Geen paniek! Risicocommunicatie door de ogen van de burger

Transcriptie

1 Geen paniek! Risicocommunicatie door de ogen van de burger Jan M. Gutteling (Universiteit Twente) Marlies Baan (Universiteit Twente) Milou Kievik (Universiteit Twente) Karin Stone (Deltares)

2 Geen paniek! 7.1 Inleiding Risicocommunicatie met betrekking tot het overstromingsrisico krijgt in Nederland meer en meer aandacht. Sinds de watersnoodramp lag de nadruk in het waterveiligheidsbeleid vooral op het gebied van preventie door middel van technische oplossingen. De uitvoering van de deltawerken is daar een goed voorbeeld van. Anno 2009 lijkt het erop dat de Nederlandse overheid gaat kiezen voor een aanpak van meerlaagsveiligheid. Nog steeds krijgt preventie veel aandacht, maar er wordt meer belang gehecht aan rampenbestrijding, nazorg en communicatie met burgers en ondernemers en daarmee ontstaat er tevens aandacht voor andere aspecten van de veiligheidsketen (V&W 2008). Rampenbestrijding en communicatie met burgers en ondernemers krijgt niet alleen in Nederland meer aandacht, ook in Europa is het belang hiervan doorgedrongen. In Europese richtlijnen wordt de communicatie over overstromingsrisico s benadrukt. In november 2007 is de Europese Richtlijn Overstromingsrisico s (ROR) in werking getreden. Deze richtlijn verplicht alle Europese lidstaten burgers en bedrijven te voorzien van informatie. Deze regelgeving volgt daarmee de ontwikkelingen op andere veiligheidsterreinen (bijvoorbeeld externe veiligheid met Post-Seveso-richtlijn). Sinds de risicocommunicatie daarmee een wettelijke grondslag heeft gekregen, moet iedere gemeente met haar inwoners communiceren over het overstromingsrisico. Als doelstelling van deze communicatie is door de overheid geformuleerd dat men het risicobewustzijn van bestuurders, burgers en bedrijven wil vergroten. Daarnaast wordt ook benadrukt dat het vergroten van het handelingsperspectief van zowel bedrijven als burgers van groot belang is (V&W 2008). In ons land wordt aan de communicatieverplichting over overstromingsrisico s onder meer invulling gegeven via provinciale digitale risicokaarten ( via en recentelijk ook via Ook is er op websites van sommige gemeenten informatie te vinden. De ambities op het gebied van risicocommunicatie zijn aan de kant van de overheid hoog, evenals de verwachtingen over de betekenis van perceptie of bewustzijn en mogelijkheden om door middel van communicatie de burger aan te sporen tot adequaat gedrag. Maar wat vindt de burger daar nu allemaal van? Krijgt men via de communicatie op dit moment wel antwoord op prangende vragen als: is het veilig achter mijn dijk en in mijn huis? Wie moet daarvoor zorgen? Wat wordt van mij als burger verwacht? Kan ik bijdragen aan het voorkomen van een overstroming of de gevolgen? Hoe kan ik mij voorbereiden? Hoe kan ik na de overstroming mijn leven weer oppakken? Iedere fase rondom een calamiteit vraagt om andere acties van burgers en bestuurders, waarbij van de laatsten een goed doordachte rol in de communicatie mag worden verwacht. In het recente verleden zijn er uitgebreide ambtelijke bespiegelingen geschreven over de betekenis van communicatie over (overstromings)risico s vanuit het perspectief van de overheid. In dit hoofdstuk wordt echter aandacht besteed aan de risicocommunicatie bij overstromingen vanuit het perspectief van de burger, omdat dit naar ons idee een onderbelicht thema is. Bovendien is de centrale positie van de burger ook een van de kernpunten van het PROmOproject. Het burgerperspectief willen we op een aantal elkaar aanvullende manieren aan de orde stellen, maar centraal staat daarbij dat de burger zelf aan het woord komt over communicatie bij of over overstromingsrisico s. In de eerste plaats gaan we in op wat de burger nu eigenlijk wil weten over dit risico. Daartoe putten we uit enkele studies die in het kader van het PROmOproject naar informatiepreferenties van burgers zijn gedaan. Om te kunnen begrijpen en verklaren waarom burgers bepaalde wensen hebben met betrekking tot de communicatie bij overstromingen, belichten we ook de thema s risicoperceptie en zelfredzaamheid, die eveneens in het PROmO-onderzoek zijn bestudeerd. Hiermee schetsen we een beeld van hoe de burger tegen deze aspecten van de communicatie bij overstromingsrisico s aankijkt. Vervolgens gaan we in op de vraag of we bij de ontwikkeling van een risicocommunicatiebeleid ten behoeve van overstromingen kunnen volstaan met de kennis over de beelden en voorkeuren die bij de bevolking leven. Zijn daarmee alle kwesties voor de communicatie opgelost? Is er daarmee sprake van communicatie die een echte bijdrage levert aan het vergroten van het risicobewustzijn

