Rekenkameronderzoek naar de doeltreffendheid van subsidies. Rekenkamercommissie gemeente Sliedrecht Eindrapportage

Transcriptie

1 Rekenkameronderzoek naar de doeltreffendheid van subsidies Rekenkamercommissie gemeente Sliedrecht Eindrapportage juli 2012

2 INHOUD HOOFDSTUK 1 INLEIDING EN VRAAGSTELLING Aanleiding Vraagstelling Normenkader Leeswijzer 2 HOOFDSTUK 2 ONDERZOEKSVERANTWOORDING Onderzoeksopzet Onderzoeksproces 4 HOOFDSTUK 3 SUBSIDIEBELEID SLIEDRECHT Inleiding Subsidiebeleidsplan Algemene Subsidieverordening Subsidiebeleidsregels Programmabegroting 7 HOOFDSTUK 4 BEVINDINGEN Aard en omvang subsidies Beleidsdoelstellingen Realisatie van de beleidsdoelstellingen Monitoren en evalueren Rol van de raad 14 HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Centrale vraag en algemene conclusie Deelvragen 16 Bestuurlijke reactie 21 BIJLAGE 1 Overzicht vragen, normen en bevindingen BIJLAGE 2 Geraadpleegde documenten BIJLAGE 3 Lijst van geïnterviewden

3 Hoofdstuk 1 Inleiding en vraagstelling 1.1 Aanleiding In de gemeenteraad van Sliedrecht speelt al enige jaren een discussie over het subsidiebeleid. Nogal wat raadsleden vinden dat zij onvoldoende zicht hebben op de bijdrage die subsidies leveren aan de geformuleerde doelstellingen. Het college heeft onlangs aangegeven in 2012 een onderzoek (in het kader van art.213a gemeentewet) te doen naar de doelmatigheid en rechtmatigheid van de subsidieverlening. De Rekenkamercommissie Sliedrecht is van mening dat juist meer inzicht in de (gewenste) effecten van subsidieverlening (doeltreffendheid) van groot belang is voor de kaderstellende en controlerende taak van de raad. In het Onderzoeksplan Rekenkamercommissie Sliedrecht 2012 is daarom opgenomen dat de Rekenkamercommissie een onderzoek zal uitvoeren naar de doeltreffendheid van subsidies. Het onderzoek dient voor de raad inzichtelijk te maken of en in welke mate de door de raad geformuleerde doelen, die met het verlenen van subsidies worden beoogd, ook daadwerkelijk worden bereikt. Voor zover dit in onvoldoende mate gebeurt, wat zijn hiervan de redenen? En wat er moet er gebeuren om er voor te zorgen dat de door de raad geformuleerde doelen wel worden bereikt? De resultaten van het onderzoek moeten er toe bijdragen dat de raad doeltreffender kan functioneren in zijn kaderstellende en controlerende rol en met name met betrekking tot het verlenen van subsidies. De Rekenkamercommissie heeft BMC gevraagd te ondersteunen bij de uitvoering van het onderzoek. Deze rapportage bevat de resultaten van het onderzoek. 1.2 Vraagstelling De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: In welke mate worden de door de raad geformuleerde doelen, die met het verlenen van subsidies worden beoogd, ook daadwerkelijk bereikt en voor zover dit in onvoldoende mate gebeurt, wat zijn hiervan de redenen? Subsidies zijn niet meer dan een instrument om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Naast het instrument subsidie kan de gemeente ook andere instrumenten inzetten om haar doelstellingen te realiseren, zoals inkoop, samenwerking, overleg, et cetera. De doeltreffendheid van het subsidiebeleid is voor dit onderzoek daarom als volgt gedefinieerd: De mate waarin de verstrekte subsidies bijdragen aan de realisatie van de beoogde maatschappelijke doelstellingen. 1

4 Op basis van de centrale vraagstelling zijn in samenspraak met de Rekenkamercommissie de volgende zes deelvragen geformuleerd: 1. Wat is de aard en omvang van de verleende subsidies? 2. Wat zijn de (SMART) geformuleerde beleidsdoelen waaraan de verleende subsidies moeten bijdragen? 3. In welke mate dragen de verleende subsidies bij aan de door de raad geformuleerde beleidsdoelen? a. Hoe zijn deze beleidsdoelstellingen vertaald naar operationele doelstellingen en prestatievelden? b. Hoe zijn de operationele doelstellingen en beleidsvelden vertaald naar concrete gesubsidieerde activiteiten en prestaties? c. Hoe monitort de gemeente de prestatie-afspraken? d. Hoe evalueert de gemeente de beoogde beleidsdoelen? 4. Voor zover dat onvoldoende gebeurt, wat zijn hiervan de redenen? 5. In welke mate vervult de raad bij de subsidieverlening haar kaderstellende en controlerende rol? 6. Welke maatregelen ter verbetering moeten er worden genomen (bijvoorbeeld: welke beleidsdoelen zou de raad in ieder geval moeten formuleren)? De antwoorden op de deelvragen zijn de bouwstenen van het antwoord op de centrale vraag van het onderzoek. 1.3 Normenkader De antwoorden op de deelvragen zijn in het onderzoek getoetst aan een vooraf vastgesteld normenkader. Het normenkader vormt het beoordelingskader aan de hand waarvan uitspraken worden gedaan over het subsidiebeleid. Dit biedt tevens aanknopingspunten voor verbetering. Het normenkader is weergegeven in bijlage Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft de onderzoeksopzet en het onderzoeksproces. Vervolgens geeft hoofdstuk 3 weer op welke wijze de gemeente Sliedrecht uitvoering geeft aan het subsidiebeleid. In hoofdstuk 4 worden de bevindingen van het onderzoek uiteengezet. In hoofdstuk 5 volgen de conclusies en aanbevelingen. 2

