Wat moet wijken in Gouda?

Transcriptie

1 Wat moet wijken in Gouda? Onderzoek naar de bezuiniging op de Goudse wijkteams Groene Hart Rekenkamer Februari 2015

2 Inhoud Bestuurlijk rapport... 3 Inleiding... 3 Aanleiding... 3 Aanpak... 3 Conclusies... 3 Aanbevelingen... 4 Bijlage 1 Reactie van het college van B&W... 6 Bijlage 2 Nawoord... 8 Bijlage 3 Bronnen Bijlage 4 Raadsledenpamflet Feitenrapport Wijkaanpak in Gouda Wijzigingen in de wijkaanpak Sturen en loslaten door de raad

3 Bestuurlijk rapport Inleiding De Groene Hart Rekenkamer onderzocht de bezuiniging op de wijkteams in de gemeente Gouda. 1 Dit bestuurlijk rapport presenteert de aanleiding, de aanpak, de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek. Bijlage 1 presenteert de reactie van het college, bijlage 2 de onderzoeksbronnen en bijlage 3 een Raadsledenpamflet behorend bij de eerste aanbeveling. De bevindingen van het onderzoek zijn beschreven in het feitenrapport. Aanleiding In Gouda was de wijkaanpak jarenlang een belangrijke pijler onder de relatie tussen het bestuur en burgers. Daarin vervulden wijkteams een centrale rol. Het besluit om de rechtstreekse subsidie aan de wijkteams per 2015 te stoppen, was dan ook een opvallende trendbreuk. De rekenkamer wil nagaan hoe dit besluit tot stand kwam en welke lessen daaruit zijn te trekken. Aanpak De volgende vragen staan centraal in dit onderzoek: 1. Wat zijn het beleid en de doelen voor de wijkaanpak in het algemeen, en voor de wijkteams in het bijzonder? 2. Hoe verliep de besluitvorming rond het stoppen van de subsidie aan de wijkteams? 3. Hoe worden de doelstellingen van de wijkaanpak nu geborgd? Deze vragen zijn beantwoord op basis van documentstudie, interviews en een groepsgesprek met raadsleden (zie bijlage 2). Conclusies 1. De doelen van de wijkaanpak zijn matig uitgewerkt. Het beleid en de doelen van de wijkaanpak zijn in vrij algemene termen beschreven: de wijkaanpak dient de leefbaarheid, de sociale cohesie en het zelforganiserend vermogen te bevorderen. Voor wat betreft leefbaarheid worden concrete en meetbare doelen benoemd. De doelen sociale cohesie en zelforganiserend vermogen zijn echter niet verder uitgewerkt en niet voorzien van indicatoren. Dat maakt het lastig om na te gaan of het beleid het beoogde effect heeft, laat staan om na te gaan welke actoren of activiteiten daaraan hebben bijgedragen. 2. De bijdrage van wijkteams aan de doelen van de wijkaanpak is niet duidelijk. De wijkteams waren een centraal onderdeel van de wijkaanpak van Gouda. Met de wijkteams is niet duidelijk afgesproken hoe hun activiteiten zouden (moeten) bijdragen aan leefbaarheid, sociale 1 De Groene Hart Rekenkamer is de rekenkamer voor de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda en Waddinxveen. Dit onderzoek richt zich specifiek op Gouda. Parallel hieraan onderzocht de Groene Hart Rekenkamer de bezuinigingen op maatschappelijk vastgoed in Waddinxveen en sportvoorzieningen in Bodegraven-Reeuwijk. 3

4 cohesie en/of zelforganiserend vermogen in de wijken. De algemene indruk is dat de wijkaanpak mede door de wijkteams succesvol was, zo blijkt uit de interviews in het kader van dit rekenkameronderzoek. De bijdrage van de wijkteams aan de wijkaanpak is echter nooit geëvalueerd. 3. De besluitvorming rond het stoppen van subsidie aan wijkteams was matig onderbouwd. In 2014 besloot de gemeente vrij abrupt om de structurele subsidie aan de wijkteams te stoppen. Het besluit kwam voor de wijkteams uit de lucht vallen en kreeg veel aandacht in de lokale media. Terwijl in de verkiezingsprogramma s nog lof werd uitgesproken over de wijkteams, werd in het coalitieakkoord plotsklaps aangekondigd dat de subsidie aan de wijkteams zou worden gestopt. Dit besluit was matig onderbouwd en was niet gebaseerd op een oordeel over het functioneren of de effectiviteit van de wijkteams. 4. Het is onduidelijk op welke wijze de doelen van de wijkaanpak verder worden geborgd. Het vergroten van zelforganiserend vermogen, sociale cohesie en leefbaarheid waren jarenlang de centrale doelen voor de wijkaanpak, en zijn ook als zodanig opgenomen in de programmabegroting Uit dit rekenkameronderzoek is niet duidelijk geworden op welke wijze deze doelen nog worden nagestreefd en hoe dat verder wordt geborgd. Zowel de wijkteams (voor zover die blijven bestaan) als de drie sociale teams kunnen hieraan wellicht een bijdrage leveren, maar de gemeente zet ook in op eigen initiatieven van burgers. De rekenkamer constateert wat dat betreft een potentiële spanning: enerzijds willen raadsleden verantwoordelijkheden overlaten aan samenleving, taken loslaten en burgerinitiatieven de ruimte geven, maar tegelijkertijd blijkt uit het rekenkameronderzoek dat raadsleden ook hun stempel willen drukken op wat er speelt in de gemeente en dat zij het lastig vinden om grip te krijgen op de wijkaanpak. Aanbevelingen 1. Bespreek als raad de spanning tussen sturen en loslaten. a. Organiseer daartoe een raadsgesprek over welke rol de gemeenteraad voor zichzelf ziet wat betreft leefbaarheid, sociale cohesie en zelforganiserend vermogen in Gouda. De bekende participatietrap (zie figuur A) kan hierbij helpen om te bepalen welke vorm van participatie de raad wil toepassen en welke bestuursstijl daarbij passend is. 2 b. Ga vervolgens als raad met het college in gesprek over de vraag op welke wijze raad wil sturen, en wat nodig is om de uitvoering en vooral de effecten daarvan te volgen. c. Benut de resultaten van deze gesprekken voor het herijken van de participatieverordening. 2. Stem als raad met het collega af hoe de wijkaanpak vormgegeven moet worden, aan de hand van vragen zoals: Wat zijn de kerndoelstellingen, de beoogde effecten en de bijbehorende prestatieindicatoren? 3 Waar dient de gemeente meer sturend en waar meer faciliterend op te treden? 2 Over het toepassen van deze ladder zijn vele handreikingen verschenen die de gemeenteraad desgewenst kan gebruiken. Zie bijvoorbeeld het raadsledenpamflet De raad gezaghebbend in beeld bij burgerparticipatie (april 2013), dat als bijlage 3 bij dit bestuurlijk rapport is gevoegd. 3 NB: de rekenkamer adviseert hierbij er rekening mee te houden dat zo bleek ook uit het groepsgesprek met raadsleden - de informatiebehoefte van de raadsleden niet altijd zit in kwantitatieve prestatie-indicatoren: ze zijn zich bewust van de perverse prikkels die hier vanuit kunnen gaan. De behoefte zit eerder in een helder onderbouwd verhaal over: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor inzetten en welke resultaten levert dit op? 4

