3. Probleemstelling van het advies

Transcriptie

1 3. Probleemstelling van het advies 3.1 Waarborgen en regelgeving Waarborgen gevraagd De centrale doelstelling van het regelgevend kader voor de financiële dienstverlening kent twee elementen. Enerzijds dient de consument adequate bescherming te worden geboden en anderzijds moet ervoor worden gezorgd dat de markten van financiële diensten efficiënt werken. maar de regelgeving is niet dekkend Volgens de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) biedt het huidige wettelijk kader voor de aanbieders van financiële producten en diensten voldoende waarborgen voor realisatie van deze doelstelling. Een probleem ontstaat echter wanneer producten via bemiddelaars worden afgezet. Dan vervallen volgens de RFT veel waarborgen of de waarborgen zijn afhankelijk van committering door bemiddelaars aan zelfregulering. Dit heeft als nadeel dat over het algemeen niet de hele markt wordt gedekt. Gevolg is een situatie die als volgt door de RFT wordt getypeerd: Er is geen algemeen en verplicht minimumniveau voor de dienstverlening door tussenpersonen, er is beperkte toegangscontrole, en er is geen daadwerkelijk toezicht op de activiteiten van tussenpersonen. Bij excessen en malafide tussenpersonen is er geen systeem dat garandeert dat de betrokkenen (blijvend) van de markt worden geweerd. Bescherming consument Vanuit de consument bekeken is de financiële dienstverlening een dienst waaraan bijzondere risico s kleven. Het financieel belang van dit soort diensten is vaak aanzienlijk en door de complexiteit van het product is het niet altijd duidelijk wat de kansen op financieel verlies zijn. Hoe omvangrijk de risico s voor de consument op de financiële markt daadwerkelijk zijn, is bij gebrek aan geconcentreerde gegevens over klachten en incidenten moeilijk aan te geven. Wel is duidelijk dat de aard van het product financiële dienstverlening (mogelijk groot financieel belang, moeilijk in te schatten kansen op verlies) vraagt om waarborgen die ervoor moeten zorgen dat de kwaliteit van de bemiddelaar aan een zeker minimumniveau voldoet. Volgens de adviesaanvraag is de huidige hoofdzakelijk sectorale wetgeving hiertoe onvoldoende in staat en is er een kaderwet nodig met zorgplichten voor de des- 23

2 kundigheid, de integriteit, informatievoorziening en de financiële zekerheid van de bemiddelaar. Concurrentie en dynamiek Daarnaast moeten de regels in staat zijn de markt voor financiële diensten op een goede manier te ordenen. Dat betekent dat de efficiëntie waarmee vraag en aanbod elkaar vinden zo goed mogelijk gewaarborgd wordt. Verder is het van belang dat het innovatievermogen van de markt optimaal wordt benut. Vanuit deze beide aspecten van de marktordening (statische en dynamische efficiëntie) is er reden kritisch naar de bestaande regels te kijken. In de eerste plaats is de transparantie van de markt in het geding door de proliferatie van financiële markten en het vervagen van het onderscheid tussen de diverse financiële instellingen. Daar komt bij dat distributiekanalen voor verschillende financiële diensten vervlochten raken (producten worden in combinatie verkocht) en de grenzen tussen aanbieders en bemiddelaars aan het vervagen zijn. In de tweede plaats lijken de mogelijkheden voor proces- en productvernieuwing toe te nemen. Hier spelen de ontwikkelingen in de informatietechnologie een belangrijke rol. De conclusie lijkt dan ook gerechtvaardigd dat er in de financiële dienstverlening een meer concurrerende en dynamische omgeving ontstaat. De huidige wettelijke waarborgen zijn hier volgens de adviesaanvraag onvoldoende op toegesneden. 3.2 Probleemstelling De SER ziet de adviesaanvraag als aanleiding om het toekomstige wettelijke kader met zorgplichten, de zelfregulering en het toezicht als een geheel aan de orde te stellen. De reden hiervoor is dat de wettelijke waarborgen, de zelfregulering en het toezicht naar het oordeel van de raad niet los van elkaar kunnen worden gezien. De wijze waarop de zorgplichten worden ingevuld (breed of smal) is afhankelijk van de mogelijkheden om via zelfregulering tot een nadere uitwerking te komen. De aard van de regels (open norm, gedetailleerde voorschriften) en de invulling daarvan (in wet, AMvB, MR of zelfregulering) is vervolgens bepalend voor de wijze waarop het toezicht moet worden georganiseerd. Deze afhankelijkheid betekent dat de effectiviteit van het regelgevend kader en van het toezicht als geheel moet worden beschouwd. De centrale leidraad voor de beantwoording van de adviesaanvraag is de volgende probleemstelling: Hoe kunnen in een systeem van wettelijk verankerde zorgplichten, nadere regels en zelfregulering, voldoende waarborgen worden opgenomen zodanig dat enerzijds de consumenten op de markt voor bemiddeling in financiële diensten voldoende bescherming wordt geboden en anderzijds de efficiëntie van de 24