3 en het vergroten van het handelingsperspectief, zoals de overheid dat in de plannen voor ogen heeft? Deze belangrijke vragen brengen ons naar het punt van de effectiviteit en de efficiëntie van de communicatie over overstromingsrisico s. Als we vinden dat communicatie met burgers een belangrijke rol zou moeten spelen in de veiligheidsketen, dan ligt het voor de hand dat we door middel van onderzoek kunnen laten zien dat die communicatie een bijdrage levert aan het vergroten van de veiligheid van de burger bij een watercalamiteit. Op deze punten levert de communicatiewetenschap enkele belangwekkende inzichten, en levert het PROmO-project een groot aantal data. Als het PROmOproject laat zien hoe communicatie het best op de wensen en behoeften kan aansluiten, dan is het de verantwoordelijkheid van de overheid om te zorgen dat de burger kan beschikken over adequate handelingsperspectieven op het moment dat deze daaraan behoefte heeft, en die zijn toegesneden op de individuele en lokale noden. 7.2 Wat wil de burger weten? Verschillende onderzoeken die zijn gedaan in het kader van het PROmO-project geven inzicht in aspecten die de burger van belang vindt als het gaat om risicocommunicatie bij overstromingen. In het voorjaar van 2008 is onderzoek gedaan naar de risicoperceptie van overstromingen in Zeeland, het eiland van Dordrecht en de Maaskant (zie ondermeer: Terpstra 2010; Universiteit Twente et al. 2009a; 2009b; 2009c), vervolgens is in november 2008 een survey-onderzoek gestart naar aanleiding van de TMO-oefenweek waterproef (Baan et al. 2009). Daarnaast zijn er nog data beschikbaar van onderzoek naar de behoefte en vormgeving van een early warning system in de provincie Zeeland (dit project heette Alert door alertering uiteindelijk resulterend in Hiervoor zijn verschillende focusgroepsessies georganiseerd met burgers (Baan 2008a). Een tweede vervolgvraag is of de burger communicatie over waterrisico s wel belangrijk vindt, met andere woorden of er draagvlak voor is in de samenleving. In het kader van de enquêtes in Zeeland werden aan alle respondenten uitspraken voorgelegd over preparatie en de besteding van overheidsmiddelen aan preventie, rampenplannen en communicatie. De argumenten waren: - Rampenplannen en communicatie zijn onbelangrijk; de overheid kan het beste al het geld investeren in waterkeringen (door 5% van de respondenten gekozen). - Rampenplannen en communicatie zijn belangrijk; maar de overheid moet daarin pas investeren als alle waterkeringen voldoen aan de wettelijke veiligheidseisen (door 24% van de respondenten gekozen). - Rampenplannen en communicatie zijn belangrijk, en de overheid moet daarin investeren; ook als enkele waterkeringen nog niet voldoen aan de wettelijke veiligheidseisen (door 71% van de respondenten gekozen). Er is hierbij een verschil in antwoordvoorkeur te zien ten aanzien van de leeftijd. Respondenten met een leeftijd tussen de 26 en 65 jaar kiezen iets vaker voor de derde optie dan respondenten boven de 65. Bij jongeren kiest ongeveer de helft voor optie twee en de andere helft voor optie drie. Maar het belang van communicatie in het licht van de preparatie op overstromingsrisico s wordt in Zeeland door de bevolking breed ondersteund. De vraag Wat wil de burger weten over overstromingsrisico? roept meteen een andere vraag op namelijk Wil de burger daar überhaupt iets over weten? De TMO-studie (waarbij 957 respondenten zijn ondervraagd) laat zien dat de respondenten de informatie van de overheid waarin wordt aangegeven wat men moet doen ten tijde van een overstroming voor een groot deel als nuttig (heel nuttig = 40%, een beetje nuttig = 21%) ervaren. Slechts 8% van de ondervraagden vindt deze informatie niet of nauwelijks nuttig. Daarnaast is er een groep (27%) die aangeeft niet bekend te zijn met deze informatie

4 Nu een groot deel van de burgers aangeeft wel behoefte te hebben aan informatie, en er breed draagvlak lijkt te bestaan voor het belang van communicatie, is de vraag wanneer de informatiebehoefte bij burgers dan het grootste is. Tijdens de focusgroepen die gehouden zijn in Zeeland, gaf meer dan de helft van de deelnemers aan pas op zoek te gaan naar informatie als er sprake is van een ernstige dreiging. Meer dan 40% gaf echter aan in een eerder stadium op zoek te gaan naar informatie. Slechts een heel klein aantal gaf aan in geen enkele situatie informatie te zoeken. De volgende stap is dan om helder te krijgen aan welke informatie er behoefte is. De TMO-studie laat zien dat meer dan de helft van de burgers (54%) behoefte heeft aan plaatselijk afgestemde informatie vanuit de overheid. Ruim 36% wenst zowel plaatselijke als algemene instructies. Slechts 6% van de respondenten is tevreden met algemene instructies. Informatiebeschikbaarheid is voor ruim een derde van de ondervraagden geen probleem om zich voor te kunnen bereiden op een overstroming. Ruim 35% ervaart dit juist wel als een grote belemmering, deze groep ervaart niet over de juiste informatie te beschikken. Op de vraag Stel dat u zich wilt voorbereiden op een overstroming, aan welke informatie heeft u dan behoefte? geven burgers aan voornamelijk behoefte te hebben aan de volgende aspecten: 1) Dat de burger vooral op tijd gewaarschuwd wordt. 