5 Hoe kan de gemeente burgers, instellingen en bedrijven sturen, stimuleren of steunen om bij te dragen aan de kerndoelstellingen? Figuur A De participatieladder 5

6 Bijlage 1 Reactie van het college van B&W 6

7 7

8 Bijlage 2 Nawoord 8

9 9

10 Bijlage 3 Bronnen De bronnen van dit onderzoek zijn documentstudie en (groeps)interviews. De volgende documenten zijn geraadpleegd: beleidsnota`s, visiedocumenten, jaarverslagen, begrotingen en jaarrekeningen; collegebesluiten, verslagen van collegevergaderingen, raadsbesluiten raads- en commissieverslagen; relevante interne en externe correspondentie en verslagen van relevant intern en extern ambtelijk en/of bestuurlijk overleg; secundair bronmateriaal zoals bestaande statistieken en eerder uitgevoerde onderzoeken rond hetzelfde onderwerp. De volgende personen zijn geïnterviewd 4 : Mevrouw D.A. Bergman, wethouder Economie (binnenstad), Stadsmarketing, recreatie en toerisme, Cultuur, erfgoed en monumenten, Vastgoed, Onderwijs, Bouw- en woningtoezicht/ woonwagens Mevrouw B. Lubbers, griffier Gouda (inmiddels voormalig) De heer J.A.P.M. van Elzakker, waarnemend afdelingshoofd/coördinator team WMO afdeling maatschappelijk beleid Mevrouw I.A. van de Kamp, medewerker Cultuur, vrije tijd en vastgoed waaronder sport, Sportpunt Gouda, subsidiemogelijkheden, verhuur, sporthallen, zwemmen De heer B. Koekoek, operationeel directeur Sportpunt Gouda De heer D. Kramer, algemeen directeur Sportpunt Gouda (inmiddels voormalig) De heer H. van Ooijen, senior beleidsmedewerker, allochtonenbeleid afdeling maatschappelijk beleid De heer F. Rossel, directeur maatschappelijke ontwikkeling (inmiddels voormalig) De heer E. van der Spek, senior beleidsmedewerker afdeling Cultuur, vrije tijd en vastgoed Mevrouw M.C. Vleggeert, afdelingshoofd afdeling Cultuur, vrije tijd en vastgoed Mevrouw L.J. Werger, wethouder Zorg en welzijn (decentralisatie WMO / AWBZ), Jeugd (decentralisatie jeugdzorg), Sport Daarnaast is een groepsgesprek gehouden met gemeenteraadsleden. 4 De functies van de geïnterviewde personen zijn de functies die ze ten tijde van het interview uitoefenden. Wanneer op het moment van schrijven van deze rapportage inmiddels andere personen deze functies uitoefenen wordt dit tussen haakjes aangegeven. 10

11 Bijlage 4 Raadsledenpamflet Aanbeveling 1a adviseert een raadsgesprek te organiseren over de rol van de gemeenteraad wat betreft leefbaarheid, sociale cohesie en zelforganiserend vermogen. De participatietrap kan helpen bepalen welke vorm van participatie de raad wil toepassen en welke bestuursstijl daarbij passend is. Over het toepassen van deze ladder zijn vele handreikingen verschenen die de gemeenteraad desgewenst kan gebruiken. Een nuttige handreiking is het onderstaande Raadsledenpamflet De raad gezaghebbend in beeld bij burgerparticipatie (april 2013). 11

12 12

13 13

14 14

15 15

16 Feitenrapport Inleiding Dit feitenrapport presenteert de bevindingen die ten grondslag liggen aan het bestuurlijk rapport Wat moet wijken in Gouda van de Groene Hart Rekenkamer. De bevindingen zijn gepresenteerd in drie delen: 1. Wijkaanpak in Gouda 2. Wijzigingen in de wijkaanpak 3. Sturen en loslaten door de raad 1. Wijkaanpak in Gouda Dit hoofdstuk beschrijft de achtergrond, de doelen en de globale opzet van de Goudse wijkaanpak, en de positie van de wijkteams daarin. 1.1 Achtergrond In de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw werden op grote schaal wijkvernieuwingstrajecten ingezet. Ook veel van het wijk- en buurthuiswerk in Nederland vindt zijn oorsprong in die periode. In de jaren 90 ontstaat er in het kader van het Grote stedenbeleid van minister van Boxtel hernieuwde aandacht voor het wijk- en buurtbeleid, later gevolgd door het Krachtwijkenbeleid van minister Vogelaar. Centraal in al deze aanpakken staat de notie dat de wijk of de buurt een natuurlijk aangrijpingspunt voor beleid is. Veel sociale problemen clusteren zich op wijk- of buurtniveau, bijvoorbeeld door een onevenwichtige bevolkingssamenstelling qua leeftijd of sociaaleconomische klasse, een onevenwichtig woningbestand of gebrekkige sociale cohesie. Er bestaat dus een zekere logica vanuit de gemeente om het niveau van de wijk of de buurt als aangrijpingspunt voor beleid te kiezen. In Gouda wordt al sinds 1994 gewerkt met een actieve wijkaanpak. De gemeente onderscheidt dertien wijken: Achterwillens, Binnenstad, Bloemendaal, Gouda Oost, Goverwelle, Kadebuurt, Kort Haarlem, Korte Akkeren, Nieuwe Park, Noord, Plaswijck, Raam en Stolwijkersluis. 1.2 Het beleid De gemeentelijke doelstellingen zijn vastgelegd in de programmabegroting en de afzonderlijke beleidsnota`s en notities op de verschillende deelterreinen. In de Programmabegroting zijn de gemeentelijke beleidsdoelstellingen per programma in een doelenboom weergegeven. Figuur 1.1 toont de doelenboom voor het programma Jeugd, Onderwijs en Veiligheid. Een van de doelen daarin is Via wijkaanpak sociale samenhang en zelforganiserend vermogen vergroten en leefbaarheid in wijken en buurten bevorderen. 16

