3. Analyse en beoordeling van de voorstellen op kernelementen

Transcriptie

1 3. Analyse en beoordeling van de voorstellen op kernelementen 3.1 Vergelijking van de voorstellen In het vorige hoofdstuk zijn de hoofdlijnen van het SER-advies over emissiehandel, het voorstel van de Commissie CO 2 -handel en het voorstel van de Europese Commissie kort geschetst. Dit hoofdstuk concentreert zich op enkele kernelementen en analyseert daarbij de belangrijkste verschillen tussen de voorstellen van beide commissies. Dit gebeurt tegen de achtergrond van de SER-opvattingen. Tabel 1 biedt hiertoe een schematisch overzicht. Een eerste beschouwing leert dat de verschillen tussen de voorstellen voor een Nederlands en een Europees systeem globaal als volgt zijn aan te duiden: beide voorstellen houden rekening met verschillende sectoren, maar hanteren daarbij ongelijke criteria; het Europese voorstel is een systeem met een absoluut uitstootplafond, terwijl het voorstel van de Commissie CO 2 -handel een gecombineerd systeem van absolute en relatieve emissieplafonds is; in het systeem van de Commissie CO 2 -handel vindt de verdeling van rechten onder een vast plafond via een veiling plaats en onder een relatief plafond via een prestatienorm, het Europese voorstel schrijft (voor de fase tot 2008) gratis verdeling van rechten onder een plafond voor; de omgang met indirecte emissies (zoals van elektriciteitsgebruik en bij warmtekrachtkoppeling) is in beide voorstellen verschillend. De SER beschouwt bovenstaande elementen als de kern van de voorstellen. Om deze reden worden zij achtereenvolgens in de paragrafen 3.2 tot en met 3.6 aan een nadere beschouwing onderworpen, waarbij paragraaf 3.4 apart in gaat op de gevolgen van het hybride systeem dat de Commissie CO 2 -handel voorstelt. 29

2 Tabel 1 Vergelijking van de voorstellen SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid Richtlijnvoorstel Europese Commissie Eindrapport Commissie CO 2 - handel Deelnemende sectoren Voldoende voor een bepaalde minimumomvang van de markt Grote energieverbruikers. Alleen deze sectoren nemen deel aan emissiehandel Indeling gemaakt in exposed en sheltered sectoren op grond van energie-intensiteit en import/exportgevoeligheid. De exposed en grootste emittenten uit sheltered sectoren beginnen. Op termijn nemen alle emittenten deel Soort systeem Cap and trade, in het uiteindelijke Europese systeem Cap and trade Een hybride systeem met een performance standard rate (PSR) voor exposed sectoren en cap and trade voor sheltered sectoren Allocatie Veilen is theoretisch te prefereren (prijszettend); gratis toedelen kan de invoering vergemakkelijken en het draagvlak vergroten Van 2005 tot 2008: gratis toekenning via IPPC richtlijn; rekening houdend met reductiepotentieel van de desbetreffende installaties. Allocatie op basis van PSR is toegestaan. Vanaf 2008: manier van allocatie wordt vastgesteld in 2006 Veilen van rechten onder cap voor sheltered sectoren (met terugsluizing van de opbrengst). Exposed sectoren krijgen een PSR Indirecte emissies Niet expliciet uitgelaten over de toerekening van indirecte emissies Elektriciteitsproducenten zijn verantwoordelijk voor hun eigen emissies Toerekenen van CO 2 -uitstoot bij elektriciteitopwekking aan de eindverbruikers van elektriciteit via een forfait, omdat zij de verbruiksbeslissing nemen Opmerkingen De deelnemers in de eerste fase van het voorstel van de Commissie CO 2 -handel komen grotendeels overeen met de deelnemers in het EC-voorstel. Alleen chemische installaties met een vermogen tot 20 MW en de landbouw vallen buiten het EC-voorstel. Wel kunnen lidstaten Brussel verzoeken om meer sectoren te laten deelnemen aan emissiehandel Bij emissiehandel op Europees niveau met een Europese reductiedoelstelling is het erg veel werk om voor alle bedrijven een PSR vast te stellen. Ook hebben exposed sectoren minder reden om vanwege CO 2 -kosten de productie naar het buitenland te verplaatsen Een PSR-systeem is vooral aantrekkelijk voor emissiehandel binnen Nederland Allocatie op basis van een PSR is te prefereren. Omdat de CO 2 -uitstoot van elektriciteitopwekking in het EC-voorstel niet wordt toegerekend aan de eindverbruikers, sluit toekenning op basis van PSR in dat voorstel niet goed aan op de Nederlandse beleidspraktijk Bij gratis toekenning van rechten aan de producent, zoals de EC wil, is er niet per se een directe prijsprikkel voor de eindgebruiker. Het marktgedrag van elektriciteitsproducenten is onvoorspelbaar, waardoor de gewenste prijsprikkel bij de verbruiker niet gegarandeerd is Toerekening aan de eindverbruiker vergt internationale afspraken over import van elektriciteit 30

3 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN 3.2 Deelnemende sectoren Zoals in hoofdstuk 2 werd aangegeven, willen zowel de Commissie CO 2 -handel als de Europese Commissie in eerste instantie een beperkt aantal sectoren onder het systeem van emissiehandel brengen. Dit heeft in belangrijke mate een pragmatische achtergrond. Met een beperkt aantal (grote) deelnemers is het eenvoudiger om een betrouwbaar systeem op te bouwen. In het algemeen geldt: hoe groter de omvang van de markt van emissiehandel, des te groter de te behalen kostenvoordelen. Bij een groter aantal deelnemers en grotere kostenverschillen zal er meer gehandeld worden, waardoor de markt beter zijn werk kan doen en er per saldo goedkopere emissiereducties plaatsvinden. Het handelssysteem wordt er echter ook bewerkelijker van. In het voorstel van de Commissie CO 2 -handel worden uiteindelijk alle emittenten in een nationaal systeem van emissiehandel ondergebracht. Dit gebeurt in vier fasen. De eerste fase start met de niet-afgeschermde sectoren en de grootste energieverbruikers uit de afgeschermde sectoren en op termijn komen daar sectoren bij tot en met de huishoudens en verkeer en vervoer. Zo ontstaat stapsgewijs een grote markt en met de fasering wordt het nadeel van de bewerkelijkheid in de opbouw van het systeem beperkt. De Europese Commissie kiest in haar richtlijnvoorstel voor een relatief beperkt aantal grote CO 2 -emittenten (circa 5000 installaties), die desalniettemin bijna de helft van de CO 2 -emissies in de EU voor hun rekening nemen. Deze aanpak heeft een pragmatische reden: met een beperkt aantal deelnemers kunnen lidstaten en bedrijven bekend raken met emissiehandel en is het beter mogelijk een betrouwbaar systeem op te bouwen. De niet-afgeschermde sectoren die de Commissie CO 2 -handel omschrijft, komen deels overeen met de grote energieverbruikers die de Europese Commissie (EC) als deelnemers voorstelt. De kleinere chemische installaties, de aluminiumindustrie en de landbouw vallen buiten het EC-voorstel, maar binnen de nietafgeschermde sectoren in het plan van de Commissie CO 2 -handel. Desgewenst kan Nederland de EC voorstellen om deze sectoren toe te voegen. In latere fasen van het plan van de Commissie CO 2 -handel zijn er meer sectoren die buiten het Europese plan vallen. De Commissie CO 2 -handel bepleit dan ook dat het lidstaten wordt toegestaan om deze sectoren op nationaal niveau mee te laten doen met het emissiehandelssysteem 1. SER-opvatting De SER onderschrijft de mening van de Commissie CO 2 -handel, dat zorgvuldig moet worden bekeken of de indeling volgens het EC-richtlijnvoorstel vol- 1 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p