3 PROBLEEMSTELLING VAN HET ADVIES markt voor bemiddeling in financiële diensten zo goed mogelijk wordt bevorderd? Aan welke eisen moet de zelfregulering dan voldoen en wat betekenen deze eisen voor het toezicht? Zorgplicht Het begrip zorgplicht speelt een centrale rol in de probleemstelling en het is daarom nuttig stil te staan bij de betekenis van dit begrip. In algemene zin is zorgplicht een gedragsregel die burgers, bedrijven of overheden opdraagt zorg te dragen voor de realisatie van bepaalde bredere maatschappelijke doelstellingen. Zo kent de Grondwet verschillende zorgplichten die de Nederlandse overheid opdragen voor voldoende werkgelegenheid te zorgen of de volksgezondheid en het onderwijs te bevorderen. Hier wordt de overheid dus gevraagd zich actief voor deze doelen in te zetten. Zorgplichten die zich richten tot burgers en bedrijven hebben ook vaak een wat meer passief karakter en zijn dan op te vatten als een gedragsregel die voorschrijft hoe men zich in het maatschappelijk (waaronder het economische) verkeer dient te gedragen. Een voorbeeld is artikel 25 van de Nadere Regeling van de Stichting Toezicht Effectenverkeer: Een effecteninstelling handelt in het belang van haar cliënten, geeft bij de uitvoering van de opdrachten van haar cliënten voorrang aan de belangen van cliënten boven haar eigen belang en onthoudt zich van handelingen die de adequate functionering van de effectenmarkt of het vertrouwen van beleggers daarin kunnen schaden. Verder moet worden opgemerkt dat zorgplichten niet per definitie door de overheid worden opgelegd. Bedrijven kunnen zichzelf door zelfregulering een zorgplicht opleggen. Hier kan de GIDI als voorbeeld worden aangehaald. Deze stelt over de wijze van informatieverschaffing 1 : Het intermediair informeert de klant door middel van de advieswijzer over de in deze code omschreven onderwerpen voordat beiden tot overeenstemming komen over het aangaan van een relatie. Het intermediair neemt het initiatief om de klant te informeren. Het kabinet wil in het wettelijk kader voor de bemiddeling in financiële diensten zowel gedragstypische als meer actieve zorgplichten onderbrengen. Een zorgplicht voor de integriteit van de bemiddelaar is een duidelijk voorbeeld van een gedragsregel die een ordentelijk economisch verkeer moet waarborgen. Zorgplichten voor informatieverstrekking en deskundigheid vallen in de tweede categorie. Zij dragen de bemiddelaar op er actief voor te zorgen dat de consument over alle relevante informatie kan beschikken res- 1 Artikel van de Gedragscode Informatieverstrekking Dienstverlening Intermediair. 25

