Het waterschap in 2020

Transcriptie

1 Samenvatting Strategische Schets Waterschappen Regge en Dinkel, Rijn en IJssel en Velt en Vecht. Het waterschap in 2020 Waterschappen krijgen nu en in de toekomst te maken met vele uitdagingen en bedreigingen. De samenleving, de wateropgaven, de financiële en de politieke situatie verandert voortdurend. De druk op waterschappen om hun eigen rol en functioneren tegen het licht te houden neemt toe. Waterschappen Regge en Dinkel, Rijn en IJssel en Velt en Vecht hebben er eind 2010 voor gekozen het heft in eigen hand te nemen als het gaat om hun toekomst. Gezamenlijk hebben zij een strategische schets gemaakt. Hierin gaan zij in op het beeld dat zij hebben van wat de toekomst vraagt van de waterschappen en hoe samenwerking tussen de waterschappen daaraan een bijdrage kan leveren. Deze schets maakt duidelijk dat het waterschap de opgaven die eraan komen niet meer alleen kan oplossen. Steeds meer zal zij met andere publieke en private partners moeten samenwerken. Al die partners zijn op meerdere en verschillende schalen georganiseerd. Het waterschap 2020 neemt deel aan netwerken en samenwerkingsverbanden op verschillende schalen, afhankelijk van het onderwerp en het belang. De ene keer is dat lokaal, de andere keer regionaal, bovenregionaal, landsgrensaansluitend, landelijk of zelfs internationaal (Duitsland en Europa).

2 1. Afnemende zekerheid: de taken van het waterschap veranderen Klimaatverandering als dé opgaaf Door klimaatverandering krijgen waterschappen steeds meer te maken met vernatting en verdroging en met langdurige of juist kortstondige heftige regenval. Hoe ze hiermee omgaan is dé wateropgaaf van de toekomst, zowel voor het waterschap als voor de stakeholders in de ruimtelijke ordening (gemeente, provincie, Rijk). Het waterschap is coregisseur én uitvoerder. Het gaat daarbij niet alleen om techniek. Inbreng in het maatschappelijk debat, in termen van haalbaarheid en betaalbaarheid, is een must. Waterketen: verdiepen, verbreden, versmallen? De eisen die aan de kwaliteit van gezuiverd afvalwater en aan de uitvoering van de zuiveringstaak worden gesteld zijn hoog. De kosten blijven stijgen. Daarnaast zijn er ook kansen. Bij het zuiveren van water ontstaan bijproducten (energie, grondstoffen) die interessant zijn. Daarnaast zal zuivering in de toekomst meer en meer plaatsvinden op wijk-, buurt- of bedrijfsniveau. Het waterschap zal hier een rol vervullen bij normstelling, toezicht en handhaving. Het waterschap staat bij de waterzuivering op een kruispunt: meer doen of juist afstand nemen. Veiligheid: van keren en beheren naar breder kijken, anticiperen en meebewegen Technische oplossingen zijn onvoldoende om de veiligheid te garanderen. Het gaat niet meer alleen om droge voeten maar ook om droogteproblematiek, milieu en volksgezondheid. Honderd procent veiligheid bestaat niet. Het risico op overstroming is in Nederland zelfs groter dan waar dan ook in Europa. Door het veiligheidsniveau dat mede door het werk van de waterschappen is bereikt, wordt dat risico in de beleving echter minimaal geacht. De onbekendheid met dit risico werkt door op veel fronten. Naarmate een waterschap kleiner is, wordt die positie onbeduidender. Naast de schaal en bestuurskracht van de waterschappen speelt de tot nu toe zeer bescheiden vorm van risicocommunicatie een rol. De risico s nemen als gevolg van de klimaatverandering echter ook toe. Naar 2020 zullen de waterschappen daarom ook veel actiever moeten worden met hun risicocommunicatie. Hun positie in de veiligheidsregio s is daarbij van bijzonder belang. Aansluiting waterketen - watersysteem De aansluiting tussen de waterketen en het watersysteem wordt steeds beter gemaakt. Men gaat slimmer om met gezuiverd afvalwater. Bijvoorbeeld door het langer vast te houden en in tijden van droogte te lozen. Daarnaast werkt het waterschap aan manieren om het stedelijk leefklimaat te verbeteren. 2