5 Hoofdstuk 2 Onderzoeksverantwoording 2.1 Onderzoeksopzet De Rekenkamercommissie Sliedrecht heeft BMC gevraagd te ondersteunen bij het onderzoek naar de doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Hierbij is een onderzoeksopzet gehanteerd zoals weergegeven in onderstaande figuur. Stap 1: Startdocument Stap 2: Documentenstudie, tussenrapportage en interviews Stap 3: Analyse en rapportage Stap 4: Ambtelijk wederhoor, bestuurlijke reactie en raadsbehandeling Stap 1: Startdocument Stap 1 bestaat uit het definitief vaststellen van het onderzoekstraject, inclusief de vraagstelling en het normenkader. Na overleg met de Rekenkamercommissie wordt de definitieve onderzoeksopzet vastgelegd in een startdocument. Stap 2: Documentenstudie, tussenrapportage en interviews Deze stap omvat het uitvoeren van een documentenstudie. Aan de hand van een aantal dossiers (casussen) wordt de uitvoering van het subsidiebeleid gevolgd. De informatie en gegevens worden verwerkt in een werkdocument, waarin per vraag en norm de bevindingen op basis van de documenten zijn weergegeven. In vervolg op de documentenanalyse vinden de interviews plaats. De geïnterviewden ontvangen een beknopt verslag van de interviews. Stap 3: Analyse en (concept)rapportage Op basis van de verzamelde gegevens vindt een analyse plaats van de mate waarin de praktijk van het subsidiebeleid en de raadssturing voldoet aan de gestelde normen. Het resultaat van deze analyse wordt vastgelegd in een (concept) Nota van Bevindingen. Stap 4: Ambtelijk wederhoor, bestuurlijke reactie en behandeling in de raad De door de Rekenkamercommissie vastgestelde (concept) Nota van Bevindingen wordt voor ambtelijk wederhoor (feitencontrole) naar de gemeente gezonden. De ambtelijke reactie wordt bestudeerd en voorzien van een schriftelijk onderbouwde reactie en eventuele voorstellen voor aanpassingen in de Nota van Bevindingen. De Rekenkamercommissie confronteert de definitieve Nota van Bevindingen vervolgens met het normenkader. Dit resulteert in een aantal conclusies en aanbevelingen. De Nota van Bevindingen met conclusies en aanbevelingen legt de Rekenkamercommissie voor een reactie voor aan het college. 3

6 Tot slot zendt de Rekenkamercommissie de Nota met Bevindingen, de conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college en eventueel een nawoord van de Rekenkamercommissie ter bespreking naar de raad. 2.2 Onderzoeksproces Het onderzoeksproces is in grote lijnen verlopen volgens de hiervoor beschreven onderzoeksopzet. In deze paragraaf vermelden wij enkele opvallende zaken uit het onderzoeksproces. In afstemming met de Rekenkamercommissie zijn 13 subsidies/subsidieontvangers geselecteerd waarvan de dossiers (subsidiejaren 2010, 2011 en 2012) zijn bestudeerd. Omdat werd aangegeven dat de dossiers voor een groot deel alleen in papieren vorm beschikbaar waren is de afspraak gemaakt om de dossiers ter plekke in te zien. Tijdens het onderzoek ter plekke bleken de benodigde documenten echter elektronisch te zijn opgeslagen in regionaal verband. Om documenten te kunnen inzien dienden deze door de onderzoekers specifiek te worden benoemd. Er waren geen (fysieke) dossiers beschikbaar die een compleet overzicht geven van het subsidieproces. Een lijst van alle geraadpleegde documenten is te vinden in bijlage 2. Interviews Er zijn interviews gehouden met de portefeuillehouder die verantwoordelijk is voor het subsidiebeleid en een afvaardiging van de ambtenaren die betrokken zijn bij de afhandeling van de bestudeerde subsidieaanvragen. Om agendatechnische redenen bleek het niet mogelijk om alle betrokken ambtenaren te spreken. Daarom is er voor gekozen om vragen met betrekking tot enkele specifieke subsidiedossiers te stellen via . Het interview met de manager die verantwoordelijk is voor de afdeling die de subsidieaanvragen afhandelt, heeft geheel via de plaatsgevonden. 4

7 Hoofdstuk 3 Subsidiebeleid Sliedrecht 3.1 Inleiding Ieder jaar verstrekt de gemeente Sliedrecht subsidies aan diverse instellingen, verenigingen en organisaties. In 2012 verstrekte de gemeente 2,2 miljoen aan subsidies. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de gemeente Sliedrecht uitvoering geeft aan het subsidiebeleid. Achtereenvolgens worden de documenten besproken waarin de verschillende onderdelen van het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan zijn vastgelegd: het Subsidiebeleidsplan 2010, de Algemene Subsidieverordening Sliedrecht 2010, de Subsidiebeleidsregels 2010 en de Programmabegroting. 3.2 Subsidiebeleidsplan 2010 De kaders voor het subsidiebeleid van de gemeente Sliedrecht zijn vastgelegd in het Subsidiebeleidsplan Dit plan is vastgesteld door de gemeenteraad en geeft weer wat de algemene doelstelling van het subsidiebeleid van de gemeente Sliedrecht is en welke uitgangspunten en werkwijze worden gehanteerd. De algemene doelstelling van het subsidiebeleid van de gemeente Sliedrecht luidt als volgt: Het doel van het subsidiebeleid is het sturend op te kunnen treden met betrekking tot activiteiten van maatschappelijke instellingen en verenigingen. Door het verstrekken van subsidies is het mogelijk om activiteiten die het welzijn van de burgers van Sliedrecht bevorderen in stand te houden en daar waar nodig nieuwe activiteiten te ontplooien. Bij de uitvoering van het subsidiebeleid worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: Er wordt een onderscheid gemaakt tussen wettelijk verplichte subsidieverstrekking en subsidieverstrekking waarbij de gemeente beleidsruimte heeft en zelf kan bepalen aan wie en hoeveel subsidie verstrekt wordt. Het subsidiebeleid richt zich op de stimulering van deelname aan activiteiten die een bijdrage leveren aan het welzijnsbeleid. Dit zijn activiteiten op het gebied van openbare orde en veiligheid, jeugd en onderwijs, openbare ruimte, cultuur, sport en recreatie en werk, inkomen, zorg en welzijn. Hierbij moet rekening worden gehouden met het uitgangspunt van de Wmo dat mensen met een beperking zoveel mogelijk in staat moeten worden gesteld om mee te doen in de samenleving. Subsidiëring is een instrument waarmee de gemeente de door haar zelf geformuleerde beleidsdoelen op welzijnsgebied wil bereiken. Subsidies worden gekoppeld aan concrete en duidelijke beleidsdoelen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen subsidiëring aan zelforganisaties en instellingen die opereren in het verlengde van door de gemeente vastgestelde doelen. Bij zelforganisaties (bijvoorbeeld sport- en culturele verenigingen) worden prestaties niet vastgelegd, bij andere instellingen kunnen budgetsubsidieafspraken worden gemaakt (eventueel vastgelegd in een uitvoeringsovereenkomst). 5