2) Er is vervolgens vooral behoefte aan actuele informatie met concreet handelingsperspectief, zoals welke vluchtroute en naar welke plek. 3) Ook is van belang hoeveel tijd men nog heeft. Waar je vervolgens terecht kan met je vragen over het overstromingsrisico is voor velen niet duidelijk. Meer dan de helft van de ondervraagden (53%) geeft aan niet te weten waar men terecht kan met vragen over het overstromingsrisico. Ongeveer 44% geeft aan dit wel te weten. Hierbij wordt veelvuldig de gemeente, het waterschap en postbus 51 genoemd. Ook ministerie, overheid in het algemeen en Rijkswaterstaat worden gezien als organisaties waaraan men vragen kan stellen over het overstromingsrisico. Opvallend is dat er specifiek naar internet wordt verwezen als bron. Andere media worden niet genoemd. Men geeft wel aan behoefte te hebben aan een heldere brochure of folder. In het PROmO-onderzoek dat in het voorjaar van 2008 is uitgevoerd in Zeeland, werd aan de respondenten gevraagd aan welke informatie zij behoefte zouden hebben bij het advies om te evacueren. De respondenten uit Zeeland konden vrij exact aangeven welke informatiebehoefte men had bij het advies om te evacueren. Op de vraag welke informatie voor de respondent het belangrijkst is op het moment dat de bevolking van Zeeland het advies krijgt om te evacueren en binnen 24 uur Zeeland te verlaten, konden de respondenten uit 16 typen informatie maximaal vijf typen informatie aankruisen. Dit resulteerde in de volgende vijf meest voorkomende informatietypen: - Benodigde tijd om in veilig gebied te komen (door 63% aangegeven) - Evacuatieroutes en reistijden (door 55% aangegeven) - Belangrijke papieren die meegenomen moeten worden (door 52% aangegeven) - Informatie over opvangplaatsen (door 43% aangegeven) - Beveiliging van het gebied tegen plundering en diefstal (door 41% aangegeven) Het merendeel van deze punten onderstreept de eerder beschreven uitkomsten uit het TMO-onderzoek. Tijdens de focusgroepen in het kader van de studie Alert door Alertering werd een prototype van een early warning systeem besproken. De deelnemers gingen hierbij met elkaar in gesprek of de informatie zoals weergegeven in het early warning systeem paste bij hun behoeften. Uit de gesprekken kwam naar voren dat men vooral behoefte heeft aan feitelijke informatie over vluchtroutes, evacuatieroutes, uitzendfrequenties van de regionale rampenzender (alleen de melding stem af op de rampenzender is onvoldoende), de inhoud van een noodpakket, en daarnaast een verwijzing naar uitgebreide informatie waarin men een en ander nog eens kon nalezen. In het prototype werden ook de lokale waterstanden vermeld. De vermelding hiervan werd door de deelnemers als zeer nuttig en interessant ervaren. Wel zou men hierbij graag een aantal concrete referentiepunten beschreven zien, om zo de informatie beter te kunnen plaatsen. Waterstanden koppelen aan gebeurtenissen in het verleden (bijvoorbeeld de watersnoodramp in 1953) werd als optie genoemd. Tijdens de focusgroepsbijeenkomsten gaven deelnemers aan dat men zo concreet mogelijke informatie over evacuatieroutes wil zien. Ook acht men een scenario nuttig om een beeld te kunnen krijgen van hoe men zou kunnen handelen in een noodsituatie. Respondenten misten in het prototype de mogelijkheid om de informatie af te stemmen op de persoonlijke situatie. Er leven vragen als: Op welke verdieping ben ik veilig in mijn huis en Hoe hoog komt het water bij mij. Naast gegevens over wat je wel moet doen missen deelnemers de informatie over wat je vooral niet moet doen. Tot slot gaven de deelnemers aan behoefte te hebben aan een duidelijk aanspreekpunt (in Zeeland Commissaris der Koningin). Ook gaven de burgers aan verward te worden door de verschillende afzenders en betrokken partijen. Hierdoor raakten ze het overzicht kwijt over wie er verantwoordelijk is en wie het aanspreekpunt is

5 7.3 Hoe is het gesteld met de risicoperceptie ten aanzien van overstromingen? Om de informatiebehoefte van burgers te begrijpen is het tevens van belang om in kaart te brengen hoe de burger het risico beleeft en ervaart. Over het algemeen worden deze processen benoemd als risicoperceptie. Factoren die bij de risicoperceptie een rol spelen zijn bijvoorbeeld de waarschijnlijkheid dat een overstroming plaatsvindt, de omvang en aard van de mogelijke gevolgen en de angst die men ervaart voor de dreiging. In het kader van het PROmO-onderzoek is bij verschillende groepen en op verschillende momenten geïnventariseerd hoe burgers overstromingsrisico s beleven. Over het algemeen is het beeld uit deze studies dat burgers niet of nauwelijks angst ervaren bij de gedachte aan een overstroming. Uit het onderzoek naar aanleiding van de TMO-activiteiten geeft ruim 75% van de ondervraagden aan niet of nauwelijks angst te ervaren bij de gedachte aan een overstroming. Ook uit perceptieonderzoek dat is uitgevoerd in Zeeland, het Eiland van Dordrecht, en het Land van Heusden/ de Maaskant blijkt dat burgers niet of nauwelijks angst ervaren. Dit kan worden afgeleid uit de antwoorden van de respondenten op de vraag of men zich onrustig voelt bij de gedachte aan het risico van een overstroming (5-puntsschaal met 1 = weinig, 5 = veel). De respondenten uit zowel Zeeland (M = 1,83) als het Land van Heusden / de Maaskant (M = 1,83) geven aan zich weinig onrustig te voelen over het risico van een overstroming. De respondenten uit Dordrecht (M = 2,01) geven aan zich iets onrustiger te voelen, alhoewel ook zij aangeven niet erg onrustig te worden denkend aan het risico van een overstroming. Dit verschil tussen de respondenten uit zowel Zeeland en het Land van Heusden / de Maaskant als Dordrecht is wel statistisch significant. De