3 Bijvoorbeeld door water vast te houden en zo de leefomgeving te verbeteren of hittestress te verminderen. Samenwerking met gemeenten is hierbij van groot belang. Kennis nieuw vakamanschap De aanwezigheid van technische, specialistische en ervaringskennis is belangrijk voor het waterschap en draagt bij aan de identiteit: het waterschap als deskundig waterpartner op alle niveaus van opereren. De complexiteit van de opgaven in 2020 maakt het noodzakelijk nieuwe kennisgebieden te ontwikkelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om kennis van het opereren in netwerken, relatiemanagement, lobbyvaardigheden en het verbinden van interne en externe beschikbare kennis. 2. Toenemende onvermijdelijkheid: ook de positie verandert De positie van waterschappen richting 2020 verandert en krijgt te maken met diverse bewegingen. Het waterschap zal hierin positie moeten verwerven. Identiteit van een merk Het waterschap wil een krachtig merk zijn in het bestuurlijk bestel en de maatschappelijk omgeving. Deskundig, betrouwbaar en toegankelijk. Het waterschap is in 2020 dé behartiger van het waterbelang en daarmee dé waterpartner op lokaal, regionaal, landelijk en internationaal niveau. Vluchtigheid in de samenleving De samenleving is vluchtig, ongeduldig en gericht op korte termijnsucces. De bestuurscultuur heeft de neiging hierin mee te ademen. Waterschapswerk vraagt in het belang van veiligheid en duurzaamheid echter juist om lange termijnvisie en beleid. Ontgrenzing van beleidsdomeinen en sectoren Het waterdomein is steeds meer een onderdeel van het ruimtelijk domein en verliest haar eigen gezicht. Het waterschap moet een krachtige partner zijn die zorgt voor voldoende tegenkracht in de afweging tussen het algemeen ruimtelijk belang en het specifieke waterbelang. Om dat te bereiken kijkt het waterschap steeds meer over de eigen grenzen heen. Nieuwe samenwerkingverbanden met Rijk, provincie, gemeenten, regio s, maatschappelijke ondernemingen en private partijen ontstaan even gemakkelijk als ze verdwijnen. 3

4 Vermaatschappelijking van bestuur Het bestuur wordt steeds meer beïnvloed door maatschappelijke ontwikkelingen en discussies. Oplossingen voor complexe vraagstukken komen tot stand onder druk van het maatschappelijk debat. Het waterschap opereert waar nodig sturend en waar nuttig faciliterend in dat debat. Beleidsbeïnvloeding gebeurt door het waterschap op alle niveaus: lokaal, regionaal, bovenregionaal, grensaansluitend, nationaal en Europees. Vervloeiing van organisaties Organisaties veranderen in hoog tempo. Traditionele hiërarchische structuren worden minder belangrijk. Wendbaarheid, in combinatie met stabiliteit wordt belangrijker. Kernwoorden in nieuwe organisaties zijn: vrijheid, vertrouwen, verantwoordelijkheid en verbinding. 3. Steeds sterker wordende wederzijdse afhankelijkheid Nu al werken waterschappen in het kader van verschillende doelen op verschillende manieren samen met anderen. Het gaat vaak om samenwerkingsverbanden binnen de sector die zich bezighouden met belangenbehartiging en beleidsbeïnvloeding, maar soms ook met uitvoering van bepaalde taken. Richting 2020 zal dat toenemen. Bovendien zal door de complexiteit van het werkveld en de verwevenheid met het ruimtelijke belang en de leefomgeving ook samenwerking buiten de watersector noodzakelijk worden. De doelen en daarmee ook het karakter van die samenwerkingsverbanden verschillen. Soms zijn die op kleinere schaal georganiseerd dan de huidige waterschappen. Soms ook zijn de partners in de samenwerkingsverbanden op grotere schaal georganiseerd. Naar verwachting zullen in de toekomst verschillende soorten netwerken ontstaan: lokaal, regionaal, nationaal, grensoverschrijdend en internationaal. Het werken in al deze netwerken dwingt waterschappen zich voortdurend te oriënteren op de eigen rol. 4. Grootschalige kleinschaligheid Uit de ontwikkelingen, zoals die hierboven zijn beschreven ontstaat een beeld van het waterschap van 2020: een min of meer hybride organisatiemodel, waarin centraal gebeurt wat bijdraagt aan eenheid van beleid en besturing en waarin in het gebied gebeurt wat locatiegebonden is. Niet de keus tussen grootschaligheid of kleinschaligheid is dus aan de orde. We moeten het beste van beide werelden op een slimme manier met elkaar verbinden. Het is de uitdaging om op grote schaal kleinschaligheid mogelijk te maken. 4

