Dubbele (be)woning in het buitengebied

Transcriptie

1 Dubbele (be)woning in het buitengebied Naam opsteller E.P.H. Weijde-Leenders Datum vaststelling Afdeling Beleids- en Projectontwikkeling Vastgesteld door Team Ruimtelijk Beleid Eventueel publicatiedatum Datum en versie 13 oktober INT01478 *14INT01478*

2 1. Aanleiding. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Buitengebied is naar aanleiding van een aantal zienswijzen geconstateerd dat in het buitengebied in het verleden in afwijking van het bestemmingsplan een aantal woningen is gesplitst zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Bij de vaststelling is van het bestemmingsplan heeft het college aan de raad toegezegd dat een beleidsnotitie Woningsplitsing in het buitengebied wordt opgesteld. In de op te stellen notitie zal inzicht worden gegeven in het aantal zonder vergunning gesplitste woningen en zal een voorstel worden gedaan hoe om te gaan met deze woningsplitsingen. Daarnaast bestaat er, ook landelijk, op dit moment volop aandacht voor verschillende vormen van dubbele (be)woning. Hiervoor worden verschillende benamingen gebruikt: inwoning, kangoeroewoningen, driegeneratie-woningen, tandemwoningen, mantelzorgwoningen etc. Over het algemeen gaat het om woonvormen waarbij sprake is van een zorgrelatie en/of een familierelatie. Het college hecht eraan, dat in de gemeente (nieuwe) woonvormen voor ouderen en/of zorgbehoevenden gerealiseerd kunnen worden: een kangoeroewoning zou daar een goed voorbeeld van kunnen zijn. Bij de wetgever bestaat speciale aandacht voor mantelzorgwoningen. Op 1 november 2014 treedt een wijziging van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) in werking en in dit besluit zijn specifieke regels voor mantelzorgwoningen opgenomen. In de notitie die voor u ligt wordt daarom, niet alleen het beleid ten aanzien van woningsplitsing in het buitengebied toegelicht, maar wordt ook ingegaan op andere vormen van dubbele (be)woning in het buitengebied. De notitie richt zich op het buitengebied, immers woningen in het buitengebied hebben over het algemeen een groter volume en een groter erf waardoor er eerder vraag naar /behoefte aan dubbele (be)woning bestaat. De opbouw van de notitie is als volgt. In paragraaf 2 wordt beschreven welke regelingen in het bestemmingsplan Buitengebied zijn opgenomen voor verschillende vormen van bewoning. In paragraaf 3 wordt het gemeentelijk beleid ten aanzien prioritering woningbouw toegelicht en in paragraaf 4 nieuwe wetgeving met betrekking tot vergunningvrij bouwen ten behoeve van mantelzorgwoningen. Vervolgens is in paragraaf 5 een standpunt ten aanzien van woningsplitsing geformuleerd. Tenslotte is in de zesde paragraaf bezien of de regeling zoals opgenomen in het bestemmingsplan ten behoeve van verschillende vormen van (dubbele) bewoning aanpassing behoeft. 2. Bestemmingsplan Buitengebied. In het bestemmingsplan Buitengebied zijn alle bestaande woningen bestemd. Het bestemmingsplan laat de bouw van nieuwe woningen niet toe, tenzij sprake is van functieverandering. Er zijn regels opgenomen voor verschillende vormen van bewoning: woningsplitsing, inwoning en mantelzorgwoningen. Hierna wordt daar op ingegaan. Woningsplitsing. Op grond van de regels van het bestemmingsplan Buitengebied is het splitsen van een woning in twee zelfstandige woningen niet mogelijk. Beleidsuitgangspunt is dat, om te voorkomen dat het buitengebied verder versteend, het aantal woningen niet mag toenemen, ook niet door middel van woningsplitsing. Uitzondering op de regel is woningsplitsing in het geval dat sprake is van een gemeentelijk of rijksmonument: het belang van het behoud van het monument prevaleert op dat moment. 2

