2 Arbeidsmigratie, definities en juridische aspecten

Transcriptie

1 ARBEIDSMIGRATIE, DEFINITIES EN JURIDISCHE ASPECTEN 2 Arbeidsmigratie, definities en juridische aspecten 2.1 Inleiding Arbeidsmigratie staat sterk in de belangstelling, zowel van het publiek als van de politiek en zowel nationaal als internationaal. De redenen voor die belangstelling zijn veelal negatief. Het gaat dan bijvoorbeeld om overlast door migranten in de oude wijken van de steden, om uitbuiting van migranten door malafide werkgevers en over de vrees voor nog meer migranten die banen bezetten die daardoor voor ons onbereikbaar worden en ook over de vrees voor misbruik van sociale zekerheid door migranten. Het beeld en de toon wordt daarbij bepaald door de discussie over huidige arbeidsmigranten uit MOE-landen, maar ook door de vermeende toestroom van nieuwe arbeidsmigranten; denk aan de grote aantallen Roemenen en Bulgaren die begin 2014 in Nederland verwacht werden (maar tot nu toe niet lijken te komen). Daarbij wordt vaak naar de achtergrond geschoven dat het Nederland zoals we dat kennen, in belangrijke mate is gevormd door (arbeids)migratie 1. Markant daarbij zijn de grote groepen migranten en vluchtelingen die zich hier vestigden in de Gouden Eeuw en die eeuw mee vormgaven, de (binnenlandse) migratie van het (arme) platteland naar de steden in de 18 e en 19 e eeuw en de grote emigratiegolf halverwege de 20 e eeuw van Nederlanders die elders een beter bestaan wilden opbouwen 2. Redenen voor arbeidsmigratie Arbeidsmigratie wordt beïnvloed door economische en sociale omstandigheden. Als de economische en sociale omstandigheden in een land of een regio negatief afwijken van die in andere landen of regio s, zullen mensen bereid zijn om te proberen elders werk te vinden en zo de eigen omstandigheden te verbeteren. Arbeidsmigranten werden ( gastarbeiders ) en worden ook geworven om hier te komen werken. Arbeidsmigratie kan ook, los van welvaartsverschillen, ingegeven worden door de wens ervaring op te doen in het buitenland, bij bedrijven of universiteiten, om op die manier de eigen carrière vorm te geven. Daarnaast liggen aan 1 Zie uitgebreider bijlage 1, paragraaf 1 ( Waarom is er arbeidsmigratie? ). 2 Voor een overzicht van de recente migratiegeschiedenis zie bijv. R.P.W. Jennissen (red.) (2011) De Nederlandse migratiekaart: Achtergronden van verschillende internationale migratietypen, CBS i.o.v. WODC, WODC Onderzoek en beleid

2 een deel van de (arbeids)migratie persoonlijke, met name relationele redenen, ten grondslag. Een deel van de migratie uit de voormalige koloniën is ook arbeidsmigratie. Arbeidsmigratie is daarnaast ook van groot belang voor de huidige economische activiteiten die in Nederland worden verricht. Arbeidsmigranten, zowel van binnen als buiten de EU, voorzien immers in bepaalde tekorten op de arbeidsmarkt. Daarbij gaat het zowel om tekorten aan aantallen mensen als om tekorten aan specifieke kennis en vaardigheden. Door de arbeidsmigratie is het mogelijk werk te verrichten dat zonder deze migranten niet of in mindere mate gedaan zou worden. Internationale oriëntering Nederland is een klein land en zeer sterk gericht op de buitenlandse handel. We zijn het tweede exportland van Europa. Dertig procent van het bbp komt uit export voort. Een derde van de werkgelegenheid is gerelateerd aan export (20 procent direct, 12 procent via toelevering). Bij de internationale handel was in 2013 de invoerwaarde van goederen en diensten ongeveer 480 miljard euro en de uitvoerwaarde ongeveer 540 miljard. De import kwam voor 50 procent uit de EU, de export ging voor 75 procent naar de EU. Verder werken in Nederland ongeveer een miljoen werknemers bij buitenlandse bedrijven a. Deze internationale oriëntatie maakt dat er veel buitenlanders in Nederland werken en dat ook veel Nederlanders in het buitenland werken. Zo werken er hier van oudsher veel Duitsers en Engelsen. Bij een deel van de migranten is sprake van permanente migratie, bij een ander deel van tijdelijke migratie. a CBS (2014) Internationaliseringsmonitor 2014, tweede kwartaal. Arbeidsmigratie is tegelijkertijd ook onderdeel van de interne markt van de Europese Unie 3. Het is ook een aspect van de globalisering van de economie waarbij steeds meer bedrijven steeds meer internationaal opereren en ook op die manier Europa en de wereld als markt en als arbeidsmarkt zien. In dit advies benadert de raad arbeidsmobiliteit vanuit deze verschillende aspecten. 3 Daarbij geldt het vrij verkeer niet alleen voor de EU maar ook voor de EER, waarvan naast de lidstaten deel uitmaken: IJsland, Noorwegen en Liechtenstein. Met Zwitserland is sprake van vrij verkeer van personen. 20

