De buitengerechtelijke afdoening en de waarborgen van artikel 6 EVRM.

Transcriptie

1 De buitengerechtelijke afdoening en de waarborgen van artikel 6 EVRM. Denise Wiedeman Universiteit van Amsterdam Studentnummer: Scriptiebegeleider: de heer mr. K.C.J. Vriend Datum: 29 juni 2015

2 Inhoudsopgave Paginanummer Lijst van afkortingen 1 Hoofdstuk 1 inleiding, probleemstelling en hoofdstukindeling Inleiding Probleemstelling Hoofdstukindeling 4 Hoofdstuk 2 van transactie naar strafbeschikking Inleiding Geschiedenis van de transactie De transactie Hoge- en bijzondere transacties Van transactie naar strafbeschikking 8 Hoofdstuk 3 de strafbeschikking en de rol van de officier van justitie Inleiding Klassieke taken De strafbeschikking Positie openbaar ministerie naar aanleiding van de Wet OM-afdoening Verschuiving positie officier van justitie De strafbeschikking in de praktijk 19

3 Hoofdstuk 4 Procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM Inleiding Het recht op een eerlijk proces Toegang tot een rechter De onschuldpresumptie Het recht op voldoende tijd en faciliteiten om de verdediging voor te bereiden Inleiding Voldoende tijd Voldoende faciliteiten Het recht op rechtsbijstand Recht op hoor en wederhoor 34 Hoofdstuk 5: Conclusie 36 Literatuurlijst 40 Artikelen 42 Jurisprudentie 44 Kamerstukken/overige bronnen 46

4 Lijst van afkortingen AJM er AMVB CJIB CVOM EHRM EU EVRM MvT OM RvR Wet RO WvSv WvSr Administratief juridisch medewerker Algemene maatregel van bestuur Centraal Justitieel Incasso Bureau Centrale Verwerking Openbaar Ministerie Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europese Unie Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Memorie van Toelichting Openbaar Ministerie Raad voor Rechtsbijstand Wet op de Rechterlijke Organisatie Wetboek van Strafvordering Wetboek van Strafrecht 1

5 Hoofdstuk 1: inleiding 1.1 Inleiding De veelheid van strafzaken in Nederland legt een enorm beslag op de capaciteit van de rechterlijke macht. 1 Dit vormt al een aantal jaren een probleem. Doordat er geen geld is voor het uitbreiden van de capaciteit, heeft de wetgever een oplossing moeten bedenken om ervoor te zorgen dat ondanks het capaciteits- en geldgebrek alle strafzaken behandeld kunnen worden. Deze oplossing heeft hij gevonden in de buitengerechtelijke afdoening. 2 Vanaf 2008 is de Wet OM-afdoening gefaseerd ingevoerd. Deze wet maakt het mogelijk dat het openbaar ministerie (in het vervolg: OM) door middel van een strafbeschikking strafzaken buiten de rechter om af kan doen. Het gaat daarbij om veel voorkomende criminaliteit. Daaronder worden overtredingen en misdrijven waar naar de wettelijke omschrijving niet meer dan zes jaar gevangenisstraf op staat verstaan. De buitengerechtelijke afdoening is niet geheel nieuw in Nederland. Het OM kan al vanaf de 19e eeuw zaken buitengerechtelijk afdoen. Vanaf 1870 is de transactie opgenomen in het Wetboek van Strafrecht (in het vervolg WvSr). Ook deze vorm van buitengerechtelijke afdoening is oorspronkelijk in onze wet opgenomen vanwege capaciteitsgebrek bij de rechterlijke macht. 3 De Wet OM-afdoening wordt gefaseerd ingevoerd. De bedoeling is dat de strafbeschikking, die deel uitmaakt van de Wet OM-afdoening, uiteindelijk de transactie gaat vervangen. 4 De transactie bleek toch niet voldoende tegemoet te komen aan het capaciteitsgebrek. De strafbeschikking voert iets verder en daarvan wordt gehoopt dat daarmee het capaciteitsprobleem geheel ondervangen wordt. 5 Ook wordt gehoopt dat de veiligheid wordt vergroot doordat meer strafzaken zullen worden afgehandeld. 6 De officier van justitie stelt bij het opleggen van een strafbeschikking de schuld van de verdachte vast. 7 Als de verdachte de strafbeschikking voldoet - hierin kan o.a. een geldboete of taakstraf worden opgelegd- dan staat zijn schuld vast. Daarmee is de zaak afgedaan. Indien de verdachte niet akkoord wenst te gaan met de strafbeschikking, dan moet hij zelf binnen twee weken nadat de strafbeschikking is afgegeven daartegen in verzet gaan bij het parket van de officier van justitie. Indien de verdachte geen verzet instelt en de termijn voor verzet verstrijkt, is de straf die bij strafbeschikking is opgelegd executeerbaar en staat daarmee ook de schuld van de verdachte vast. Bij de transactie ligt dit anders, daarbij doet de 1 Hartmann 1999, p Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Hoofdstuk 2, paragraaf Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Idem, p Idem. 7 Van der Meij