3 Inwoning. Daarnaast kent het bestemmingsplan de mogelijkheid van inwoning. Het betreft inwoning in de bestaande woning en binnen het maximaal toegestane bouwvolume. Het gaat dan om dubbele bewoning. Op hoofdlijnen wordt bedoeld dat in één woning meerdere huishoudens zijn gevestigd die een specifieke relatie met elkaar hebben. Dat kan zijn een zorgrelatie, maar kan ook zijn een familierelatie (grootouders, ouders, kinderen) of combinaties daarvan. Uitgangspunt is dat er geen tweede woning aanwezig is op het perceel maar dat er in de hoofdwoning extra ruimte (meestal in een aan- of uitbouw) is gecreëerd voor een extra huishouden. Planologisch is en blijft er in ieder geval sprake van één woning. Inwoning is in de planregels als volgt gedefinieerd: twee huishoudens die één woning bewonen met gemeenschappelijk gebruik van één of meerdere voorzieningen of (verblijfs)ruimten van die woning en waarbij de woning één hoofdtoegang behoudt en de voorzieningen c.q. (verblijfs)ruimten onderling vrij toegankelijk zijn. Mantelzorg. Mantelzorg is een bijzondere vorm van inwoning: de zorgcomponent staat centraal en er moet onderbouwd worden dat er een noodzaak is uit het oogpunt van de zorgbehoefte. In het bestemmingsplan Buitengebied is een regeling voor mantelzorg opgenomen. Mantelzorg is als volgt geformuleerd. het anders dan bedrijfsmatig bieden van zorg aan een of meer leden van een op dat perceel wonende huishouding, die hulpbehoevend is of zijn op fysiek, psychisch en/of sociaal vlak. Mantelzorg kan op grond van het bestemmingsplan ook met omgevingsvergunning onder voorwaarden ook worden toegestaan in een bijgebouw bij een woning. 3. Bestaand beleid prioritering woningbouw. Het college heeft in mei 2013 een beleidsnotitie Prioritering woningbouw vastgesteld. Daarbij is overwogen dat als gevolg van de gewijzigde situatie op de woningmarkt het noodzakelijk wordt geacht om prioriteiten te stellen bij het realiseren van woningbouwprojecten. Uitgangspunt is dat terughoudend wordt omgegaan met het toevoegen van woningen. Medewerking verlenen aan woningsplitsing betekent dat een woning wordt toegevoegd aan het gemeentelijk woningbestand. Op basis van het genoemde beleid Prioritering woningbouw is in het bestemmingsplan Buitengebied het toevoegen van woningen uitsluitend toegestaan als er sprake is van functieverandering, met andere woorden indien er sprake is van het slopen van stallen en/of kassen mogen in ruil hiervoor woningen gebouwd worden. Aan de hand van een taxatie van de bedrijfseconomische waarde van de te slopen opstallen en een taxatie van een uit te geven kavel ter plaatse wordt het aantal woningen bepaald. Hoewel functieverandering maatwerk is, vormen kavels t.b.v. de bouw van vrijstaande woningen het uitgangspunt. Dit omdat ernaar gestreefd wordt om in het buitengebied zo min mogelijk woningen toe te voegen. Woningsplitsing is op basis van het beleid prioritering woningbouw niet mogelijk. 4. Besluit omgevingsrecht mantelzorgwoningen. Op 1 november 2014 treedt (naar verwachting) een wijziging in werking van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). In dit besluit zijn specifieke regels opgenomen voor huisvesting in verband met mantelzorg. Het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk op het achtererf met een oppervlakte van maximaal 100 m2 ten behoeve van mantelzorg is op grond van het Bor vergunningsvrij (zowel het bouwen als het gebruik). 3