17 Figuur 1.1 Doelenboom programmabegroting. Hieruit kan worden afgeleid dat het doel van de wijkaanpak is sociale samenhang en zelforganiserend vermogen vergroten en leefbaarheid in wijken en buurten bevorderen. De algemene doelstellingen worden per onderdeel uit de doelenboom nader uitgewerkt in subdoelen gekoppeld aan indicatoren en beleidsvoornemens. Figuur 1.2 presenteert de uitwerking van de doelstelling voor de wijkaanpak. Voor het hoofddoel leefbaarheid worden concrete subdoelen geformuleerd. Voor de hoofddoelen vergroten zelforganiserend vermogen en vergroten sociale cohesie worden echter geen concrete subdoelen uitgewerkt. Het blijft bij een opsomming van mogelijke activiteiten. Hierdoor is niet duidelijk welk concreet effect wordt nagestreefd. 17

18 Figuur 1.2 Subdoelstellingen, indicatoren en beleidsvoornemens wijkaanpak. Er is ook een aparte nota Wijkaanpak. Op 27 juni 2012 heeft de raad in met de verlenging van de Nota Ruimte geven om verantwoordelijkheid te nemen Goudse wijkaanpak verlengd voor de periode In deze nota staat veelbelovend: Er moet een heldere focus zijn op concrete resultaten, zonder te verzanden in veel papierwerk. (p.2). Als doelstelling van de Goudse wijkaanpak noemt de nota: "het verbeteren van de leefbaarheid in de gehele stad door invloed en inbreng van bewoners en belanghebbenden op de gang van zaken in de directe woon- en leefomgeving (p.7). Die doelstelling wordt verder echter niet concreet gemaakt (zie onderstaand kader). Doel wijkaanpak: Stadsbrede prioriteiten goed laten landen in de wijken De wijkaanpak is onderdeel van de totale manier van werken binnen de gemeente en de stad Gouda. Om niet te hoge verwachtingen te wekken is het van belang om hier bij stil te staan. In Gouda worden stadsbrede prioriteiten gesteld, zowel vanuit de gemeente als vanuit stadsbreed opererende organisaties. Bepaalde inwoners of gebieden in de stad hebben immers meer aandacht nodig dan andere. Het programmatisch werken binnen de wijkaanpak past binnen deze stadsbrede kaders. Aan de ene kant maakt de wijkaanpak inzichtelijk wat er in de diverse wijken gebeurt binnen de stedelijke kaders. De wijkprogramma s bieden de gelegenheid om activiteiten van de verschillende partners beter op elkaar af te stemmen en in samenhang uit te voeren. Aan de andere kant, kunnen de wijkanalyses en visies stadsbrede discussies op verschillende terreinen voeden, waarmee de uitkomsten uit de wijkaanpak een van de bouwstenen zijn voor stedelijke besluitvorming. (Nota Ruimte geven om verantwoordelijkheid te nemen Goudse wijkaanpak , p.3) De nota Wijkaanpak 5 beschrijft verder het programmatisch werken in het kader van de wijkaanpak. Ook daarbij worden doelen hoofddoelen dit keer geformuleerd: Bij het programmatisch werken zal uitgegaan worden van de volgende hoofddoelen: 1. het bevorderen van de betrokkenheid van burgers bij hun woon- en leefomgeving; 2. het bijdragen aan de leefbaarheid en sociale samenhang in de wijk. (p.11). 5 Omwille van de leesbaarheid wordt in dit rekenkamerrapport verder verwezen naar de nota Ruimte geven om verantwoordelijkheid te nemen Goudse wijkaanpak als: nota Wijkaanpak. 18

19 De nota benoemt dus verschillende doelen, die qua thematiek en richting weliswaar goed aansluiten op elkaar (en ook op de doelen uit programmabegroting), maar in vrij algemene termen zijn opgesteld. Een verdere inhoudelijke uitwerking in concrete doelen gericht op maatschappelijke effecten ontbreekt. 6 De nota beschrijft vooral het proces het systeem van programmatisch werken - en brengt daardoor meer procesmatige samenhang in de wijkaanpak. 1.3 Programmatisch werken In de nota Wijkaanpak wordt aangeven dat het programmatisch werken uitgangspunt is bij de wijkaanpak. Met de partners gezamenlijk wordt een meerjarige wijkanalyse en wijkvisie gemaakt, opdat er tijdens de uitvoering gerichter kan worden samengewerkt. De uitvoering wordt vormgegeven door middel van jaarlijkse wijkjaarprogramma s. In figuur 1.3 is dit schematisch weergegeven. In het onderstaande tekstkader wordt de werkwijze beknopt toegelicht. Figuur 1.3 Schematische weergave programmatisch werken in de wijkaanpak. (bron: Nota Wijkaanpak) Programmatisch werken in een notendop Iedere 3 à 4 jaar wordt een wijkanalyse gemaakt van de wijken. Een wijkanalyse inventariseert knelpunten én kansen voor een wijk, op basis van onderzoeksgegevens, (stad)monitors en input van wijkteams en andere partners. Een wijkanalyse beschrijft de ontwikkelingen in een wijk. Op basis van de wijkanalyse wordt een wijkvisie geschreven, of bijgesteld indien er reeds een wijkvisie is. 6 Dit terwijl - zoals op p.9 van de nota wordt aangehaald - al in 2007 bij een evaluatie van de wijkaanpak werd geconstateerd dat de doelen te omvattend en ambitieus waren. 19