8 Aan zelforganisaties wordt niet zonder meer een subsidie verleend, wanneer financiële steun niet noodzakelijk is voor het voortbestaan van de organisatie. De activiteiten die worden gesubsidieerd dienen zoveel mogelijk voor een ieder, waarvoor de activiteit bedoeld is, toegankelijk te zijn. De gemeente Sliedrecht vervult een faciliterende en vraaggestuurde rol in het subsidiebeleid. Dit betekent dat de gemeente middelen levert, maar van de subsidieontvangers wordt gevraagd zelf zorg te dragen voor de uitvoering van de activiteiten. De organisaties kennen een grote mate van zelfstandigheid en vrijheid om te komen met initiatieven. 3.3 Algemene Subsidieverordening 2010 De subsidieverlening vindt plaats op basis van de Algemene Subsidieverordening Sliedrecht 2010 (hierna: verordening). De verordening wordt vastgesteld door de gemeenteraad. In de verordening zijn de regels met betrekking tot het subsidieproces vastgelegd, zoals de eisen waar een subsidieontvanger aan moet voldoen, de termijnen voor de aanvraag en de verlening van de subsidies en de wijze waarop vaststelling van een subsidie plaatsvindt. De verordening maakt onderscheid tussen vier typen subsidies: activiteiten-, budget-, waarderings- of exploitatiesubsidies: 1. Een activiteitensubsidie is een incidentele subsidie die wordt verleend voor een éénmalige activiteit binnen vooraf gestelde kaders en criteria. 2. Een budgetsubsidie wordt voor één of meerdere boekjaren verleend, waarbij meetbare activiteiten of prestaties worden gekoppeld aan de te verlenen subsidie. De ontvanger is, met in achtneming van het bepaalde in de verordening, vrij in de wijze waarop de subsidie wordt aangewend. 3. Een waarderingssubsidie is een voor één of meerdere boekjaren of incidenteel verleende subsidie, die waardering uit voor het louter bestaan van de subsidieontvanger in relatie met één van zijn activiteiten waarbij in beginsel geen verband bestaat tussen de kosten die de aanvrager voor de activiteit maakt en de hoogte van de subsidie die hij ter stimulering ontvangt. 4. Een exploitatiesubsidie wordt voor één of meerdere boekjaren verleend en wordt verstrekt in bepaalde kosten van een organisatie om activiteiten tot stand te brengen dan wel in stand te houden. In de verordening is tevens opgenomen dat de gemeenteraad bevoegd is om voor één of meerdere beleidsterreinen of onderdelen daarvan subsidieplafonds vast te stellen. Een subsidieplafond is een bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies. 6

9 3.4 Subsidiebeleidsregels 2010 In de subsidiebeleidsregels worden in aanvulling op de verordenig nadere regels gesteld aan de gesubsidieerde activiteiten op de diverse beleidsterreinen. De subsidiebeleidsregels worden vastgesteld door het college van B&W, mits de verordening het college deze mogelijkheid biedt. In de subsidiebeleidsregels worden subsidies die vallen binnen de volgende programma s behandeld: Programma 3: jeugd en onderwijs. Programma 5: cultuur, sport en recreatie. Programma 6: werk, inkomen, zorg en welzijn. De programma s zijn onderverdeeld in producten en deelproducten. Bijvoorbeeld programma: cultuur, sport en recreatie, product: cultuurbeleid, deelproduct: zangverenigingen. Per (deel)product is omschreven wat het doel is, welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, welke instellingen een subsidie ontvangen, in welke vorm subsidiëring plaatsvindt (activiteiten-, budget-, waarderings- of exploitatiesubsidie) en wat de subsidienorm en het subsidieplafond voor het betreffende (deel)product is. 3.5 Programmabegroting De gemeenteraad van Sliedrecht stelt jaarlijks in de programmabegroting het subsidieplafond per programma vast. Dit gebeurt op basis van een overzicht van de te verlenen subsidies voor het betreffende begrotingsjaar. Binnen deze kaders heeft het college van B&W de ruimte om een onderverdeling naar diverse (deel)producten te maken. 7

10 Hoofdstuk 4 Bevindingen 4.1 Aard en omvang subsidies De gemeente beschikt over een compleet overzicht van subsidies naar subsidieontvanger, bedrag, programma en soort subsidie. Alle B&W-adviezen rondom gesubsidieerde instellingen (toekenningen en afwijzingen) liggen voor de raad ter inzage bij de behandeling van de Zomernota. In de programmabegroting wordt een overzicht opgenomen van de daadwerkelijk te verlenen subsidies voor dat jaar alsmede een overzicht van de verleende subsidiebedragen van de afgelopen twee jaar. Te verlenen 2012*: Euro s** Programma ,00 Programma ,00 Programma ,00 Programma ,16 Programma ,50 * exclusief Optisport ** gebruikt is het overzicht Te verlenen subsidies Tussen de verschillende aangeleverde overzichten van de begroting 2012 bestaan beperkte verschillen in de bedragen.. Deze verschillen kunnen ontstaan omdat de in de begroting geraamde bedragen niet altijd gelijk zijn aan de daadwerkelijk verleende subsidie. Het totaal aan subsidies dat jaarlijks door de gemeente wordt verstrekt bedraagt ruim 2,2 miljoen euro. Daarvan is circa , exploitatiesubsidies met een gemiddeld bedrag van 8.451, en circa , waarderingssubsidies met een gemiddeld bedrag van 855. Voor 2012 zijn twee activiteitensubsidies verleend, een bedrag van , en een bedrag van 5.000,. Het grootste deel van de subsidies betreft budgetsubsidies. De grootste budgetsubsidies zijn: Instelling Euro s Stichting Welzijnswerk Sliedrecht , Rivas zorggroep , Bibliotheeknetwerk ZHZO , Stichting Kindercentra Alblasserwaard , Stichting Open jeugdwerk Sliedrecht , Het inzicht in de gesubsidieerde activiteiten is per verstrekte subsidie verschillend. Dat is uiteraard mede afhankelijk van de soort subsidie. Bij de waarderingssubsidie wordt op basis van de subsidieverordening geen nadere informatie gevraagd. De basis voor de subsidie is het bestaan van die organisatie in relatie met één van haar activiteiten. Bij de exploitatiesubsidie vormen nader geformuleerde kosten de basis voor de subsidie. De kosten zijn uiteraard gerelateerd aan één van de activiteiten van de 8

