusief armoedebeleid De Europese armoederisicograad beter niet gebruiken om in concrete situaties te bepalen wat minimaal noodzakelijk is De Europese armoederisicograad beschouwt iedereen met een gezinsinkomen dat lager ligt dan 60% van het mediaan equivalent gezinsinkomen in een land als arm. De hoogte van het noodzakelijk inkomen om volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen, is dus afhankelijk van het

7 welvaartsniveau van de medeburgers en van de omvang en de samenstelling van het gezin. De armoederisicograad werd samen met de ernstige materiële deprivatie en de zeer lage werkintensiteit vanaf 2010 opgenomen in een samengestelde index, waarmee in Europa de evolutie van de armoede wordt opgevolgd. De relatieve armoedenorm is in de loop van de jaren 2000 echter onder druk komen te staan (Horemans, 2010; Cantillon e.a., 2011; Cantillon & Van Mechelen, 2011). Vooral de validiteit van de armoederisicograad kan worden bekritiseerd omwille van verschillende redenen (Storms, 2012). Vooreerst gaat er geen normatieve overtuigingskracht uit van deze indicator omdat ze geen uitspraak doet over de mate waarin een inkomen gelijk aan het mediaan gestandaardiseerde inkomen, burgers in de mogelijkheid stelt volwaardig te participeren aan de samenleving. Ze meet vooral de mate waarin de lidstaten erin slagen om hun inwoners een levensstandaard te garanderen die niet ver beneden het mediaan welvaartsniveau van hun land ligt. Dat een aanvaardbare levensstandaard niet uitsluitend kan worden gemeten aan de hand van het mediaan netto equivalent huishoudinkomen wordt duidelijk als we de Europese armoedegrens vergelijken met de referentiebudgetten (zie tabel 1). Deze laatsten variëren namelijk sterk naargelang de sociaaleconomische leefomstandigheden van gezinnen. De Europese armoedelijn daarentegen houdt hiermee geen rekening en geeft eenzelfde inkomensgrens ongeacht de huisvestingssituatie, de gezondheidstoestand, de tewerkstellingssituatie en de leeftijd van de gezinsleden. Dit zogenaamde relativistische karakter van de Europese armoedelijn werd ook duidelijk bij de toetreding van de nieuwe Europese lidstaten in Landen met een relatief laag welvaartsniveau zoals Tsjechië, Slowakije Slovenië of Hongarije, blijken verrassend lage armoedecijfers te realiseren, vaak even lage als relatief rijke landen zoals Noorwegen en Nederland. Ook vanuit temporeel gezichtspunt groeit er twijfel over de validiteit van de armoederisicograad. De eerste helft van de jaren 2000, die werd gekenmerkt door groeiende welvaart, ging niet steeds gepaard met een daling van de armoedecijfers en ook omgekeerd, de crisisperiode van eind jaren 2000 geeft in veel landen aanleiding tot dalende armoededrempels en soms zelfs dalende armoedecijfers. De vraag rijst dan ook in hoeverre de 60%-norm het wezenlijk relatieve karakter van de armoede niet te sterk verruimt, zodat in feite eerder een specifiek aspect van inkomensongelijkheid, dan wel armoede wordt gemeten (Cantillon & Van Mechelen, 2011; Goedemé & Rottiers, 2011; Ravallion & Chen, 2009; Storms, Goedemé & Van den Bosch, 2011). Indien bijvoorbeeld de inkomensongelijkheid in de onderste helft van de inkomensverdeling sterk daalt door een verzwakking van de levensstandaard van de middeninkomens, dan dalen de armoedecijfers terwijl de lagere inkomens er niet op zijn vooruitgegaan. Een tweede vaak gehoorde kritiek op de armoederisicograad is dat ze de welvaartspositie van burgers slechts partieel meet omdat ze geen rekening houdt met het al dan niet toegang hebben tot bepaalde private en publieke goederen en diensten. Gezinnen met eenzelfde samenstelling en inkomen, maar die leven in een land waar de toegankelijkheid van gezondheidszorg of van het openbaar vervoer zeer sterk verschilt van dit in een ander land, generen niet dezelfde levensstandaard (Storms e.a., 2011). Dezelfde redenering gaat ook op binnen landen. Het welvaartsniveau van lage inkomensgezinnen wordt overschat