conclusie is dus dat de respondenten uit Dordrecht zich onrustiger voelen bij de gedachte aan het overstromingsrisico dan de respondenten uit de andere regio s. Het lijkt aannemelijk om te veronderstellen dat bij een relatief lage perceptie van het overstromingsrisico, de communicatie over het risico bij burgers ook niet veel onrust zal oproepen. Deze gedachte wordt ondersteund door het TMO-onderzoek, waarin aan de respondenten de vraag werd gesteld: Als u terugdenkt aan de informatie die u heeft gehoord en gezien (over de TMO-oefenweek) in hoeverre maakt u zich dan zorgen? Hierop antwoordt een ruime meerderheid (56%) zich niet of nauwelijks zorgen te maken. Slechts 4% van de ondervraagden geeft aan zich veel zorgen te maken. Nu zijn overstromingen in ons land een low probability risk, maar de gevolgen kunnen catastrofaal zijn. In dat licht is de vraag relevant waarom zo n groot percentage respondenten zich nauwelijks tot geen zorgen maakt over overstromingsrisico s. Op de vraag over dit punt, kwamen verschillende antwoorden. Punten die hierbij vaak werden genoemd zijn het vertrouwen in dijken en vertrouwen in de overheid. Een deel van de mensen acht de kans erg klein op een overstroming. Ook de woonlocatie speelt hierbij een rol. Mensen die op hoge grond of tenminste op 1 hoog wonen, geven dit aan als een reden om zich geen zorgen te maken. Daarnaast is er echter ook een aantal mensen dat aangeeft dichtbij een rivier of in de polder te wonen en zich juist daardoor meer zorgen te maken. Kans op en ernst van gevolgen Naast dat er expliciet is gevraagd naar de mate waarin men zich zorgen maakt, is de respondenten ook gevraagd naar hun inschatting van de waarschijnlijkheid (kans) dat een overstroming daadwerkelijk plaats zou kunnen vinden in de eigen regio. Uit het PROmO-onderzoek bij inwoners van Zeeland, het Eiland van Dordrecht en het land van Heusden / de Maaskant kwamen verschillende inschatting van overstromingskansen naar voren. De respondenten uit Zeeland gaven aan deze kans tamelijk onwaarschijnlijk te vinden (M = 1,98) (1 = heel onwaarschijnlijk, 5 = heel waarschijnlijk). De respondenten uit zowel Dordrecht (M = 2,81) als het Land van Heusden / de Maaskant (M = 2,44) vonden deze kans echter iets waarschijnlijker. Zij gaven aan deze kans gemiddeld waarschijnlijk te vinden. Significant betekenisvolle verschillen tussen de verschillende plaatsen kon gevonden worden tussen de regio s Dordrecht en het Land van Heusden / de Maaskant, en Zeeland. Respondenten uit de eerste twee regio s vinden de waarschijnlijkheid van een overstroming in de eigen regio significant waarschijnlijker dan respondenten uit Zeeland. In het TMO-onderzoek kwam naar voren dat 35% van de respondenten nog nooit had nagedacht over de kans op een overstroming in de eigen regio. Ruim de helft van de deelnemers heeft er een enkele keer over nagedacht. Een klein deel (11%) van de ondervraagden denkt er regelmatig tot vaak aan. Ondanks dat ruim de helft van de ondervraagden een enkele keer heeft nagedacht over het overstromingsrisico, acht 66% van alle respondenten het niet waarschijnlijk dat er de komende tien jaar een overstroming in hun regio zal plaatsvinden. Slecht 5% acht dit heel waarschijnlijk. In het perceptieonderzoek werd de respondenten ook gevraagd naar hun inschatting van de gevolgen van een overstroming in hun regio. Gemiddeld gaven de respondenten aan dat men meent dat levensbedreigende situaties,

6 ontwrichting van het dagelijks leven en grote schade aan openbare voorzieningen tamelijk waarschijnlijk is. Opmerkelijk is dat men grote schade aan het eigen huis of bezittingen gemiddeld iets minder waarschijnlijk acht dan de andere gevolgen. Er is bij de antwoorden op de vragen naar de waarschijnlijkheid van bepaalde typen gevolgen een grote eensgezindheid onder de respondenten. Er zijn wat verschillen ten aanzien van de ontwrichting van het dagelijks leven bij personen met een eigen woning versus een huurwoning (de eerste groep acht ontwrichting iets waarschijnlijker), personen met of zonder kinderen tussen 6-18 jaar thuis (de eerste groep acht ontwrichting iets waarschijnlijker), en bij personen werkzaam in verschillende sectoren (veetelers achten ontwrichting het meest waarschijnlijk). In het TMO-onderzoek is de respondenten gevraagd naar de inschatting van gevolgen op het gebied van schade aan gebouwen, het aantal slachtoffers en of het huis dat onder water komt te staan. Net iets meer dan de helft van de ondervraagden denkt dat er heel veel schade aan gebouwen zal ontstaan. De schade aan gebouwen wordt door de respondenten uit Zeeland significant hoger ingeschat dan in rest van Nederland. Het is voor de burger lastiger om een inschatting te maken van het aantal slachtoffers. Het lijkt erop dat men zich hierbij moeilijk een beeld kan vormen. Wel zijn er verschillen gevonden tussen de drie gebieden als het gaat om de inschatting van het aantal mogelijke slachtoffers. Hierbij schatten de respondenten uit het Land van Heusden / de Maaskant het aantal slachtoffers het laagst in en de respondenten uit Zeeland het hoogst. Bijna de helft van de respondenten denkt dat hun woning bij een overstroming onder water komt te staan. Zelfredzaamheid in de