11 betreffende organisatie. (Bij de sportorganisaties wordt tot 2.500, een waarderingssubsidie toegekend en boven de 2.500, een exploitatiesubsidie). Bij de activiteitensubsidie en de budgetsubsidie vormen de activiteiten of prestaties de basis van de subsidie. (Bron: Algemene Subsidieverordening Sliedrecht 2010). 4.2 Beleidsdoelstellingen Uitgangspunt voor het subsidiebeleid is dat subsidiëring een instrument is om doelstellingen van de gemeente te realiseren. Elke subsidie dient dan ook bij te dragen aan de realisatie van een gemeentelijke doelstelling. De beleidsdoelstellingen van de gemeente zijn te vinden in de specifieke beleidsnota s en in de programmabegroting. Dit beleid wordt vastgesteld door de raad. Een samenvatting van de verschillende bestaande beleidskaders wordt gegeven in de Subsidiebeleidsregels In het kader van dit onderzoek zijn dertien subsidiedossiers onderzocht. Bij elke subsidie moeten de gemeentelijke doelstellingen zijn terug te vinden. Aan de realisatie van welke gemeentelijke doelstelling(en) levert de subsidie een bijdrage? Ten aanzien van de onderzochte dossiers zijn de volgende algemene beleidsdoelstellingen geformuleerd (kernachtig weergegeven): Ondersteuning van kwetsbare burgers. Integratie, participatie en wegnemen van achterstanden bij buitenlandse ingezetenen. Zoveel mogelijk inwoners kunnen gebruik maken van culturele, sportieve en recreatieve voorzieningen op kwalitatief hoog niveau. Ontspanning, gezondheid, maatschappelijke participatie en individuele ontplooiing staan daarbij centraal. Stimuleren van vrij verkeer van informatievoorziening. Realiseren en in stand houden van voorzieningen opdat alle jeugd kansrijk aan haar toekomst kan bouwen. De beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd in de verschillende specifieke nota s of de daaraan gekoppelde activiteitenplannen. Het gaat om de nota s: Integraal sportbeleid Wmo-beleidsplan Integrale Jeugdnota Peuterspeelzaalbeleid Lokaal Gezondheidsbeleid De betreffende algemene doelstellingen zijn niet SMART geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden). De nota s formuleren wel op zeer globale wijze de maatschappelijke vraag in Sliedrecht op de betreffende beleidsterreinen, maar de (cijfermatige) analyses ter onderbouwing van deze maatschappelijke vraag zijn zeer beperkt of niet aanwezig. Het gaat daarbij om een analyse van de specifieke Sliedrechtse omstandigheden. In beperkte mate wordt wel gerefereerd aan landelijke of regionale gegevens. Als een (kwantitatieve) maatschappelijke analyse ontbreekt is het ook lastig om meetbare doelstellingen te formuleren. 9

12 4.3 Realisatie van de beleidsdoelstellingen Om het subsidie-instrument effectief in te zetten voor de realisatie van de beleidsdoelstellingen moeten de beleidsdoelstellingen worden vertaald naar concrete te subsidiëren activiteiten. Schematisch kan dat in de volgende stappen of fasen: 1. Algemene doelstelling (visie) formuleren. 2. Visie uitwerken in operationele (SMART) doelstellingen. 3. Benoemen van het gebied waarop de activiteiten plaats moeten vinden (resultaatgebied). 4. Formuleren van de resultaatverwachtingen. Ter verduidelijking het volgende (fictieve) voorbeeld: 1. In de visie van de gemeente Sliedrecht moeten alle burgers volwaardig kunnen participeren in de samenleving. Ten aanzien van ouderen betekent dat in de visie van de gemeente dat: Ouderen zolang mogelijk zelfstandig moeten kunnen blijven wonen. 2. Uit studie blijkt dat het aantal zelfstandig wonende ouderen van 70 jaar en ouder in de gemeente Sliedrecht 10% beneden dat van vergelijkbare gemeenten ligt. De gemeente formuleert daarop de volgende (SMART) operationele doelstelling: Het aantal zelfstandig wonende ouderen van 70 jaar en ouder neemt binnen 4 jaar toe met 15%. 3. Uit verdere studie en afstemming met de welzijnsorganisatie blijkt dat veel ouderen in Sliedrecht onvoldoende gebruikmaken van de beschikbare voorzieningen waardoor zij in een isolement raken en de zelfredzaamheid verliezen. De gemeente kiest daarom voor het stimuleren van het gebruik van voorzieningen door ouderen (resultaatgebied) en daarvoor subsidie ter beschikking te stellen (instrument). 4. Om haar doelstelling 15% meer zelfstandig wonende ouderen te bereiken schat de gemeente in dat het gebruik de komende vier jaar jaarlijks moet toenemen met 5%. De gemeente communiceert deze resultaatverwachting naar de welzijnsinstelling. Op grond van deze gemeentelijke informatie en wensen doet de welzijnsinstelling aan de gemeente voorstellen betreffende de activiteiten en de prestaties: de welzijnsinstelling verricht jaarlijks 150 preventieve huisbezoeken om de situatie van de ouderen in te schatten en hen naar de noodzakelijke voorzieningen te leiden. Dit (theoretische) schema is in het onderzoek niet teruggevonden bij de onderzochte subsidiedossiers. In de beschikkingen en de adviezen aan B&W wordt geen relatie gelegd tussen de gesubsidieerde activiteiten en de beleidsdoelstellingen. De toegekende subsidies zijn wel terug te leiden naar de algemene doelstellingen, maar veelal op basis van de beschrijvingen van de beleidskaders in de Subsidiebeleidsregels en programmabegroting De onderbouwing van de keuze voor het instrument subsidie en voor de betreffende activiteit ontbreekt. 10