6 officier van justitie een voorstel aan de verdachte waarmee hij kan instemmen of niet. De transactie is dus gericht op wilsovereenstemming. Indien de verdachte niet met de transactie instemt wordt de strafzaak op de klassieke manier afgehandeld door een rechter. Indien hij er wel mee instemt en de transactie voldoet, dan wordt daarmee afgezien van vervolging en komt de schuld van de verdachte nimmer vast te staan. Vanaf het begin is er veel kritiek op de strafbeschikking. Die kritiek is vooral geënt op artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (in het vervolg: EVRM). 8 In dit artikel is het recht op een eerlijk proces opgenomen. De volgende waarborgen spelen een grote rol in de kritieken: het recht op toegang tot een rechter, de onschuldpresumptie, het recht op voldoende tijd en faciliteiten om de verdediging voor te bereiden, het recht op rechtsbijstand en het recht op hoor en wederhoor. De strafbeschikking lijkt op gespannen voet te staan met deze waarborgen. De verdachte wordt vervolgd zonder tussenkomst van de rechter en de straf wordt onherroepelijk zodra de termijn voor het instellen van verzet verstrijkt en de verdachte geen verzet heeft ingesteld. Daarnaast is er discussie over de verruimde positie van de officier van justitie, die met de komst van de strafbeschikking zelfstandig een straf op kan leggen. Daarmee verschuift de positie van de officier van justitie steeds meer in de richting van de positie van de rechter. 9 Artikel 113 van de Grondwet (in het vervolg: GW) bepaalt dat berechting is voorbehouden aan de rechterlijke macht. De vraag die rijst is of deze manier van afdoening geen gevaar oplevert voor de scheiding der machten. 1.2 De probleemstelling De probleemstelling die ik in deze scriptie centraal zal stellen is op beide bovengenoemde punten gebaseerd en luidt als volgt: Hoe verhoudt de buitengerechtelijke afdoening zich tot de waarborgen van artikel 6 EVRM.? De lidstaten die verdragspartij zijn bij het EVRM maken steeds meer gebruik van buitengerechtelijke afdoeningen. Daar moet natuurlijk wel een normatief kader voor zijn. Daarom kijk ik in deze scriptie naar artikel 6 EVRM. De feiten waarvoor een strafbeschikking kan worden opgelegd vallen binnen het Nederlands strafrecht en zijn dus aan te merken als 8 Brants & Stapert 2004, p. 258, Crijns 2002, p.36, Crijns 206, p.62 en Van Kampen Sikkema en Kristen 2012, p

7 criminal charge. De waarborgen van artikel 6 EVRM kunnen dus ook gebruikt worden om de buitengerechtelijke procedure te toetsen. De deelvragen die ik beantwoord heb om tot beantwoording van de probleemstelling te komen zijn als volgt. - Wat is de ratio achter de totstandkoming van de transactie en hoe is de overgang naar de strafbeschikking verlopen? - Hoe is de rol van de officier van justitie veranderd naar aanleiding van de strafbeschikkingsbevoegdheid? - Is artikel 6 EVRM van toepassing op de buitengerechtelijke procedure? - Hoe verhoudt de strafbeschikking zich tot het recht op toegang tot de rechter, de onschuldpresumptie, het recht op voldoende tijd en faciliteiten om de verdediging voor te bereiden, het recht op rechtsbijstand en het recht op hoor- en wederhoor? 1.3 Hoofdstukindeling Naar beantwoording van deze probleemstelling zal ik toewerken in een viertal hoofdstukken. In hoofdstuk 2 zal ik de transactie bespreken en de gedachte achter het opnemen van die regeling in het wetboek, alsmede een omschrijving van hoe de ontwikkeling naar de strafbeschikking is verlopen. In hoofdstuk 3 zal ik uitgebreid ingaan op de strafbeschikking en wat de komst van de strafbeschikking betekent voor de rol van de officier van justitie ten opzichte van de rechterlijke macht. In hoofdstuk 4 zal ik uitleggen waarom artikel 6 EVRM ook van toepassing is op de buitengerechtelijke afdoening. Tevens beschrijf ik de belangrijkste waarborgen van dit artikel en zal ik nagaan hoe de strafbeschikking zich verhoudt tot deze waarborgen. Uiteindelijk zal ik in hoofdstuk 5 als conclusie een antwoord geven op de probleemstelling, zoals onder 1.2 omschreven. 4

