RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK NAAR DIVERSE RECHTMATIGHEIDSASPECTEN. bij Stichting OSG Hengelo

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN SPECIFIEK ONDERZOEK NAAR DIVERSE RECHTMATIGHEIDSASPECTEN bij Stichting OSG Hengelo Plaats: Utrecht Bestuursnummer: Onderzoeksnummer: Periode onderzoek: najaar voorjaar 2015 Datum vaststelling: 7 juli 2015

2

3 Voorwoord De Inspectie van het Onderwijs (inspectie) heeft in het najaar van 2014 en het voorjaar van 2015 onderzoek verricht naar enkele rechtmatigheidsaspecten bij OSG Hengelo. Dit rapport bevat de resultaten van dit specifieke onderzoek. De inspectie heeft het conceptrapport op 4 juni 2015 verzonden naar het bestuur van OSG Hengelo voor hoor en wederhoor. Op 29 juni 2015 heeft het bestuur gereageerd. Deze reactie is, voor zover nodig, verwerkt in het definitieve rapport. Dit definitieve rapport met nummer is vastgesteld door dr. Marc Spierings, directie Rekenschap en Juridische Zaken, te Utrecht op 7 juli 2015 en zal in de vijfde week na vaststelling openbaar worden gemaakt via SPECIFIEK ONDERZOEK Het toezicht op het onderwijs is op grond van artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) opgedragen aan de inspectie. Op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel g, van de WOT omvat het toezicht naast een aantal in dat artikel genoemde taken tevens het verrichten van andere bij of krachtens de wet aan de inspectie opgedragen taken. Onder deze categorie valt het toezicht op de naleving van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector (WNT), waarmee de inspectie is belast op grond van de Regeling bezoldiging topfunctionarissen OCW-sectoren. Naast regulier onderzoek op grond van artikel 11 van de WOT kan de inspectie ter uitvoering van haar taken, bedoeld in artikel 3 van de WOT, uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap specifiek onderzoek verrichten op grond van artikel 15 van de WOT. Hieronder worden alle niet-reguliere vormen van onderzoek verstaan. Voor een specifiek onderzoek worden steeds een of meer onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard en onderwerp van het onderzoek. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering zijn maatwerk. De bevindingen naar aanleiding van een specifiek onderzoek worden vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1. Opdracht en werkwijze 9 2 Bevindingen Conclusies 15 Bijlage 1 Overzicht werknemers bij OSG Hengelo met hogere werktijdfactor en de opgevoerde reden. 16 Bijlage 2 Bevindingen inspectie van werknemers met een hogere werktijdfactor 17

6

7 Samenvatting De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de uitgaven die het bestuur van OSG wil doen voor de nieuwe huisvesting van de vmbo in Hengelo. Ook heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de personele uitgaven voor dienstbetrekkingen met een werktijdfactor van meer dan 1,0 fte, en naar de uitbetaling van de bapoverlofrechten aan een voormalig algemeen bestuurder in 2012 en Uit het onderzoek is gebleken dat het eigen vermogen van het bestuur voldoende is voor de financiering van de huisvesting. De voorgenomen uitgaven aan de huisvesting door het bestuur zijn derhalve rechtmatig. Van de 10 gevallen van werktijduitbreiding die zijn onderzocht in de periode , is vastgesteld dat 8 niet conform de geldende CAO VO zijn toegekend. De inspectie heeft niet vastgesteld dat de toekenning van de extra werktijdfactor ondoelmatig is. De inspectie heeft vastgesteld dat bapo-verlofrechten zijn uitbetaald, ter waarde van , wat niet in lijn is met de afspraken uit de cao VO. Een deel hiervan, namelijk 9.956, is ook te beschouwen als onjuist. Het bestuur zal deze betaling herstellen.