20 Een wijkvisie beschrijft beknopt de geschiedenis van de wijk en benoemt welke ontwikkelingen er (gaan) spelen. In overleg met relevante partijen en bewoners wordt de gewenste ontwikkeling beschreven en wordt een beperkt aantal speerpunten opgesteld (bijvoorbeeld verhoging van de veiligheid of meer groen). De wijkvisie wordt ondertekend door alle partners. Op basis van de wijkvisie en actuele thema s wordt jaarlijks per wijk een wijkjaarprogramma opgesteld in samenspraak tussen de verschillende partners. Wijkjaarprogramma s zijn een neerslag van en een aanvulling op het bestaand beleid in de wijken. Het wijkjaarprogramma benoemt resultaatsafspraken per speerpunt en geeft aan welke partners verantwoordelijk zijn. Onder regie van de gemeente (wijkcoördinator / manager) wordt nagegaan of de uitvoering volgens plan verloopt. (Nota Wijkaanpak, p.12) 1.4 Wijkteams Wijkteams vormen 7 een belangrijk deel van het programmatisch werken. Een wijkteam is een groep betrokken bewoners (en bezoekers/gebruikers) van de wijk die, vanuit het perspectief van de bewoners van de wijk, met de overige partners in de wijkaanpak samenwerken aan de leefbaarheid van en participatie in de wijk. (Nota Wijkaanpak, p.24). Wijkteamleden zetten zich vrijwillig in voor de leefbaarheid van hun wijk. De wijkteams zijn één van de centrale instrumenten in de wijkaanpak. Ze vormen een schakel tussen de gemeente en de inwoners van de wijk. Zij werken dan ook nauw samen met de gemeente, maar ook met woningbouwcorporaties, politie, welzijnsinstellingen en andere maatschappelijke instellingen. De teams hebben recht op informatie over wat er in hun wijk gaat spelen (bijvoorbeeld bij herinrichting van het openbaar gebied of bij maatregelen tegen overlast) en mogen de gemeente hierover adviseren. Wijkteams hebben namelijk adviesrecht over beleid op wijkniveau en mogen daarnaast meepraten over beleid op stedelijk niveau dat de leefbaarheid en sociale samenhang in de wijken beïnvloedt. Wijkteams worden in beginsel in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken bij gemeentelijk beleid, plannen en projecten op wijkniveau. Een belangrijk aspect van het programmatisch werken is dat het ruimte laat aan wijkteams om hun rol op een eigen manier in te vullen. Op die manier worden de verschillen tussen de wijkteams erkend. Binnen het programmatisch werken aan wijkanalyse, wijkvisie en jaarprogramma s dienen wijkteams de ideeën en wensen van de inwoners (en eventueel bezoekers) van de wijk in beeld te brengen en te vertolken. In het wijkjaarprogramma dat ze jaarlijks samen met partners maken, geven ze aan wat zij willen gaan doen in de wijk, met welke middelen en met wie. Wijkteams worden ondersteund door professionals (wijkconsulent/wijkcoördinator) en ontvangen jaarlijks budget van de gemeente om - onder bepaalde voorwaarden - bewonersinitiatieven te kunnen ondersteunen. Op basis van de nota Wijkaanpak stelt de gemeente Gouda aan de wijkteams een budget ter beschikking dat bestaat uit een bundeling van drie oude wijkbudgetten: o o 3,- budgetten: middelen die op verzoek van burgers ingezet worden voor de leef- en woonomgeving. (totaal +/ ,- per jaar); huishoudbudgetten: middelen voor apparaatskosten en kleine projecten van de wijkteams (totaal +/ ,- per jaar); 7 Omwille van de leesbaarheid wordt de informatie in de tegenwoordige tijd gepresenteerd, al zijn vanaf medio 2014 diverse zaken of regelingen aangaande de wijkaanpak veranderd. 20

21 o ondersteuningsmiddelen: middelen ter ondersteuning van de wijkteams en de wijk, deels in subsidievorm aan Factor G, deels in opdrachtrelatie aan derden; (totaal +/ ,- per jaar). Per jaar kan ieder wijkteam in een begroting voor het opvolgende jaar aangeven hoe het team het totale budget binnen bepaalde bandbreedtes - wil verdelen over de drie onderdelen. Wijkteams kunnen zelf invulling geven aan waar zij zich met hun wijkteam op willen richten en zelf kiezen voor de nadruk op denken of doen door actiever bezig te zijn met adviesrecht of actiever te zijn met betrekking tot activiteiten gericht op leefbaarheid en/of sociale cohesie in de wijk. De wijkteams zijn dus behoorlijk vrij in wat zij doen. De gemeente formuleert echter wel een aantal minimumvoorwaarden voor wijkteams (zie onderstaand kader). Voor zover bekend zijn deze echter nooit gebruikt als harde toetscriteria voor het functioneren van de teams. Het functioneren van de wijkteams is sinds het vaststellen van de nota ook niet geëvalueerd. Minimumvoorwaarden voor wijkteams De volgende minimumvoorwaarden zullen worden gehanteerd, waarbij het per geval een afweging blijft om te bepalen of een wijkteam hierop scoort of niet. Kent het wijkteam een voldoende bezetting? Dit betreft de bemensing van het wijkteam. Is er voldoende animo en is er wel echt sprake van een functionerend wijkteam met minstens drie actieve leden? Is voldoende transparant wat het wijkteam doet en op welke manier middelen worden ingezet? Toont het wijkteam een voldoende mate van activiteit (uitvoeren van activiteiten in de wijk, organiseren van bijeenkomsten, beleggen van besprekingen e.d.)? Maakt het wijkteam voldoende werk van het organiseren van bewonersparticipatie? Zijn er bijvoorbeeld bijeenkomsten met de overige betrokken bewoners (buurt commissies, besturen, initiatiefnemers 3,- budget, overige geïnteresseerden) in de wijk? Worden er overige wijkbewoners betrokken bij het opstellen van wijkanalyse en visie en standpunten? Vindt vanuit het wijkteam voldoende communicatie plaats richting alle wijkbewoners over activiteiten van het team en/of andere activiteiten betreffende de wijk? (nota Wijkaanpak, pp.19-20) De wijkteams hebben een brede invalshoek: zij richten zich op alles wat de leefbaarheid van de wijk kan beïnvloeden: veiligheid/overlast, leefomgeving/samenleven, groen in de wijk, openbaar gebied, ruimtelijke ordening, het winkelcentrum en verkeer en mobiliteit. Uit de gesprekken in het kader van dit rekenkameronderzoek blijkt dat er tussen de wijkteams in de praktijk grote verschillen zijn in hoe zij opereren. Dat spreekt in zekere zin voor zich: anders zou een wijkaanpak niet nodig zijn. Het sluit ook aan bij de noties in de nota Wijkaanpak. Echter, in de gesprekken werd aangegeven dat niet alle wijkteams optimaal functioneren. Ook worden er vraagtekens gezet bij de representativiteit van de wijkteams: de leden van de wijkteams lijken niet altijd een afspiegeling te vormen van de inwoners van een wijk. Uit de gesprekken blijkt verder dat men over het algemeen wel denkt dat de wijkteams een bepaalde mate aan sociale cohesie in de wijken hebben weten te creëren. Verder wordt als positieve bijdrage genoemd dat de wijkteams functioneren als klankbord voor de gemeente en feedback geven vanuit de wijk. Omdat er geen evaluatie heeft plaatsgevonden kan dit alles niet worden gestaafd met objectieve cijfers. Er is er geen goed zicht op het effect van de wijkteams op de wijken. 21