5 Samenvatting strategische schets 5. De inhoud stuurt de beweging De inhoudelijke vragen waar waterschappen voor staan zijn leidend bij de keuzes over het deelnemen in samenwerkingsverbanden en de rol die het waterschap wil nemen. Deze keuzes hebben vervolgens consequenties voor de bestuurs- en organisatiefilosofie en de kwaliteit en doelmatigheid van het werk. Hoewel er op weg naar 2020 nog allerlei onzekerheden zijn, lijkt de richting waarin het zich ontwikkelt al wel tamelijk vast omlijnd. Het Watersysteem blijft bij uitstek het domein van het waterschap. De manier waarop de taken op dit terrein uitgevoerd worden verandert wel. Een belangrijke opgaaf ligt in de afstemming met andere partners in het ruimtelijk domein. Het Veiligheidsdomein kent een aantal opgelegde samenwerkingsstructuren (inclusief partners) en schaalniveaus, die de focus bepalen van het waterschap. Voor het bestrijden van calamiteiten is dat de Veiligheidsregio; voor risico s op het gebied van milieu is dat de Regionale Uitvoeringsdienst. Op het terrein van de Waterketen ligt er een belangrijke doelmatigheidsopgaaf, die de komende jaren samen met gemeenten en drinkwaterbedrijven gerealiseerd moet worden. Dat kan op verschillende manieren. Er kunnen zelfstandige regionale organisaties komen die zich concentreren op de uitvoerende taken van sec afvalwater of juist de hele waterketen. Het kan ook zijn dat de taken op het terrein van de waterketen integraal onderdeel worden van het waterschap, die dan de taken van gemeenten over neemt, of juist omgekeerd, van een gemeente die dan de taken van het waterschap erbij krijgt. Aansluiting tussen waterketen en watersysteem zal bij uitstek een activiteit zijn die lokaal en regionaal plaatsvindt met RO-partners. Het beeld dat nu nog tamelijk eenduidig is, traditioneel georganiseerde samenwerkingsverbanden in de eigen sector, wordt dus breder en diffuser. Dit roept de vraag op of de huidige schaal van de drie waterschappen in 2020 nog adequaat zal zijn om effectief belangen te behartigen en beleid te beïnvloeden op (inter-)nationaal niveau en tegelijkertijd een zichtbare gesprekspartner met zeggingskracht te zijn op regionaal/lokaal niveau. 6. Op zoek naar nieuwe manieren van besturen en organiseren Kijkend naar de taken van het waterschap zijn een paar mogelijke schaalgroottes denkbaar waarop deze in 2020 het beste georganiseerd kunnen worden. Het kan de schaal zijn van één afzonderlijk waterschap of de schaal van de drie waterschappen uit deze strategische schets. 5

6 Maar het kan ook de schaal zijn van de vijf waterschappen in het Oostelijke stroomgebied van de Rijn (Rijn-Oost). Hiertoe behoren ook de waterschappen Reest en Wieden en Groot Salland. En soms kunnen andere waterschappen van buiten de kring van Rijn Oost nodig zijn, bijvoorbeeld op het terrein van de crisisbestrijding. Ook in 2020 zullen veel werkzaamheden nog op het niveau van het individuele waterschap uitgevoerd worden. Dit is zijn de taken die een belangrijke fysieke binding hebben met het gebied. De binding van de drie waterschappen onderling zit vooral in de relatie met Duitsland, waar belangrijke opgaven liggen op het gebied van de klimaatadaptie. Daarnaast is er een groot deel van de taken die uit oogpunt van gemeenschappelijk belang het beste kunnen worden uitgevoerd op de schaal van de vijf waterschappen (Rijn-Oost). Dan gaat het om taken die te maken hebben met het deelstroomgebied en met beleidsbeïnvloeding en beleidsafstemming. En soms is samenwerking met nog andere waterschappen nodig. Het beeld van verschillende schalen van werken levert verschillende modellen voor de toekomstige manier van besturen en organiseren op. Hieronder worden ze beschreven. Tevens is per model aangegeven hoe ze scoren op de criteria bestuurskracht, uitvoeringskracht, doelmatigheid en toekomstbestendigheid. Shared Services model Allerlei bedrijfsvoerings- en uitvoerende taken worden in gezamenlijke serviceorganisaties ondergebracht. Bijvoorbeeld ondersteunende diensten, inkoop en aanbesteding, slibverwerking, vergunningverlening, handhaving, laboratoria etc. De samenwerking is vrijwillig, maar niet vrijblijvend. Ze worden ingebracht als dat in totaal leidt tot besparingen. De aansturing ligt in handen van de drie secretarissen-directeuren gezamenlijk. Zij zorgen voor de verbinding met de achterliggende organisaties. Er worden geen bevoegdheden overgedragen. De shared services organisatie heeft daarom geen apart bestuur. Dit model scoort sterk op het vergroten van de uitvoeringskracht en de doelmatigheid en verbetert op onderdelen de toekomstbestendigheid. Een deel van de strategische doelen wordt behaald, bijvoorbeeld verdieping en uitwisseling van kennis op de onderdelen waarop wordt samengewerkt. Bovendien wordt op die onderdelen de veerkracht vergroot. De belastingtarieven worden niet geharmoniseerd. Het model leidt niet tot meer bestuurskracht. De structurele besparing die met het Shared services model bereikt kan worden bedraagt naar verwachting 5,2 6,4 miljoen per jaar. Bestuurlijke coöperatie Daar waar de waterschappen een gezamenlijk belang hebben wordt bestuurlijk op strategisch niveau samengewerkt. De samenwerking met Duitsland, de belangenbehartiging richting Unie van waterschappen, Brussel en Den Haag zijn voorbeelden. De dijkgraven zijn gezamenlijk verantwoordelijk. Ze voeren overleg en maken bindende afspraken waarbij steeds een van hen de drie waterschappen 6