4 Ook wordt het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg vergunningvrij. Verder is de uitbreiding van het hoofdgebouw (al dan niet ten behoeve van mantelzorg) onder in het besluit opgenomen criteria vergunningvrij. Op het moment dat het gewijzigde Bor in werking treedt hoeft niet meer getoetst te worden aan de regels van het bestemmingsplan voor zover die betrekking hebben op mantelzorg. Huisvesting in verband mantelzorg en mantelzorg is in het Bor als volgt gedefinieerd. Huisvesting in verband met mantelzorg: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie tenminste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning. Mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond. 5. Beleid woningsplitsing. Op basis van de regels van het bestemmingsplan Buitengebied en het beleid Prioritering woningbouw 2013 is het splitsen van een woning in twee of meer woningen niet wenselijk en niet mogelijk. Nieuwe aanvragen zullen derhalve zonder meer afgewezen moeten worden. Voor woningen die in het verlenen zonder vergunning én in strijd met het bestemmingsplan zijn gesplitst in twee zelfstandige woningen, geldt eveneens dat deze niet gelegaliseerd kunnen worden. Dubbele (be)woning in de vorm van inwoning en/of mantelzorg is op basis van het bestemmingsplan wel toegestaan. Van de hoofdregel geen woningsplitsing kan alleen in bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Van een bijzondere omstandigheid is in de volgende situaties sprake: - Handhaving is gelet op algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mogelijk. - Het belang van de eigenaar/eigenaren van een pand wordt/worden onevenredig geschaad indien geen medewerking wordt verleend aan een woningsplitsing. Iedere situatie zal separaat beoordeeld moeten worden: telkens moet een afweging worden gemaakt of algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het geding zijn en of sprake is van het onevenredig schaden van belangen. Dit vraagt om maatwerk en kan niet in een algemene regel gevangen worden. Argumenten die worden genoemd om een woning planologisch te splitsen, is dat de woning in het kader van de WOZ is aangemerkt als een dubbele woning én dat twee huisnummers zijn toegekend. Naar aanleiding hiervan wordt het volgende opgemerkt. 1.) Bij de bepaling van de WOZ-waarde wordt niet gekeken naar het bestemmingsplan. Er wordt uitgegaan van de feitelijk geconstateerde situatie, ook als situatie deze niet de legale is. Daardoor kan het voorkomen dat een woning in bij de waarde bepaling in het kader van de WOZ wordt aangemerkt als een dubbele woning, terwijl volgens het bestemmingsplan sprake is van één woning. 2.) In het kader van de BAG worden huisnummers toegekend aan verblijfsobjecten. Een verblijfsobject in de zin van de BAG is niet altijd gelijk aan een zelfstandige woning in de zin van het bestemmingsplan. Bovendien wordt ook hier gekeken naar de feitelijk geconstateerde situatie. Als een huisnummer is toegekend voor een woning in de zin van de BAG wil dit dus niet zeggen, dat er planologische ook sprake is van een woning. In het verleden werd ook in dit kader niet gekeken naar het bestemmingsplan. 4

5 Bij de huidige toetsing gebeurd dat wel: indien blijkt dat sprake is van een zelfstandig verblijfsobject in de zin van de BAG, maar strijd is met het bestemmingsplan, dan wordt een geconstateerd adres opgenomen. Vervolgens moet worden bepaald of er handhavend (in verband met strijd met het bestemmingsplan) wordt opgetreden. Legalisatie. Uit een uitgevoerde inventarisatie blijkt dat in drie gevallen wordt geadviseerd medewerking te verlenen aan de splitsing van een woning in twee woningen en dat in één geval wordt geadviseerd medewerking te verlenen aan een splitsing van een woning in meerdere appartementen. Om medewerking te kunnen verlenen zal het bestemmingsplan Buitengebied herzien moeten worden en zal daarna de feitelijke splitsing vergund moeten worden (omgevingsvergunning). Bij een planherziening wordt aangesloten bij de voor woningen geldende regels in het bestemmingsplan Buitengebied. Om te voorkomen dat met een splitsing ook een extra toename ontstaat voor bebouwd oppervlakte aan bijgebouwen zal de afwijkingsmogelijkheid om de toegestane oppervlakte aan bijgebouwen te vergroten, worden uitgesloten. In geval van een planherziening moeten kosten worden verhaald hetzij via een anterieure overeenkomst (als sprake is van een aangewezen bouwplan in de zin van de Wro/Bro), hetzij via leges. In geen van de gevallen is sprake van een aangewezen bouwplan, zodat voor een planherziening leges in rekening gebracht moeten worden. Er kan geen bijdrage is een landschapsfonds worden gevraagd. In gevallen van (illegale) woningsplitsing, anders dan inwoning, zal handhavend worden opgetreden tegen de met het bestemmingsplan strijdige situatie. 6. Beleid dubbele bewoning. Hiervoor is aangegeven is het bestemmingsplan Buitengebied een regeling ten behoeve van inwoning en mantelzorg bevat. Daarnaast wordt met het nieuwe Bor huisvesting ten behoeve van mantelzorg in heel veel gevallen vergunningvrij. Desondanks zijn er situaties denkbaar waarbij de huidige regelingen (bestemmingsplan en Bor) geen mogelijkheid bieden voor een gewenste vorm van dubbele (be)woning al dan niet met een zorgcomponent. Voorbeelden zijn: huisvesting van meer dan twee huishoudens in één woning, bewoning van een bijgebouw, uitbreiding van een woning buiten het maximaal toegestane bouwvolume. De vraag is of de bestaande regeling zoals opgenomen in het bestemmingsplan Buitengebied in verband hiermee aangepast zou moeten worden. Mogelijke aanpassingen hebben betrekking op bouwvolume, huisvesting aantal huisvesting en bewoning van bijgebouwen. Hierna wordt daar op ingegaan. Is het wenselijk een groter bouwvolume dan 850 m3 van woningen toe te staan? Op grond van het nieuwe Bor kunnen hoofdgebouwen (al dan niet gerelateerd aan mantelzorg) vergunningvrij met een redelijk forse oppervlakte worden uitgebreid. De noodzaak om een groter bouwvolume toe te staan is derhalve niet of nauwelijks aanwezig. Gelet daarop bestaat er geen noodzaak de planregels op dit onderdeel aan te passen, temeer de maximaal toegestane oppervlakte van 850m3 geen kleine inhoudsmaat is. Is het wenselijk om de huisvesting van meer dan twee huishoudens toe te staan? De vraag om meer dan twee huishoudens in een woning toe te staan komt nauwelijks voor. Omdat dergelijke verzoeken slechts incidenteel voorkomen en de beoordeling vraagt om maatwerk, wordt voorgesteld niet het bestemmingsplan aan te passen, maar in een voorkomend geval zo gewenst door middel van Bor medewerking te verlenen. 5