4 pectievelijk zijn of haar deskundigheid op een gewenst niveau te brengen en te houden. Randvoorwaarden In de adviesaanvraag worden twee uitgangspunten genoemd voor het wettelijk kader: cross-sectorconsistentie (consistentie in de regels tussen de verschillende soorten diensten afkomstig uit de diverse sectoren) en distributieconsistentie (consistentie in de regels tussen de verschillende distributievormen van financiële diensten). De SER wil benadrukken dat de zelfreguleringsafspraken moeten voldoen aan de voorwaarden van een level playing field 2. Dat vraagt een brede dekking van de zelfregulering in het relevante marktsegment. Bovendien moet de inhoud van de afspraken niet in conflict komen met de bepalingen van de Mededingingswet en het beleid van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa); met andere woorden zelfregulering mag geen onnodige toetredingsdrempels opwerpen. Andere randvoorwaarden voor de regelgeving volgen uit de belangen van de diverse marktpartijen. De consument is gebaat bij een transparant aanbod van financiële diensten, maar de ordening van de markt mag de keuzevrijheid van de consument niet onnodig inperken. Voor de aanbieders en de bemiddelaars is van belang dat de regels en de wettelijke vereisten niet leiden tot onnodige verzwaring van de administratieve lasten. Relatie met de adviesaanvraag De probleemstelling sluit goed aan bij de vraagstelling van de adviesaanvraag, maar bekijkt de problematiek vanuit een iets breder perspectief. Het kabinet vraagt de SER te adviseren over de wijze waarop zelfregulering de uitgangspunten van distributieconsistentie en cross-sectorconsistentie kan realiseren. De raad ziet deze uitgangspunten eerder als randvoorwaarden voor een oplossing die voldoet aan de dubbele doelstelling: bescherm de consument en bevorder de werking van de markt van financiële diensten. Daarbij wil hij de relatie tussen wettelijke zorgplichten en de uitwerking daarvan in lagere regelgeving en zelfregulering expliciet in aanmerking nemen. De SER onderstreept verder in bovenstaande probleemstelling de bijzondere aandacht die in de adviesaanvraag wordt gevraagd voor de handhaving van de naleving van de regels. 2 Een level playing field houdt in dat de concurrentieverhoudingen voor vergelijkbare financiële diensten zoveel mogelijk gelijk moeten zijn. Cross-sectorconsistentie en distributieconsistentie van wettelijke regels en eventuele zelfregulering moeten ervoor zorgen dat de concurrentieverhoudingen op de financiële markt zo min mogelijk door de regelgeving worden verstoord. 26

5 PROBLEEMSTELLING VAN HET ADVIES Verdeling van verantwoordelijkheden Bij de randvoorwaarden hoort ook een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de verschillende marktdeelnemers. In het kader van consumentenbescherming gaat de aandacht in de eerste plaats uit naar de rol van de aanbieders en bemiddelaars. Maar de consultatienota van het Ministerie van Financiën wijst er naar het oordeel van de SER terecht op dat sprake moet zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid 3. De aanbieders zijn vanzelfsprekend verantwoordelijk voor de kwaliteit van de door hen aangeboden financiële producten, zoals de bemiddelaar verantwoordelijk is voor de kwaliteit van zijn advies aan de consument. Daarnaast kennen de bemiddelaars een eigen verantwoordelijkheid die onder meer tot uiting komt in het feit dat registratie vereist is. In de derde plaats is de SER van oordeel dat de consument een eigen verantwoordelijkheid heeft bij het maken van zijn keuze. Daarbij gaat het vooral om een informatieplicht: de consument dient goed kennis te nemen van de hem aangeboden informatie en ook zelf zich een oordeel te vormen op basis van de verstrekte informatie. Verbetering van de transparantie van het aanbod en vormgeving van een adequaat toezicht (bijvoorbeeld uitgerust met klachtenregelingen) kunnen bevorderen dat de consument hier ook invulling aan kan geven. Reikwijdte van de probleemstelling Een belangrijke vraag is welke onderdelen van de financiële dienstverlening onder deze probleemstelling vallen. In hoofdstuk 2 is een schets gegeven van de markt voor financiële dienstverlening. Daaruit blijkt dat een onderscheid gemaakt kan worden naar producten en ondernemingen. De belangrijkste producten zijn onder te brengen in de categorieën 4 : 1. sparen en beleggen: beleggingsadviezen worden dus ook meegenomen in dit advies. Verder vallen in deze categorie de diensten van de cliëntenremisier; 2. lenen: vooral hypotheken en consumentenkrediet; 3. verzekeren: vooral schade- en levensverzekeringen; 4. financieel advies (al dan niet in combinatie met bemiddeling). De uitwerking van de probleemstelling zal gebeuren aan de hand van deze vier productcategorieën. Daarbij doet het niet terzake of de bemiddeling binnen bovenstaande categorieën als hoofd- of als nevenactiviteit wordt verricht. Financieel advies en de activiteiten van de cliëntenremisier zijn voorbeelden van financiële dienstverlening die relatief vaak als nevenactiviteit 3 Tweede Kamer , IXB, p Bij deze indeling past de nuancering dat bepaalde financiële producten en diensten in meerdere categorieën passen. Dat geldt vooral voor de zogenoemde complexe producten die meerdere financiële diensten verenigen. Ook kan het gaan om financieel advies waarbij vervolgens bemiddeld wordt voor bijvoorbeeld een verzekering of een spaarvorm. 27