4 doende dekkend is, in die zin dat alle CO 2 -intensieve bedrijven die binnen Europa concurreren hieronder vallen. Het is vanuit concurrentieoogpunt ongewenst als er een categorie CO 2 -intensieve bedrijven is, die buiten het emissiehandelssysteem blijft. 3.3 Prestatienorm of cap and trade De Commissie CO 2 -handel baseert haar hybride systeem op het cap and tradesysteem met een uitzonderingspositie voor energie-intensieve internationaal opererende bedrijven. Vanwege de mogelijke aantasting van de internationale concurrentiepositie krijgen bedrijven uit de niet-afgeschermde sectoren in het voorstel van de Commissie CO 2 -handel geen absoluut uitstootplafond opgelegd, maar een prestatienorm (een performance standard rate, psr). Van belang is ook dat in het benchmark convenant energie-efficiency en in andere convenanten waaraan een groot aantal bedrijven uit de niet-afgeschermde sectoren deelnemen prestatienormen voor energie-efficiëntie zijn afgesproken voor de periode tot Een PSR-systeem legt de nadruk op de CO 2 -efficiëntie van het productieproces en niet op de absolute CO 2 -uitstoot. De uitstootrechten worden bepaald door de prestatienorm (of PSR), een gestandaardiseerde emissienorm voor ieder productieproces in termen van CO 2 -efficiëntie. Een PSR is bijvoorbeeld uitgedrukt in uitstoot per hoeveelheid product. De prestatienorm heeft geen waarde als een deelnemer niet produceert. Produceert een deelnemer wel, dan mag hij de CO 2 emitteren die overeenkomt met de prestatienorm maal het productievolume. Hij hoeft niet, zoals in een cap and trade-systeem, voor elke ton uitstoot een emissierecht over te leggen. Als hij minder emitteert dan de prestatienorm hem toestaat, verwerft hij verkoopbare emissierechten (in ton CO 2 ) en als hij meer emitteert dan de prestatienorm hem toestaat, moet hij ofwel maatregelen nemen die de CO 2 -efficiëntie van de productie verbeteren ofwel emissierechten kopen van andere deelnemers. In dat geval koopt hij in tonnen CO 2 het verschil tussen zijn feitelijke uitstoot en de uitstoot die hem op grond van de PSR en het productievolume is toegestaan. In dit systeem wordt alleen rond de PSR in emissierechten gehandeld. Aan zo n prestatienormsysteem kleven zowel voor- als nadelen (zie kader). Met de voorgestelde systematiek voor de niet-afgeschermde sectoren sluit de Commissie CO 2 -handel aan bij het huidige Nederlandse beleid. De prestatienorm kan worden vastgesteld aan de hand van afspraken uit het convenant benchmarking energie-effiëntie, de meerjarenafspraak 2 energie-efficiëntie of het GLAMI-convenant voor de glastuinbouw. De gemaakte afspraken over energieefficiëntie moeten worden vertaald in CO 2 -efficiëntie. 32

5 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN De afgeschermde sectoren moeten, in tegenstelling tot de niet-afgeschermde sectoren, hun rechten via een veiling kopen, zodat zij direct kosten moeten maken om emissierechten te verwerven. Ter compensatie hiervan wil de Commissie CO 2 -handel dat de veilingopbrengsten op een adequate wijze naar de deelnemers worden teruggesluisd. Voor- en nadelen van cap and trade en prestatienormen Aan beide systemen, cap and trade en PSR, zijn voor- en nadelen verbonden. Het onderstaande illustreert dit aan de hand van de voor- en nadelen van het prestatienormsysteem. Voordelen van een PSR 1. Bij een systeem van emissiehandel volgens het prestatienormsysteem is er geen actieve initiële allocatie van rechten nodig. De initiële allocatie wordt bepaald met de prestatienorm. Dit is een voordeel boven absolute plafonnering waarbij de gratis initiële allocatie als struikelblok wordt gezien, vanwege de vermogenseffecten en de mogelijkheden van bezwaar en beroep tegen de verdeling. 2. Een PSR geeft geen problemen bij nieuwkomers op de markt. Bij een cap and trade-systeem moet een nieuwkomer eerst emissierechten zien te verwerven. Het cap and trade-systeem kan dan een toetredingsbarrière vormen. In een prestatienormsysteem krijgen nieuwe bedrijven dezelfde prestatienorm als bestaande bedrijven. 3. Voor bedrijven is het een voordeel dat wanneer zij aan de prestatienorm voldoen, zij hun productie kunnen opvoeren als de markt daarom vraagt, zonder daarvoor nieuwe emissierechten aan te hoeven schaffen. 4. De overheid kan de totale hoeveelheid emissies beperken door de prestatienorm aan te scherpen. Nadelen van een PSR 1. De totale emissie (of de hoeveelheid emissiereductie) van een sector waarin geen plafond aan de totale hoeveelheid emissies wordt gesteld is onzeker. 2. De overheid moet over veel informatie beschikken bij een systeem van prestatienormen. Per activiteit moet een prestatienorm worden vastgesteld. Daarnaast is informatie nodig over emissies (en verworven en verkochte emissierechten) per bedrijf. 3. De transactiekosten van een PSR-systeem lijken groter dan van een cap and trade-systeem. Dit betreft de controle op uitstoot, productievolume en de handel, alsmede de omzetting van relatieve emissiereducties in een PSRsysteem in absolute tonnen CO 2, waarin emissierechten zijn gesteld. Bronnen: F.M. Brouwer et al., Verhandelbare rechten voor de emissie van broeikasgassen in de Nederlandse Landbouw, LEI, Den Haag H. Verbruggen en O. Kuik, Opties voor de initiële allocatie van CO 2 -emissierechten, IVM, Amsterdam, 2001, pp. 17 en 18. In het Europese voorstel vormen absolute plafonds het uitgangspunt. Bij de initiële allocatie van emissierechten moet rekening worden gehouden met de CO 2 -efficiëntie en het reductiepotentieel van installaties. Deze methode vergroot de informatiebehoefte van de overheid enorm ten opzichte van andere methodes (zie ook paragraaf 3.5). Een systeem van relatieve plafonds op 33