8 Hoofdstuk 2: van transactie naar strafbeschikking 2.1 Inleiding De transactie bestaat al een geruime tijd in Nederland. Tot voor kort was dit, naast het voorwaardelijk sepot, dat ik in mijn scriptie verder niet zal bespreken, de enige bevoegdheid van het OM om strafzaken buitengerechtelijk af te doen. Met de inwerkingtreding van de Wet OMafdoening 10 is daar nog een bevoegdheid bijgekomen, namelijk die van het opleggen van een strafbeschikking. Deze bevoegdheid zal de transactie op den duur helemaal vervangen. In dit hoofdstuk zal ik antwoord geven op de vraag: Wat is de ratio achter de totstandkoming van de transactie en hoe is de overgang naar de strafbeschikking verlopen? Ik zal naar beantwoording van deze vraag toewerken door een omschrijving te geven van het ontstaan van de transactiebevoegdheid. Daarnaast zal ik bespreken wat de achterliggende gedachte is van de invoering van de bevoegdheid tot het opleggen van een strafbeschikking en hoe de overgang van transactie naar strafbeschikking verlopen is. 2.2 Geschiedenis van de transactie Vanaf de 19e eeuw kent Nederland al een buitengerechtelijke afdoening. In 1838 werd artikel 254 Wetboek van Strafvordering (in het vervolg: WvSv) in het leven geroepen. Dit artikel bepaalde dat indien er in politiezaken in de wet of in een openbare verordening geen zwaardere straf werd gesteld dan betaling van een geldboete, de beklaagde de rechtsvervolging kon voorkomen door vrijwillig het maximum van die geldboete te betalen. 11 Vanaf 1870 werd er al belang gehecht aan het vlot afdoen van strafzaken bij minder ernstige strafbare feiten door middel van het vermijden van de rompslomp en nadelen van een strafproces. 12 In die periode was de Commissie De Wal bezig met het samenstellen van een Wetboek van Strafrecht. De Commissie splitste artikel 254 WvSv in twee artikelen. Eén in het Wetboek van Strafrecht, te weten artikel 74 en één in het Wetboek van Strafvordering. In artikel 74 WvSr kwam te staan: het regt tot strafvordering vervalt, in de gevallen bij de wet bepaald, door vrijwillige betaling van het maximum der bedreigde boete. Het artikel in het WvSv bevatte de procedure die daarbij gevolgd diende te worden en eventuele voorwaarden die daaraan gesteld konden worden. 13 Uit de vrijwillige betaling volgt niet dat de verdachte schuld erkent, ook kan het niet gezien worden als vonnis of veroordeling. 14 De afkeer tegen de transactie is altijd groot geweest. Uiteindelijk werd de transactie door de Commissie De Wal voor 10 Wet OM-afdoening van 7 juli 2006, Stb. 2006, Osinga 1992, p Idem, p Idem, p. 122 e.v. 14 Idem, p