13 Er is niet vastgelegd waarom een gesubsidieerde activiteit bijdraagt aan de realisatie van een doelstelling. Daarnaast zijn ook de beleidsdoelstellingen niet meetbaar en tijdgebonden (SMART). Daardoor kan ook niet worden gemeten in welke mate een subsidie bijdraagt aan de realisatie van een doelstelling. Operationele doelstellingen Voor een deel van de bestudeerde subsidies geldt dat er geen expliciete operationele doelstelling is geformuleerd, of dat de doelstelling is het in stand houden van de voorziening zonder nadere specificatie van de aard en omvang van de activiteiten. Dit geldt met name voor de amateur cultuurverenigingen, de sportverenigingen, de kringloopwinkel, de bibliotheek en het zwembad. Mede op basis van het regionale cultuurbeleid zou de gemeente bijvoorbeeld als operationele doelstellingen kunnen hebben: vergroten van het aantal deelnemers aan culturele activiteiten en betrekken van andere groepen bij culturele activiteiten. Dit vinden we echter niet terug bij de onderzochte cultuursubsidies. De Stichting Welzijnswerk heeft alle activiteiten beschreven in een activiteitenplan (2011 en 2012) en daar een doelstelling aan verbonden en de te produceren output. De prestaties zijn meetbaar. De doelstellingen uit het activiteitenplan kunnen (deels) als operationele doelstellingen worden beschouwd. Er is echter geen onderbouwing aan welke beleidsdoelstellingen de activiteiten bijdragen. Het Wmo-beleidsplan geeft daarvoor wellicht richting, maar deze samenhang is niet expliciet. In het activiteitenplan van de Stichting Welzijnswerk zijn per werkveld doelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen zouden als operationele doelstellingen kunnen worden beschouwd. Deze zijn echter ook niet SMART geformuleerd. De Stichting Open Jeugdwerk heeft een werkplan waarin specifieke activiteiten en het bereik onder jongeren (prestaties) worden aangegeven. De doelstellingen in dit werkplan kunnen als operationele doelstellingen worden gezien van de algemene beleidsdoelstelling van de gemeente om voorzieningen in stand te houden waardoor de jeugd kansrijk aan haar toekomst kan bouwen. De Stichting vraagt in haar werkplan echter zelf om meer specifieke richtlijnen van de gemeente. Ook Home Start dient een werkplan in waarin de te behalen resultaten worden benoemd (onder andere het ondersteunen van gezinnen en het werven en trainen van vrijwilligers). Voor de Kindercentra Alblasserwaard zijn de operationele doelstellingen (aantal kindplaatsen en kwaliteitseisen) beschreven in het beleidsplan Peuterspeelzalen in Sliedrecht en het werkplan van de organisatie. Bij de Vluchtelingen en inburgeringsorganisatie ZHZ zijn de activiteiten en de verwachte output geformuleerd in meetbare eenheden. De samenhang met de gemeentelijke maatschappelijke doelstellingen en wettelijke taken op het gebied van vluchtelingen wordt zeer beperkt aangegeven. Alleen in het B&W-voorstel voor verlening wordt hieraan summier gerefereerd. 11

14 Activiteiten en prestaties Bij een aantal van de onderzochte subsidieontvangers zijn de prestaties meetbaar en tijdgebonden (subsidiejaar) vastgelegd: - Stichting Welzijnswerk - Stichting Open Jeugdwerk - Vluchtelingen en inburgeringsorganisatie ZHZ - Stichting Kindercentra Alblasserwaard - Home Start Het gaat hierbij vooral om de (grote) budgetsubsidies. Voor de bibliotheek worden door de deelnemende gemeenten in het zogenaamde subsidiëntenoverleg (wethouders) per jaar de kaders voor de subsidie bepaald. Daarnaast is voor de bibliotheek in de programmabegroting Sliedrecht een aantal indicatoren vastgelegd. Met de exploitant van het zwembad De Lockhorst is een gedetailleerde overeenkomst gesloten waarvan een gemeentelijke bijdrage in de vorm van een exploitatiesubsidie onderdeel is. Bij de sportverenigingen kan het aantal jeugdleden en het aantal leden als prestatie worden gezien op grond waarvan subsidie wordt ontvangen. De bijdrage voor trainers daarentegen is gebaseerd op de input. De beoogde output is veilig sporten. De subsidies voor cultuur betreffen over het algemeen een waarderingssubsidie die gekoppeld is aan een of meerdere activiteiten van een organisatie. In het kader van die activiteit wordt een tegenprestatie verlangd (bijvoorbeeld de toneelvereniging tenminste één voorstelling per jaar). Aan de subsidie voor de Stichting Sliedrecht Cultuur worden geen meetbare prestaties verbonden. De gevraagde prestaties zijn bij de subsidie ontvangende partijen bekend. De prestaties worden soms genoemd in de verleningsbeschikking, zoals bij Vluchtelingenwerk of er is sprake van een werkprogramma (Stichting Open jeugdwerk, Home Start) dan wel is er sprake van een uitwerkingsovereenkomst (Stichting Welzijn, Stichting Open Jeugdwerk). Bij een deel van de subsidies zijn de prestaties verwerkt in de voorwaarden, zoals bij de subsidie voor jeugdleden. Bij de budgetsubsidies en de exploitatiesubsidies kan het college ter uitvoering van de beschikking een uitwerkingsovereenkomst met de subsidie ontvangende partij afsluiten. Voor de afweging wanneer een uitwerkingsovereenkomst wordt afgesloten en wanneer niet zijn geen criteria vastgesteld. Voor de gevallen waarin een uitwerkingsovereenkomst is opgesteld zijn de afwegingen ook niet vastgelegd. De maatschappelijke doelstellingen mogen volgens de gemeente als bekend worden verondersteld bij de subsidieontvangers. De maatschappelijke partners zijn 12