6 Voorwaarden voor vergunningverlening zouden moeten zijn dat de inhoud van de woning (hoofdgebouw en aan- en uitbouwen) van voldoende omvang is (minimaal 1100 m3) en dat sprake is van een familie en/of zorgrelatie. Als geen sprake is van een sociale relatie is het risico dat de woning feitelijk wordt gesplitst in appartementen groot en dit wordt als niet wenselijk beschouwd. Is het wenselijk om de bewoning van een bijgebouw toestaan? Mantelzorg is vergunningvrij toegestaan in een bijgebouw. Mantelzorg ziet in principe op een tijdelijk situatie. Als geen zorg meer verleend/ontvangen wordt is er geen sprake meer van mantelzorg en zal de huisvesting beëindigd moeten worden. Bij inwoning is in principe sprake van een permanente situatie. Om die reden is bewonen van een bijgebouw, anders dan voor mantelzorg, niet wenselijk. Gelet hierop is er geen aanleiding de planregels aan te passen. Bewoning van een bijgebouw kan gelet op de definitie niet worden aangemerkt als inwoning, immers er worden twee zelfstandige gebouwen bewoond zodat feitelijk sprake is van een dubbele woning. Conclusie Met inachtneming van het vorenstaande wordt resumerend ten aanzien van woningsplitsing en dubbele bewoning van woningen in het buitengebied het volgende voorgesteld. Woningsplitsing is het planologische splitsen van één woning in twee woningen. Voorgesteld wordt: - Het bestaande beleid ten aanzien van woningsplitsing, dat wil zeggen woningsplitsing is (met uitzonder van monumenten) niet toegestaan, handhaven. - Bestaande situaties waarbij woningen zijn gesplitst uitsluitend legaliseren als handhaven in strijd is met algemene beginselen van openbaar bestuur en/of belangen van eigenaren onevenredig worden benadeeld als niet wordt overgegaan tot legalisatie; - Een planherziening op te starten in verband met legalisatie van een aantal gevallen van woningsplitsing en de kosten door middel van leges te verhalen op de belanghebbenden. - Indien sprake is van met het bestemmingsplan strijdige woningsplitsing en dus gene sprake is van inwoning, handhavend optreden. Dubbele bewoning is het gebruiken van één woning voor de huisvesting van twee huishoudens, zonder dat er planologisch een extra woning ontstaat. Voorgesteld wordt. - Kennis te nemen van nieuwe regelgeving met betrekking tot mantelzorgwoningen; - De regels van het bestemmingsplan niet aan te passen. - In voorkomend geval met toepassing van het Bor zo gewenst verguninng te verlenen aan inwoning ten behoeve van meer dan twee huishoudens. 6