ogen van de burger In het kader van de zelfredzaamheid van de burger zijn er in de verschillende onderzoeken vragen gesteld die betrekking hadden op het handelingsperspectief. Hierbij is gebruik gemaakt van voorbeelden van handelen die tijdens een voorbereiding nuttig kunnen zijn. Deze voorbeelden bestonden onder andere uit het plaatsen van zandzakken en vloedschotten, het maken van een noodplan en het samenstellen van een noodpakket. In tabel 7.1 staan de percentages beschreven over hoe nuttig mensen het vinden om deze activiteit uit te voeren. Tabel 7.1 Nut van handelingsperspectieven (in percentages) N = 957 (TMO-onderzoek) niet of enigszins heel Informatie verzamelen over de gevolgen in de nauwelijks nuttig nuttig nuttig omgeving, evacuatieroute en hoge veilige plaatsen Noodpakket aanschaffen Afspraken maken met familie Noodplan maken Verzekering afsluiten Zandzakken en vloedschotten aanschaffen Het verzamelen van informatie over de gevolgen in de omgeving tijdens een overstroming, evacuatieroute en hoge/veilige plaatsen, scoort het hoogst als het gaat om het ervaren van nut van deze handeling. Op een tweede plaats komt afspraken maken met de familie. Het plaatsen van zandzakken en vloedschotten wordt over het algemeen als minder nuttig ervaren. Een heel groot deel (72%) van de respondenten geeft aan dat er geen redenen zijn die hen ervan weerhouden om zich voor te bereiden op een overstroming, als men dat zou willen. De 19% van de ondervraagden die aangeeft wel belemmeringen te zien, noemt redenen als lage kans op een overstroming, ouderdom of ziekte, financiën, gemakzucht, locatie en informatiegebrek. Van de mensen die aangeven belemmeringen te zien, geeft 17% aan tijd en moeite als een grote belemmering te zien (dat is 3% bij N = 957). Slechts 10% van deze mensen geeft aan geld als een grote belemmering te zien (dat is 2% van N = 957). Bij het nut van het handelingsperspectief zijn geen significante verschillen gevonden tussen de casegebieden

7 Tabel 7.2 Bent u van plan om komend jaar daadwerkelijk een van de volgende voorbereidingen te treffen? (in percentages) N=957 (TMO-onderzoek) Ja, dat ga ik Nee, dat ga ik Ik weet Heb ik Informatie verzamelen over gevolgen (waarschijnlijk) (waarschijnlijk) doen niet doen het niet al gedaan in de omgeving, evacuatieroute en hoge veilige plaatsen Afspraken maken met familie Noodplan maken Noodpakket aanschaffen Verzekering afsluiten Zandzakken en vloedschotten aanschaffen In tabel 7.2 is af te lezen dat bij de actie die ondernomen wordt, het verzamelen van informatie als hoogste scoort. Van de ondervraagden geeft 25% aan om van plan te zijn om komend jaar daadwerkelijk informatie te verzamelen. Ook het maken van afspraken met de familie is relatief populair met 20%. Toch geeft een ruime meerderheid aan geen actie te ondernemen. Opvallend is dat zandzakken en vloedschotten erg laag scoren. Bijna 90% van alle respondenten geeft aan dat (waarschijnlijk) niet aan te schaffen. Er zijn respondenten die daadwerkelijk voorbereidingen hebben getroffen. Ruim 10% van de ondervraagden heeft een noodpakket in huis. Een klein percentage heeft afspraken met de familie gemaakt (4%) en een noodplan gemaakt (3%). Opvallend is dat 6% aangeeft een verzekering te hebben voor het overstromingsrisico, waar dat voor zover bekend in ons land niet mogelijk is. 7.4 Wat zou de burger moeten weten? In het voorgaande hoofdstuk is een beschrijving gegeven van wat de burger wil weten. We zijn nagegaan welke voorkeuren en specifieke behoeften de burger naar voren brengt. Dat proces maakte duidelijk dat er veel zaken zijn waaraan de burger uit zichzelf zou denken, maar ook dat er veel aspecten zijn waarvoor de burger zich wil wenden tot de overheid voor vertrouwd advies en goede raad. Belangrijk is in ieder geval om te kunnen constateren dat er een groot draagvlak is en een grote behoefte aan informatie op dit punt. Voor een adequate communicatiestrategie zijn dat belangrijke randvoorwaarden. Een andere belangrijke randvoorwaarde is al in de inleiding kort aangestipt, namelijk wat volgens de uitgangspunten van de wettelijke kaders (zoals geformuleerd door de overheid) de burger moet weten. Daarin vallen twee sleutelbegrippen op: risicobewustzijn en handelingsperspectief, soms ook wel aangeduid met zelfredzaamheid. Een derde randvoorwaarde voor een adequate communicatiestrategie is gelegen in de wetenschap die gebruikmakend van de beide eerdere randvoorwaarden schetst hoe zo n strategie er idealiter uitziet, en die voorzieningen heeft om plannen, ideeën en prototypes van communicatiemiddelen uit te testen en op hun waarde te toetsen. Theorieën en modellen die in de risicocommunicatie en verwante communicatievelden worden gebruikt, maken onderscheid tussen een aantal sleutelbegrippen (ook wel determinanten genoemd), die mede bepalen in hoeverre en onder welke omstandigheden opvattingen, kennis of informatie wordt omgezet in adaptief gedrag (gericht op het op adequate wijze omgaan met het probleem, zoals bv. informatie zoeken, of proactieve maatregelen treffen) en niet in mal-adaptief gedrag (dat zou kunnen zijn: het probleem ontkennen, zich afsluiten voor nieuwe, relevante informatie en geen proactief gedrag