6 basis van (afgesproken) prestatienormen zal niet in alle lidstaten gemakkelijk praktisch uitvoerbaar zijn, omdat de institutionele randvoorwaarden daarvoor niet overal aanwezig zijn. De Nederlandse overlegcultuur bevordert het maken van afspraken in convenanten en meerjarenafspraken. Hoewel de Nederlandse systematiek van convenanten geleidelijk aan navolging krijgt in omringende landen, zal een brede verspreiding over de hele EU veel tijd vergen. Het vaststellen van één PSR per product of productieproces voor de hele EU zal politiek nog moeilijker haalbaar zijn. Een ander argument voor absolute plafonds is dat deze systematiek in principe milieu- en kosteneffectiever is. In een cap and trade-systeem kan een deelnemer, naast efficiëntieverbetering en de aankoop van rechten ook zijn productievolume aanpassen om aan zijn verplichtingen te voldoen; een PSR zet per definitie niet aan tot volumereductie. De ideale situatie voor een cap and trade-systeem is een brede internationale omgeving. Op lager schaalniveau kan het systeem in conflict komen met andere sociaal-economische doelstellingen, zoals een goede concurrentiepositie van Nederlandse en Europese bedrijven op de wereldmarkt. Dit kan een goede reden zijn om een systeem met relatieve plafonds te introduceren. Voor Nederlandse bedrijven geldt dat Europese emissiehandel, gegeven de Nederlandse CO 2 -doelstelling en de bijbehorende relatief hoge marginale kosten van emissiereductie, voordeliger is dan nationaal klimaatbeleid. SER-opvattingen De inzet van het instrument emissiehandel moet volgens de SER uiteindelijk gericht zijn op een breed internationaal cap and trade-systeem op een zo hoog mogelijk schaalniveau; daarmee kan het meest effectief en efficiënt de emissiedoelstelling worden gehaald 2. Een belangrijk argument is dat dit instrument een absolute begrenzing aan de CO 2- uitstoot stelt en daarmee aansluit bij de absolute uitstootplafonds die in het Kyoto-protocol zijn vastgelegd. Met een PSR-systeem is het ook goed mogelijk om vastgelegde doelstellingen te realiseren; naarmate de prestatienorm vaker wordt vastgesteld en wordt afgestemd op de (nationale) CO 2 -doelstelling komen beide systemen in hun uitwerking dichter bij elkaar. Voor een Europees systeem is het echter een erg complexe en bewerkelijke zaak om voor elke deelnemer een prestatienorm vast te stellen. Voor een praktisch werkbaar systeem op nationaal niveau is een cap and tradesysteem niet vanzelfsprekend. Het belangrijkste argument voor een prestatienorm in plaats van een cap op nationaal niveau is het behoud van de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven en daarmee het tegengaan van verplaatsing van bedrijvigheid en emissies naar het buitenland. Verder vindt de raad de aansluiting bij het huidige beleid een be- 2 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., p

7 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN langrijk argument voor een PSR-systeem. Het draagvlak in de industrie, de flexibiliteit voor bedrijven en de inpassing in het huidige beleid zijn aantrekkelijke aspecten van een PSR-systeem voor emissiehandel binnen Nederland. Daarbij moet dan een procedure worden afgesproken voor afstemming van de PSR op de nationale CO 2 -doelstelling. Dit is nodig om te voorkomen dat door een (sterke) toename van de absolute uitstoot als gevolg van productiegroei de absolute CO 2 -doelstelling in gevaar komt 3. In het systeem voor NO x - emissiehandel dat in 2003 van start gaat, is een afspraak over een dergelijke doeloriëntatie gemaakt (zie kader). Daarmee is de milieueffectiviteit van het systeem gegarandeerd. Overigens kent ook het benchmarkconvenant een zekere automatische aanscherping van de efficiëntienorm; de vaststelling van de mondiale top op het gebied van energie-efficiëntie waarop deelnemers zich richten, wordt elke vier jaar herhaald. Daarbij mag worden aangenomen dat de efficiëntie in de tijd toeneemt en daarmee wordt ook de norm aangescherpt. Hoofdlijnen van een systeem voor NO x -emissiehandel De in het NMP4 vastgelegde NO x -taakstelling voor stationaire bronnen in de industrie, raffinaderijen en elektriciteitproductiesector bedraagt 65 kiloton voor Inrichtingen met een vermogen groter dan 20 MW vallen onder het systeem van NO x -emissiehandel; de taakstelling van deze inrichtingen bedraagt 55 kiloton. Vrijwillige deelname aan het handelssysteem zal op basis van aangescherpte emissie-eisen voor de kleinere inrichtingen in een later stadium mogelijk worden gemaakt. Het systeem van NO x -emissiehandel is gebaseerd op een generieke prestatienorm van 50 gram NO x per gigajoule energie in 2010; voor een beperkt aantal specifieke processen wordt een afwijkende reductienorm geformuleerd. In 2006 zal een evaluatie plaatsvinden van de binnen het systeem van emissiehandel bereikte reductie. Indien de bereikte reductie door desbetreffende inrichtingen op dat moment niet in lijn is met de 2010-taakstelling, zal de prestatienorm van 50 g/gj worden aangescherpt en wel zodanig dat de tussen 2006 en 2010 te realiseren emissiereductie voldoende is om de taakstelling voor 2010 te realiseren. Deze aanscherping zal echter niet verder gaan dan twintig procent van de norm voor De normstelling in combinatie met een marge van twintig procent bij een eventuele aanscherping biedt de overheid voldoende zekerheid dat de taakstelling zal worden gerealiseerd, terwijl deze systematiek het bedrijfsleven de mogelijkheid biedt een goede inschatting te maken van toekomstige ontwikkelingen en risico s. In 2006 zullen de prestatienormen voor 2015 worden vastgesteld, waarbij in 2010 op vergelijkbare wijze een mogelijke aanpassing voor 2015 zal worden vastgelegd. Bron: VNO-NCW. 3 Bij nationale emissiehandel zal deze afstemming pas na operationeel worden, omdat voor de periode tot 2012 met verschillende sectoren reeds prestatienormen over energie-efficiëntie zijn afgesproken in convenanten. Deze normen zijn niet direct gerelateerd aan de nationale Kyoto-doelstelling, maar aan de wereldtop op het gebied van energie-efficiëntie (zie ook de paragrafen 4.2 en 4.4). 35

