Mr. J.M.M. Menu. De toezegging in het privaatrecht. Een intern rechtsvergelijkende analyse met de toezegging in het bestuursrecht

Transcriptie

1 Mr. J.M.M. Menu De toezegging in het privaatrecht Een intern rechtsvergelijkende analyse met de toezegging in het bestuursrecht Kluwer - Deventer

2 Inhoudsopgave Lijst van afkortingen XVII Inleiding 1 1 De toezegging als alledaags verschijnsel 1 2 De toezegging is in het privaatrecht (nog) met tal van onduidelijkheden omringd 1 3 De toezegging als specifieke bestuurshandeling in het bestuursrecht 2 4 Onderzoeksmethode: intern rechtsvergelijkende analyse van de toezegging 3 5 Plan van behandeling 3 Hoofdstuk 1 De overheidstoezegging in de administratieve rechtspraak 5 1 Inleiding 5 2 Wat is een toezegging? Begripsbepaling aan de hand van jurisprudentie en literatuur Een toezegging stelt een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht en gaat doorgaans vooraf aan een later nog formeel te nemen besluit of te verrichten bestuurshandeling; onderscheid met besluiten en beschikkingen Het eenzijdige karakter van overheidstoezeggingen; onderscheid met overeenkomsten Een toezegging is gericht op een specifieke situatie; onderscheid met algemene uitlatingen Een toezegging heeft een individueel karakter, is persoonsgebonden; onderscheid met beleidsregels Een toezegging geeft een standpunt weer, aan een toezegging gaat een belangenafweging vooraf; onderscheid met inlichtingen Een toezegging is vervat in concrete bewoordingen; bepaalbaarheid en uitleg van toezeggingen; onderscheid met 'gewone mededelingen' Een toezegging houdt per definitie een positief oordeel in voor degeen tot wie zij is gericht 19 VII

3 2.9 Tussenconclusie 19 3 Onbevoegd gedane overheidstoezeggingen Inleiding Klassiek uitgangspunt: onbevoegd gedane toezeggingen zijn niet bindend Strikte hantering van wettelijke bevoegdheidsregels contra soepele hantering Strikte hantering van bevoegdheidsregels Algemene bekendheid van onbevoegdheid? Een (te) strikte hantering van formele bevoegdheidsregels is onhoudbaar omdat zij leidt tot uitholling van de rechtsbescherming van de burger; risicoverdeling bij onbevoegdheid Soepele hantering van bevoegdheidsregels Toerekening op basis van 'schijn van bevoegdheid' Wanneer is sprake van schijn van bevoegdheid? Onder welke omstandigheden mag de burger hier in redelijkheid op afgaan? De schijn is door handelen of nalatigheid van het bevoegde orgaan in de hand gewerkt De positie van de burger; in hoeverre moet en kan de burger begrijpen dat sprake is van een onbevoegd gedane toezegging? Het gedrag van de onbevoegde toezegger; in hoeverre kan deze, gezien zijn functie, als gezaghebbend worden beschouwd?; collegiale bevoegdheid Tussenconclusie 39 4 In strijd met de wet gedane toezeggingen Inleiding Contra legem-werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Instantiegewijze behandeling van de rechtspraak Hoge Raad (belastingkamer) De Doorbraakarresten van De aanvaarding van contra legem-werking van toezeggingen in het belastingrecht; HR 26 september, BNB 1979, Voorwaarden voor contra legem-honorering van toezeggingen in het belastingrecht De eis dat de door de belastingplichtige aan de fiscus verschafte, voor diens toezegging relevante, gegevens juist en volledig zijn De kenbaarheid van het tegenwettelijke karakter van de toezegging Moet de toezegging schriftelijk worden bevestigd? Ten aanzien van toezeggingen geldt het dispositievereiste niet Tussenbalans: Het hoe en waarom van de vergaande gebondenheid aan tegenwettelijke toezeggingen in het belastingrecht Centrale Raad van Beroep 50 VIII

