Naar een transparant begrotingsproces voor PPS-infrastructuur

Transcriptie

1 16_Infrastructuur_ :25 Pagina 16 I NFRASTRUCTUUR Freek Hoek en Krijn van Keulen Naar een transparant begrotingsproces voor PPS-infrastructuur PPS-projecten volgens het design-build-finance-maintain-(dbfm)-model hebben een aantal kenmerken, die gevolgen hebben voor het begrotingsproces van het Rijk. Welke spanning levert deze nieuwe manier van werken op met de traditionele wijze van ramen en begroten? En wat betekent het voor de betrokkenheid van de politiek bij de besluitvorming over PPSprojecten? Kortom: hoe transparant is het begrotingsproces rond deze PPS-projecten? Daarover gaat dit artikel. Het is geschreven vanuit het perspectief van het Rijk. Het artikel is gebaseerd op een onderzoek dat de Algemene Rekenkamer recent uitvoerde naar PPS en het project HSL-Zuid Infraprovider. DBFM-contracten Waar hebben we het over? In PPS-projecten werken overheid en private partijen samen bij het realiseren van publieke doelen, zoals stedelijke ontwikkeling of de aanleg en het beheer van een weg. 1 Overheid en private partijen brengen daarbij geld in en komen tot afspraken over verdeling van kosten, opbrengsten en risico s. Doel is het realiseren van meerwaarde in termen van efficiencywinst of hogere kwaliteit. Twee basisvormen van PPS kunnen worden onderscheiden, namelijk het alliantiemodel en het concessie/design- Build-Finance-Maintain-(DBFM)model. Bij het alliantiemodel wordt de samenwerking vormgegeven in een aparte juridische entiteit (bijvoorbeeld een joint venture) gericht op de gezamenlijke ontwikkeling van een project, waarbij de uitkomst bij de start niet vast ligt. In dit artikel beperken wij ons tot de andere vorm van PPS, namelijk PPS volgens het DBFM-model. Bij DBFM-contracten besteedt de overheid een geïntegreerd investeringsproject ontwerp, aanleg, financiering en onderhoud uit aan de markt. De overheid betaalt de gecontracteerde private partij daarbij niet voor het eindproduct, maar geeft een vergoeding voor de geleverde dienst; een beschikbaarheids- of gebruiksvergoeding. Een voorbeeld is het PPS-contract dat het Rijk eind 2001 sloot voor de HSL-Zuid Infraprovider (bovenbouw). De Staat betaalt na oplevering van de bovenbouw (rails, bovenleiding, beveiliging en dergelijke) vanaf 2005 gedurende 25 jaar een jaarlijkse vergoeding van 108 miljoen euro aan de private partij (Infraspeed) voor een gegarandeerde beschikbaarheid van de spoorlijn van 99%. Bij lagere beschikbaarheid, voor zover die verwijtbaar is aan Infraspeed, wordt gekort op de vergoeding. De HSL-Zuid Infraprovider is het eerste DBFM-contract dat op rijksniveau is gesloten. Het is ook het eerste PPS-project sinds de PPS-contracten voor de bouw en private financiering van Noord- en Wijkertunnel in respectievelijk 1990 en 1993, die voor het Rijk financieel zeer onvoordelig uitpakten. De Algemene Rekenkamer onderzocht deze projecten indertijd 2 en adviseerde dat aan de keuze voor PPS een grondige financieel-economische vergelijking van de publieke en PPS-variant ten grondslag moest liggen. In het huidige beleid wordt als uitgangspunt gehanteerd dat projec- 16

2 16_Infrastructuur_ :25 Pagina 17 ten alleen in PPS worden uitgevoerd als dat efficiënter is dan de traditionele uitvoering. Besluitvorming: financieel-economische vergelijking Hoe gaat de financieel-economische vergelijking van de publieke en PPS-variant in zijn werk? 3 Door het Kenniscentrum van het ministerie van Financiën zijn ten behoeve van deze vergelijking naar Brits model twee instrumenten ontwikkeld: de Publiek Private Comperator (PPC) en de Publieke Sector Comparator (PSC). 