15 betrokken bij de beleidsvorming en krijgen de beleidsnota s uitgereikt. Tot de maatschappelijke partners behoren ook de gesubsidieerde organisaties. Voorts zijn alle beleidsnota s openbaar en op te vragen en in te zien. Bij de onderzochte dossiers wordt over het algemeen in de richting van de subsidieontvanger (in de verleningsbeschikking) geen direct verband aangegeven tussen de subsidie met de bijbehorende prestaties en de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. Bij de Stichting Welzijn en Stichting Open Jeugdwerk wordt in de uitvoeringsovereenkomst deze relatie wel gelegd. 4.4 Monitoren en evalueren Monitoren Monitoring van de resultaten of prestaties van de subsidies vindt over het algemeen plaats aan de hand van de jaarrapportages die door de subsidie ontvangende organisaties worden geleverd. Met de grote subsidieontvangers vinden gedurende het subsidiejaar gesprekken plaats. Dit gebeurt echter niet op structurele basis en kan verschillen per instelling afhankelijk van de grootte van het subsidiebedrag en de maatschappelijke en politieke relevantie. Soms wordt de instelling gevraagd schriftelijk een tussentijds verslag in te dienen naar aanleiding van substantiële afwijkingen van de afspraken gedurende het jaar. Alleen bij de Stichting Welzijn is er sprake van een reguliere halfjaarrapportage en frequent contact. Ook de wethouder heeft frequent contact met de Stichting Welzijn. Dit heeft te maken met het maatschappelijk belang van de diensten van de stichting (in het kader van de Wmo) en de nog in ontwikkeling zijnde organisatie die is ontstaan uit twee organisaties voor ouderen. Relevante afspraken worden schriftelijk vastgelegd. In de aan ons aangeleverde dossiers zijn geen verslagen of op andere wijze vastgelegde tussentijdse afspraken aangetroffen. Het monitoren van de resultaten van de subsidies heeft tot doel om te sturen op de effectiviteit van de subsidies en eventueel (een deel van) de gelden terug te vorderen. Leveren de subsidies op wat vooraf is afgesproken met de subsidie ontvangende instelling? Voorwaarde voor een zinvolle monitoring is dat de afspraken zo helder mogelijk (SMART) zijn geformuleerd. Voor het monitoren en afrekenen worden daarom indicatoren benoemd die dekkend zijn voor activiteiten die worden gesubsidieerd. De gemeente Sliedrecht heeft onder meer de volgende indicatoren afgesproken: Stichting Welzijn: aantal deelnemers, cliënten, groepen en aantal geleverde producten Stichting Kindercentra Alblasserwaard: aantal kindplaatsen Stichting Open jeugdwerk Sliedrecht: aantal bereikte jongeren Stichting Vluchtelingenwerk: aantal verleende diensten Home Start: aantal begeleide gezinnen en opgeleide vrijwilligers Voor zover er bij de onderzochte dossiers sprake is van indicatoren of meetbare eenheden dekken zij de lading. 13

16 Bij het afrekenen van de subsidies hanteert de gemeente een marge van 10% meer of minder van de afgesproken prestaties. Bij de Stichting Welzijnswerk wordt vooralsnog 20% gehanteerd in verband met het nog in ontwikkeling zijnde aanbod aan diensten van deze stichting. Evalueren Het Wmo-beleidsplan en het Lokaal Gezondheidsbeleid zijn voor een vastgestelde periode opgesteld. Aangenomen moet worden dat na deze periode het beleid wordt geëvalueerd en herijkt. De Integrale beleidsnota Sport (niet gedateerd) kent geen vastgestelde geldigheidsperiode. De activiteitenplanning in de nota loopt vanaf januari 2004 t/m Er is geen geplande evaluatie vermeld. (De gemeente geeft aan dat er in 2010 een evaluatie heeft plaatsgevonden en dat deze elke 4 jaar wordt herhaald.) Het Integrale Jeugdbeleid uit 2006 is geëvalueerd. De conclusie van de evaluatie luidt dat vrijwel alle activiteiten uit het actieplan zijn uitgevoerd en een herijking van het jeugdbeleid moet plaatsvinden. Er wordt nu gewerkt aan deze herijking in de vorm van een nieuwe nota Jeugd met nieuwe indicatoren. De nota Peuterspeelzalen in Sliedrecht (2009) kent geen vastgestelde geldigheidsperiode. Ook is er geen evaluatiemoment vastgesteld. Voor het evalueren van het beleid zijn goede indicatoren nodig. Het gebruik van goede indicatoren is nog in ontwikkeling. Het is belangrijk dat de indicatoren worden vastgesteld op basis van de SMART geformuleerde beleidsdoelstellingen. Bij de gemeente Sliedrecht ontbreekt het op dit moment op de diverse betrokken beleidsterreinen nog aan SMART geformuleerde doelstellingen. Het beleid wordt door de gemeente vertaald naar het subsidiebeleid door middel van de Subsidiebeleidsregels. In dat document wordt het beleidskader voor de verschillende beleidsterreinen samengevat op basis van de beleidsnota s en programmabegrotingen. Bij nieuw beleid, dat consequenties heeft voor het subsidiebeleid, is het belangrijk dat ook de Subsidiebeleidsregels worden geactualiseerd. 4.5 Rol van de raad De raad ontvangt jaarlijks een overzicht van de voorgenomen en de verleende subsidies. Bij het vaststellen van de programmabegroting stelt de raad ook de subsidieplafonds vast. Naar aanleiding van de overzichten van de subsidies stellen raadsleden incidenteel vragen aan het college. De raad heeft inzicht in de collegebesluiten via de besluitenlijsten en kan alle jaarverslagen van instellingen inzien op de afdeling. Dit laatste is echter bij de door ons in het kader van het onderzoek gesproken raadsleden niet bekend. Daarnaast ontvangt de raad informatie in de Programmarekening. In de rekening 2010 zijn indicatoren vermeld 14