6 worden verricht. Daarnaast zijn er verschillende bedrijven en organisaties die financiële bemiddeling als nevenactiviteit zien 5. De Europese richtlijn voor verzekeringsbemiddeling schrijft registratie van bemiddelaars voor en geeft slechts vrijstelling voor registratie indien cumulatief aan zeven voorwaarden wordt voldaan. In de praktijk komt dit erop neer dat reisverzekeringen die door reisbureaus worden aangeboden, fietsverzekeringen van de fietsenhandelaar, de verlengde garantieverzekering die door de detailhandel in wit- en bruingoed wordt aangeboden en de diefstal- en schadeverzekeringen bij de verkoop van mobiele telefoons niet onder de werking van de richtlijn zullen vallen en dus ook in ons land niet als bemiddeling moeten worden beschouwd. In het kader van de cross-sectorconsistentie ligt het voor de hand dat eenvoudige vormen van financiële dienstverlening, zoals kleine kredieten bij de aanschaf van een consumptiegoed, niet als bemiddeling worden aangemerkt, zulks naar analogie van de Richtlijn verzekeringsbemiddeling. De vervlechting van distributiekanalen betekent verder dat de relatie tussen aanbieders en bemiddelaars aan bod zal komen. Daarbij gaat het niet alleen om de wijze waarop aanbieders kiezen voor het distributiekanaal van de bemiddeling, maar ook om de concurrentie tussen bemiddelaars en rechtstreekse aanbieders. Op dit vlak verandert er het een en ander. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de positie van de banken in het distributiekanaal. Uit een enquête van CentER komt naar voren dat liefst 60 procent van de assurantiebemiddelaars de banken als een belangrijke concurrent beschouwt 6. Ook gaan de aanbieders zich vaker direct tot de consument richten waarmee de traditionele lijn aanbieder-bemiddelaar-klant meer en meer het karakter krijgt van een driehoek 7. Balans regelgeving en zelfregulering Bij de uitwerking van de probleemstelling is de balans tussen wettelijke waarborgen en de uitwerking van nadere regels in zelfregulering een belangrijk uitgangspunt. Waarborgen in wetgeving hebben als voordeel dat ze algemeen bindend zijn; de hele markt is gebonden aan dezelfde regels en dat komt de transparantie van de markt ten goede. Wettelijke regels hebben echter als nadeel dat het ordenend kader top-down aan de markt wordt opgelegd en dat kan gemakkelijk tot onbedoelde en ongewenste neveneffecten leiden. Een remedie hiervoor is om marktpartijen zelf (dus bottom-up) waarborgen te laten opstellen. Zelfregulering zal echter zelden de hele markt dekken en 5 Denk hierbij aan makelaars die hypotheek- en verzekeringsproducten verkopen. Andere voorbeelden zijn de ANWB die leningen en verzekeringen verkoopt en vakbonden zoals FNV Bondgenoten die actief worden op het terrein van financieel advies. 6 CentER Applied Research, Marktwerking en concurrentie in het assurantietussenpersonenkanaal, Tilburg 2001, p P. de Heer en T. Sfirtsis, Verzekeraar neemt zelf de regie in relatie met de klant, in Het Financieele Dagblad, 14 augustus

7 PROBLEEMSTELLING VAN HET ADVIES kan bovendien tot ongewenste marktafscherming leiden waarmee verstarring van de markt in de hand wordt gewerkt. Ook is er geen garantie dat het maatschappelijk belang van bijvoorbeeld consumentenbescherming voldoende tot uitdrukking komt in zelfregulering. Het kabinet wil in navolging van de RFT de juiste balans tussen wetgeving en zelfregulering vinden door voor de financiële dienstverlening een viertal zorgplichten in wetgeving te verankeren. Het gaat hier om de kwaliteitskenmerken informatieverstrekking, deskundigheid, integriteit en financiële en juridische zekerheid. De gedachte is om voor deze kwaliteitskenmerken algemene zorgplichten te formuleren die vervolgens in lagere regelgeving en zelfregulering een uitwerking krijgen. Het kabinet stelt de ruimte voor zelfregulering afhankelijk van de kwaliteit van de zelfregulering, het corrigerend vermogen van de markt en de met de regelgeving samenhangende administratieve lasten. Als extra waarborg wordt een preventieve registratiedan wel vergunningsplicht voor bemiddeling in financiële diensten opgelegd waarbij de Autoriteit-FM de beoogde toezichthouder is. 29