3 ARBEIDSMIGRATIE, DEFINITIES EN JURIDISCHE ASPECTEN Arbeidsmigratie of arbeidsmobiliteit? De adviesaanvraag spreekt van arbeidsmigratie. Onder migratie wordt veelal verstaan dat iemand zich in en ander land vestigt en daar een bestaan opbouwt. Voor veel arbeidsmigranten in Nederland geldt echter een andere situatie. Dat betreft met name mensen uit andere EU-lidstaten. Veel Poolse werknemers in bijvoorbeeld het Westland werken hier tijdelijk. Zij zijn een deel van het jaar in Nederland en een deel van het jaar in Polen, terwijl anderen hier slechts enkele jaren verblijven. Daarnaast zijn er in Nederland ook werknemers uit andere lidstaten werkzaam in het kader van het vrij verkeer van diensten. In formele zin is daarbij geen sprake van vestiging in Nederland (zie ook paragraaf 3.3). In dit advies spreekt de raad van (grensoverschrijdende) arbeidsmobiliteit als het mobiliteit binnen de EU betreft (met onderscheid naar vrij verkeer van werknemers en detachering in het kader van het vrij verkeer van diensten) en van arbeidsmigratie in geval van vestiging van arbeidsmigranten in Nederland van buiten de EU ( derdelanders ). Daarbij hoeft er geen sprake te zijn van permanente vestiging. Bij de arbeidsmigratie van buiten de EU gaat het vooral om kennismigranten. Hiervan vestigt een deel zich permanent in Nederland, maar een ander deel is hier voor een aantal jaren werkzaam zonder de bedoeling zich hier permanent te vestigen. 2.2 Verschillende vormen van buitenlandse arbeid in Nederland Arbeidsmigratie wordt ook bepaald door een juridisch kader. Wie wordt onder welke voorwaarden toegelaten tot Nederland en de Nederlandse arbeidsmarkt? Omdat Nederland lid is van de Europese Unie gelden verschillende regimes. Binnen de EU geldt, uniek in de wereld, een vrij verkeer van burgers en van werknemers. Het vrij verkeer van werknemers houdt in dat binnen de EU sprake is van één arbeidsmarkt en dat elke burger van een EU-lidstaat in beginsel in een andere lidstaat mag verblijven en werken/ werk zoeken als hij/zij in eigen onderhoud kan voorzien 4. 4 Vrij verkeer van werknemers, artikel 45 van het EU-verdrag. Het vrij verkeer geldt ook voor werknemers uit een aantal andere landen die samen met de EU de EER vormen. Zie ook paragraaf