4 Met de PPC wordt een grove eerste vergelijking gemaakt van de publieke- en PPS-variant. Wanneer uit de PPC blijkt dat PPS perspectieven biedt, dan wordt vervolgens met de PSC de waarde berekend van alle kosten en opbrengsten (uitvoering, beheer en exploitatie) van de publieke variant over de beoogde looptijd van het contract. Deze kosten worden tegen een bepaalde disconteringsvoet 5 teruggebracht tot één contant bedrag op het moment van aanvang van uitvoering van het werk (netto contante waarde). Daarbij worden tevens alle denkbare risico s die het project met zich meebrengt op geld gewaardeerd. Wanneer bij de aanbesteding van het PPS-project de laagste bieding hoger is dan de PSC-waarde, dan dient het project, op grond van het efficiencycriterium, alsnog traditioneel uitgevoerd te worden. Het project HSL-Zuid Infraprovider kan dienen als illustratie van deze werkwijze. De kosten van het ontwerp, de bouw, het onderhoud door de jaren heen, de gehele exploitatie en de opbrengsten zijn daarbij op geld gewaardeerd in de tijd en contant gemaakt. Gecalculeerde risico s zijn bij dit project onder meer: het ontwerprisico, het bouwrisico, vertragingen, kostenoverschrijdingen, performancerisico s (onzekerheid over de beschikbaarheid), milieurisico, juridische risico s, wetgevingsrisico s, inflatierisico s en risico s als gevolg van de aansluiting op andere projecten ( interfaces ). Het ministerie van V&W berekende uiteindelijk een efficiencywinst van de PPS-variant van 1,2 à 5%, bij een netto contante waarde van het contract van circa 1,1 miljard euro. Op grond hiervan werd besloten het project als PPS uit te voeren. Public Sector Comparator De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport kanttekeningen gezet bij de bepaling van de efficiencywinst in het geval van de HSL-Zuid Infraprovider. Zij acht die niet overtuigend aangetoond. Hoewel de ontwikkeling van het instrument PSC op zichzelf een belangrijke stap voorwaarts is, valt aan de opzet en toepassing van het instrument nog het een en ander te verbeteren. Een belangrijke kwestie daarbij is de wijze waarop verschillen in kwaliteit tussen publieke en PPS-variant worden gewaardeerd. 6 In het geval van de HSL Zuid Infraprovider bleek de gewenste beschikbaarheid van 99% in de publieke variant niet haalbaar. Er moesten allerlei kunstgrepen uitgehaald worden om de varianten toch vergelijkbaar te maken. Ook zette de Algemene Rekenkamer vraagtekens bij de stelligheid waarmee over de uitkomsten van de PSC (efficiencywinst) in het geval van de HSL-Zuid Infraprovider is gecommuniceerd met de Tweede Kamer. Deze opmerkingen sluiten aan bij resultaten van onderzoek in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd door de Britse Rekenkamer, de National Audit Office (NAO). Volgens de NAO heeft de PSC ten onrechte de pretentie uiterst precies te zijn, aangezien de onderliggende cijfers doorgaans een grote onzekerheidsmarge kennen. Het belang van de uitkomsten van de PSC/PPC mag daarom niet overdreven worden, te meer daar de comparators geen rekening houden met niet-financiële factoren die relevant zijn voor de besluitvorming. De NAO benadrukt dat de PSC alleen de theoretische inschatting van de publieke life-cycle-kosten representeert, maar geen uitgewerkt (publiek) alternatief vormt, die als reële terugvaloptie kan dienen wanneer moet worden afgezien van een PPS-oplossing. Daarvoor zou Aanscherping van transparantie 17