17 voor de realisatie van de betreffende programma s. Voor het programma Cultuur, Sport en Recreatie zijn dat de volgende indicatoren: Aantal uitleningen van de bibliotheek Museumbezoeken Aantal voorstellingen De Lockhorst Aantal theaterbezoeken De Lockhorst Aantal subsidies aan verenigingen die de amateuristische kunst beoefenen Aantal exposities in het gemeentekantoor Aantal exposities in gemeentelijke musea Aantal gesubsidieerde sportverenigingen Aantal leden van sportverenigingen Aantal bezoekers zwembad/sporthal Voor het programma Jeugd en Onderwijs zijn de volgende indicatoren benoemd: Aantal gesubsidieerde plekken voor peuterspeelzaal Percentage bezetting gesubsidieerde plekken voor peuterspeelzaal door 2-4 jarigen Percentage jongeren heeft een baan of gaat naar school Aantal uren ambulante zorg Aantal contacten ambulante zorg Aantal georganiseerde activiteiten zowel binnen als buiten Het programma Werk, Inkomen, Zorg en Welzijn geeft geen indicatoren die een relatie (kunnen) hebben met het subsidiebeleid. De opsomming van de indicatoren geeft aan dat op basis van de programmarekening de raad enig inzicht heeft in de realisatie van een aantal beleidsdoelen. De gemeente werkt aan het verbeteren en uitbreiden van de indicatoren. Ten aanzien van de bijdrage van de verschillende subsidies aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen is geen informatie beschikbaar. De raad en raadsleden ontvangen de informatie die zij vragen. Wel kan er volgens betrokkenen sprake zijn van vertraging wat vooral organisatorische achtergronden heeft. In de beleidskaders (beleidsnota s) die aan de onderzochte subsidies ten grondslag liggen worden geen voorwaarden aangegeven betreffende de informatievoorziening naar de raad. Sommige gesubsidieerde instellingen nemen het initiatief om de raad te informeren door middel van een presentatie wat zij voor de subsidie doen en met welke resultaten. Bij de raadsleden die in het onderzoek betrokken waren leeft de wens om: Inzicht te hebben WAAROM welke subsidies worden gegeven. Periodiek c.q. jaarlijks een beknopt overzicht te ontvangen over de resultaten van de subsidies. Het gaat daarbij om de grotere organisaties. Eventueel alleen een overzicht van de substantiële afwijkingen van de afspraken. De indicatoren die worden gebruikt in de programmabegroting moeten ook worden gebruikt in de programmarekening. 15

18 Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk vatten wij de bevindingen samen en formuleren wij, voor zover relevant, de conclusies op grond van deze bevindingen. Dit doen wij aan de hand van de gestelde onderzoeksvragen. Op de eerste plaats formuleren wij aan de hand van de centrale onderzoeksvraag de algemene conclusie van het onderzoek. Vervolgens beantwoorden wij de deelvragen en formuleren daarbij de aanbevelingen. 5.1 Centrale vraag en algemene conclusie De centrale onderzoeksvraag luidt: In welke mate worden de door de raad geformuleerde doelen, die met het verlenen van subsidies worden beoogd, ook daadwerkelijk bereikt en voor zover dit in onvoldoende mate gebeurt, wat zijn hiervan de reden(en)? Het antwoord op deze vraag en de algemene conclusie van het onderzoek is dat niet kan worden vastgesteld of deze doelen ook worden bereikt met de inzet van het instrument subsidies. De redenen hiervan zijn: De gemeente Sliedrecht heeft haar beleidsdoelstellingen op een globale (niet-smarte) wijze geformuleerd. Deze algemene beleidsdoelstellingen zijn niet uitgewerkt in operationele doelstellingen die SMART zijn geformuleerd. De gemeente heeft geen onderbouwde keuze gemaakt of niet vastgelegd voor het instrument subsidies om de (operationele) doelstellingen te realiseren. Er is geen onderbouwde keuze gemaakt of niet vastgelegd voor de activiteiten die worden gesubsidieerd om de (operationele) doelstellingen te realiseren. Met de grote instellingen maakt de gemeente wel concrete afspraken over de te leveren prestaties en deze worden ook gemonitord en bij het niet voldoen aan de afspraken heeft dat veelal consequenties voor de subsidie. De samenhang met de gemeentelijke doelstellingen is echter onvoldoende. 5.2 Deelvragen 1. Wat is de aard en omvang van de verleende subsidies? De gemeente Sliedrecht verstrekt ruim 2,2 miljoen per jaar aan subsidies, waarvan circa , exploitatiesubsidies met een gemiddeld bedrag van 8.451, en circa , waarderingssubsidies met een gemiddeld bedrag van 855,. 16

19 Voor 2012 zijn twee activiteitensubsidies verleend, een bedrag van , en een bedrag van 5.000,. Het grootste deel van de subsidies betreft budgetsubsidies aan een aantal grotere instellingen. Met de grote instellingen maakt de gemeente prestatieafspraken. Met sommige organisaties sluit de gemeente een uitwerkingsovereenkomst af. Bij andere organisaties volstaat een activiteitenplan. De afweging om al dan niet een uitwerkingsovereenkomst te sluiten is niet transparant. Daarnaast beschikt de gemeentelijke organisatie niet over fysieke dossiers per gesubsidieerde organisatie. Gezien de ervaring van de onderzoekers met de aanlevering van dossiers uit het elektronische archief kan de vraag worden gesteld of de gemeentelijke organisatie altijd een volledig overzicht heeft van alle (historische) feiten per organisatie. Aanbeveling 1: Verzoek het college het subsidieproces en alle daarbij gemaakte overwegingen en besluiten transparant te maken door op een voor alle betrokken medewerkers toegankelijke wijze de feiten vast te leggen en te archiveren. 2. Wat zijn de (SMART) geformuleerde beleidsdoelen waaraan de verleende subsidies moeten bijdragen? Uitgangspunt voor het subsidiebeleid is dat subsidiëring een instrument is om doelstellingen van de gemeente te realiseren. Elke subsidie dient dan ook bij te dragen aan de realisatie van een gemeentelijke doelstelling. Ten aanzien van de onderzochte dossiers zijn de volgende algemene beleidsdoelstellingen geformuleerd (kernachtig weergegeven): Ondersteuning van kwetsbare burgers. Integratie, participatie en wegnemen van achterstanden bij buitenlandse ingezetenen. Zoveel mogelijk inwoners kunnen gebruik maken van culturele, sportieve en recreatieve voorzieningen op kwalitatief hoog niveau. Ontspanning, gezondheid, maatschappelijke participatie en individuele ontplooiing staan daarbij centraal. Stimuleren van vrij verkeer van informatievoorziening. Realiseren en in stand houden van voorzieningen opdat alle jeugd kansrijk aan haar toekomst kan bouwen. De beleidsdoelstellingen zijn neergelegd in nota s en in de programmabegroting. Zij formuleren op globale wijze de maatschappelijke vraag in Sliedrecht op de betreffende beleidsterreinen, maar geven niet of nauwelijks de (cijfermatige) analyses ter onderbouwing van deze maatschappelijke vraag. Als een dergelijke analyse ontbreekt is het ook lastig om meetbare doelstellingen te formuleren. De doelstellingen waaraan de subsidies een bijdrage moeten leveren zijn niet SMART geformuleerd. 17