9 het grootste gedeelte afgeschaft. De transactie kon alleen nog maar in specifieke, bij wet genoemde, gevallen gebruikt worden. 15 Het probleem daarmee was alleen dat het aantal strafzaken vanaf 1855 in rap tempo toenam en het justitiële apparaat die stijging maar met moeite kon verwerken. 16 In 1888 verscheen er een dissertatie van Laan, waarin hij beschreef hoe men op juridisch verantwoorde wijze een groot aantal lichte strafbare feiten kon behandelen zonder dat het strafrechtelijke systeem overbelast zou raken. Daarbij constateerde hij dat de regeling in artikel 74 WvSr nauwelijks tot niet gebruikt werd. Ook werd het doel van de wetgever, namelijk het ontzien van het justitiële apparaat door zaken af te doen zonder de rompslomp en nadelen van een strafproces, niet gehaald. Vervolgens concludeerde hij dat, om daar verandering in te brengen, er niets anders opzat dan de regeling van artikel 74 WvSr ook bij een betaling van minder dan het maximum van de geldboete te doen gelden. 17 In 1921 is dit idee van Laan omgezet in wetgeving. 18 Sinds 1921 heeft het OM de bevoegdheid zaken af te doen met een transactie. In artikel 74 WvSr wordt vanaf dan namelijk bepaald dat het recht op strafvordering kan vervallen als op tijd wordt voldaan aan voorwaarden gesteld door de ambtenaar van het OM. Die voorwaarden kunnen onder andere bestaan uit het betalen van een geldsom. Daarnaast bleef ook de mogelijkheid bestaan dat de strafvervolging zou vervallen als het maximum bedrag van de geldboete wordt voldaan. 19 Waar eerst steeds felle kritiek was op de transactie, werd de verruiming van artikel 74 WvSr dit keer direct aangenomen. Rechtvaardiging werd vooral gevonden in het capaciteitsprobleem en in de maatschappelijke veranderingen die in de loop der tijd hadden plaatsgevonden. Die veranderingen bestonden erin dat eind 19e en begin 20e eeuw de focus vooral kwam te liggen op de kleine criminaliteit. Dit werd namelijk als een groot maatschappelijk probleem ervaren. Doordat er steeds meer aandacht kwam voor de kleine criminaliteit, werd de al bestaande achterstand steeds groter en raakte uiteindelijk het hele systeem verstopt. 20 De transactieregeling zoals die heden ten dage is opgenomen in ons wetboek is in 1983 tot stand gekomen met de invoering van de Wet vermogenssancties. Sindsdien heeft het OM een ruime transactiebevoegdheid. 21 Hoe de huidige transactieregeling eruit ziet, wordt hierna uitgebreid omschreven onder Idem, p Idem, p Laan Osinga 1992, p Idem, p Idem, p.157 e.v. 21 Kamerstukken II, 2004/05, , nr. 3, p.8. 6

10 2.3 De transactie De transactiebevoegdheid is opgenomen in titel VIII van het WvSr. Deze titel luidt: Verval van het recht tot strafvordering en van de straf. De transactiebevoegdheid bestaat voor de gevallen waarin de verdachte een overtreding begaat of een misdrijf begaat, waar naar de wettelijke omschrijving maximaal zes jaar gevangenisstraf op staat. 22 De transactie is een overeenkomst tussen het OM en de verdachte waarin zij overeenkomen dat de verdachte bepaalde voorwaarden naleeft. De tegenprestatie is dat het OM de zaak dan niet zal aanbrengen bij de rechter. Het initiatief ligt bij de officier van justitie, hij moet het transactieaanbod doen voordat de behandeling ter terechtzitting plaatsvindt. 23 Het moet dus gaan om een wilsovereenstemming tussen het OM en de verdachte, waarbij vereist is dat beide dit ook van elkaar weten. Daarbij wordt verondersteld dat een ieder een vrije wil heeft en dat de overeenstemming dus vrijwillig geschiedt. 24 Aan die overeenstemming zijn rechtsgevolgen verbonden. 25 De transactie komt pas tot stand indien voldaan is aan de voorwaarden. Deze voorwaarden kunnen zijn: een geldboete, afstand doen van inbeslaggenomen voorwerpen, verbeurdverklaring, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, een schadevergoeding of een taakstraf van ten hoogste 120 uren. 26 In de transactie moet worden opgenomen binnen welke termijn aan de voorwaarden moet zijn voldaan. Nergens komt te staan dat de verdachte een strafbaar feit heeft begaan. 27 Ook kan er bij een transactie niet gesproken worden van strafoplegging, de verdachte stemt vrijwillig in met een aanbod van de officier van justitie en daarbij vindt geen schuldvaststelling plaats. De straffen die het wetboek kent zijn opgenomen in een andere titel, te weten titel II WvSr. De transactie of de voorwaarden die daarin kunnen worden opgenomen horen daar niet bij. Toch wordt een transactie door verdachten vaak wel ervaren als een sanctie. De tansactie wordt namelijk aangeboden als reactie op een strafbare handeling en als de verdachte er niet mee instemt is de kans aanzienlijk dat hij zich moet verantwoorden voor een rechter. 28 Als de verdachte de voorwaarden niet vervult, kan de officier van justitie de zaak alsnog aan de rechter voorleggen. Deze manier van afdoening brengt echter met zich mee dat degene die een transactie aangeboden krijgt geen actie hoeft te ondernemen als hij niet wenst in te gaan op het aanbod. Pas zodra bij het OM bekend is dat de verdachte niet voornemens is in te stemmen met de transactie, zal de officier van justitie de zaak kunnen aanbrengen bij de rechter. Voor de executie van een 22 Artikel 74 lid 1 Wetboek van Strafrecht. 23 Idem. 24 Crijns 2010, p Idem, p Artikel 74 lid 2 Wetboek van Strafrecht. 27 Van der Meij Reijntjes 2004, p. 553 en Crijns 2002, p