7 vertegenwoordigt. In deze vertegenwoordigende activiteiten hebben naast de dijkgraven ook andere leden uit de dagelijkse besturen naar gelang hun portefeuille, een rol. Er worden geen bevoegdheden overgedragen. Bekrachtiging van besluiten vindt plaats in de afzonderlijke besturen. Er vinden geen verschuivingen plaats die gevolgen hebben voor locaties, werkzaamheden of personeel Dit model vergroot de bestuurskracht en de uitvoeringskracht en op onderdelen de toekomstbestendigheid. Het model leidt niet tot grotere doelmatigheid en leidt ook slechts beperkt tot verdieping en uitwisseling van kennis. De wateropgaven binnen vooral het watersysteem kunnen beter worden gerealiseerd doordat de waterschappen als één organisatie optrekken richting andere stakeholders, Den Haag, Duitsland en Brussel. De structurele besparing die met een bestuurlijke coöperatie bereikt kan worden bedraagt naar verwachting 0-0,5 miljoen per jaar. Bestuurlijke fusie De meest vergaande variant. Dit leidt tot één bestuur, één budget, geharmoniseerde belastingtarieven en één organisatie. De huidige locaties blijven bestaan voor de werkzaamheden die in het gebied moeten worden uitgevoerd. Andere taken zullen worden samengevoegd. Ook in dit model kunnen shared service organisaties worden ingericht die op een grotere schaal dan de drie waterschappen functioneren. De bestuurlijke fusie leidt tot versterking op alle vier de criteria. Hierbij is het wel van belang dat de bestuurlijke zichtbaarheid in de regio behouden blijft. In dit model worden de strategische doelen het meest gerealiseerd. Het leidt tot grotere veerkracht en slagkracht en minder bestuurlijke drukte. Wel zullen de belastingtarieven geharmoniseerd moeten worden. De structurele besparing die met een bestuurlijke fusie bereikt kan worden bedraagt naar verwachting 7-13,5 miljoen per jaar. 7. Richting bepalen om regie te houden over de eigen toekomst Het is nog vroeg om afrondende conclusies te trekken over het waterschap van 2020, maar het moment om richting te bepalen is wel aangebroken. Het is noodzakelijk als de waterschappen, individueel en gezamenlijk, de regie over hun toekomst in eigen hand willen houden. Bij het bepalen van die richting zijn vier aspecten van belang: bestuurskracht, doelmatigheid, uitvoeringskracht en toekomstbestendigheid. Als we die criteria bekijken lijkt op lange termijn een bestuurlijke fusie de beste kansen te bieden. Belangrijke voorwaarde is wel dat ervoor gezorgd wordt dat regionale en lokale 7

8 taken zo dicht mogelijk in het gebied plaatsvinden. Waarbij bestuurders ook lokaal zichtbaar blijven. Duidelijk is echter dat een integrale fusie van de drie waterschappen op dit moment politiek-bestuurlijk nog een brug te ver is. Het is ook niet nodig om die uitkomst nu al vast te leggen. Met de twee andere modellen kan ook nu al veel winst behaald worden. Voor de komende jaren willen de drie waterschappen de samenwerking in de vorm van de bestuurlijke coöperatie en de shared service structuur parallel aan elkaar in gang te zetten. Beide afzonderlijk dienen andere doelen. De combinatie levert het meeste rendement op voor bestuur en organisatie. Het aanjagen van deze ontwikkeling kan zowel vanuit de bestaande drie waterschappen gebeuren als vanuit de combinatie van Rijn en IJssel als zelfstandig waterschap en Regge en Dinkel en Velt en Vecht met een gefuseerde status, als deze twee waterschappen voor een fusie kiezen. November 2011 Verantwoording Deze tekst is een samenvatting van Strategische Schets Waterschap Anno 2020, een verkenning naar opschaling. Deze is opgesteld door de waterschappen Rijn en IJssel, Velt en Vecht en Regge en Dinkel. De volledige strategische schets is te bekijken op de websites van de drie waterschappen. 8