8

9 1. Opdracht en werkwijze De inspectie heeft in het najaar 2014 en voorjaar 2015 naar aanleiding van een signaal onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van enkele uitgaven van het bestuur OSG Hengelo. Het gaat om de (voorgenomen) uitgaven voor de nieuwe huisvesting van de vmbo-school in Hengelo (samen met het Carmel College) en voor een aantal dienstbetrekkingen met een omvang groter dan 1,0 fte. Daarnaast is een doelmatigheidsaspect naar voren gekomen voorvloeiend uit het rechtmatigheidsonderzoek (op grond van de Wet Normering Topinkomens, de WNT) naar de beloning van een ex-bestuurder van OSG Hengelo. De uitkomsten van het (WNT-)beloningsonderzoek zelf zijn in een apart openbaar rapport opgenomen. 1.1 Onderzoeksopzet en toetsingskader Het onderzoek is gestart met de analyse van de jaarstukken over 2012 en Daarna heeft een gesprek plaatsgevonden met de voorzitter van het College van Bestuur en het hoofd afdeling Financiën, en vervolgens met de voorzitter van de Raad van Toezicht. Daarna zijn diverse malen aanvullende gegevens bij het bestuur opgevraagd. Toetsingskader Huisvesting De gemeente is verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen (art 76b lid 1 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO)). Het bestuur mag alleen uitgaven aan huisvesting doen voor zover ze gefinancierd zijn uit exploitatieoverschotten (art.99 lid 3 van de WVO). Omvang van dienstbetrekkingen groter dan 1,0 fte De wettelijke regels met betrekking tot de omvang van de dienstbetrekkingen zijn opgeheven. De cao-vo is leidend (in dit geval de cao , verlengd in 2013). In de cao-vo is aangegeven dat: dienstbetrekkingen > 1,0 fte tijdelijk zijn en voor (maximaal) 1 jaar. (art 6.1, lid 5,6,7). Na een jaar vervalt deze van rechtswege. Dit kan niet leiden tot benoeming of aanstelling voor onbepaalde tijd; de omvang mag nooit meer zijn dan 1,2 fte; een hogere omvang dan 1,0 fte kan alleen voor zover het betreft (art 8.b.2 lid 4): - een vervanging van een tijdelijk afwezige werknemer; - een voorziening in een tijdelijke vacature voor maximaal 1 jaar; - een werknemer die is belast met contractuele werkzaamheden (of de vervanging van die werknemer), voor maximaal 3 jaar; - een werknemer die is belast met werkzaamheden in het kader van projecten (of de vervanging van die werknemer), voor maximaal 3 jaar; - iemand die reeds een pensioenuitkering geniet, voor maximaal 1 jaar. Daarnaast dienen de middelen ook doelmatig te zijn aangewend voor het doel waarvoor ze verstrekt zijn (art. 99 leden 3 en 7 van de WVO).

10 Uitbetaling van verlofrechten (bapo) Volgens de cao- VO mag elke werknemer vanaf het 52 e jaar bapo-verlofrecht opbouwen. Dit verlof dient elk jaar te worden opgenomen. Uitgezonderd hiervan is verlof opgebouwd van het 52 e tot 55 e jaar tot 1 augustus 2009; dit mag op een later moment worden opgenomen. In de bapo-regeling in de cao VO is uitbetaling van verlofrechten niet aan de orde. Daarnaast dienen de middelen ook doelmatig te zijn aangewend voor het doel waarvoor ze verstrekt zijn (art. 99 lid 3 en 7 van de WVO). 1.2 Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen voor dit onderzoek door de inspectie waren: - voldoen de voorgenomen uitgaven aan de nieuwbouw van het vmbo in Hengelo aan de wettelijke regels inzake de huisvesting in het VO? - voldoen de dienstbetrekkingen met een omvang van meer dan 1,0 fte aan de cao VO? Is sprake van een ondoelmatige uitgave? - voldoet de uitbetaling van de verlofrechten (bapo) aan de cao VO? is sprake van een ondoelmatige uitgave? 1.3 Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek. Hoofdstuk 3 bevat de conclusies.