4 4.3.1 De aanvaarding van contra legem-werking van toezeggingen; CRvB 18 februari 1975, AB 1975, Voorwaarden voor contra legem-honorering van een toezegging De eis van 'ondubbelzinnigheid' en 'schriftelijkheid' De eis dat de verschafte, voor de toezegging relevante, gegevens juist en volledig zijn De kenbaarheid van het tegenwettelijk karakter van de toezegging De Centrale Raad hanteert het dispositievereiste Afdeling Rechtspraak Geen principiële erkenning dat toezeggingen contra legem kunnen werken; geen expliciete afwegingscriteria Nakoming van een toezegging mag er niet toe leiden dat een vergunning in strijd met de wet wordt verleend; bescherming van derde-belanghebbenden? Toezeggingen, op basis waarvan een illegale situatie is ontstaan, kunnen voor honorering in aanmerking komen; de rol van het dispositievereiste Tegenwettelijke toezeggingen met betrekking tot het verlenen van subsidies kunnen voor honorering in aanmerking komen als het dispositievereiste wordt vervuld; dispositievereiste als absoluut vereiste? Kroon en Afdeling Geschillen van Bestuur College van Beroep voor het bedrijfsleven Tussenconclusie 65 5 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden Inleiding Uitgangspunt: Alleen onvoorziene, zwaarwegende wijzigingen in de omstandigheden kunnen de niet-nakoming van een toezegging rechtvaardigen ARRS 23 oktober 1979, AB 1980, 198 (St. Bavokerk) Of sprake is van een 'zwaarwegende' gewijzigde omstandigheid dient mede bepaald te worden aan de hand van het gewicht van het belang dat met nakoming van de toezegging is gemoeid De relatie tussen de onvoorzienbaarheid en het gewicht van de gewijzigde omstandigheden; cumulatieve eisen? 'Onvoorzienbaarheid' wordt niet snel aangenomen In geval van (zeer) zwaarwegende gewijzigde omstandigheden speelt 'onvoorzienbaarheid' niet of nauwelijks een rol Tussenbalans Gewijzigde inzichten c.q. veranderingen van standpunt Beleidswijzigingen 77 IX

5 5.5 Wijziging of buitenwerkingstelling van een (wettelijke) regeling De in acht te nemen zorgvuldigheid bij het terugkomen op een toezegging; de plicht tot het treffen van compenserende maatregelen Tussenconclusie 83 6 Conclusie 84 Hoofdstuk 2 De overheidstoezegging in de civiele rechtspraak 91 1 Inleiding Het systeem van rechtsbescherming tegen de overheid; verschillen in beoordelingskader tussen de overheidstoezegging in het bestuurs- en privaatrecht; het onderscheid tussen nakoming en schadevergoeding in het privaatrecht Nakoming van eenzijdige overheidstoezeggingen in het privaatrecht Schadevergoeding wegens schending van overheidstoezeggingen in het privaatrecht De wenselijkheid om de administratieve en civiele rechtspraak op elkaar af te stemmen Behandeling van civiele rechtspraak aan de hand van een vergelijking met de administratieve rechtspraak 99 2 Wat is een toezegging? Problemen bij begripsbepaling Een toezegging stelt een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht en gaat doorgaans vooraf aan een later nog formeel te nemen besluit of te verrichten bestuurshandeling Het eenzijdige karakter van toezeggingen; onderscheid met en afbakeningsproblemen ten opzichte van overeenkomsten Een toezegging is gericht op een specifieke situatie; onderscheid met algemene uitlatingen Een toezegging heeft een individueel karakter, is persoonsgebonden; onderscheid met beleidsregels Een toezegging geeft een standpunt weer, aan een toezegging gaat een belangenafweging vooraf; onderscheid met inlichtingen Een toezegging is vervat in concrete bewoordingen; bepaalbaarheid en uitleg van toezeggingen; onderscheid met 'gewone mededelingen' Een toezegging houdt per definitie een positief oordeel in voor degeen tot wie zij is gericht Tussenconclusie Onbevoegd gedane overheidstoezeggingen 115 X