22 2. Wijzigingen in de wijkaanpak Dit hoofdstuk presenteert een beknopte reconstructie van de besluitvorming over de wijzigingen in de wijkaanpak. Hierbij wordt vooral gefocust op (de bezuiniging op) de wijkteams. 2.1 Besluitvorming De wijkaanpak was in Gouda een belangrijk thema bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2014, zo geven verschillende geïnterviewden aan. Vrijwel alle plaatselijke verkiezingsprogramma`s gingen in op de wijkaanpak en vaak ook specifiek op de rol van de wijkteams. Uit verschillende verkiezingsprogramma s van de (coalitie)partijen blijkt een behoorlijke waardering van en vertrouwen in de wijkteams. Ook in het coalitieakkoord begint de tekst over de wijkteams lovend: Afgelopen jaren hebben de wijkteams veel zaken voor elkaar gekregen. De volgende zin luidt echter: Tegelijkertijd willen we nieuwe manieren van samenwerking stimuleren op buurt-, wijk- en stadsniveau. Daarom willen we in overleg met de stad zoeken naar andere manieren om zoveel mogelijk bewoners te bereiken en te activeren. (p.10). En verderop: We onderzoeken de toekomst van de wijkteams in relatie tot nieuwe, innovatieve vormen van burgerparticipatie en zelf-organisatie. Er komt via de Goed voor Gouda-regeling budget voor innovatief burgerschap, waar ook het resterende wijkaanpakbudget in ondergebracht zal worden. (p.11). Op basis van dit coalitieakkoord heeft wethouder Niezen op 24 juni 2014 bij de vergadering van de wijkteamvoorzitters aangekondigd dat er in 2015 geen subsidie meer wordt verstrekt aan de wijkteams. Op 1 juli 2014 licht de wethouder dit in een brief aan de wijkteams wat nader toe. Ze geeft aan dat het college grote waardering heeft voor de inzet en resultaten van de wijkteams, maar dat het college echter ook ruimte wil bieden aan nieuwe ontwikkelingen in de samenleving: Deze toenemende eigen kracht en initiatief, in combinatie met afnemende overheidsmiddelen, hebben ervoor gezorgd dat het college op een andere voet wil gaan samenwerken met de stad. Vanwege de beperkte financiële middelen van de gemeente zijn scherpe keuzes daarbij helaas noodzakelijk en heeft de coalitie ervoor gekozen om de subsidie aan de wijkteams te beëindigen. De wijkteams tonen zich op 1 juli 2014 in een gezamenlijke reactie verrast door dit besluit, noemen het onbegrijpelijk en een grove onderwaardering van hun werk. Op 16 juli besluit de gemeenteraad, door vaststelling van de Kadernota, formeel de rechtstreekse subsidie aan de wijkteams per 1 januari 2015 stop te zetten. Daarbij wordt met 18 tegen 12 stemmen een motie Wijkaanpak aangenomen waarin het college wordt verzocht: Om een plan te ontwikkelen, samen met de diverse betrokken partijen waaronder de wijkteams, om de participatie van inwoners in het sociale domein verder vorm te geven waarbij: als overgangsjaar wordt gezien; - de samenhang en samenwerking wordt nagestreefd tussen de sociale teams, burgercollectieven (zoals wijkteams en verenigingen) en andere partners in de buurt, wijk en/of stad; - de expertise van onder andere de wijkteams wordt betrokken; De raad in ieder geval over de voortgang te informeren bij de begrotingsbehandeling