11 transactie is het OM dus afhankelijk van medewerking van de verdachte. De buitengerechtelijke afdoening kan daardoor grote vertraging oplopen Hoge en bijzondere transacties Een aantal transactie vergen extra procedurele eisen. Deze gevallen worden geregeld is de OMaanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties. Deze aanwijzing bevat een aantal procedurele eisen voor transacties tussen de 2500,- en ,- en transacties in bijzondere gevallen. De top van het OM wordt nauw betrokken bij deze gevallen. 29 Dergelijke transacties gaan ook vrijwel altijd gepaard met een persbericht, dit is ter compensatie van het uitblijven van een openbare behandeling en als tegemoetkoming voor de mogelijke maatschappelijke aandacht voor de zaak. 30 Redenen om in te stemmen met een transactie kunnen gezocht worden in het feit dat de transactieprocedure niet openbaar is. Je hoeft als verdachte dus niet op een openbare zitting voor de rechter te verschijnen en er worden geen gegevens aan derden verstrekt. Nergens komt te staan dat de verdachte een strafbaar feit heeft begaan en de zaak is direct afgedaan. Daarmee voorkomt de verdachte lange procedures bij de rechter met een advocaat Van transactie naar strafbeschikking In 1999 werd de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 opgericht. Deze groep deed onderzoek naar de vraag of het mogelijk is een nieuw Wetboek van Strafvordering te maken dat recht doet aan de gewijzigde inzichten en behoeften van de maatschappij. 32 Zij ontwikkelde het drie sporenmodel. De gedachte achter dat model is dat het mogelijk is verschillende procedures te hebben al naar gelang de ernst van het tenlastegelegde feit. Eén van de aanbevelingen binnen dit model is aandacht te geven aan zaken die ook daadwerkelijk aandacht verdienen. Er moet gezocht worden naar een manier om overbelasting van het strafrechtelijke apparaat tegen te gaan. Dat kan volgens 29 Bij de hoge- en bijzonder transactie is het zo dat indien de officier van justitie beslist om een transactie aan te bieden, hij deze eerst voorlegt aan de parketleiding, welke op zijn beurt het aanbod voorlegt aan de hoofdofficier van justitie, die dient vervolgens het aanbod af te stemmen met de hoofdadvocaat-generaal. De hoofdadvocaat-generaal beoordeelt het bewijs in de zaak. Vervolgens wordt het aanbod voorgelegd aan het college van procureurs-generaal, dit college toetst de zaak integraal en legt hem vervolgens voor aan de minister van veiligheid en justitie, indien de minister instemt met het transactievoorstel laat het college van procureurs-generaal dat weten aan de hoofdofficier van justitie. Als laatst informeert de hoofdofficier van justitie de minister en de hoofdadvocaat-generaal over wat uiteindelijke de afdoeningsbeslissing geweest is. 30 Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties(2008a021). 31 Corstens 2014, p. 983 en Groenhuijsen en Knigge 1999, p.1. 8