8 3.4 Consequenties van een hybride systeem Om aantasting van de concurrentiepositie door binnenlandse emissiehandel te voorkomen, maakt de Commissie CO 2 -handel onderscheid tussen afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Energie-intensiteit en gevoeligheid voor internationale concurrentie zijn de onderscheidende factoren. De afgeschermde sectoren nemen in het voorstel van de Commissie CO 2 -handel deel aan emissiehandel via een cap and trade-systeem met een veiling van rechten en de niet-afgeschermde via een prestatienorm. Onderling is handel in emissierechten onbelemmerd mogelijk. Ook in het huidige beleid bestaat een onderscheid tussen categorieën, te weten klein- en grootverbruikers van energie. De regulerende energiebelasting voor kleinverbruikers (REB) kent een staffelstructuur waarbij het gemiddelde tarief lager wordt bij een groter verbruik van gas en elektriciteit. Economische gevolgen van kostendoorberekening Het onderscheid in sectoren binnen een nationaal systeem van emissiehandel rechtvaardigt de Commissie CO 2 -handel als volgt. Internationaal concurrerende bedrijven kunnen bij de invoering van een nationaal handelssysteem met een absoluut plafond de extra kosten voor de emissierechten vanwege de concurrentie niet of slechts beperkt aan hun klanten doorberekenen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat productie naar het buitenland wordt verplaatst of dat bedrijven hun marktaandeel verliezen aan buitenlandse concurrenten, die geen extra kosten voor CO 2 -uitstoot hoeven te maken. In beide gevallen wordt de CO 2 -emissie niet beperkt maar naar elders verplaatst. Dit bezwaar geldt minder naarmate emissiehandel een groter geografisch bereik heeft. Voor afgeschermde sectoren, zo stelt de Commissie CO 2 -handel, geldt dat zij per definitie opereren op een binnenlandse markt, zodat alle concurrenten onder dezelfde regeling vallen. Het onderscheid tussen beide soorten sectoren is te rechtvaardigen omdat de context waarin zij opereren verschillend is, aldus de Commissie CO 2 -handel. De Commissie wil de extra kosten die het gevolg zijn van de aankoop van emissierechten verminderen door de opbrengst van de (periodieke) veiling naar de deelnemende bedrijven terug te sluizen, bij voorkeur via vrijstelling van de regulerende energiebelasting (REB). De Commissie garandeert niet dat deze terugsluis de extra kosten volledig elimineert, maar acht dit acceptabel omdat de afgeschermde sectoren eventueel resterende kosten zouden kunnen doorberekenen aan hun afnemers. De SER plaatst een vraagteken bij het al dan niet kunnen doorberekenen van de extra kosten. Het al dan niet kunnen doorberekenen van extra kosten is niet alleen afhankelijk van het feit of een bedrijf in een nationale of een in- 36

9 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN ternationale markt opereert, maar ook van de prijselasticiteit van de vraag naar het desbetreffende product. Alleen als de vraag volkomen inelastisch is, kunnen extra kosten zonder problemen worden doorberekend. Bedrijven uit afgeschermde sectoren zullen niet vaak op een markt met een inelastische vraag opereren. Fundamenteler is dat de economische gevolgen van het voorgestelde hybride systeem voor bedrijven uit verschillende sectoren heel verschillend kunnen uitpakken. Met emissiehandel wordt de ongeprijsde schaarste aan CO 2 -emissieruimte beprijsd. Het uitstoten van CO 2 krijgt een prijs, waardoor reductie van de CO 2 -uitstoot wordt beloond. Dit zal leiden tot innovatie op het gebied van emissiereductie dan wel tot verschuivingen in consumptie- en productiepatronen (substitutie-effecten). Voor ondernemers in een cap and trade-systeem wordt de kostprijs van producten verhoogd met de (marginale) prijs van emissierechten; zij moeten voor elke ton CO 2 -uitstoot een emissierecht verwerven. De (opportuniteits-) kosten daarvan zullen worden doorberekend in de prijs, hetgeen substitutieeffecten teweeg zal brengen. Bij emissiehandel met een prestatienormsysteem zullen producenten de prijs van emissies doorberekenen voorzover deze boven de norm liggen. Bedrijven met een prestatienorm maken kosten voor emissies door investeringen in CO 2 -efficiëntie of door aankoop van rechten als de uitstoot in de uitgangssituatie boven de prestatienorm uitkomt. Aan een CO 2 -uitstoot die, zonder maatregelen, onder de prestatienorm blijft zijn geen opportuniteitskosten verbonden 4. In een hybride systeem waar afgeschermde sectoren te maken hebben met een cap en niet-afgeschermde sectoren met een prestatienorm, kan de kostprijs van producten uit de afgeschermde sectoren meer toenemen als gevolg van emissiehandel, dan die van producten uit de niet-afgeschermde sectoren. Ondernemers uit de afgeschermde sectoren berekenen deze verhoogde kostprijs door aan consumenten en andere afnemers 5 waardoor verschuivingen in consumptie- en, bijgevolg, productiepatronen optreden. Voor ondernemers uit de niet-afgeschermde sectoren geldt dat in mindere mate. Het terugsluizen van de opbrengst van de veiling aan de deelnemers vindt de raad een goede zaak. Terugsluizing heeft in principe geen effect op de efficiëntie en effectiviteit van het systeem, omdat de prijsprikkel voor CO 2 -emissie blijft bestaan. Terugsluizen via vrijstelling van de regulerende energiebelasting (REB), zoals de Commissie CO 2 -handel voorstelt, ligt naar de mening van de SER voor de hand. De REB verhoogt, net als de (marginale) prijs van emissierechten in een cap and trade-systeem, direct de kostprijs van produc- 4 A.M. Gielen en P.R. Koutstaal, Over het kind en het badwater, ESB-Dossier Klimaatbeleid, 86 e jaargang, nr. 4328, 11 oktober 2001, pp. D17-D19. 5 Dit zijn ook bedrijven uit de niet-afgeschermde sectoren, waardoor ook op de markt voor toeleveranties verschuivingen kunnen optreden. 37