11 2 Bevindingen Huisvesting De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de uitgaven die het bestuur van OSG wil doen voor de nieuwe huisvesting van de vmbo in Hengelo. Het is een huisvestingsproject waarin OSG gezamenlijk optreedt met het Carmel College. Het betreft de nieuwbouw van een vmbo in Hengelo, waar beide besturen een aparte school hadden. De beoogde start van de bouw is 2015 en het gebouw dient uiterlijk op 1 augustus 2017 in gebruik te worden genomen. Het gaat hierbij derhalve om onderzoek naar voorgenomen uitgaven waarvan op grond van de afgesloten vaststellingsovereenkomst waarschijnlijk is dat deze gerealiseerd zullen worden. In de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken dat Carmel 3 mln. bijdraagt, OSG en de gemeente het leeuwendeel ( 15,375 mln) betaalt. Voor de achtergrond van het besluit van het bestuur om deel te nemen aan de overeenkomst is relevant dat het bestuur heeft aangegeven dat de gemeente druk heeft uitgeoefend om tot een gezamenlijk schoolgebouw te komen. Ook gaf het bestuur aan dat de gemeente niet meer bereid bleek te investeren in het oude schoolgebouw, mocht OSG besluiten om toch apart verder te gaan. Voor OSG waren drie opties voorhanden: a. zelfstandig doorgaan in het bestaande gebouw. b. gezamenlijk een nieuw gebouw betrekken, maar daarin volledig zelfstandig opereren. c. gezamenlijk een nieuw gebouw betrekken, en voor zover de regelgeving het toelaat, maximaal samenwerken met Carmel. Optie 1 en 2 waren onaantrekkelijk omdat ofwel de gemeente niet bereid was verder te investeren in het oude gebouw, ofwel de vrees bestond dat de kleinere OSG-school weggedrukt zou worden door de grotere Carmel-school. Optie 1 en 2 werden derhalve opzij geschoven. De keuze viel op optie 3. Het bestuur van OSG heeft een overzicht aangeleverd (zie onder) waarin is aangegeven hoe de (voorgenomen) bijdrage betaald wordt uit de opgebouwde exploitatie-overschotten over de afgelopen jaren. Het bestuur heeft daarbij toegelicht dat het voor de nieuwbouw een bestemmingsreserve op de balans heeft gevormd. Het is een over een aantal jaren opgebouwde bestemmingsreserve van , waaraan de voorwaarde is gekoppeld dat de voeding van de reserve uitsluitend mogelijk is vanuit een positief resultaat van het schoolbestuur. Het overzicht start per 2008 omdat de stichting OSG Hengelo per 1 augustus 2008 een zelfstandige stichting werd.

12 Opbouw bestemmingsreserve huisvesting OSG volgens het bestuur. Opbouw begin resultaat Saldo balans bestemming De inspectie heeft vastgesteld dat de toevoeging van in 2009 aan de bestemmingsreserve niet onderbouwd is in de jaarrekening. Ook is in toegevoegd aan de reserve, hoewel in dat jaar een exploitatietekort is ontstaan. Deze laatste dotatie voldoet derhalve niet aan de voorwaarden die het stelt voor de opbouw van de bestemmingsreserve. Volgens de WVO is financiering van huisvesting alleen toegestaan indien dit gebeurt vanuit de beschikbare exploitatie-overschotten. Ook het startvermogen per 1 januari 2008 kan daarvoor worden gebruikt. Dit startvermogen bestaat alleen uit eigen vermogen. Dit levert het volgende overzicht op. Startvermogen per 1 januari ,2 mln Jaar saldo exploitatie volgens jaarrekening cumulatief Eigen vermogen eind 2013 * 5,2 mln. * door herwaardering en afronding sluiten exploitatiesaldo s en de stand van het vermogen niet helemaal op elkaar aan. Het resulterende eigen vermogen per 1 januari 2013 bedraagt 5,2 mln. Dit is voldoende om de huisvesting te financieren. De voorgenomen uitgaven voor de huisvesting voor het nieuwe vmbo zijn derhalve rechtmatig.