indien blijkt dat zij, in vergelijking met midden of hoge inkomensgroepen, een beperkte toegang hebben tot noodzakelijke goederen en diensten. Hiermee samenhangend kunnen ook de equivalentiefactoren bij de armoederisicograad worden bekritiseerd. Equivalentiefactoren maken het mogelijk om gezinnen van verschillende omvang en samenstelling te vergelijken naar levensstandaard. Personen die samenwonen kunnen immers heel wat kosten delen (huur, verwarming, duurzame consumptiegoederen, ). Hierdoor hebben een tweede en volgende volwassene en ook de kinderen in een gezin minder nodig dan een eerste volwassene. Om de Europese armoederisicodrempel voor verschillende gezinstypes te berekenen, vermenigvuldigt men daarom de armoederisicodrempel voor een alleenstaande met de som van de equivalentiefactoren. Die bedragen 1,0 voor een eerste volwassene, 0,5 voor iedere tweede en volgende volwassene en 0,3 voor alle kinderen jonger dan 14 jaar. Kinderen van 14 jaar en ouder

8 krijgen equivalentiefactor 0,5. Deze equivalentiefactoren, afgeleid van de gemodificeerde OESOschaal, zijn echter in hoge mate arbitrair gekozen. Wanneer men ze vergelijkt met de equivalentiefactoren die gegenereerd worden door de referentiebudgetten, overschatten ze blijkbaar de minimale bijkomende kost voor een tweede volwassene bij hoge huisvestingkosten (huurders op de private huisvestingsmarkt of eigenaars met hypotheek). De kosten van kinderen daarentegen worden veeleer onderschat en blijken daarnaast ook te ruw (Storms & Bogaerts, 2012). De berekening van de minimumkosten van kinderen op basis van de referentiebudgetten leert immers dat deze sterk variëren naargelang van de leeftijd en de rang van de kinderen. Voor tieners en adolescenten blijkt de kost voor een eerste kind de minimumkost voor een tweede volwassene te overstijgen: kinderen hebben een extra slaapkamer nodig, verbruiken meer energie, groeien uit hun kleren, lopen school. Verder hangt de minimumkost van kinderen ook af van hun rang in het gezin. Eerste en derde kinderen zijn het duurst. De minderkost voor het tweede en vierde kind situeert zich hoofdzakelijk in de vaste kosten; aan de leefkosten blijken slechts in zeer beperkte mate schaalvoordelen verbonden. Ten slotte bepaalt ook het al of niet tewerkgesteld zijn van de ouders in sterke mate de kosten verbonden aan het opvoeden van kinderen. Indien ouders zijn aangewezen op formele opvanginitiatieven (kinderkribbes, onthaalouders, initiatieven voor buitenschoolse kinderopvang), dan kosten jonge kinderen maandelijks een flinke duit meer in vergelijking met de situatie waarin ouders niet werken of wanneer de kinderen kunnen worden opgevangen via informele opvang, veelal de grootouders. Met andere woorden, bij gelijkblijvende equivalentiefactoren (zoals bij de gemodificeerde OESO-schaal) worden de kosten van kinderen onderschat bij hoge kinderopvangkosten (idem voor hoge onderwijskosten) en worden ze overschat wanneer kinderen gratis of tegen een lage prijs worden opgevangen of kunnen schoollopen. Deze methodologische kritiek heeft verstrekkende gevolgen op vlak van armoedemeting en kan leiden tot vergelijkingen tussen landen die erg misleidend zijn. Een laatste belangrijke bedenking die we wensen te formuleren bij het gebruik van de armoederisicograad als armoedemaatstaf, heeft betrekking op de mate waarin ze gevoelig is voor beleidsinterventies. Ook hier scoort deze indicator teleurstellend. Het is niet evident om op basis van deze maatstaf een gericht beleid te voeren dat armoede voorkomt of oplost. Als we meten met de armoederisicograad, dan kan armoede in de samenleving aanwezig blijven ondanks het feit dat basic capabilities zouden vervuld zijn voor de meeste mensen. Anderzijds, in landen waar de overgrote meerderheid van de burgers een tekort ervaart om menswaardig te participeren aan de samenleving, zal hoogstens 50% van de bevolking arm kunnen zijn op basis van deze indicator. Door de veelheid aan kritische