20 Aanbeveling 2: De raad stelt het beleidskader van het subsidiebeleid (subsidieverordening) vast. De vastgestelde kaderstellende punten zijn zo geformuleerd dat deze herkenbaar kunnen terug komen in ieder beleidsvoorstel en -besluit van het college betreffende het subsidiebeleid. Aanbeveling 3 Verzoek het college beleidsvoorstellen zoveel mogelijk te onderbouwen met een kwantitatieve analyse van de problematiek, de beleidsdoelstellingen SMART te formuleren en een evaluatiemoment vast te stellen. 3. In welke mate dragen de verleende subsidies bij aan de door de raad geformuleerde beleidsdoelen? a. Hoe zijn de doelstellingen vertaald naar operationele doelstellingen en resultaatgebieden? De onderbouwing van de keuze voor het instrument subsidie en voor de keuze van de gesubsidieerde activiteit ontbreekt. Er is niet aan de hand van een vertaling van de beleidsdoelstelling naar (SMART) operationele doelstellingen, resultaatgebieden en resultaatverwachtingen vastgelegd waarom een gesubsidieerde activiteit bijdraagt aan de realisatie van de doelstelling. Daarnaast zijn ook de beleidsdoelstellingen niet meetbaar en tijdgebonden (SMART). Daardoor kan ook niet worden gemeten in welke mate een subsidie bijdraagt aan de realisatie van een doelstelling. De toegekende subsidies zijn wel terug te leiden naar de algemene doelstellingen, maar veelal op basis van de beschrijvingen van de beleidskaders in de Subsidiebeleidsregels en programmabegroting b. Hoe zijn de operationele doelstellingen en resultaatgebieden vertaald naar activiteiten en prestaties? Er is geen expliciete vertaling van operationele doelstellingen naar activiteiten en prestaties. Wel zijn voor de grote budgetsubsidies de activiteiten en prestaties in afspraken vastgelegd. De wijze waarop deze afspraken worden vastgelegd verschillen per gesubsidieerde instelling. De afwegingen daarvoor zijn niet transparant en niet vastgelegd. Aanbeveling 4: Verzoek het college beleidsvoorstellen altijd te laten vergezellen van een uitwerkingsplan. Het uitwerkingsplan omvat in ieder geval: - de van toepassing zijnde vastgestelde beleidskaders van het subsidiebeleid (zie aanbeveling 1);- een uitwerking van de beleidsdoelstellingen in operationele doelstellingen; 18

21 - een vertaling van operationele doelstellingen naar activiteiten en prestaties; - een onderbouwde keuze voor het uitvoeringsinstrumentarium; - een uitsplitsing per instrument naar geld, personeel, huurgebouwen en natura; - als het instrument subsidie wordt gekozen, ook een onderbouwing van de keuze voor de activiteiten. c. Hoe monitort de gemeente de afspraken? Monitoring van de resultaten of prestaties van de subsidies vindt over het algemeen plaats aan de hand van de jaarrapportages die door de subsidie ontvangende organisaties worden geleverd. Bij de grote budgetsubsidies vinden gedurende het subsidiejaar gesprekken plaats. De Stichting Welzijn levert halfjaarlijks een rapportage. Aanbeveling 5: Verzoek het college periodiek inzicht te geven aan de raad in de resultaten van de verleende subsidies. Dit kan in de jaarrekening en in een afzonderlijke (bestuurs)rapportages. Het accent kan daarbij liggen op de substantiële afwijkingen van de geplande resultaten. d. Hoe evalueert de gemeente de beoogde effecten? In de programmabegroting en de programmarekening zijn indicatoren opgenomen. Het aantal indicatoren is nog beperkt. De gemeente werkt aan een uitbreiding en verbetering van de indicatoren. Het Wmo-beleidsplan en het Lokaal Gezondheidsbeleid zijn voor een vastgestelde periode opgesteld en dienen te worden herijkt. Ten aanzien van de overige voor dit onderzoek relevante beleidsnota s zijn geen vaste herijkings- of evaluatiemomenten aangegeven. Voor een goede evaluatie zijn goede indicatoren voor de beoogde effecten nodig. Indicatoren die zijn vastgesteld op basis van de SMART geformuleerde beleidsdoelstellingen. Daarnaast moet kunnen worden nagegaan welke instrumenten in welke mate hebben bijgedragen aan de beoogde effecten. Daarvoor is inzicht nodig in de onderbouwing van de keuzes die zijn gemaakt ten aanzien van de operationele doelstellingen en de activiteiten die zijn gesubsidieerd. Bij de gemeente Sliedrecht ontbreken deze voorwaarden (zie ook aanbeveling 2). Aanbeveling 6: Verzoek het college de uitbreiding en verbetering van het gebruik van indicatoren in de programmabegroting, ten behoeve van de kaderstellende en controlerende rol van de raad, met kracht voort te zetten. 19

22 e. In welke mate vervult de raad bij de subsidieverlening haar kaderstellende en controlerende rol? De rol van de raad beperkt zich tot het vaststellen van de beleidsdoelstellingen en de programmabegroting met subsidieplafonds. Naar aanleiding van de overzichten van de verstrekte subsidies worden incidenteel vragen gesteld. Bij de raad leven wel meer fundamentele vragen over het subsidiebeleid. Het gaat dan om het WAAROM van de verstrekte subsidies en een periodiek inzicht in de resultaten van het subsidiebeleid. Aanbeveling 7: Zie als raad consequent toe op de uitvoering door het college van de genoemde aanbevelingen. Aanbeveling 8: Verzoek het college in alle P&C-documenten een aparte paragraaf op te nemen waarin over de voortgang van de implementatie van de door de raad besloten aanbevelingen wordt gerapporteerd. 20

23 Bestuurlijke reactie 21

24 22