10 ten. In de praktijk zal een verrekening met de REB daarom de minste verstoring ten opzichte van de huidige situatie opleveren. Er is nog een aspect dat de mogelijk verschillende economische gevolgen voor deelnemers in een hybride systeem aanduidt. Zoals aangegeven worden de producten uit de niet-afgeschermde sectoren niet per se duurder; het is zelfs denkbaar dat deze goedkoper worden. De niet-afgeschermde sectoren kunnen als beloning voor CO 2 -efficiënt produceren met de verkoop van verworven rechten iets extra s verdienen. Als zij met weinig inspanning beneden de prestatienorm kunnen blijven, kan het voor hen in theorie aantrekkelijk zijn om de productie te verhogen, omdat door de opbrengst van de verworven emissierechten de kostprijs van hun productie daalt en bij doorberekening hiervan in de verkoopprijs de vraag naar hun producten zou kunnen toenemen. De grootte van het effect is sterk afhankelijk van de scherpte van de PSR. De Commissie CO 2 -handel schat in dat dit effect niet groot zal zijn, maar het geeft wel aan dat het hybride systeem voor de verschillende soorten sectoren verschillend kan uitpakken. Een nader onderzoek naar deze verdelingseffecten (op microniveau) acht de raad gewenst, indien tot invoering van een hybride systeem zou worden besloten. Rechtsongelijkheid Het is tot op zekere hoogte arbitrair waar de grens kan worden getrokken tussen beide soorten sectoren. De sectorindeling zoals die door de Commissie CO 2 -handel is gedefinieerd, is volgens gevoeligheidsanalyses vrij robuust; een beperkte verandering van grenswaarden heeft weinig invloed op de indeling in afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren 6. Wanneer deze indeling echter wordt verbijzonderd naar bedrijfsniveau, kunnen zich wel degelijk veel grensgevallen voordoen. De SER betwijfelt of de gekozen grens juridisch houdbaar is en waarschuwt voor langdurige juridische procedures van bedrijven die net niet worden aangemerkt als niet-afgeschermd 7. De Commissie CO 2 -handel geeft zelf ook aan dat de gepresenteerde sectorindeling te grof is om zonder meer naar bedrijfsniveau te vertalen. De Commissie zoekt naar een ondubbelzinnige en praktische omschrijving van de deelnemers die recht doet aan het principe van een gelijke behandeling voor gelijke gevallen 8. De Commissie ziet voor de eerste fase van haar plan twee op- 6 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p Hier dringt zich de vergelijking op met de allocatie van melkquota, die tot duizenden bezwaren aanleiding gaf. De afhandeling van de bezwaren en de definitieve vaststelling van de individuele quota heeft jaren geduurd. H. Verbruggen en O. Kuik, Opties voor de initiële allocatie van CO2-emissierechten, IVM, Amsterdam 2001, p Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p

11 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN ties voor de definiëring van deelnemers: in termen van inrichtingen (waar de Wet Milieubeheer van uitgaat) of van ondernemingen (die afspraken maken in convenanten). De selectie kan geschieden aan de hand van nader te bepalen criteria op inrichtings- of ondernemingsniveau of op grond van bestaande onderscheidingen in categorieën CO 2 -emittenten. De SER vindt het aantrekkelijk aan te sluiten bij bestaande indelingen in categorieën CO 2 - emittenten. Ondernemingen die deelnemen aan de convenanten benchmarking energie-efficiency voor de grootste energieverbruikers, Glami voor de glastuinbouw en MJA2 (de recente meerjarenafspraken energie-efficiëntie), alsmede de ondernemingen die onder de hogere energieverbruikschijven van de regulerende energiebelasting (REB) vallen kunnen dan worden samengenomen. Dit is een makkelijker hanteerbaar criterium dan energie-intensiteit en import- en exportgevoeligheid, maar de mogelijke rechtsongelijkheid tussen bedrijven uit verschillende sectoren, noch de ongelijke economische gevolgen van de wisselwerking tussen twee verschillende systemen is daarmee verdwenen. 3.5 Allocatie van emissierechten Bij emissiehandel onder een absoluut plafond zijn er drie manieren om de emissierechten in eerste instantie te verdelen over de emittenten: veilen, grandfatheren en met behulp van een prestatienorm. De meest bekende manieren zijn veilen en grandfatheren; beide hebben voor- en nadelen (zie kader op p. 40). Een derde mogelijkheid is allocatie met behulp van een PSR. Dit heeft het voordeel van gratis toedeling van rechten en houdt volledig rekening met eerdere reductie-inspanningen van emittenten. Let wel, het gaat om de allocatie van rechten onder een cap. De PSR wordt dus alleen voor de allocatie gebruikt. De Europese Commissie staat deze manier van alloceren toe in haar conceptrichtlijn. De toegestane uitstoot, ofwel de hoeveelheid toegedeelde rechten, is dan gelijk aan de PSR maal het verwachte productievolume. De emittent krijgt deze hoeveelheid rechten in handen om mee te handelen conform een cap and trade-systeem. Deze methode heeft grote voordelen ten opzichte van veilen en grandfatheren. Het maakt gratis toewijzen mogelijk zonder de nadelen van grandfatheren 9. De verdeling beloont bedrijven die eerder hun CO 2 -efficiëntie hebben verbeterd en het vaststellen van prestatienormen sluit aan bij de Nederlandse beleidspraktijk. Wellicht is het mogelijk de rechten te koppelen aan de productie waardoor ook windfall profits worden vermeden. Het nadeel van allocatie met behulp van een PSR is hetzelfde 9 In het bijzonder wordt de onrechtvaardigheid door uit te gaan van historische emissiegegevens vermeden. Wel moet een voorziening voor toetreders worden getroffen. 39