bemerkingen die kunnen worden gemaakt bij de armoederisicograad als armoede-indicator, raden we af om hem te gebruiken om in concrete situaties te bepalen wat gezinnen nodig hebben. Doch ook in wetenschappelijk onderzoek naar armoedemeting moet men zeer voorzichtig zijn om op basis van deze norm verregaande conclusies te trekken. Deze kritiek is niet nieuw en toch blijft de armoederisicograad gebruikt worden. De voornaamste redenen hiervoor zijn dat ze gemakkelijk te berekenen en relatief robuust is en op dit moment de enige manier vormt om voor alle landen in de EU een inkomensarmoedenorm te schatten. De voornaamste verdienste van deze indicator blijft dat ze er mee voor gezorgd heeft dat armoede en sociale uitsluiting op de Europese agenda verscheen en één van de EU2020 doelstellingen is geworden Referentiebudgetten als benchmark om de doeltreffendheid van de minimuminkomens te beoordelen: pro en cons Heel wat bedenkingen die we hierboven maakten ten aanzien van de armoederisicograad als indicator om te bepalen wat gezinnen minimaal nodig hebben om menswaardig te leven, stellen zich niet indien men gebruik maakt van armoedelijnen afgeleid uit de hierboven ontwikkelde referentiebudgetten. Gebaseerd op een theoretisch kader over maatschappelijke participatie hebben ze niet alleen een duidelijke normatieve interpretatie, ze zijn ook veel gevoeliger voor

9 beleidsinterventies (zie verder) en laten flexibele aanpassingen toe bij gewijzigde individuele of maatschappelijke situaties. Beter dan de armoederisicograad zijn ze dan ook een geschikt instrument om de doeltreffendheid van de minimuminkomensbescherming in een land te bestuderen. Tegelijkertijd moeten we ook waarschuwen voor de risico s die verbonden zijn aan het gebruik van referentiebudgetten bij armoedemeting in Europa. Ten eerste vergt het opstellen van internationaal vergelijkbare referentiebudgetten een grote inspanning. Ten tweede worden de betrouwbaarheid en de robuustheid van de hiervan afgeleide armoedelijnen bedreigd door de vele arbitraire elementen in de constructie van referentiebudgetten. Deze dienen dan ook zoveel als mogelijk vermeden te worden door te vertrekken vanuit een sterk theoretisch kader en te werken met behulp van gemeeschappelijke onderzoeksmethoden. Onvermijdbare arbitraire beslissingen moeten zo goed mogelijk worden gedocumenteerd en dienen zoveel mogelijk op eenzelfde wijze te worden genomen in de verschillende landen. Ten derde kunnen referentiebudgetten als gevolg van hun gedetailleerde uitwerking door hulpverleners en beleidsverantwoordelijken geïnterpreteerd worden als een nastrevenswaardig consumptiepatroon, dat aangeeft hoe mensen hun geld moeten besteden. Dit staat haaks op hun doelstelling, namelijk een referentiekader bieden voor het vaststellen van een minimuminkomen dat mensen in staat moet stellen om menswaardig te leven. De keuze van hoe het budget wordt besteed, is net een onderdeel van een menswaardig leven. Ten slotte moet ook een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen het achterliggende consumptiepatroon dat als basis dient voor de berekening van de referentiebudgetten en een adequate inkomensgrens voor verschillende doelgroepen. Voor een adequaat gebruik in het kader van armoedemeting, beleidsevaluatie of individuele hulpverlening, moet steeds worden nagegaan of de veronderstelde, achterliggende individuele competenties van burgers gerealiseerd zijn. Tevens moet ook steeds bekeken worden in welke mate publieke goederen en diensten voldoende toegankelijk zijn om alle burgers toegang te bieden tot hun grondrechten. 