4 Daarnaast is er binnen de EU sprake van arbeidsmobiliteit die samenhangt met het vrij verkeer van diensten. Op grond van het vrij verkeer van diensten kunnen bedrijven tijdelijk werkzaamheden (diensten) verrichten in een andere lidstaat en daarvoor eigen personeel inzetten 5. Er is in zo n situatie sprake van grensoverschrijdende detachering. In dat geval werken de betrokken werknemers wel in het buitenland, maar is er formeel gezien geen sprake van migratie. In onderstaande figuur wordt een en ander beknopt weergegeven. Tabel 2.1 Verschillende vormen van buitenlandse arbeid Vorm Arbeidsmobiliteit Vrij verkeer werknemers Detachering Arbeidsmigratie Kenmerk en omschrijving Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in de interne markt van de EU. Het vrij verkeer van personen omvat het algemene recht om binnen de EU vrij te reizen en elders te verblijven. Daarbij regelt het vrij verkeer van werknemers het specifieke recht om in een andere lidstaat in loondienst te gaan werken, het vrij verkeer van diensten het recht van bedrijven om in een andere lidstaat tijdelijk een dienst aan te bieden met meenemen van eigen werknemers of in een andere lidstaat tijdelijk werknemers ter beschikking te stellen, en het vrij verkeer van vestiging het recht zich elders als (zelfstandige) ondernemer te vestigen. Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in het kader van het vrij verkeer van werknemers. Op basis hiervan kunnen werknemers in een andere lidstaat bij een daar gevestigd bedrijf in dienst treden op basis van de aldaar geldende arbeidsvoorwaarden (werklandbeginsel). Zij mogen op geen enkele wijze anders worden behandeld dan werknemers uit de lidstaat waar zij werken. Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in het kader van het vrij verkeer van diensten. Op basis hiervan kunnen in de EU gevestigde bedrijven in een andere lidstaat tijdelijk werknemers detacheren a. Dat kan binnen het bedrijf, omdat het bedrijf met eigen werknemers elders tijdelijk een dienst verricht of omdat het bedrijf mensen tijdelijk uitleent aan een bedrijf in een andere lidstaat. Het werklandbeginsel is hierbij alleen van toepassing op een harde kern van arbeidsvoorwaarden. Arbeidsmigratie van buiten de EU. De lidstaten kunnen in beginsel zelf bepalen hoeveel mensen zij van buiten 5 Voor het vrij verkeer van diensten/detachering zijn relevant de artikelen 49 en 56 van het EU-verdrag; en verder de Dienstenrichtlijn, de Detacheringsrichtlijn, de Handhavingsrichtlijn en de EU-Coördinatieverordening Sociale Zekerheid; voor Nederland de Waga, de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid. 22