6 3.1 Inleiding; het onderscheid tussen nakoming en schadevergoeding ter zake van onbevoegd gedane toezeggingen Nakoming van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen Inleiding; weinig rechtspraak inzake nakoming van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen Uitgangspunt: het bevoegde overheidsorgaan is niet tot nakoming van een onbevoegd gedane overheidstoezegging gehouden; bijzondere publiekrechtelijke vertegenwoordigingsregels inzake het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten Uitzondering: het bevoegde orgaan kan onder omstandigheden wél tot nakoming van een onbevoegde gedane toezegging worden verplicht wanneer sprake is van een toerekenbare schijn van bevoegdheid of goedkeuring Wanneer is sprake van toerekenbare schijn? De schijn is gewekt door een handelen of nalaten van het beslissingsbevoegde orgaan; het toedoenbeginsel De schijn is gewekt door de onbevoegde in combinatie met onduidelijkheden in de overheidsorganisatie en andere factoren; de arresten WGO/Koma en Felix/Aruba De kenbaarheid van (wettelijke) bevoegdheidsregels en de onderzoeksplicht van de burger gerelateerd aan de toerekenbaarheid van de schijn; afweging van (risico-)factoren Schadevergoeding ter zake van onbevoegd gedane toezeggingen Inleiding; gevallen waarin nakoming onmogelijk, zinloos of anderszins niet-afdwingbaar is, maar waarin wél schadevergoeding (op grond van onrechtmatige daad) kan worden gevorderd Algemeen: aansprakelijkheid van overheidslichamen voor onrechtmatige daden die gepleegd zijn door hun organen of functionarissen; het 'Kleuterschool Babbel-criterium' Specifiek: de toepasselijkheid van het 'Kleuterschool Babbelcriterium' bij de toetsing van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen in het kader van onrechtmatige daad Het 'Kleuterschool Babbel-criterium' en het criterium 'toerekenbare schijn van bevoegdheid' aan elkaar gerelateerd Tussenconclusie In strijd met de wet gedane overheidstoezeggingen Inleiding Uitgangspunt: De rechtsgeldigheid van overheidstoezeggingen in het privaatrecht wordt begrensd door de wet; het arrest Patelski/Sittard Of nakoming danwei schadevergoeding ter zake van een tegenwetteijke overheidstoezegging kan worden gevorderd is mede afhankelijk van de kenbaarheid van het tegenwettelijke karakter XI

7 4.3.1 Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba vergeleken met de aansprakelijkheid van een vergunninghouder tegenover derden Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba vergeleken met het leerstuk van de 'verontschuldigbare rechtsdwaling', in het bijzonder met de aansprakelijkheid van de overheid voor vernietigde beschikkingen Nakoming van tegenwettelijke overheidstoezeggingen Inleiding Geen nakoming wanneer zwaarwegende belangen van derden of het algemeen belang zich tegen nakoming verzetten Wél nakoming mogelijk wanneer geen zwaarwegende belangen in het geding zijn; financiële toezeggingen Schadevergoeding ter zake van tegenwettelijke overheidstoezeggingen Inleiding Een tegenwettelijke overheidstoezegging die schade veroorzaakt levert in beginsel een onrechtmatige daad op Met het doen van de tegenwettelijke toezegging is de schuld van de overheid in beginsel gegeven, tenzij de toezegging zo duidelijk in strijd is met een juiste wetstoepassing dat in redelijkheid niet op nakoming van de toezegging mocht worden gerekend Tussenconclusie Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden Inleiding Kader: In situaties waarin geen concrete verwachtingen zijn gewekt, is de overheid vrij haar beleid naar eigen goeddunken te wijzigen, mits dit op zorgvuldige wijze geschiedt en voldoende rekening wordt gehouden met de betrokken belangen De verhouding tussen het vertrouwensbeginsel en de beleidsvrijheid van de overheid Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden; de tendens in de jurisprudentie Schending van een overheidstoezegging verplicht 'tenminste' tot schadevergoeding; de arresten Patelski/Sittard en Aruba/Trias Nakoming of schadevergoeding? De link met het overeenkomstenrecht: de arresten GCN/Nieuwegein II en Den Dulk/Curacao Nakoming of schadevergoeding? Volledige belangenafweging; marginale toetsing exit 175 XII