vertonen). Deze theorieën zijn onder meer de Protectie Motivatie Theorie (PMT), het Extended Parallel Processing Model (EPPM), en meer specifiek op het gebied van natuurverschijnselen, het Protectie Action Decision Model (PADm). Daarnaast is het Framework for Risk Information Seeking ontwikkeld om de rol van determinanten te bestuderen voor het zoeken naar informatie over risico s (Ter Huurne & Gutteling 2008). Het zou te ver gaan om al deze modellen in het kader van dit hoofdstuk uitgebreid te beschrijven (zie voor een samenvatting Baan 2008b; en voor een toepassing op het gebied van overstromingsrisico s Grothmann & Reusswig 2006). In deze theorieën komen begrippen voor als risicoperceptie (moet men het risico serieus nemen qua kans en gevolgen?), persoonlijk belang van het risico (is het risico voor mij en mijn naasten een probleem?), zelf-effectiviteit (acht men zichzelf in staat om adaptief gedrag te vertonen?), en response-effectiviteit (verwacht men dat het gedrag het probleem oplost of daaraan een belangrijke bijdrage levert?). Wanneer men de beleidsvoornemens van de overheid met betrekking tot het risicobewustzijn en de zelfredzaamheid beschouwt, dan valt te beredeneren dat deze beide begrippen overeenkomsten vertonen met de kernbegrippen die in de genoemde theoretische modellen als centraal worden gezien. Het begrip risicobewustzijn heeft veel te maken met de concepten risicoperceptie en het persoonlijk belang, terwijl de term zelfredzaamheid verwantschap vertoont met de concepten zelf-effectiviteit en response-effectiviteit

8 Bij het stimuleren van de zelfredzaamheid van burgers in overstromingsrisicogebieden door middel van (of met gebruikmaking van) communicatieve beleidsinstrumenten, zou men grofweg twee fasen kunnen onderscheiden. De eerste fase is het informeren van burgers, de daaruit volgende fase is dat de informatieverwerking door de burgers hen moet aanzetten tot daadwerkelijk gedrag. De eerste fase moet er dus toe leiden dat men bereid is informatie op te nemen, en op basis van theoretische overwegingen kan men voorspellen dat dit het geval zal zijn wanneer men een zekere risicoperceptie heeft en het risico ook als persoonlijk belangrijk inschat (kortom risicobewustzijn creëert de juiste voedingsbodem voor communicatie). In de tweede fase moet men vervolgens geconfronteerd worden met informatie (bestaande uit gedragsadviezen) die de ontvanger op twee manieren helpt: men moet kunnen bedenken dat men de adviezen zelf kan uitvoeren (dit heet in het psychologen-jargon beoordeelde zelf-effectiviteit), en men moet ervan overtuigd zijn dat de gedragsadviezen een adequate oplossing bieden voor het probleem waarmee de burger is opgezadeld, kortom het advies moet als nuttig worden ervaren (dit noemen we response-effectiviteit). Bij dreiging voor een atoomaanval schuilen onder de tafel, bed of werkbank (zoals in de jaren vijftig door de BB Bescherming Bevolking in het kader van de zogenoemde Wenken werd aangeraden) is nog wel te doen, maar is het ook een nuttig advies (zie NCBB)? Overheidscommunicatie in de Nederlandse context over overstromingsrisico s moet dus een flink aantal sterk verschillende barrières overwinnen om de eigen ambities en doelstellingen te kunnen waarmaken: communicatie die burgers op succesvolle wijze stimuleert tot het voorbereiden op adequaat gedrag. De communicatie-inspanning van de overheid is tevergeefs als de ontvangende burger het risico niet serieus neemt, of denkt dat het voor zichzelf niet zo n vaart zal lopen. De kans hierop is in ons land niet denkbeeldig, gezien de resultaten van de studies die tot nu toe in dit hoofdstuk zijn beschreven. De communicatie-inspanning kan ook tevergeefs zijn, wanneer de ontvanger meent dat er weliswaar sprake is van een ernstige en persoonlijk relevante situatie, maar dat de gedragsaanbevelingen niet voldoen aan de criteria: zelf uitvoerbaar en nuttig. In het kader van het PROmO-project is een kleinschalig onderzoek uitgevoerd om vast te stellen of communicatie over overstromingsrisico s waarin gebruik is gemaakt van de denkbeelden die hierboven zijn genoemd, effectief zou kunnen zijn. In september 2009 namen 110 willekeurige inwoners van Zeeland, het Eiland van Dordrecht en het land van Heusden / de Maaskant op ons verzoek deel aan een pilotstudie, waarin we ze vroegen wat informatie te lezen over wat de burger kan doen bij een overstroming, en daarna wat vragen te beantwoorden. In deze pilotstudie maakten we gebruik van een boodschap die was opgebouwd uit de standaard informatie-eenheden die de overheid hanteert op gemeentelijke websites, en Een gedeelte van de deelnemers aan het onderzoek ontving deze boodschap. Andere deelnemers kregen van ons een boodschap waarin was getracht om de zelfeffectiviteit en de response-effectiviteit van de deelnemers in positieve zin te beïnvloeden. Eveneens werd door middel van het toevoegen van een beangstigend plaatje, een zogenaamde fear appeal, getracht om de risicoperceptie onder de respondenten te verhogen. De verwachting was dat de aangepaste boodschap zou leiden tot een hogere mate van zowel risicoperceptie, zelf-effectiviteit als response-effectiviteit onder de respondenten dan bij de respondenten die het standaard