5. De doeltreffendheid van de Belgische minima gemeten met de referentiebudgetten 5.1. Minimuminkomens en minimumkosten vergeleken In deze paragraaf spiegelen we het welvaartsniveau van verschillende typegezinnen die leven van een minimum sociale zekerheidsuitkering of een minimumloon aan de hoogte van de referentiebudgetten. Het welvaartsniveau van de verschillende typegezinnen berekenen we met behulp van STASIM, het Statistisch Simulatiemodel van het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck (Bogaerts, 2008). Het weerspiegelt het beschikbaar inkomen van gezinnen na verrekening van belastingen (inclusief eventuele belastingsaftrekken voor kinderopvangkosten) en sociale zekerheidsbijdragen, met inbegrip van kinderbijslagen en studietoelagen. De uitkeringsbedragen hebben betrekking op 1 januari Om deze te kunnen vergelijken met de referentiebudgetten, werden deze laatste geüpdatet door gebruik te maken van de deelindexen. In figuur 1 tonen we het resultaat van deze vergelijking. We beoordelen de adequaatheid van de minimuminkomensbescherming voor gezinnen in twee verschillende huisvestingssituaties. Het maakt immers een groot verschil of gezinnen hun woning huren op de private huisvestingsmarkt dan wel of ze het geluk hebben om een sociale woning te kunnen huren. Voor gezinnen op actieve leeftijd die hun woning huren op de private huurmarkt en die zijn aangewezen op een leefloon of een minimumwerkloosheidsuitkering schieten de uitkeringen duidelijk tekort voor alle gezinstypen. De minimuminvaliditeitsuitkering lijkt voldoende voor kleine gezinnen zoals alleenstaanden en eenoudergezinnen met jonge kinderen, maar omdat de referentiebudgetten nog moeten worden verhoogd met de noodzakelijke medische kosten verbonden aan ziekte of invaliditeit, volstaan de invaliditeitsuitkeringen wellicht ook niet voor deze gezinnen. Ze volstaan evenmin voor koppels en koppels met kinderen.

10 Het beeld is iets rooskleuriger wanneer de huisvestingskosten beperkt zijn, dit wil zeggen wanneer gezinnen een woning kunnen huren op de sociale huisvestingsmarkt aan een minimale huurprijs. Voor eenoudergezinnen met zeer jonge kinderen volstaan het leefloon en de werkloosheidsuitkering. Voor alleenstaanden, eenoudergezinnen met kinderen ouder dan vijf jaar en voor koppels met of zonder kinderen blijven het leefloon en de minimumwerkloosheidsuitkering ook bij beperking van de huisvestingskosten duidelijk ontoereikend. De minimuminvaliditeitsuitkering ligt in bijna alle gevallen (uitgezonderd voor koppels met oudere kinderen) boven het niveau van de referentiebudgetten, weliswaar zonder rekening te houden met de noodzakelijke medische kosten. Het minimumloon blijkt als enig inkomen voldoende voor een alleenstaande en een alleenstaande met zeer jonge kinderen of voor een koppel. Doch voor alleenstaanden met kinderen vanaf zes jaar, voor koppels met kinderen of in het geval de volwassen gezinsleden een auto nodig hebben, bijvoorbeeld in functie van hun werk, dan laat één minimumloon niet toe om volwaardig aan de samenleving te participeren. Dit geldt in het geval dat gezinnen hun woning huren op de private huurmarkt. In het geval gezinnen een sociale woning kunnen huren en hiervoor een minimale huurprijs betalen (wat in vele gevallen wellicht niet zo zal zijn), volstaan de minimumlonen ook voor de meeste andere typegezinnen, met uitzondering van gezinnen met oudere kinderen. Maar ook hier weer in de veronderstelling dat de werkende gezinsleden geen auto nodig hebben om zich van en naar het werk te verplaatsen. De minimuminkomens voor ouderen liggen hoger dan deze voor gezinnen op actieve leeftijd. Toch volstaat de inkomensgarantie voor ouderen niet wanneer zij aangewezen zijn op het huren van een woning op de private huisvestingsmarkt. Wanneer zij, zoals de meeste ouderen eigenaar zijn van hun woning of een woning kunnen huren op de sociale markt, dan volstaat de IGO om menswaardig te kunnen leven, tenminste als er geen zware medische uitgaven zijn. Voor zorgbehoevende bejaarden is er de federale tegemoetkoming voor hulpbehoevende bejaarden en de Vlaamse zorgverzekering. De tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden wordt toegekend aan de persoon van 65 jaar of ouder die vanwege een vermindering van de zelfredzaamheid, bijkomende kosten te dragen heeft. Bij