12 als bij een PSR-systeem: het is ingewikkeld om voor veel producten en productieprocessen een PSR vast te stellen. Voor- en nadelen van grandfatheren en veilen Grandfatheren Bij grandfatheren krijgen deelnemers gratis emissierechten toegedeeld op basis van historische emissiegegevens. Het voordeel van dit allocatie-instrument is dat de gratis verstrekking van rechten de invoering van een handelssysteem maatschappelijk aanvaardbaarder maakt. De emittenten hoeven immers in eerste instantie geen prijs te betalen voor een emissierecht. Dit instrument heeft echter ook diverse nadelen: 1. De criteria van toewijzing ( historische emissiegegevens ) kunnen tot onrechtvaardigheid leiden, bijvoorbeeld omdat geen rekening wordt gehouden met eerdere inspanningen van emittenten om de CO 2 -emissies te reduceren. 2. Bij nieuwkomers op de markt kunnen problemen ontstaan, doordat zij eerst rechten moeten kopen (mogelijke toetredingsbarrière). 3. Er vindt een vermogensoverdracht plaats naar de emittenten. Daardoor ontstaan er windfall profits als de deelnemers erin slagen de waarde van de rechten in de productprijs te verwerken of als zij de productie inkrimpen (of verplaatsen) en de emissierechten verkopen. Veilen Het veilen van emissierechten heeft een aantal voordelen: 1. Emittenten bepalen zelf hoeveel rechten ze nodig hebben; deelnemers met relatief geringe emissies hoeven wei-- nig rechten te kopen. 2. Nieuwkomers op de markt worden niet anders behandeld; zij moeten ook rechten kopen (op de markt). 3. Derden hebben gemakkelijk toegang tot de markt van emissierechten. 4. Een veiling levert een referentieprijs op, waardoor de handel op gang kan worden gebracht. 5. Een veiling kan overheidsinkomsten opleveren. Het nadeel van veilen is dat met dit instrument de emittenten direct kosten moeten maken, waardoor het systeem, zowel maatschappelijk als politiek, veel moeilijker zal worden geaccepteerd bij de start van emissiehandel. Voor ondernemers zal het, zeker in de eerste fase, waarschijnlijk moeilijk zijn in te schatten hoeveel ze redelijkerwijs op de veiling voor emissierechten zullen kunnen betalen. Bronnen: F.M. Brouwer et al., Verhandelbare rechten voor de emissie van broeikasgassen in de Nederlandse Landbouw, LEI, Den Haag H. Verbruggen en O. Kuik, Opties voor de initiële allocatie van CO 2 -emissierechten, IVM, Amsterdam De Europese Commissie introduceert een vierde allocatiemethode, een technologische norm. Omwille van het draagvlak voor en de gewenning aan een systeem van emissiehandel met absolute plafonds gaat de Europese Commissie bij het verstrekken van de emissierechten uit van gratis toedeling voor de inleidende fase van 2005 tot en met Het richtlijnvoorstel probeert enkele nadelen van grandfathering te vermijden door bij de toewijzing van de gratis rechten rekening te houden met de technologische mogelijkheden van de 40

13 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN installaties om de uitstoot terug te dringen. Ook mogen installaties niet meer rechten krijgen dan zij naar verwachting nodig hebben. De EC wil hiermee vooral voorkomen dat ongeoorloofde staatssteun wordt gegeven met de toekenning van rechten. SER-opvatting Over de initiële verdeling van rechten onder een absoluut plafond heeft de SER uitgesproken, dat veilen theoretisch de voorkeur heeft, vooral vanwege de problematiek met uittreders en toetreders op markten 10. Daarnaast zullen bedrijven die eerder hun emissies hebben teruggebracht minder emissierechten hoeven te kopen, zodat zij voor hun vroegere inspanningen worden beloond. Hoewel de SER de theoretische voordelen van veilen onderkent, heeft hij ook een open oog voor de problemen die zich bij het veilen van emissierechten kunnen voordoen. Anders dan bij grandfatheren of allocatie via een PSR moeten bedrijven direct kosten maken om emissierechten te verwerven. Voorzover bedrijven in de huidige situatie al onder het regime van de regulerende energiebelasting (REB) vallen, zouden deze bedrijven ceteris paribus dubbel worden aangeslagen. Terecht stelt de Commissie CO 2 -handel daarom dat hiervoor moet worden gecorrigeerd. Over de vormgeving doet de Commissie enkele suggesties, waaronder terugsluizing van de veilingopbrengst via vrijstelling van de REB. Al met al acht de raad van de vier mogelijkheden voor de allocatie van rechten onder een cap veilen, grandfatheren, een technische norm en een prestatienorm de laatste, voorzover uitvoerbaar, het meest wenselijk. Veilen stuit op maatschappelijke weerstand, grandfatheren heeft te grote nadelen vooral de impliciete vermogenstransfer bergt risico s in zich en het gebruik van een prestatienorm komt door de vaste norm per product of productieproces aan de grootste nadelen tegemoet. De technische norm van de Europese Commissie doet weliswaar beter recht aan eerdere inspanningen van bedrijven dan grandfathering, maar er moet worden gevreesd dat de hiervoor benodigde informatie (per installatie!) grote inspanningen en kosten zal vergen 11. Ook kan met deze toewijzingsmethode niet worden voorkomen dat bedrijven de marktprijs van de (gratis verkregen) emissierechten toch aan de afnemers doorrekenen, dan wel de rechten verkopen bij een vermindering van de productie (windfall profits). Verder moet hierbij worden bedacht dat het uitgangspunt reductiepotentieel niet vanzelf resulteert in de afgesproken reductie voor lidstaten in de lastenverdelingovereenkomst (de burden sharing). 10 SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid, op.cit., p Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p