3 16_Infrastructuur_ :25 Pagina 18 Spanningen met de traditionele manier van ramen Budgetrisico s Grote infrastructurele projecten vertoonden in het verleden regelmatig aanzienlijke budgetoverschrijdingen. Een voordeel van DBFM-contracten is dat de risico s van overschrijdingen voor een belangrijk deel worden overgedragen aan de private partijen. De overheid betaalt daar uiteraard wel een prijs voor. En het betekent ook niet dat er voor het Rijk geen budgetrisico s overblijven. Een voorbeeld zijn de zogenoemde intervolgens de NAO een zogenoemde Best Alternative Solution ontwikkeld moeten worden. Hoewel verdere verbetering van het instrument PSC dus gewenst is, dient niet uit het oog te worden verloren dat de politieke besluitvorming over PPS-projecten niet kan worden gereduceerd tot een financieel-economische afweging. Bij de besluitvorming over het al dan niet uitvoeren van een project in PPS zou niet alleen de efficiencywinst moeten worden meegewogen, maar ook de maatschappelijke en of kwalitatieve voor- en nadelen van de PPS- én publieke variant. De transparantie van de besluitvorming verdient ook wat dit aspect betreft verbetering. Na dit korte uitstapje naar het besluitvormingsinstrumentarium wordt in het vervolg van dit artikel ingegaan op enkele aspecten van het begrotingsproces. Er blijkt een spanning te bestaan met de traditionele manier van ramen en begroten en de wijze waarop dat bij PPS-projecten gebeurt. Begrotingsaspecten Risico s en life-cycle-kosten Waarin verschilt de wijze waarop het Rijk traditioneel investeringsprojecten raamt van de ramingen bij PPSprojecten? Het Rijk begroot traditioneel de lumpsum kasuitgaven voor de investering en onderhoudskosten veelal niet per project. Bij ramingen van PPS-projecten wordt echter uitgegaan van de life-cycle-kosten waaronder kosten van beheer en onderhoud over de levensloop van een project. Daarnaast prijst het Rijk bepaalde risico s niet, die de private sector wel calculeert. Zo verzekert het Rijk zich bijvoorbeeld niet tegen allerlei calamiteiten, terwijl private partijen dat wel doen. De huidige begrotingssystematiek beperkt zich verder tot trajecten van vijf jaar, terwijl PPS-projecten zich kunnen uitstrekken over dertig jaar. Deze verschillen leveren problemen op bij de inpassing van PPS-projecten in de begroting en bemoeilijken de financieel-economische vergelijking tussen het PPS-project en de publieke variant. De Algemene Rekenkamer heeft er dan ook voor gepleit de taakstellende ramingen voor (potentiële) PPS-projecten in de begroting meer in overeenstemming te brengen met de uiteindelijke kosten in de publieke én PPS-variant. Het ministerie van Financiën werkt aan een oplossing. Advies- en leerkosten Een ander aspect van het begrotingsproces van PPS- projecten vormt de transparantie van advies- en leerkosten. In Nederland is nog weinig ervaring opgedaan met PPS-contracten op rijksniveau. Het PPS-beleid is door de regering in daarom nadrukkelijk ingezet als leerproces. Er zijn, vanwege het nieuwe van PPSprojecten, extra kosten te maken voor het inhuren van externe deskundigheid. Daarvoor stelt het Kenniscentrum ook subsidies ter beschikking. Deze extra kosten worden niet meegerekend bij de financieeleconomische afweging van PPS-projecten. Zij kunnen echter aanzienlijk zijn. Zo schatte het ministerie van Verkeer en Waterstaat de totale advieskosten bij het HSL-Zuid Infraprovider-project op circa 45 à 68 miljoen. De precieze bedragen konden door het ministerie niet gegeven worden. Het gaat hier weliswaar volgens het ministerie om zogenoemde sunk costs, maar het zijn wel kosten die bij de beoordeling van het uiteindelijke PPS-contract moeten worden meegewogen. Een aparte begroting en verantwoording van de advies- en leerkosten bij PPS-projecten is daarom gewenst. Budgetflexibiliteit Een gevolg van PPS-toepassingen voor het begrotingsproces van het Rijk is dat uitgaven voor een bepaald project voor een belangrijk deel vastliggen in de vorm van een vaste jaarlijkse vergoeding voor de geleverde dienst. 