23 De ChristenUnie dient een amendement in om de Kadernota 2015 aan te passen en budget op te nemen voor de Hervorming Wijkaanpak. In dat amendement wordt aangegeven dat het voornemen van het college veel onrust heeft veroorzaakt bij wijkteams, burgers en organisaties, en dat: De bezuiniging op de wijkteams een politieke keuze is zonder evaluatie (functioneren wijkteams), zonder onderbouwing van het besluit en zonder waarborg voor continuïteit van ( ) taken die nu uitgevoerd worden door de wijkteams. Het amendement wordt met 18 tegen 12 stemmen verworpen. De ChristenUnie dient ook een motie in waarin (onder meer) geconstateerd wordt dat er geen evaluatie heeft plaatsgevonden over de effectiviteit van de wijkteams en waarin het college vervolgens wordt verzocht wethouder Niezen te vragen om met de wijkteams een nieuw plan te ontwikkelen voor een nieuwe organisatievorm voor burgerparticipatie. Deze motie wordt met 17 tegen 13 stemmen verworpen. Op 18 juli 2014 zijn alle wijkteams individueel uitgenodigd voor een maatwerkgesprek. Op 4 september was wethouder Niezen te gast bij het voorzittersoverleg van de wijkteams en heeft zij een toelichting gegeven en vragen beantwoord. Op 15 september hebben de gezamenlijke voorzitters in een brief aan de raad laten weten dat voor hen een einde is gekomen aan 20 jaar actieve wijkaanpak, maar dat de keuze om al dan niet te stoppen met werkzaamheden een keuze is die alle afzonderlijke wijkteams zelf maken. Op 24 september heeft Wethouder Niezen in een informele toelichting de raad bijgepraat over deze processtappen. Tussen 15 september en 17 oktober 2014 zijn met 11 van de 12 wijkteams individuele gesprekken gevoerd, één wijkteam heeft schriftelijk haar wensen geuit. Het gesprek ging over de gevolgen van het beëindigen van de subsidierelatie voor het wijkteam en voor de wijk en over de vraag wat het wijkteam nodig heeft om nog te kunnen functioneren in het overgangsjaar 2015 en daarna. Wijkteams konden voor 2015 een (beperkte) bijdrage vragen aan de gemeente, zodat zij een jaar hebben om de overgang verder vorm te geven en eventuele andere financiering te kunnen organiseren. Op 21 oktober 2014 wordt de raad geïnformeerd over de voortgang van de maatwerkgesprekken met de wijkteams over het overgangsjaar 2015 en over de uitvoering van aangenomen motie Wijkaanpak. In december 2014 wordt de raad gevraagd een besluit te nemen over de positie van de wijkteams vanaf 2016, zodat hierover helderheid bestaat voor de wijkteams. Het college schetst drie mogelijke scenario s voor de toekomstige rol en positie van de wijkteams. A. Het wijkteam als burgercollectief Burgers, zowel individueel als als groep, organiseren zichzelf en functioneren zelfstandig en vinden een open oor bij de gemeente, zonder bijzondere facilitering of financiering. In dit scenario faciliteert of ondersteunt de gemeente bewonersgroepen niet actief, maar staat de 23

24 gemeente wel open voor de inbreng die groepen leveren. In organisatie- of communicatiekosten voorzien bewonersgroepen zelf, net zoals dat nu op vele terreinen al gebeurt. Informatie en participatie is in dit scenario geen specifiek recht, maar voor iedereen op een gelijke manier toegankelijk. Belangenbehartiging of vertegenwoordiging van een buurt kan ad hoc georganiseerd worden. Direct omwonenden worden via de gebruikelijke wijze geïnformeerd bij ontwikkelingen in de buurt. In het kader van het programmatisch werken zullen de bij de gemeente bekende bewonersgroepen worden benaderd om mee te denken. B. Het faciliteren van alle burgercollectieven, inclusief wijkteams Iedere actieve bewonersgroep die kan aantonen dat zij zich richt op buurt- of wijkbelang en openbare bijeenkomsten of activiteiten organiseert, kan via de nieuwe regeling innovatief burgerschap een beroep doen op middelen en facilitaire ondersteuning. De bewonersgroepen worden vanuit de gemeente betrokken bij ontwikkelingen zodat ze hun achterban kunnen informeren en betrekken. Dit scenario is te beschouwen als een meer actieve invulling van de lijn in het coalitieakkoord: meer ruimte voor innovatief burgerschap en ondernemerschap en inzetten op verbetering en intensivering van de contacten met inwoners. C. Het faciliteren van alle burgercollectieven, met het wijkteam in een bijzondere adviesrol De organiserende en aanjagende functie van alle bewonersgroepen (incl. wijkteams) die innovatief burgerschap stimuleren wordt vanuit de gemeente ondersteund. Deze bewonersgroepen worden vanuit de gemeente betrokken bij ontwikkelingen zodat ze hun achterban kunnen informeren en betrekken. De wijkteams hebben een bijzondere positie bij het organiseren van participatie rond ontwikkelingen in de wijk. De wijkteams behouden daarom hun huidige adviesrol met betrekking tot (beleids)ontwikkelingen in de wijk. Iedere actieve bewonersgroep die kan aantonen dat zij zich richt op buurt- of wijkbelang en openbare bijeenkomsten of activiteiten organiseert, kan via de nieuwe regeling innovatief burgerschap een beroep doen op middelen en facilitaire ondersteuning. Wijkteams hebben in dit scenario een bijzondere rol ten aanzien van het adviesrecht en het meedenken in het kader van het programmatisch werken in de drie gebieden. Het huidige adviesrecht (verplichting tot consultatie en terugkoppeling op advies) blijft een recht dat verbonden is aan de specifieke positie van wijkteams. Vroegtijdige consultatie en informatievertrekking wordt via de wijkteams georganiseerd. Om deze rol invulling te geven is een bepaalde mate van organisatie en communicatie vereist en daarvoor ontvangen de wijkteams jaarlijks bedrag van 3.000,- per wijkteam (indien er behoefte is aan dit budget, binnen een vastgesteld kader en met verantwoording). In dit scenario geldt dat de bijzondere positie van de wijkteams alleen betrekking heeft op de huidige bestaande wijkteams. Wanneer een wijkteam stopt, vervalt deze uitzonderingspositie voor die wijk. In de wijk Gouda Noord is momenteel alleen een kerngroep actief. Wanneer er actieve bewoners opstaan kan gedurende het overgangsjaar 2015 deze kerngroep nog worden omgevormd tot een wijkteam. Bij gebruik van deze mogelijkheid door 12 wijkteams kost dit scenario jaarlijks ,-, te bekostigen uit de middelen voor het innovatief burgerschap. Het college adviseert de raad om te kiezen voor het derde scenario. In de besluitvormende raadsvergadering van 17 december 2014 is besloten: 24