14 Voor de specifiek Nederlandse situatie is van belang dat het voorstel van de Europese Commissie aan de lidstaten de mogelijkheid openlaat om de rechten via een PSR te alloceren. In de uitwerking doen zich echter knelpunten voor. Zo gaat de Commissie uit van de directe emissies als basis voor de prestatienorm, terwijl in Nederland de afgesproken prestatienormen voor energie-efficiëntie betrekking hebben op zowel de directe als de indirecte CO 2 - emissies (dat is inclusief de CO 2 -uitstoot van secundaire energiedragers, zoals elektriciteit; zie paragraaf 3.6). Tegen deze achtergrond onderschrijft de SER enkele aanbevelingen van de Commissie CO 2 -handel in de richting van de Europese Commissie 12 : onderzoek in welke mate genoemde nadelen van de conceptrichtlijn ten aanzien van grandfathering de beoogde effecten van emissiehandel kunnen verstoren; maak allocatieplannen voor Nederland in combinatie met andere lidstaten en voor een of twee Europese sectoren; ga na in hoeverre bij andere lidstaten draagvlak bestaat voor de introductie van een PSR voor directe en indirecte emissies, dan wel voor veiling van emissierechten onder een vast plafond. 3.6 Toerekening en aangrijpingspunt van CO 2 -emissies Het is voor het goed functioneren van een emissiehandelssysteem van belang nauwkeurig aan te geven welke verplichtingen aan welke deelnemers worden opgelegd. Dit bepaalt het aangrijpingspunt voor monitoring en handhaving van het systeem. In principe ligt het voor de hand verplichtingen zo dicht mogelijk bij de bronnen van CO 2 -emissie te leggen, bij de emittenten (de schoorsteenbenadering) 13. Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) hanteert dit principe waarbij vrijkomende broeikasgassen direct aan de emissiebron worden toegerekend. Ook de afspraken in het Kyoto-protocol zijn op deze systematiek gebaseerd, evenals het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie. De Commissie CO 2 -handel stelt voor hier op twee punten van af te wijken. De eerste wijziging betreft de toerekening van indirecte emissies (zoals van elektriciteitsverbruik) aan de eindverbruiker en de tweede betreft de beperking van het aantal te monitoren en te controleren deelnemers door het aangrijpingspunt voor kleine emittenten te verleggen naar de energieleveranciers. De toerekening van indirecte emissies is een belangrijk verschil tussen de voorstellen van de Commissie CO 2 -handel en de Europese Commissie. Voor de Commissie CO 2 -handel is het een cruciaal punt. De SER heeft over dit ingewikkelde aspect nog geen uitgesproken oordeel. Hieronder gaat de raad in 12 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p Ibid., p. 35 e.v. 42

15 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN analytische zin op het onderwerp in, waarbij hij voorbijgaat aan het niet minder belangrijke punt van de omgang met warmtekrachtkoppeling (WKK). De raad beveelt aan dat de Ministeries van VROM en EZ dit aspect nadrukkelijk meenemen in hun voorgenomen proefallocatieplannen Toerekening van indirecte emissies Bij het gebruik van secundaire energiedragers als elektriciteit, warmte en in de toekomst wellicht waterstof komt geen CO 2 vrij. Bij de productie van deze energiedragers komt, voorzover zij worden opgewekt met fossiele brandstoffen, wel CO 2 vrij. Het gebruik van secundaire energiedragers veroorzaakt daarom indirect CO 2 -emissie. Eindgebruikers gebruiken doorgaans verschillende vormen van energie naast elkaar (de energiemix). Wanneer emissiehandel alleen op de directe emissies is gebaseerd zullen zij voor de indirecte emissies een indirecte (prijs)prikkel, via de producent en de leverancier van elektriciteit en warmte, krijgen om hun verbruik dan wel hun emissies te verminderen. De Commissie CO 2 -handel acht de combinatie van directe en indirecte prikkels niet wenselijk. Dat hangt in de eerste plaats samen met de keuze de prestatienormen voor de niet-afgeschermde sectoren te baseren op de bestaande convenanten. Deze convenanten gaan uit van een maat voor energie-efficiëntie die het verbruik van elektriciteit en warmte meetelt. Hierdoor is het mogelijk om bedrijven die soortgelijke producten maken, maar een verschillende energiemix hanteren met elkaar te vergelijken. Als de aan elektriciteit en warmte gerelateerde CO 2 -uitstoot aan de producent wordt toegerekend, moeten deze energiedragers uit de prestatienorm worden gehaald. Vanwege de verschillen in de energiemix tussen bedrijven is dat een bewerkelijke zaak. Individuele bedrijven kunnen dan verschillende PSR s krijgen in plaats van dat een norm per product of productieproces wordt vastgesteld. Dat doet afbreuk aan de bruikbaarheid van een prestatienorm, vindt de Commissie CO 2 -handel. De Commissie CO 2 -handel voert als tweede reden voor toerekening aan de eindverbruiker aan dat de effectiviteit van indirecte prikkels geringer is dan die van directe prikkels. Als eindgebruikers meer elektriciteit gaan gebruiken (in plaats van gas of olie), omdat zij daarvoor zelf geen emissierechten hoeven te verwerven, heeft de elektriciteitsproducent wel meer emissierechten nodig en de prijs daarvoor zal hij aan de afnemers doorberekenen. Het is echter niet zeker of de kosten van de extra emissierechten terechtkomen bij degenen die verantwoordelijk zijn voor de verhoogde afname van elektriciteit. In de liberale energiemarkt kunnen elektriciteitsproducenten de kosten bijvoorbeeld neerleggen bij partijen die een geringe vraagelasticiteit kennen 43

16 of spreiden over alle afnemers of afwentelen op partijen die niet aan emissiehandel deelnemen. In dergelijke gevallen zal een indirecte prikkel weinig effectief zijn. Toerekeningsmethodiek Voor de toerekening van de indirecte CO 2 -uitstoot van het gebruik van elektriciteit is een consistente en praktisch hanteerbare methode vereist. De Commissie CO 2 -handel vindt etikettering van elektriciteit, waarbij wordt aangegeven hoeveel CO 2 is geëmitteerd bij opwekking van een kwh elektriciteit de beste methode. Dit creëert differentiatie tussen elektriciteit uit verschillende energiebronnen. Afnemers kunnen hun vraag dan verleggen naar minder CO 2 -emitterende bronnen voor elektriciteit. Een dergelijke etikettering heeft echter nogal wat voeten in de aarde. Zij moet bijvoorbeeld op Europees niveau zijn gestandaardiseerd om te waarborgen dat geïmporteerde elektriciteit gelijk behandeld wordt als lokaal geproduceerde 14. Omdat aan deze voorwaarden nog niet is voldaan stelt de Commissie CO 2 -handel voor om de indirecte emissies aan de eindverbruiker toe te rekenen met een forfaitaire hoeveelheid CO 2 per kilowattuur (kwh). Dit forfait kan worden gebaseerd op de gemiddelde CO 2 -uitstoot per kwh van in Nederland opgewekte elektriciteit. Het forfait wordt ook toegepast op geïmporteerde stroom. Voor duurzaam opgewekte stroom wordt het forfait nul toegekend; internationaal zijn er namelijk afspraken over wederzijdse erkenning van groencertificaten. Het voorstel van de Europese Commissie om emissiehandel aan te laten grijpen bij directe emissies is in overeenstemming met het Kyoto-protocol en maakt een systeem van emissiehandel eenvoudiger, in het bijzonder omdat er geen afspraken hoeven te worden gemaakt over de import en export van elektriciteit. SER-kanttekening De Commissie CO 2 -handel heeft twee argumenten voor toerekening van indirecte emissies aan de eindverbruiker. De eerste is dat het goed aansluit bij de in Nederland lopende convenanten en de tweede dat het anders onzeker is of de prijsprikkel op de juiste plaats terecht zal komen. Het eerste argument is vanuit Nederlandse optiek valide. Het is veel werk om secundaire energiedragers uit de bestaande prestatienormen voor energieefficiëntie te halen. Bovendien wordt een vergelijking van prestaties tussen soortgelijke productieprocessen moeilijk, omdat bedrijven mogelijk een verschillende energiemix hebben. Vanuit Europese optiek is het begrijpelijk dat de Europese Commissie zoekt naar een voor alle lidstaten gestandaardiseerd, 14 Zie voor verdere voorwaarden Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., p