de berekening van de tegemoetkoming wordt er rekening gehouden met de inkomsten van de persoon alsook met de mate waarin hij/zij moeite heeft met het uitvoeren van dagelijkse activiteiten. Dit laatste wordt vastgesteld door een arts die de graad van de hulpbehoevendheid bepaalt. In categorie één bevinden zich ouderen die eerder kleine moeilijkheden ondervinden om zelfstandig hun dagelijkse activiteiten uit te voeren. Ouderen in categorie vijf ondervinden hierbij zeer grote moeilijkheden en zijn bijna voor alle activiteiten aangewezen op de hulp van anderen. Zeer zwaar zorgbehoevende ouderen kunnen in Vlaanderen ook nog een beroep doen op de Vlaamse zorgverzekering. Zij ontvangen dan een forfaitaire vergoeding per maand voor de niet-medische kosten van mantelzorg en thuiszorg, onafhankelijk van hun inkomenssituatie. Voor ouderen die slechts in beperkte mate zorgbehoevend zijn en die zijn aangewezen op het huren van een woning in de private huisvestingssector schiet de IGO, verhoogd met de federale tegemoetkoming voor hulpbehoevende bejaarden in categorie I ruimschoots tekort om menswaardig te leven. Wanneer deze ouderen kunnen huren op de sociale huisvestingsmarkt volstaan de uitkeringen voor alleenstaande ouderen in de veronderstelling dat ze geen extra medische kosten hebben. Voor koppels schieten ze echter tekort. Ouderen met zeer ernstige functiebeperkingen hebben recht op een verhoging van de IGO met een federale tegemoetkoming voor hulpbehoevende bejaarden in categorie V, gecombineerd met de Vlaamse zorgverzekering. Deze combinatie volstaat ruimschoots om menswaardig te kunnen leven. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat slechts een beperkt aantal niet-medische kosten zijn meegerekend bij de bepaling van de referentiebudgetten voor zorgbehoevende bejaarden (maaltijdbedeling, personenalarmsysteem, oppasdienst voor bejaarden, kosten verbonden aan het gebruik van de mindermobielencentrale) (Van Thielen e.a., 2010). In realiteit variëren de noden van zwaar hulpbehoevenden zeer sterk en zullen heel wat onder hen nog op heel wat andere vlakken moeten worden ondersteund. Bovendien worden zij ook vaak geconfronteerd met extra medische kosten, die hier evenmin werden meegerekend.

11 Figuur 1: Vergelijking van de minimuminkomens met de referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie voor verschillende Vlaamse typegezinnen, alle gezinsleden verkeren in goede gezondheid. 11

12 We kunnen concluderen dat de vraag naar de doeltreffendheid van de minimuminkomens in ons land een genuanceerd antwoord dient te krijgen. Naast de hoogte van de minimuminkomens, is deze doeltreffendheid evenzeer afhankelijk van de toegankelijkheid van basisvoorzieningen, zoals huisvesting, onderwijs, gezondheidszorg, kinderopvang. Vooral de betaalbaarheid van de huisvesting is, gezien de hoge kostprijs, in dit kader erg bepalend. Gezinnen op actieve leeftijd met een minimuminkomen die het geluk hebben om een woning te kunnen huren op de sociale huisvestingsmarkt (en de hier geldende minimumhuurprijzen betalen) of wiens eigen woning reeds is afbetaald, staan er duidelijk veel beter dan gezinnen die hun woning huren op de private huisvestingssector of nog een hypotheek hebben af te betalen. Zo volstaan de minimumlonen en invaliditeitsuitkeringen voor de meeste gezinstypes met beperkte woonkosten, terwijl dit meestal niet het geval is wanneer gezinnen zijn aangewezen op de private huisvestingsmarkt. Voor de lagere leeflonen en werkloosheidsuitkeringen geldt deze bewering echter niet. Voor de meeste gezinstypes zijn deze uitkeringen, zelfs in het geval van lagere woonkosten, ontoereikend. Verder stellen we vast dat de minimuminkomensbescherming voor gezinnen op actieve leeftijd beter is voor alleenstaanden dan voor koppels en slechter naarmate de kinderen ouder zijn. Dit komt omdat de gezinstoeslagen in de verschillende uitkeringen onvoldoende zijn om de kosten van een extra volwassene te