13 Dienstbetrekkingen meer dan 1,0 fte De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de personele uitgaven die het bestuur van OSG over de periode heeft gedaan voor dienstbetrekkingen met een werktijdfactor van meer dan 1,0 fte. In het onderzoek is naar voren gekomen dat in genoemd tijdvak bij OSG 10 werknemers een dienstbetrekking hadden van meer dan 1,0 fte. Ter vergelijking, in 2012 had OSG in totaal 224 fte personeel in dienst. OSG heeft een overzicht opgeleverd van de werknemers die per kalenderjaar een dienstbetrekking hebben van meer dan 1,0 fte. Op basis daarvan is een overzicht opgesteld, opgenomen in bijlage 1, van de betreffende werknemers en de reden waarom een hogere werktijdfactor is toegekend. Daaruit blijkt dat 6 medewerkers gedurende een langere periode (langer dan een jaar) onafgebroken een werktijduitbreiding hebben gekregen. Eén medewerker heeft zelfs een permanente uitbreiding gekregen. In 8 gevallen is sprake van een vacature waarbij taken (deels) worden waargenomen. Bij 5 medewerkers is een hogere werktijdfactor toegekend omdat sprake was van uitbreiding van taken in verband met de vacature van directeur op hun school die tijdelijk niet werd ingevuld. De bevindingen van de inspectie hierbij zijn in de tabel in bijlage 2 opgenomen. Bij 8 van de 10 werknemers is de werktijduitbreiding niet conform de geldende cao VO toegekend, omdat deze langer dan een jaar heeft geduurd. Bij één van hen is zelfs sprake van een permanente toekenning. Bij toetsing aan de doelmatigheid kan worden vastgesteld dat tegenover de toekenning van de extra werktijdfactor extra taken (of werkzaamheden) zijn verricht. De zwaarte van de extra werkzaamheden is niet onderzocht. Op basis van de uitkomsten kan derhalve niet worden geconcludeerd dat sprake is van ondoelmatig handelen. Uitbetaling van verlofrechten (bapo) De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de uitbetaling van bapo-verlofrechten aan de voormalige algemeen bestuurder die in 2012 en 2013 heeft plaatsgevonden. Dit onderzoek vloeit voort uit het onderzoek of overschrijding heeft plaatsgevonden van de beloningsnorm volgens de WNT. De uitkomsten hiervan zijn in een ander rapport opgenomen; er is geconcludeerd dat geen overtreding van de WNT heeft plaatsgevonden. De inspectie heeft vastgesteld dat bapo-verlofrechten zijn uitbetaald, hetgeen niet in lijn is met de afspraken zoals neergelegd in de cao VO. Hoewel de bepalingen in de cao veelal het karakter hebben van een minimumbepaling en het bestuur daarvan mag afwijken (ten gunste van de werknemer), beogen de afspraken om een eenduidige regeling te treffen. Het OSG bestuur is afgeweken van deze eenduidige regeling. Het gaat om een uitbetaling van in 2012 en in 2013.