5 ARBEIDSMIGRATIE, DEFINITIES EN JURIDISCHE ASPECTEN Kennismigratie de EU toelaten. Hierbij gelden echter wel een aantal gezamenlijke Europese spelregels ten aanzien van de toegang, het verblijf en het recht zich naar een andere lidstaat te verplaatsen. Arbeidsmigratie van buiten de EU voor hoger opgeleiden of mensen boven een bepaalde inkomensgrens. Hiervoor gelden zowel op nationaal als op Europees niveau bepaalde regels voor een soepeler toegang. a De gedetacheerde werknemers kunnen ook van buiten de EU komen of uit nieuwe lidstaten waarvoor een overgangsregime voor het vrij verkeer van werknemers geldt. Voorwaarde is wel dat de betrokken werknemers legaal en permanent in een lidstaat werkzaam is en daadwerkelijk in dienst is van het betrokken bedrijf. Het Hof van Justitie heeft bepaald dat voor gedetacheerde derdelanders geen tewerkstellingsvergunning hoeft te worden aangevraagd. Lidstaten mogen wel meer eisen stellen aan hun verblijf dan bij EU-burgers zoals het bezit van een tijdelijke verblijfsvergunning of een inreisvisum. Zie: M.S. Houwerzijl (2005) De Detacheringsrichtlijn: Over de achtergrond, inhoud en implementatie van Richtlijn 96/71/EG, pp Het Hof van Justitie heeft in het arrest Vicoplus (zaak C-307/09) bepaald dat voor werknemers uit nieuwe lidstaten waarvoor een overgangsregime voor het vrij verkeer van werknemers geldt, wel een tewerkstellingsvergunning moet worden aangevraagd als zij door een uitzendbureau worden gedetacheerd en daarmee toetreden tot de arbeidsmarkt. De grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in de EU kent vele vormen. In de onderstaande box is een aantal voorbeelden opgenomen. Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in de EU, voorbeelden a. Een werknemer uit een lidstaat die in een andere lidstaat gaat werken voor een bedrijf dat daar is gevestigd (bijvoorbeeld: een Poolse werknemer die voor een Nederlands uitzendbureau in de glastuinbouw werkzaam is, een Oostenrijkse die bij de SER werkt of een Nederlander die in dienst treedt bij de Technische Universiteit van Darmstadt). b. Een onderneming die met eigen personeel een dienst in een andere lidstaat verricht (bijvoorbeeld: een Pools metaalbedrijf dat met eigen lassers een klus aanneemt bij de bouw in de Eemshaven). c. Een uitzendbureau dat werknemers in een andere lidstaat beschikbaar stelt (bijvoorbeeld: een Iers uitzendbureau dat Portugese ijzervlechters ter beschikking stelt bij de bouw van een tunnel voor de A2 bij Maastricht). d. Een multinational die eigen werknemers in een vestiging in een andere lidstaat beschikbaar stelt (bijvoorbeeld: Siemens die werknemers bij haar Nederlandse dochter in den Haag detacheert). e. Een zzp er die in een andere lidstaat een dienst aanbiedt (bijvoorbeeld: een Letse trucker die met zijn eigen vrachtwagen nadat hij in Nederland een vracht heeft afgeleverd, van het recht gebruikmaakt om in Nederland maximaal drie ritten te rijden, in het kader van de regels over de zogenoemde cabotage). 23

6 f. Een zzp er die zich in een andere lidstaat vestigt (bijvoorbeeld: een Poolse timmerman). Het onderscheid tussen de verschillende vormen is van belang vanwege de verschillende regels voor arbeidsvoorwaarden, sociale zekerheid en belastingen. Die hebben te maken met de basis waarop de arbeidsmobiliteit tot stand komt. In voorbeeld (a) is dat het vrij verkeer van werknemers. In de voorbeelden (b-e) is dat het vrij verkeer van diensten. In het voorbeeld (f) is dat de vrijheid van vestiging. Voor arbeidsmigranten van buiten de EU wordt de toegang geregeld via de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). In deze wet worden naar gelang het opleidingsniveau van de arbeidsmigrant verschillende voorwaarden gesteld aan de toelating. Hoger opgeleiden kunnen via de Kennismigrantenregeling (en een aantal andere regelingen) tijdelijk toegang tot Nederland verkrijgen als zij aan een aantal voorwaarden voldoen (inkomen, opleiding) 6. Voor functies/vacatures op lager en middelbaar niveau kan een werkgever toestemming krijgen om buiten de EU te werven als er binnen Nederland en de EU geen geschikt aanbod is. Vervolgens mag de werkgever de betrokkene voor één jaar aanstellen 7. Een andere vorm van grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit is grensarbeid. Dit betreft bijvoorbeeld Duitsers die in de grensregio wonen en in Nederland werken, maar bijvoorbeeld ook Nederlanders die in de Belgische grensregio zijn gaan wonen, maar in Nederland blijven werken. Aan deze vorm van mobiliteit wordt in dit advies geen aandacht besteed. Dit neemt niet weg dat ook met betrekking tot grensarbeid diverse vraagstukken spelen die om een uitgebreidere beschouwing en oplossing vragen. De raad stelt voor dat hieraan in de nabije toekomst apart aandacht wordt besteed. 6 Zie verderop hoofdstuk 4 en bijlage 2, paragraaf 1 ( De regeling voor kennismigranten ). 7 De Wav is eind 2013 aangepast en aangescherpt. 24