dekken en omdat de leeftijdstoeslagen geen gelijke tred houden met de toename van de kosten van kinderen naarmate zij ouder worden. Voor niet (of beperkt) zorgbehoevende 65-plussers is de IGO (aangevuld met de federale tegemoetkoming voor hulpbehoevende ouderen) enkel voldoende indien de ouderen eigenaar zijn van hun woning en hiervoor geen hypotheek meer moeten afbetalen. Voor de sociaaleconomisch zwakkere groep van oudere huurders in de privésector schiet de IGO tekort. Voor zwaar hulpbehoevende bejaarden volstaat de IGO, aangevuld met de federale tegemoetkoming voor zorgbehoevende ouderen en met de Vlaamse zorgverzekering, tenminste als de kosten voor medische en sociale verzorging niet te hoog oplopen Evolutie van de minimuminkomens en de minimumkosten Sinds de inwerkingtreding van het zogenaamde Generatiepact heeft de overheid een aantal inspanningen geleverd om de koopkracht van de minimuminkomens te verhogen. Tussen juni 2008 (de maand waarvoor de oorspronkelijke referentiebudgetten werden ontwikkeld) en januari 2012 werden de uitkeringen een aantal keren geherwaardeerd en kregen ze een aanpassing bovenop de index (Goedemé e.a., 2012). Voor de leeflonen en de werkloosheidsuitkeringen leidden deze verhogingen samen met de aanpassingen aan de gezondheidsindex tot een nominale stijging van de uitkeringen met 8 à 10%. De invaliditeitsuitkeringen stegen met 10% à 12% 3. De gezondheidsindex steeg tussen juni 2008 en januari 2012 met 6,9%. Voor de meeste uitkeringsgerechtigden leidde dit bijgevolg tot een lichte verbetering van hun welvaartspositie. Dit is echter niet het geval voor alle gezinnen die zijn aangewezen op een minimuminkomen. Heel wat van de geleverde inspanningen werden immers teniet gedaan door de gestegen energie- en huisvestingskosten. Met name voor gezinnen die hun woning huren op de sociale huisvestingsmarkt stegen de referentiebudgetten sinds 2008 in dezelfde mate (10% gemiddeld) dan de hier bovengenoemde index- en welvaartsaanpassingen. Vooral de gestegen kosten voor energie (+39%) en voor sociale huur (+18%) zijn hiervoor verantwoordelijk. Voor uitkeringsgerechtigden die hun woning huren op de private huisvestingsmarkt stegen de referentiebudgetten gemiddeld met 6,6%. Zij kenden dus wel een lichte verbetering van hun welvaartspositie wanneer ze een leefloon, werkloosheidsuitkering of invaliditeitsuitkering ontvangen 4. Het verhogen van de laagste inkomens leidt dus niet noodzakelijk tot eenzelfde welvaartsverbetering voor alle gezinnen. De vergelijking met de referentiebudgetten maakt duidelijk dat, om uitspraken te doen over de welvaart van gezinnen, (verhogingen van) inkomens nooit los mogen bekeken worden van de (evolutie van) noodzakelijke uitgaven. 12

13 6. Referentiebudgetten als beleidsinstrument Referentiebudgetten zijn in dit opzicht een interessant instrument voor beleidsvoerders. Ze laten toe om de impact van algemene maatregelen (indexaanpassingen, welvaartsverhogingen voor lonen en uitkeringen, ) te evalueren in functie van de welvaartspositie van lage inkomensgezinnen in verschillende sociaaleconomische leefomstandigheden. Daarnaast tonen ze duidelijk voor welke keuzes gezinnen komen te staan wanneer hun inkomen zich beneden de ondergrens van de menselijke waardigheid bevindt en welke weg beleidsvoerders kunnen inslaan om burgers de basiszekerheid te geven die ze nodig hebben om volwaardig aan de samenleving deel te kunnen nemen. Om dit te illustreren hebben we in figuur 2 voor enkele typegezinnen de producten en diensten die zijn opgenomen in de referentiebudgetten gehergroepeerd. Hoe interessant het ook is om het noodzakelijk budget op te bouwen vanuit noodzakelijke behoeften, weinig gezinnen zullen deze categorieën hanteren bij het budgetteren van hun maandelijkse uitgaven. Zo zullen de meeste gezinnen bij het begroten van het maandelijkse voedingsbudget geen onderscheid maken tussen gezonde voeding (korf gezonde voeding) en snoep of feestvoeding (korf