8 5.5 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden; toetsingsfactoren Aard en gewicht van de gewijzigde omstandigheden Onvoorziene omstandigheden; art. 6:258 BW Overmacht; art. 6:75 BW Veranderingen in de beleidsmatige sfeer die zich tegen nakoming van de toezegging verzetten; toetsing via art. 6:258 BW of art. 6:168 BW als algemene norm? Gewijzigde beleidsinzichten Gewijzigde politieke samenstelling Bezuinigingsmaatregelen Aard en inhoud van de toezegging Het arrest Heesch/Reijs; uitzondering op de regel dat nietnakoming van een overheidstoezegging tenminste verplicht tot schadevergoeding Het arrest Van Dalen/Aarle-Rixtel; inspanningsverplichting Tussenconclusie Conclusie/Samenvatting 197 Hoofdstuk 3 De toezegging in particuliere verhoudingen Inleiding 'Particuliere toezeggingen' Het begrip 'toezegging': onduidelijkheid en veelsoortigheid; particuliere toezeggingen in een contractuele setting Particuliere toezeggingen buiten een contractuele setting; bijzondere 'toezeggingen' die buiten het bestek van dit boek vallen; trouwbelofte, schenkingsbelofte en pensioentoezegging Plan van behandeling; bespreking van een aantal verschijningsvormen van particuliere toezeggingen Particuliere toezeggingen die gericht zijn op de totstandkoming en uitvoering van overeenkomsten Toezeggingen in precontracutele verhoudingen die niet met een overeenkomst worden afgerond Precontractuele toezeggingen die als een (onherroepelijk) aanbod kunnen worden gekwalificeerd Precontractuele toezeggingen en afgebroken onderhandelingen; het arrest Plas/Valburg 210 XIII

9 2.1.3 Precontractuele toezeggingen en het staken van voorbereidingen op een overeenkomst anders dan door het afbreken van onderhandelingen; het arrest Vogelaar/Skil Toezeggingen in precontractuele verhoudingen die wél met een overeenkomst worden afgerond Toezeggingen, gedaan tijdens de uitvoeringsfase of looptijd van een overeenkomst De 'contractuele' toezegging moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de aard van de overeenkomst; het arrest Frenkel/KRO Doorgaans roept de 'contractuele' toezegging een nadere (afdwingbare) contractuele verplichting in het leven; HR 19 november 1993, NJ 1994, 156 (Campina/Van Jole) Enige particuliere toezeggingen die niet gericht zijn op de totstandkoming en uitvoering van overeenkomsten Toezeggingen in het kader van de WOR; het Enka-arrest 'Patronaatsverklaringen' Conclusie 230 Hoofdstuk 4 De overheidstoezegging in privaatrechtelijk-theoretisch perspectief Inleiding De overheidstoezegging op de grenslijn van het privaat- en bestuursrecht Inleiding; de privaatrechtelijke betekenis van de overheidstoezegging gerelateerd aan de verhouding privaat-/bestuursrecht In hoeverre zijn de keuzevrijheid van de overheid en het daaraan verwante doorkruisingsvraagstuk van belang voor de plaats die de eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht inneemt? Het gebruik door de overheid van het privaatrecht als beleidsinstrument Beperkingen ten aanzien van het gebruik van het privaatrecht als beleidsinstrument; doorkruisingsproblematiek De jurisprudentie van de Hoge Raad inzake het doorkruisingsvraagstuk De doorkruisingsproblematiek in de administratieve rechtspraak In hoeverre is het doorkruisingsvraagstuk van belang voor de plaats die de eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht inneemt? 246 XIV