bericht ontvingen. Uit de analyse blijkt dat dit verschil inderdaad werd gevonden en dat het ook statistisch significant was. Er kan dus worden aangenomen dat het aangepaste bericht in staat was om de inschattingen van de deelnemers over hun zelf-effectiviteit en de nuttigheid van de adviezen in positieve zin te beïnvloeden. Eveneens bleek de toevoeging van een fear appeal aan de boodschap de risicoperceptie onder de respondenten te vergroten. Verder is in de pilotstudie nagegaan of de verschillende boodschappen ook verschillende invloeden hadden op de mate waarin men zich verder wilde informeren over overstromingsrisico s, of de mate waarin men het gedrag ter voorbereiding op een overstroming wilde gaan vertonen. Uit de analyses blijkt dat de deelnemers die de boodschap lazen die de hoogste mate van risicoperceptie en de hoogste mate van zelf-effectiviteit en response-effectiviteit opriep, ook statistisch significant meer informatiezoekgedrag vertoonden en het meest geneigd waren om hun gedrag te veranderen

9 Deze pilotstudie leidt tot de conclusie dat de beoogde effecten konden worden vastgesteld, en dat betekent dat het kennelijk mogelijk is om door middel van communicatie over overstromingsrisico s een bijdrage te leveren aan de beïnvloeding van het voorbereidingsgedrag bij burgers. De studie werd echter op relatief kleine schaal uitgevoerd, zodat is besloten tot een herhaling op grotere schaal. De resultaten hiervan zullen separaat worden gepubliceerd. 7.5 Conclusie Het onderzoek op dit thema uitgevoerd in het kader van het PROmO-project laat vooreerst zien dat er geen reden is om als overheid niet te willen communiceren over het onderwerp overstromingsrisico s met burgers. Onder zowel bestuurders als ambtenaren van veiligheidsregio s en gemeenten is nogal eens het idee te beluisteren dat men burgers onrustig zou maken door te communiceren over deze risico s. Als bestuurder schrikt men terug voor het doembeeld van angstige burgers of moeilijke vragen. De vraag is echter of er hier wel sprake is van een doembeeld, of eerder van een mythe. Naar ons idee is deze mythe in het PROmO-onderzoek naar het rijk der fabelen verwezen. Uit de verschillende studies die hier besproken zijn valt immers af te leiden dat deze angst onterecht is. Burgers maken zich over het algemeen geen grote zorgen over overstromingsrisico s, en hebben geen sterke risicoperceptie. Evenmin nemen we na een periode met veelvuldige communicatie over overstromingsrisico s, zoals in het kader van de TMO-oefenweek, bij de bevolking veel onrustgevoelens of angst waar. Tegelijkertijd geven burgers in grote getalen aan dat ze behoefte hebben aan informatie over overstromingsrisico s en zijn vaak in staat om hun specifieke behoefte te benoemen. Ook waterdeskundigen steunen het idee van opener communicatie met burgers (zie kader 1). Er is een groot draagvlak bij burgers voor communicatie in afstemming met andere voorbereidingsactiviteiten van de overheid. De eventuele keuze van overheden om niet te communiceren ontneemt burgers een fundamenteel recht, namelijk het recht om zich te informeren over potentiële bedreigingen om te leren daarmee op adequate wijze om te gaan. Dat sommige burgers aangeven zich niet te willen informeren, zelfs al zou men de kans hebben, doet aan dat grondrecht niets af. De vraag speelt wat de reactie van burgers zal zijn als de overheid de burger niet ruimhartig voorziet van informatie, waaraan een duidelijk uitgesproken behoefte bestaat. Het is niet denkbeeldig dat die onthouding leidt tot negatieve reacties, zoals dat ook wel in andere beleidsdossiers valt waar te nemen (bijvoorbeeld doordat men als burger minder vertrouwen krijgt in de bestuurders, die belangrijke informatie achter lijken te houden). Een ander probleem is dat een terughoudende overheid niet zelf de regie van de communicatie in handen heeft. Daardoor wordt de perceptie van het vraagstuk niet uitsluitend beïnvloed door de overheidscommunicatie, maar gaan andere partijen via de media en internet een steeds grotere rol spelen in de beeldvorming. Het lijkt verstandig dat de overheid op alle niveaus actief werkt aan het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. In onzekere situaties als het omgaan met (overstromings)risico s geven burgers te kennen belang te hechten aan informatie van de overheid waarop men vertrouwt voor de juiste adviezen en goede raad. Deze informatie komt wellicht het best van lokale of regionale instanties die de lokale omstandigheden goed kennen, en daarbij wellicht het best kunnen aansluiten. Naast de inhoudelijke boodschap wordt ook een signaal afgegeven dat men de burgers serieus neemt en hen in voorkomende gevallen wil betrekken bij het beleid over risico s en over de veiligheidsbeleving wil communiceren. Hierbij moet wel worden aangetekend dat er op dit gebied nog een flinke slag te maken valt. Veel burgers hebben namelijk geen idee wat hen te wachten staat bij een overstroming. Zo leeft er bij veel mensen het idee dat hulpverlening snel op gang komt, maar vergeet men dat een overstroming waarschijnlijk zo n grote omvang zal aannemen dat er geen materieel, hulpverleners en tijd voldoende is om op korte termijn alle slachtoffers te