onderhouden van relaties) of afhaalmaaltijden (korf veilige kindertijd en korf ontspanning). Evenmin zullen vele gezinnen apart geld begroten voor het aankopen van onderhoudsproducten (korf huisvesting) en wasproducten (korf kleding). Niettemin werd vastgesteld dat vooral lage inkomensgezinnen hun gezinsbudget wel (psychologisch) onderverdelen in mentale rekeningen en dat zij deze budgetteringsregels strikter toepassen naarmate het budget beperkter is (Thaler, 1999; Humbeeck, 2009). Het psychologisch onderverdelen van het gezinsbudget in mentale rekeningen blijkt te verlopen volgens een min of meer vaststaand patroon (Beullens & Storms, 2007). In eerste instantie reserveren gezinnen een deel van hun inkomen voor het betalen van alle vaste kosten. Dit zijn onvermijdbare kosten. Gezinnen hebben voor het leveren van deze diensten (huur, water, gas, elektriciteit) meestal een contract afgesloten dat moeten worden nageleefd, op gevaar te worden uitgesloten van de dienstverlening. Wat daarna nog overblijft, is het inkomen dat gezinnen vrij kunnen besteden. Het kan nog worden onderverdeeld in leefgeld en reserveringsuitgaven. Leefgeld is het geld dat gezinnen nodig hebben om hun dagelijkse uitgaven te bekostigen. Reserveringsuitgaven betreffen het geld dat gezinnen moeten sparen voor het vervangen van duurzame consumptiegoederen, zoals een ijskast, diepvriezer, computer of voor het uitvoeren van verfraaiingswerken aan de woning, zoals schilderen, behangen of vervangen van vloerbekleding. Indien we de referentiebudgetten hergroeperen volgens deze bestedingscategorieën, dan valt vooreerst het grote aandeel op van de vaste en onvermijdbare kosten. Voor alleenstaanden met één kind en alleenstaanden nemen ze een hap uit het gezinsbudget van respectievelijk 55% en 62%. Voor koppels met twee kinderen bedraagt hun aandeel 40%. In vergelijking met de vaste kosten, vertegenwoordigt het noodzakelijke leefgeld een kleiner gedeelte van het gezinsbudget van alleenstaanden (31%) en alleenstaanden met één kind (40%). Voor de meeste koppels met kinderen is dit echter niet het geval. Hier overtreft het aandeel van de dagelijkse leefkosten (56%) dit van de vaste kosten. Het kleinste aandeel in het gezinsbudget (4 à 6%) ten slotte, moet worden voorzien voor het vervangen van duurzame consumptiegoederen. Indien we de referentiebudgetten vergelijken met de hoogte van het leefloon, aangevuld met kinderbijslagen en studiebeurzen voor de gezinnen met kinderen, dan blijkt dat alleenstaanden die zijn aangewezen op de private huisvestingsmarkt voor het huren van hun woning, nog 121 euro over hebben om vrij te besteden wanneer ze al hun vaste kosten hebben betaald en geen extra medische kosten hebben. Het mag duidelijk zijn voor welke schrijnende keuzes deze personen dagelijks komen te staan. Indien ze een sociale woning huren, dan volstaat hun inkomen om de vaste kosten en de dagdagelijkse kosten te betalen. Geld opzij zetten voor dingen die stuk kunnen gaan, zit er slechts partieel in voor deze gezinnen. Ook voor eenoudergezinnen met één kind van acht jaar en voor koppels met twee kinderen van 8 en 12 jaar schieten de leeflonen tekort om van te leven. Wanneer de vaste kosten zijn betaald dan hebben beide gezinnen wanneer ze hun woning huren op de privé

14 markt nog respectievelijk 402 en 639 euro over, terwijl hun noodzakelijk leefgeld 599 en euro bedraagt. Geen van beide gezinnen heeft dus op het einde van de maand geld over om te sparen. Wanneer deze gezinnen echter het geluk hebben om een woning te kunnen huren op de sociale huisvestingsmarkt, dan lukt het voor het eenoudergezin met één kind nipt niet om rond te komen en maandelijks geld opzij te zetten. Het koppel met twee kinderen daarentegen komt maandelijks 284 euro leefgeld te kort. Sparen om noodzakelijke duurzame consumptiegoederen, zoals een ijskast, een wasmachine of een strijkijzer te kunnen vervangen wanneer deze stuk gaan, lukt voor dit gezin helemaal niet.