8 Dit schept dus de zekerheid van een vaste uitgave per jaar. Daar staat als nadeel tegenover dat het de begroting inflexibeler maakt. Het Rijk kan niet meer met bepaalde uitgaven voor bijvoorbeeld onderhoud schuiven. Er bestaat uiteraard in principe de mogelijkheid om een contract te herzien. Dit zal echter in het algemeen een moeizame en kostbare aangelegenheid zijn. Het Rijk verkeert daarbij immers in een afhankelijke positie. De budgetinflexibiliteit als gevolg van langlopende contracten dan wel de eventuele kosten van herziening van contracten zal expliciet moeten worden gemaakt in de begroting. Later in dit artikel wordt nader ingegaan op de informatievoorziening aan de Tweede Kamer hierover. Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer is een onafhankelijke controleur van het Rijk. Zij onderzoekt de doelmatigheid en rechtmatigheid van de besteding van publieke middelen en uitvoering van publieke taken en rapporteert daarover aan regering en Staten Generaal. De Algemene Rekenkamer deed onderzoek naar PPS, omdat het daarbij gaat om kabinetsbeleid waarmee (potentieel) aanzienlijke bedragen aan belastinggeld zijn gemoeid. Het betreft een ontwikkeling met aanzienlijke gevolgen voor de besteding van publieke middelen en de wijze waarop daarover verantwoording wordt afgelegd aan de Tweede Kamer. 18

4 16_Infrastructuur_ :25 Pagina 19 Decentrale overheden Decentrale overheden die investeringsprojecten in PPS willen uitvoeren, hebben daarbij vaak te maken met taakstellende kaders van het Rijk die uitgaan van traditionele uitvoering. Het verschil tussen de traditionele manier van ramen door het Rijk en de ramingen van PPS-projecten kan er toe leiden dat er een grote discrepantie ontstaat tussen de centrale (traditionele) en decentrale (PPS-) raming. Bij het project A59 Rosmalen-Geffen deed zich dit probleem voor. Tussen het Rijk en de provincie Noord-Brabant waren geen afspraken vastgelegd over het gebruik en de kwaliteit van de Publieke Sector Comparator en over de bij overschrijding van het gereserveerde bedrag te volgen procedure. De Algemene Rekenkamer pleit er voor hierover in de publiek-publieke overeenkomst tussen Rijk en decentrale overheid afspraken vast te leggen. De Algemene Rekenkamer heeft niet onderzocht hoe Provinciale Staten en gemeenteraad bij de besluitvorming over PPS-projecten worden betrokken. Het lijkt gewenst dat ook decentrale overheden komen tot de vaststelling van een beleidskader (protocol) voor besluitvorming over PPS-projecten en de rol van de Provinciale Staten en gemeenteraad daarin. facerisico s. Dit zijn risico s die samenhangen met de aansluiting op andere activiteiten of projecten. Aan deze risico s zijn vaak boete -bepalingen of verminderde inkomsten voor het Rijk verbonden. Interfacerisico s kunnen zich zowel in de bouwfase als na oplevering bij het beheer van de infrastructuur voordoen. Een voorbeeld van het eerste is het risico dat de aanleg van de bovenbouw van de HSL-Zuid moet worden uitgesteld als gevolg van vertraging in de onderbouw. Een dergelijke vertraging betekent dat het Rijk een boete zal moeten betalen aan de Infraprovider en de private partij waarmee een (apart) vervoerscontract is gesloten. Een voorbeeld van interfacerisico s tijdens het beheer van de HSL-Zuid is het risico dat er in de aansluiting van het HSL-spoorgedeelte met onderdelen van het reguliere spoorwegnet iets misgaat. De verminderde beschikbaarheid van de lijn als gevolg daarvan betekent een korting op de vergoeding die de vervoerder aan het Rijk betaalt voor het vervoerscontract. Omgekeerd zal aan de private partij, als deze zijn verplichtingen niet nakomt, overigens ook een boete worden opgelegd. Het is van belang dat in de begroting rekening wordt gehouden met deze samenloop van risico s en uitgaven. Voor dergelijke en andere risico s bij de HSL-Zuid en de Betuweroute heeft het ministerie van V&W inmiddels een forse reservering (van in totaal 985 miljoen euro) in de begroting opgenomen. Evaluatie contracten Een standaardonderdeel van het begrotingsbeheer is het periodiek evalueren van de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten, zoals subsidies. De Algemene Rekenkamer heeft er voor gepleit dat ministers ook verplicht worden elk PPS-contract na een periode van bijvoorbeeld vijf jaar te evalueren. Over de uitkomsten daarvan zou de Tweede Kamer geïnformeerd moeten worden. Evaluatie is niet alleen van belang om te leren van de ervaringen ten behoeve van andere projecten. Het kan bijvoorbeeld ook dienen om problemen bij de uitvoering van het contract op te sporen en eventuele omissies in het contract te repareren. Overwogen kan ook worden dit evaluatiemoment na een bepaalde periode vast te leggen in het contract. Dit zal echter naar alle waarschijnlijkheid tot een hogere prijs voor het contract leiden, vanwege de introductie van een extra risico voor de private partij. De kosten van een dergelijke contractbepaling zullen moeten worden afgewogen tegen het te behalen voordeel. Rol Tweede Kamer De rol en betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de (budgettaire) besluitvorming over PPS-projecten behoeft op zijn minst verheldering. In 1993 zijn, naar aanleiding van de Noord- en Wijkertunnel, afspraken vastgelegd over de betrokkenheid van de Kamer in het Beleidskader voor Private Financiering Infrastructuur. 9 Nadere afspraken waren volgens het toenmalige kabinet nodig omdat het budgetrecht van de Tweede Kamer beperkt wordt wanneer infrastructurele projecten met privaat geld worden gefinancierd. De kosten voor aanleg en exploitatie van de betrokken infrastructuur komen dan immers niet langer volledig tot uitdrukking in de reguliere begroting. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bleek dat de afspraken uit het beleidskader in het geval van de HSL-Zuid Infraprovider niet zijn nagekomen. Er werd geen mandaat aan de Kamer gevraagd en er werden onvoldoende gegevens verstrekt op grond waarvan een dergelijk mandaat kon worden verleend. Het definitieve contract werd ook niet ter bekrachtiging voorgelegd aan de Kamer en bevatte geen ontbindende voorwaarde. In het beleid van na 1998 is geen expliciete aandacht geweest voor de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de besluitvorming over PPS-projecten. Dit betekent dat, afgezet tegen de besluiten uit 1993, het budgetrecht van de Kamer niet voldoende is gerespecteerd. Het beleidskader lijkt zowel door de betrokken ministeries als de Tweede Kamer vergeten. Daarom beveelt de Algemene Rekenkamer aan om tot een expliciet besluit te komen over het bestaande dan wel een nieuw beleidskader, dat recht doet aan het budgetrecht van de Kamer en waarin de informatievoorziening aan de Kamer dusdanig gewaarborgd is dat de Kamer haar controlerende taak ten volle kan uitoefenen. Procedureregeling grote projecten Op basis van de procedureregeling grote projecten kan de Tweede Kamer (PPS-)projecten aanwijzen als een groot project. Daarmee kunnen ook specifieke waar- 19

5 16_Infrastructuur_ :25 Pagina 20 borgen voor haar besluitvorming over en controle op de uitvoering gerealiseerd worden. Het gaat daarbij onder meer om projecten met substantiële financiële consequenties en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico s. Daarnaast kan ook de toepassing van nieuwe technologieën of financieringsconstructies reden zijn om tot aanwijzing over te gaan. De waarborgen bestaan onder meer uit periodieke voortgangsrapportages en accountantsrapporten. De procedureregeling geeft een kader voor het maken van specifieke afspraken per project. Er zijn daarin geen specifieke aandachtspunten voor grote PPS-projecten vastgelegd. Ook in het voorstel van wijziging van de regeling, vorig jaar door de commissie voor de Rijksuitgaven gedaan, is dat niet het geval. 