helpen. Een ander veelal onderschat gevolg is de hoogte van het water. Het maakt nogal een groot verschil voor het handelingsperspectief van de burger of er 20 cm water staat of dat men te maken krijgt met een waterstand van 2 meter in de huizen. Mensen onderschatten het gevaar van ondergelopen straten en velen denken nog makkelijk met de auto te kunnen evacueren als dat wordt aangeraden. De lage mate van zorgen en risicoperceptie die bij grote groepen in de samenleving wordt geconstateerd, heeft wel een keerzijde. Het lage gevoel van urgentie weerhoudt velen er van om informatie over overstromingsrisico s om te zetten in proactief handelen. Dit is wel een punt waarover overheidsinstanties zich zorgen zouden moeten maken, maar dat zou niet moeten leiden tot een vorm van fatalisme. Uit het PROmO-onderzoek komt immers naar voren dat communicatie, mits voldoend aan een aantal randvoorwaarden, in staat is de zelfredzaamheid van burgers te beïnvloeden. Hoe beter de burger is geïnformeerd, des te zelfredzamer deze zal zijn (de verwachting wordt gedeeld door de waterdeskundigen, zie kader 1). In geval van een daadwerkelijke crisis kan dit betekenen dat men beter in staat is om zichzelf en wellicht anderen te helpen, waardoor de situatie tot een minder grote escalatie leidt. Wanneer burgers risicobewust zijn, nemen zij signalen (bijvoorbeeld de sirene) sneller serieus. In dit opzicht kan proactief uitgevoerde risicocommunicatie bij een crisis levens redden

10 Uitspraken van waterdeskundigen over risicocommunicatie met burgers Over de taken en verantwoordelijkheden van de overheid: 1 Veiligheidsniveau op orde houden & implementeren nieuwe inzichten. 2 Informatie verschaffen, zowel preventief als tijdens calamiteit. 3 Regelen het systeem zodanig dat burger zichzelf in veiligheid kan brengen (voldoende shelters, planning en aanleg van wegen, bouwvoorschriften, organisatie van een evacuatie). 4 Zorg voor kwetsbaren. 1 Over de taken en verantwoordelijkheden van de burger : 1 Het zichzelf in veiligheid brengen op basis van de informatie die de overheid verschaft. 2 Zelf de keuze hebben in handelen. Over het schrijnende contrast qua beschikbare informatie tussen waterdeskundigen en burgers : 1 Expert ziet wat de burger allemaal zou kunnen weten. Maar de burger weet nu (nog) niets. Boodschap van de waterdeskundigen aan de overheid: 1 Wees eerlijk, ook naar jezelf. Schep geen illusie, maar kijk wat de overheid wel kan. Zorg voor een goede voorlichting. Burgers zijn niet achterlijk. 2 Wees niet bang. Zie het niet als een paniekverhaal. Wees als overheid goed voorbereid op het verhaal dat je gaat vertellen (hoe) maar ga het wel vertellen. 3 Veel slachtoffers zijn te voorkomen als mensen weten wat ze kunnen verwachten en wat hun handelingsperspectief is. Dit kun je het beste per gebied bekijken. 4 Hou hoogwaterbescherming hoog op de agenda. Literatuur Baan, M.E. (2008a). Rapportage focusgroepen Alert door Alertering. In samenwerking met de provincie Zeeland en Veiligheidsregio Zeeland. Enschede, Universiteit Twente, september Baan, M.E. (2008b). Fear appeals als risicocommunicatiemiddel bij overstromingsrisico s. Enschede, Universiteit Twente, afstudeerscriptie Toegepaste Communicatiewetenschap. Baan, M.E., M. Kievik, J.M.Gutteling en T.Terpstra (2009). Risicoperceptie en risicocommunicatie bij overstromingen. Rapportage van dataverzameling in het kader van de oefenweek Waterproef van de Taskforce Management Overstromingen (TMO). Enschede, Universiteit Twente. Juli Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2008). Ontwerp Beleidsnota Waterveiligheid. Den Haag Grothman, Th., Reusswig, F. (2006). People at risk of flooding: Why some residents take precautionary action while others do not. In: Natural hazards, 38, NCBB. Ter Huurne, E.F.J., & Gutteling, J.M. (2008). Information needs and risk perception as predictors of risk information seeking. In: Journal of Risk Research, 11 (7), Terpstra, T. (2010). Flood preparedness. Thoughts, feelings and intentions of the Dutch public. Proefschrift. Enschede, Universiteit Twente, 15 januari Universiteit Twente (faculteit GW), Deltares, TNO Bouw en Ondergrond, ITC, TU Delft (faculteit Management), HKV Lijn in water (2009a). Enquête overstromingsdreiging en evacuatiegedrag in Zeeland. Onderzoek uitgevoerd in het kader van het onderzoek Perceptie en Risicocommunicatie bij het Omgaan met Overstromingsrisico s (PROmO). Enschede, Universiteit Twente, 1 juli Universiteit Twente (faculteit GW), Deltares, TNO Bouw en Ondergrond, ITC, TU Delft (faculteit Management), HKV Lijn in water (2009b). Enquête overstromingsdreiging en evacuatiegedrag in Land van Heusden / de Maaskant. Onderzoek uitgevoerd in het kader van het onderzoek Perceptie en Risicocommunicatie bij het Omgaan met Overstromingsrisico s (PROmO). Enschede, Universiteit Twente, 1 juli Universiteit Twente (faculteit GW), Deltares, TNO Bouw en Ondergrond, ITC, TU Delft (faculteit Management), HKV Lijn in water (2009c). Enquête overstromingsdreiging en evacuatiegedrag in Dordrecht. Onderzoek uitgevoerd in het kader van het onderzoek Perceptie en Risicocommunicatie bij het Omgaan met Overstromingsrisico s (PROmO). Enschede, Universiteit Twente, 1 juli