25 - scenario c: faciliteren van alle burgercollectieven met het wijkteam in een bijzondere adviesrol' uit te voeren voor de periode ; - de nota wijkaanpak in te trekken; - de uitwerking van het scenario in 2017 te evalueren; en - de participatieverordening te herijken, conform het gekozen scenario. Het stopzetten van de rechtstreekse subsidie aan de wijkteams in Gouda betekent een trendbreuk met het beleid dat een tiental jaren is gevoerd. Daarbij wordt ook afgestapt van het programmatisch werken in 13 wijken, en overgaan op een nieuwe werkwijze voor drie gebieden in de stad (parallel aan de indeling van de sociale teams, zie laatste paragraaf van dit hoofdstuk). 2.2 Motivatie voor het stoppen van de subsidie De gedachte achter de stopzetting van de structurele subsidie is dat iedereen in Gouda de kans moet krijgen een initiatief te realiseren dat de leefbaarheid van een wijk, of de stad als geheel, ten goede komt. In de financiële afspraken bij het coalitieakkoord is voorzien in een structureel budget voor innovatief burgerschap van ,-. Een vaste bijdrage aan de bestaande wijkteams zou hen een bevoorrechte positie geven ten opzichte van andere initiatieven of samenwerkingsverbanden. Door de stopzetting van de subsidie zouden incidentele burgeractiviteiten voortaan een gelijke kans moeten maken op subsidies als de wijkteams. Niet alleen het budget stond ter discussie, ook het formele adviesrecht van de wijkteams. Sommige partijen vonden dit adviesrecht niet meer van deze tijd. Directere vormen van inspraak zouden de voorkeur moeten genieten, zoals inspraakgelegenheid in de raad, bijeenkomsten van burgers, maatschappelijke organisaties en gemeente. Dat past beter bij de huidige visie op de rol van de overheid: van zorgen voor, naar zorgen dat (meer hierover in het volgende hoofdstuk). Het is opmerkelijk dat in de besluitvorming de effectiviteit van de wijkteams nauwelijks ter sprake kwam. Circa 20 jaar gold in Gouda de wijkaanpak als effectief, zonder dat de effectiviteit overigens goed werd onderzocht. Of, hoe en in welke maten de wijkteams de afgelopen decennia hebben bijgedragen aan zelforganiserend vermogen, sociale cohesie en leefbaarheid in hun wijken, is niet onderzocht door de gemeente. 2.3 Sociale (wijk)teams Vanwege de decentralisaties en de kanteling van het welzijnswerk kiezen veel gemeenten voor het oprichten van sociale (wijk)teams. Zo ook de gemeente Gouda. De sociale teams vallen niet onder de wijkaanpak, maar gaan eveneens uit van de premisse van de wijk als aangrijpingspunt voor beleid. Binnen het sociaal team krijgen de maatschappelijke ondersteuning en kortdurende begeleiding op lokaal niveau vorm. Volgens het beleidsplan sociaal domein dienen de professionals in het sociaal 8 Bedoeld wordt de nota Ruimte geven om verantwoordelijkheid te nemen Goudse wijkaanpak , die op door de raad werd verlengd voor de periode In dit rekenkamerrapport wordt hier kortheidshalve naar verwezen als nota Wijkaanpak. 25

26 team te opereren als generalist (met een specialistische achtergrond) om ondersteuning te bieden op alle levensgebieden van bewoners. De nieuwe werkwijze bestaat uit één laagdrempelige toegang (zonder indicatie) tot een gebiedsgebonden sociaal team waarin sociaal werkers werken, die een integraal plan opstellen (met de cliënt) volgens een eenvormige werkwijze (inzet eigen kracht, inzet sociaal netwerk, inzet algemene en voorliggende voorzieningen). Er komen in de gemeente Gouda drie sociale teams. Op het moment van schrijven is alleen het sociaal team Gouda Noord actief. Het Sociaal Team Gouda Noord is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Gouda, VGZ, Palet Welzijn, ASVZ, MEE, Kwintes, Gemiva-SVG groep, de Vierstroom, Kwadraad en Participe. Het team werkt samen met tal van andere organisaties zoals huisartsen, zorgorganisaties, het Centrum voor Jeugd en Gezin, gemeentelijke diensten en andere professionals. Met het stopzetten van de rechtstreekse subsidie aan de wijkteams in Gouda worden ook de verschillende onderdelen van de wijkaanpak omgevormd. Bij deze omvorming wil het college zoveel mogelijk aansluiten bij de decentralisaties in het sociaal domein en bij het nieuw te ontwikkelen innovatief burgerschap: Het programmatisch werken in de huidige 13 wijken zal omgevormd worden tot een werkwijze voor drie gebieden in de stad (parallel aan de indeling van de sociaal teams). Hierbij worden bewonerscollectieven actief betrokken. Het ondersteunen van bewonersinitiatieven dat in de meeste wijken door wijkconsulenten gebeurde, valt in de huidige vorm weg met het beëindigen van de subsidie. Mogelijk zal dit straks deels gekoppeld worden aan de sociaal teams en kan dit deels ook door bewonerscollectieven blijven gebeuren. (bron: raadsvoorstel Omvorming wijkaanpak, ). Er wordt, aldus het raadsvoorstel van 21 oktober, een verbinding gemaakt tussen: twee projecten uit het projectplan uitrol sociaal teams: - de invulling van de sociaal makelaar; - het opzetten van drie gebiedsnetwerken; en twee onderdelen van de huidige wijkaanpak: - de inzet van de wijkconsulent; - het programmatisch werken in de wijken. Waar mogelijk wordt aangesloten bij bestaande samenwerkingsverbanden en netwerken, zoals die bijvoorbeeld binnen de wijkaanpak al opgebouwd zijn. Bovengenoemde twee lijnen worden in de gebiedsgerichte aanpak in drie gebieden bij elkaar gebracht. Hierbij wordt het programmatisch werken voortgezet, waarin het sociaal domein een duidelijke plaats krijgt en de focus zich richt op drie gebieden (in plaats van op 13 wijken zoals binnen de wijkaanpak gebruikelijk was). In overleg met de partners en bewonersgroepen zal deze nieuwe manier van programmatisch werken verder worden uitgewerkt. Het Sociaal Team Gouda Noord zal hierbij als pilot worden gebruikt zodat het programmatisch werken al doende kan worden doorontwikkeld. In de oorspronkelijke wijkaanpak had de wijkconsulent een belangrijke rol in het signaleren en ondersteunen van vragen vanuit bewoners in een wijk/buurt. In het kader van de ontwikkeling van de sociaal teams is besloten tot het aanstellen van één sociaal makelaar per sociaal team. Deze 26