10 2.3 De eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht gerelateerd aan de materieelrechtelijke verwevenheid en wisselwerking tussen het bestuurs- en privaatrecht Inleiding; gebruikmaking van het privaatrecht door de overheid contra de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid De rechtstreekse toepasselijkheid van het BW op onrechtmatige overheidsdaden, onverschuldigde betalingen en door de overheid gesloten overeenkomsten, ongeacht hun privaat- of bestuursrechtelijke aard of oorsprong Toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de burgerlijke rechter De bijzondere positie van de overheid in het BW alsmede in het licht van de individualiseringstendens in het privaatrecht Toepassing van privaatrechtelijke leerstukken door de administratieve rechter De eenzijdige overheidstoezegging in het licht van de materieelrechtelijke verwevenheid en wisselwerking tussen het bestuurs- en privaatrecht; op overheidstoezeggingen zijn het materiële privaaten bestuursrecht naast elkaar van toepassing De privaatrechtelijke grondslag van gebondenheid aan eenzijdige overheidstoezeggingen Inleiding De privaatrechtelijke grondslagenkwestie Het hoe en waarom van de privaatrechtelijke grondslagenstrijd; het privaatrechtelijk systeem van verbintenissen De 'voors en tegens' van de verschillende privaatrechtelijke grondslagen, mede gerelateerd aan de wisselwerking privaat-/ bestuursrecht De overheidstoezegging als (eenzijdige) overeenkomst? Onrechtmatige daad als grondslag? Is een overheidstoezegging een eenzijdig verbintenisscheppende rechtshandeling c.q. bindt een overheidstoezegging uit eigen hoofde? Eigen opvatting Geen exclusieve voorkeur voor één allesomvattende grondslag; relativering van de privaatrechtelijke grondslagenkwestie De overheidstoezegging in het licht van de (recente) ontwikkelingen in het privaatrecht Welke grondslag men ook kiest, de mogelijkheden om nakoming of schadevergoeding te vorderen zijn in beginsel gelijk Schadevergoeding: de toepasselijkheid van afdeling BW Nakoming: de toepasselijkheid van titel 3.11 BW 291 XV

11 4 Regels en leerstukken uit het rechtshandelingen- en verbintenissenrecht, die in het privaat- en bestuursrecht (analoog) van toepassing verklaard kunnen worden op eenzijdige overheidstoezeggingen Inleiding Toepassing van de artikelen 3:33/35, 3:11, 3:12, 6:2 en 6:248 BW bij de uitleg van toezeggingen; exit het nadeel- en dispositievereiste De toepasselijkheid van nietigheden en vernietigbaarheden op eenzijdige overheidstoezeggingen Geestelijke stoornis; art. 3:34 BW Bedreiging, bedrog, misbruik van omstandigheden; art 3:44 BW Dwaling; artikel 6:228 BW Strijd met de wet, goede zeden en openbare orde; art. 3:40 BW De toepasselijkheid van titel 3.3 W inzake volmacht op (onbevoegd gedane) overheidstoezeggingen De toepasselijkheid van art. 3:38 en afdeling BW op voorwaardelijke overheidstoezeggingen Overgang en overdraagbaarheid van eenzijdige overheidstoezeggingen; de toepasselijkheid van de artt. 3:83, 3:94 6:159 en 6:251 BW 312 Samenvatting 317 Summary 325 Geraadpleegde literatuur 329 Jurisprudentieregister 343 Trefwoordenregister 355 XVI