17 ANALYSE EN BEOORDELING VAN DE VOORSTELLEN OP KERNELEMENTEN eenvoudig en doorzichtig systeem van emissiehandel en daarbij uitkomt op een systeem voor de EU dat aangrijpt bij directe emissies en daarmee aansluit bij de afspraken uit het Kyoto-protocol. De toerekening van indirecte emissies aan eindverbruikers vereist afspraken over geïmporteerde en geëxporteerde elektriciteit, die niet zonder slag of stoot tot stand zullen komen en die mogelijk ongewenste gevolgen hebben (denk aan de mogelijk lucratieve import van kernenergie als die zonder CO 2 -rechten verhandeld zou kunnen worden). Het tweede argument vindt de raad op zich juist. De prijsprikkel tot emissiereductie moet daar worden gelegd waar de verbruiksbeslissing wordt genomen. Daarbij moet wel worden aangetekend dat niet het verbruik van elektriciteit centraal staat, maar de erbij vrijkomende CO 2. Als etikettering van elektriciteit plaatsvindt, dan is emissiehandel die aansluit bij de totale emissies van emittenten, dus directe en indirecte, de beste invulling van het principe dat de vervuiler betaalt. Dit is echter nog niet het geval. Vervolgens is het de vraag of een suboptimale situatie, zoals de aangrijping bij alleen directe emissies, in de praktijk grote nadelige gevolgen heeft. De Commissie CO 2 -handel legt grote nadruk op de mogelijk niet CO 2 -efficiënte prijspolitiek van elektriciteitsproducenten. Marktgedrag laat zich echter moeilijk voorspellen. Het is evengoed denkbaar in de liberale energiemarkt dat elektriciteitsproducenten wel de CO 2 -prijs in rekening brengen bij degenen die de (extra) uitstoot veroorzaken. Er zou een prijsverloop op de elektriciteitsmarkt kunnen ontstaan waarbij een hoger verbruik leidt tot een hogere gemiddelde prijs, vanwege de benodigde CO 2 -rechten. In het geval een afnemer een verschuiving te zien geeft in zijn energiemix van minder fossiel en meer elektra dan zal de elektriciteitsproducent het met de afnemer ook over de benodigde CO 2 -rechten willen hebben. Zeker grote afnemers zullen een contract afsluiten met een producent of leverancier waarin ook de verwerving van de benodigde CO 2 -emissierechten wordt geregeld. Het voorstel van de Commissie CO 2 -handel de toerekening met behulp van een forfait waarvoor groene stroom wordt uitgesloten te doen, is plausibel, mits het systeem met groencertificaten voor duurzaam opgewekte stroom goed functioneert. Het toerekenen van indirecte emissies met een forfait geeft afnemers echter niet de gelegenheid de indirecte CO 2 -emissies per kilowattuur elektriciteit rechtstreeks te verminderen. De enige opties zijn de vraag te verleggen naar duurzaam opgewekte en van het forfait vrijgestelde stroom of het absolute verbruik te verminderen. Van een verschuiving van elektriciteit opgewekt met kolen naar gas bijvoorbeeld hebben de afnemers vanwege het op de gemiddelde CO 2 -uitstoot per kwh gebaseerde forfait slechts indirect en met vertraging profijt. Dit doet het voordeel van toerekening van indirecte emissies deels teniet. 45

18 De vraag is verder hoe bij internationale emissiehandel zo n forfait kan worden vastgesteld (welk gemiddelde is adequaat?) en in hoeverre het forfait op die schaal toepasbaar is De rol van de leverancier De Commissie CO 2 -handel acht het onpraktisch als heel veel emittenten deelnemen aan emissiehandel 15. Administratieve kosten zouden dan te hoog worden. Ook is het de vraag of het redelijk is kleine emittenten als kleine bedrijven en huishoudens tot emissiehandel te verplichten. De Commissie CO 2 - handel vindt daarom dat voor kleine emittenten de verplichting om emissierechten te verwerven ter dekking van de feitelijke uitstoot moet worden verlegd naar de leveranciers van fossiele brandstoffen en elektriciteit. De leveranciers hebben een sterkere marktpositie dan kleine individuele gebruikers. Het is de bedoeling dat de leveranciers door de hun opgelegde verplichtingen enerzijds druk zullen uitoefenen op de producenten om de CO 2 -efficiëntie van hun producten te verhogen. Anderzijds zullen zij de kosten van emissierechten willen doorberekenen aan hun afnemers, waardoor deze een prikkel hebben het verbruik te verminderen of een leverancier te zoeken die CO 2 -efficiënter inkoopt. SER-kanttekening Het praktische voordeel van clustering van de handel voor kleine emittenten onderschrijft de raad. Het systeem wordt met miljoenen deelnemers mogelijk onuitvoerbaar. Voor kleinere bedrijven is het echter onzeker of de leverancier zijn marktmacht ten gunste van zijn afnemers zal aanwenden. De raad beveelt daarom aan nader te onderzoeken wat de gevolgen van deze benadering zijn voor de kleine emittenten. Daarbij kunnen ook mogelijke andere clusteringen dan via de leverancier bezien worden op werkbaarheid. Aangezien de verlegging van het aangrijpingspunt naar de leverancier pas in fase 3 van het plan van de Commissie CO 2 -handel aan de orde is, is er voldoende tijd dit aspect nader te doordenken. 15 Commissie CO 2 -handel, Handelen voor een beter milieu, op.cit., pp