27 sociaal makelaar heeft als opdracht om ervoor te zorgen dat de mogelijkheden van welzijn en burgerkracht in een gebied ten volle worden benut voor de doelgroep van de sociaal teams. In overleg met Voortouw zijn de contouren van de sociaal makelaar verkend. Per oktober 2014 wordt binnen het sociaal team noord geëxperimenteerd met de rol van sociaal makelaar. In hoeverre hiermee het zelforganiserend vermogen, de sociale cohesie en de leefbaarheid van de wijken geborgd wordt, is nog onbekend. 3. Sturen en loslaten door de raad Dit hoofdstuk presenteert eerst in het kort de besturingsfilosofie van de gemeente, en vervolgens de informatie die in het rekenkameronderzoek is verzameld over de wijze waarop raadsleden zich (willen) opstellen wat betreft sturing, controle en verantwoording. 3.1 Aansluiten bij de samenleving Besturingsfilosofie Het bestuur van Gouda wil zo dicht mogelijk bij haar inwoners staan. Voor het ontwikkelen en uitvoeren van beleid wordt gestreefd naar een interactieve manier van werken en een transparante besluitvorming. Het bestuur wil daarbij veel contact met de Goudse burgers en bedrijven onderhouden. (Programmabegroting 2014, pp.33-34) Het gemeentebestuur van Gouda wil goed inspelen op de wensen en behoeften van haar inwoners, zo blijkt uit het bovenstaande kader. Dat is niet altijd eenvoudig. De verwachtingen zijn hoog en de mogelijkheden vaak beperkt. Daar komt bij dat de relatie tussen besturen en inwoners verandert. Enerzijds zijn burgers mondiger, kritischer en zelfstandiger geworden en pakken zij steeds vaker zelf publieke problemen op. Anderzijds heeft de overheid minder te besteden door de economische crisis. Dat is niet specifiek voor Gouda, alle gemeenten hebben hier mee te maken. In de troonrede van 17 september 2013 stelt het kabinet Rutte/Asscher dat de verzorgingsstaat transformeert naar een participatiesamenleving. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving. Meer en meer worden taken die door de overheid werden uitgevoerd, overgedragen of overgelaten aan burgers zelf. Ook in Gouda heeft (in ieder geval de coalitie) die ambitie: De intrinsieke kracht die aanwezig is bij inwoners, bedrijven, instellingen en andere spelers in het publieke domein wordt verder aangeboord. Om de kracht en de creativiteit van de Goudse samenleving optimaal te benutten, staan we een bestuursstijl voor, waarin gezamenlijke verantwoordelijkheid en het bundelen van krachten belangrijke principes zijn. o Er ontstaat meer ruimte voor burgerparticipatie en invloed van buitenaf. We zoeken hierbij nadrukkelijk naar nieuwe, moderne wijzen van samenwerking en participatie ( ). Het stadsbestuur is niet alleen iets van een college en een raad, noch beperkt het zich tot hetgeen in het beleidsakkoord staat. o Dat betekent in elk geval dat het Goudse bestuur (zoveel als mogelijk en wenselijk) ruimte 27

28 laat voor verschillen en durft los te laten. (Coalitieakkoord , p.6) 3.2 De gemeenteraad Het besluit om de wijkaanpak te wijzigen - en de wijkteams niet meer als vaste vanzelfsprekende kanaal voor interactie met de inwoners te beschouwen en te benaderen wordt mede onderbouwd met de veranderende rol van de overheid, zoals in de vorige paragraaf beschreven. Loslaten in vertrouwen is echter eenvoudig gezegd, maar blijkt in de praktijk vaak moeilijk te realiseren. 9 Dat vergt onder meer een andere houding van het hoogste orgaan van de gemeente. Daarom is in dit rekenkameronderzoek ook nagegaan hoe de raad zich wil op stellen daarop is de raadsgriffier geïnterviewd en is een groepsgesprek gehouden met raadsleden. Uit het groepsgesprek met raadsleden blijkt dat kaderstelling een lastig onderwerp is. Er is onvoldoende tijd om alle onderwerpen de volledige aandacht te geven. Raadsleden en fracties leggen daarom accenten. De decentralisaties en de wijkaanpak behoren beiden tot de onderwerpen waarnaar belangstelling uitgaat. Verder vinden raadsleden het lastig grip te krijgen op deze onderwerpen. Dit heeft naar hun idee zowel te maken met de algemene termen waarin doelstellingen zijn gevat, de paraplu is soms zo breed dat het raadsleden niet goed duidelijk wordt hoe beleidsuitgangspunten concreet worden uitgewerkt, als met de timing in het beleidsproces. Raadsleden kennen hun gereedschapskist en zijn bereid de instrumenten die zij tot hun beschikking hebben zoals mondelinge of schriftelijke vragen, in te zetten. Er is waardering voor de inzet in het collegeprogramma om tot een nieuwe en open bestuurscultuur te komen, maar de praktijk is weerbarstig. Uit het gesprek met de raadsleden blijkt dat er waardering is voor de voorlichtingsavonden voor de raad, waar men rechtstreeks in gesprek kan met betrokken partijen in de uitvoering. Raadsleden hebben er begrip voor dat het college soms wat terughoudend is in het verschaffen van informatie, bijvoorbeeld als het gaat om aanbestedingen en onderhandelingen met uitvoeringspartners. Er is behoefte aan duidelijke communicatie door het college en een tijdige beantwoording van vragen. De informatiebehoefte van de raadsleden zit niet altijd in kwantitatieve prestatieindicatoren. Men is zich bewust van de perverse prikkels die hier mogelijk vanuit kunnen gaan. De behoefte zit eerder in een helder en onderbouwd verhaal over: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor inzetten en welke resultaten levert dit op? De raad beschikt naar eigen inschatting over voldoende informatie en instrumenten om de controlerende rol uit te voeren. Daarbij maakt de raad keuzes: soms krijgt het college meer ruimte, soms zit de raad er scherper bovenop. 9 Zie hierover bijv.: V. van Stipdonk, Wat te doen met de doe-democratie: over de democratische consequenties van maatschappelijke initiatieven, in: Jaarboek Griffiers 2014, pp : 28