15 Figuur 2: Referentiebudgetten voor enkele Vlaamse typegezinnen die hun woning huren op de private huisvestingsmarkt, gehergroepeerd naar bestedingscategorieën en vergeleken met de hoogte van de leeflonen, maandbedragen geldig op 1 januari

16

17 Voor beleidsvoerders die zoeken naar wegen om alle gezinnen de basiszekerheid te geven die ze nodig hebben om volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen, kunnen de referentiebudgetten een inspiratiebron zijn. Ze verduidelijken hoe het verminderen van kosten voor noodzakelijke goederen en diensten een directe impact heeft op de bestedingsmogelijkheden van lage inkomensgezinnen. Ze laten ook zien dat dit voor sommige gezinstypes niet volstaat en een daadwerkelijke verhoging van de minimuminkomens de enige mogelijkheid is om deze gezinnen de noodzakelijke bestaansmiddelen te garanderen die ze nodig hebben om te ontsnappen uit de armoede. Het kost immers veel energie om het eigen leven in handen te blijven nemen en te handelen volgens eigen waarden en langetermijndoelen als je lange tijd moet rondkomen met een te laag inkomen. Omdat iedereen, arm of rijk, maar beschikt over een beperkte energiebron, dienen beleidsvoerders ervoor te zorgen dat mensen die niet steeds moeten uitputten en zo falen in hun zelfregulatie. Muraven & Baumeister (2000) spreken in dit geval van ego depletion. Banerjee & Duflo (2011, p.208) drukken dit als volgt uit: Mensen die genoeg hebben en een veilig leven leiden waarin ze er redelijk op kunnen vertrouwen dat ze hun doelen kunnen verwezenlijken, kunnen gemakkelijk vinden dat het een kwestie van motivatie en zelfdiscipline is en dat ze zich daarom niet al te soepel moeten opstellen jegens die luie armen. Onze stelling is dat het juist vaak precies andersom is: het is moeilijk om gemotiveerd te blijven als alles wat je wilt bereiken onmogelijk ver weg lijkt. Het wegnemen van barrières kan precies datgene zijn wat de armen op weg helpt. 1 De auteurs wensen Bea Cantillon, Karel Van den Bosch en beide anonieme referees te bedanken voor de waardevolle commentaar die ze leverden bij een eerdere versie van dit document. 2 In het kader van de OCMW-wetgeving constateerden zij dat, in plaats van de menselijke waardigheid te omschrijven, rechters vaak verwijzen naar het belang van maatschappelijke dienstverlening waarvan ze wel de grenzen afbakenen. Dit recht op maatschappelijke dienstverlening wordt door de Raad van State (Raad van State Arrest nr van 3 juni 1997, Arrest nr van 28 oktober 2009) en het Grondwettelijk Hof, maar ook in de rechtspraak uitdrukkelijk erkend als een subjectief recht. 3 De inkomensstijgingen waren kleiner voor gezinnen met kinderen dan voor gezinnen zonder kinderen omdat de kinderbijslagen geen welvaartsaanpassingen kenden en in deze periode slechts met 6% stegen. 4 Tenminste als ze niet in het bezit zijn van een auto. Die werd standaard niet mee opgenomen in de referentiebudgetten (Storms & Van den Bosch, 2009). Voor autobezitters die hun woning huren in de private sector stegen de referentiebudgetten met gemiddeld 9%, voor autobezitters met een woning in de sociale sector gemiddeld met 12,6%. 17