14 De voormalig algemeen bestuurder had daarbij de mogelijkheid om verlof dat hij opgebouwd had van zijn 52 e tot zijn 54e jaar (in totaal 3x 170 uur=510 uur) op een later tijdstip op te nemen; maar ook dit verlof is uitgekeerd. Daarbij heeft de inspectie geconstateerd dat bij de berekening van deze uitbetaalde verlofrechten van de voormalige bestuurder een fout is gemaakt. Er is een te hoog inkomen gehanteerd, waardoor een deel van de ook als ondoelmatige uitgave kan worden gezien. Het gaat hierbij om het volgende. Het bestuur heeft in totaal betaald ten behoeve van de levensloopregeling. De inspectie heeft berekend dat het aantal toegekende verlofuren correct is, maar dat het inkomen dat is gehanteerd bij de verrekening onjuist is. Wat betreft het verlof heeft de voormalige bestuurder recht op 0,4789 jaar (794 uur). Bij de berekening van het inkomen is de inspectie uitgegaan van het reguliere maandinkomen dat de voormalig bestuurder verdiende als directeur van het Stafbureau toen de bapoverlofrechten werden opgebouwd. Dit bruto jaarinkomen bedraagt: 12* 6495*(1+0,08+0,066)= (incl. 8% vakantiegeld en 6,6% eindejaarsuitkering). In de door het bestuur gemaakte berekening is uitgegaan van de loonkosten van de werknemer van ca Dit is te hoog. Ook is nog onderzocht of de dotaties bruto bedragen dienen te zijn, of netto bedragen (na aftrek van inhouding van belasting). Omdat over de uitkering uit de levensloopregeling belasting wordt betaald, is het correct dat de dotaties bruto bedragen zijn. De storting in de levensloop-pot had derhalve 0,4789* = moeten zijn (i.p.v ). Er is derhalve = teveel betaald. Samenvattend constateert de inspectie dat de uitbetaling van bapoverlofrechten van niet in lijn is met de afspraken uit de cao VO. Verder is een deel hiervan, namelijk 9.956, ook te beschouwen als onjuist. Aan het bestuur is een schriftelijke reactie gevraagd naar aanleiding van deze bevindingen. Concreet zijn de volgende vragen voorgelegd: - waarom is het bestuur ertoe overgegaan om de bapo-verlofrechten uit te betalen? Is het bestuur bereid dit te herstellen? - Wat is zijn reactie ten aanzien van de onjuiste uitgave doordat een te hoog inkomens is gehanteerd? Is het bestuur van plan dit te herstellen? Het bestuur heeft het volgende geantwoord. Op de vraag over de uitbetaling van de verlofrechten geeft het bestuur aan dat het bij het bestuur niet bekend is waarom dit is gebeurd, omdat de huidige bestuurder in die periode niet werkzaam was binnen OSG Hengelo en er geen (voormalig) bestuurder meer werkzaam is die toentertijd deze beslissing heeft genomen. Wat betreft de onjuiste uitgave geeft het bestuur aan dat het deze zal herstellen.

15 3. Conclusies Uit het onderzoek blijkt dat het eigen vermogen van het bestuur voldoende is voor de financiering van de huisvesting. De voorgenomen uitgaven aan de huisvesting door het bestuur zijn derhalve rechtmatig. Van de 10 gevallen van werktijduitbreiding die zijn onderzocht in de periode , is vastgesteld dat 8 niet conform de geldende cao VO zijn toegekend. De inspectie heeft niet vastgesteld dat de toekenning van de extra werktijdfactor ondoelmatig is. De inspectie heeft vastgesteld dat bapo-verlofrechten zijn uitbetaald, ter waarde van , hetgeen niet in lijn is met de afspraken uit de cao VO. Een deel hiervan, namelijk 9.956, is ook te beschouwen als onjuist. Het bestuur zal deze uitgave herstellen.

16 Bijlage 1 Overzicht werknemers bij OSG Hengelo met hogere werktijdfactor en de opgevoerde reden. Overzicht data werknemers met uitbreiding dienstbetrekking medewerkers tijdvak omvang. functie opgevoerde reden Medewerker 1 jan dec ,0509 hoofd afd Alternatief voor hogere schaal Medewerker 2 jan april ,2 docent vervanging vacature Medewerker 3 jan april ,2 docent vervanging vacature Medewerker 4 nov april ,2 directeur vervanging vacature Medewerker 5 nov april ,2 docent vervanging vacature Medewerker 6 nov juli ,2 directeur vervanging vacature Medewerker 7 Medewerker 8 Medewerker 9 Medewerker 10 hele jaar 2010, en okt 2012-nov 2013 korte nietaanééngesloten perioden korte nietaanééngesloten perioden korte nietaanééngesloten perioden ,1394 hoofd afd vervanging vacature variërend docent vervanging vacature variërend docent vervanging vacature 1,1 docent huisvestingstaak

17 Bijlage 2 Bevindingen inspectie van werknemers met een hogere werktijdfactor Bevinding inspectie Medewerkers Conform cao reden Medewerker 1 nee duurt langer dan 1 jaar; permanente verhoging functieomvang, reden niet opgenomen in art 8.b.2 Medewerker 2 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 3 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 4 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 5 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 6 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 7 nee duurt langer dan 1 jaar; opgevoerde reden conform cao. Medewerker 8 ja korter dan 1 jaar, opgevoerde reden conform cao. Medewerker 9 ja korter dan 1 jaar, opgevoerde reden conform cao. Medewerker 10 nee korter dan 1 jaar; opgevoerde reden niet conform cao.