10 De Algemene Rekenkamer beveelt aan om in de regeling specifieke aandachtspunten op te nemen voor PPS-projecten. In navolging van de praktijk in het Verenigd Koninkrijk verdient het aanbeveling om in de onderscheiden begrotingen van de ministeries bij het onderdeel Budgettaire gevolgen van beleid inzichtelijk te maken welk deel van het begrotingsgeld voor langere termijn is, dan wel zal worden, vastgelegd door middel van PPS-contracten en welke periode dit betreft. Het Engelse parlement wordt twee keer per jaar geïnformeerd over langetermijnverplichtingen die in het kader van Private Finance Initiative (PFI) zijn aangegaan. De Treasury (Britse ministerie van Financiën) heeft in samenwerking met de NAO richtlijnen opgesteld waarin onder meer op de informatievoorziening aan het parlement wordt ingegaan, daar waar deze afwijken van de afspraken die in het document Standardization of PFI Contracts zijn gemaakt. 3 De efficiencyafweging over een project vindt uiteraard plaats nadat het nut en de noodzaak van het project is vastgesteld en bepaald is of het project zich in principe leent voor (een bepaalde vorm van) PPS. 4 Zie ook handleidingen PPC en PSC van het Kenniscentrum. 5 Een rentepercentage. De discontering houdt rekening met de verminderende waarde van geld door onder andere inflatie, tijdsvoorkeur en risico s. De uitkomst van de PSC wordt sterk beïnvloed door de hoogte van de disconteringsvoet, die bij het bepalen van de netto contante waarde gehanteerd wordt. Over het bepalen van de disconteringsvoet generiek of per project loopt al enige tijd een discussie. Commentaar van de redactie: zie voor uiteenzetting van de hoofdlijn van deze discussie de bijdrage van Van Marken en anderen in de rubriek Financieel van deze PPS. 6 Dit speelt juist bij PPS-projecten omdat hogere kwaliteit daarbij immers vaak een expliciete doelstelling is. 7 Beleidsnota Meer Waarde door Samen Werken. 8 Het bedrag ligt niet helemaal vast, omdat de vergoeding zal variëren als een van de partijen zijn contractverplichtingen niet nakomt (zie ook budgetrisico s). 9 Tweede Kamer, vergaderjaar , 22512, nr Voorstel van wijziging procedureregeling grote projecten, 6 maart 2002, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1. Tot slot Hoewel de kosten van projecten bij PPS tot op zekere hoogte inzichtelijker worden, maakt de spanning met de traditionele manier van ramen het begrotingsproces bij besluitvorming over PPS-projecten vooralsnog complexer en minder transparant. In dit artikel werd onder meer ingegaan op de complexiteit van financieel-economische instrumenten die gebruikt worden bij de vergelijking tussen de publieke- en PPS-uitvoering, de spanning tussen traditionele ramingen en de life-cycle en risicobenadering bij PPS, het gebrek aan inzicht in advies- en leerkosten en de resterende budgetrisico s en budgetinflexibiliteit. De noodzaak om bij de afweging tussen de publieke- en PPS-variant alle relevante kosten en opbrengsten zichtbaar te maken, zal naar verwachting een stimulans zijn tot verbetering van de besluitvorming over investeringsprojecten van het Rijk en de verantwoording daarover. Noten 1 Zie ook de handleiding PPS in control van het ministerie van Financiën. 2 Zie respectievelijk verslag 1989 en 1992 van de Rekenkamer: Tweede Kamer, vergaderjaar , 21481, nrs.1-2. Tweede Kamer, vergaderjaar , 23205, nrs.1-2 Over de auteurs Freek Hoek en Krijn van Keulen zijn werkzaam bij het bureau Publiek Private Sector van de Algemene Rekenkamer. Het artikel is gebaseerd op het rapport Nieuwe financiële instrumenten in PPS, Tweede Kamer, vergaderjaar , 28472, nrs De auteurs schrijven op persoonlijke titel. 20