12 de onderzoeksgroep door de waarborgen, waarmee het strafproces omkleed is en de activiteiten die de rechter onderneemt mede te laten afhangen van de sanctie die er voor de verdachte op het spel staat in een specifiek geval. 33 De eerste twee sporen worden gevormd door behandeling door de meervoudige kamer (eerste spoor) en behandeling door de enkelvoudige kamer (tweede spoor). 34 Het derde spoor wordt gevormd door de buitengerechtelijke afdoening. De aanbevelingen van de onderzoeksgroep over de buitengerechtelijke afdoening hebben geleid tot een begin van de nieuwe buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit, de strafbeschikking. 35 Zij introduceerde namelijk de OM-boete. Bij de door haar ontwikkelde OM-boete heeft de officier van justitie zelfstandig de bevoegdheid een boete op te leggen die door het OM geëxecuteerd kan worden indien die niet betaald wordt. De procedure van de OM-boete in het derde spoor kan volgens haar echter alleen gevolgd worden in gevallen van lichte strafbare feiten. Voor de lichte strafbare feiten zoekt zij aansluiting bij de gevallen waarvoor een transactie kan worden aangeboden. Ook voor de voorwaarden die kunnen worden opgelegd zoekt zij aansluiting bij de transactie. 36 In het interim-rapport over de buitengerechtelijke afdoening wordt voorgesteld om het OM een eigen sanctiebevoegdheid te geven, hetgeen betekent dat het OM zonder tussenkomst van de verdachte of een rechter een financiële sanctie op kan leggen. 37 Deze voorstellen waren echter niet helemaal nieuw. Knigge kwam in 1994 al met een voorstel voor een nieuwe buitengerechtelijke afdoening die de transactie zou moeten vervangen. Hij noemde zijn voorstel het drie-sporenproces. Knigge stelde dat de magistratelijke rol van de officier van justitie maakt dat hij mede verantwoordelijk is voor het voorkomen dat onschuldigen gestraft worden. Daarbij past het model van de transactie volgens hem niet omdat daarbij niet louter dit publieke doel gediend wordt maar ook particuliere belangen, die daarbij zelfs de overhand kunnen krijgen. Hij gaat bij zijn voorstel uit van drie processen die onderscheiden worden naar gelang de sanctie die een verdachte boven het hoofd hangt. De eenvoudigste procedure ziet daarbij op gevallen waarin een geldboete kan worden opgelegd, de middelzware procedure voor vrijheidsontnemende straffen tot zes maanden en de zware procedure voor langere vrijheidsontnemende straffen. Hij pleitte voor vervanging van de transactie door een bevoegdheid van het OM om een sanctie in de vorm van een strafbevel of beschikking op te leggen waartegen de verdachte in beroep zou kunnen gaan bij de rechter. De rechter is daarbij gebonden aan het bevel of de beschikking en de bezwaren die daartegen naar voren gebracht zijn 33 Idem, p Sikkema en Kristen 2012, p Idem, p.180 e.v. 36 Crijns 2002, p Hartmann 1999, p.69. 9

13 door de verdachte. 38 De aspecten die Knigge noemt in zijn drie-sporenproces zijn allemaal terug te vinden in het voorstel van de onderzoeksgroep Strafvordering De onderzoeksgroep zoekt alleen haar voorstel niet in overwegende mate in de magistratelijkheid van de officier van justitie maar voornamelijk in de overbelasting van het justitiële apparaat. 39 Daarnaast vallen onder het voorstel van Knigge alle feiten waar thans ook voor getransigeerd kan worden. Bij een bevel of beschikking kan het dus ook gaan om een andere sanctie dan een geldboete. Veilinga-Schootstra dacht in 1994 deels in dezelfde richting als de onderzoeksgroep Strafvordering Zij dacht namelijk dat Knigge de capaciteitswinst misschien wel als voornaamste reden voor zijn voorstel moest zien. In haar reactie op het preadvies van Knigge schreef zij: Knigge stelt terecht dat het volgen van deze procedure capaciteitswinst zal opleveren. Ik vraag me zelfs af of dit niet het belangrijkste punt is dat pleit voor het instellen van een dergelijke procedure. 40 Zij was echter geen voorstander van het voorstel van Knigge. Volgens haar brengt dat onzichtbaar recht teweeg, omdat een zaak dan alleen voor de rechter komt als een verdachte beroep instelt. Knigges voorstel werkt volgens haar dus averechts. Bij de transactie komt een zaak namelijk altijd voor de rechter bij stilzitten of niet betalen van de verdachte. Dat is overzichtelijker dan de procedure die Knigge voorstelt. 41 Fokkens was daarentegen veel positiever over het voorstel van Knigge. Zo onderschrijft hij de beperking tot lichte vergrijpen, naar zijn zeggen, omdat de magistratelijke rol van het OM er niet op vooruit is gegaan en dit voorstel daar een positieve wending aan kan geven. 42 In juli 2006 werd de Wet OM-afdoening aangenomen, 43 onderdeel van deze wet is de strafbeschikking. In de Memorie van Toelichting (in het vervolg: MvT) bij deze wet geeft de wetgever aan dat het centrale doel het vergroten van de veiligheid is. Om dat centrale doel te bewerkstelligen dient volgens hem de capaciteit van het justitiële apparaat aangepast te worden, hetgeen inhoudt dat alleen die zaken voor de strafrechter komen, waarvan dat gewenst is vanwege de justitiële reactie, de aard van het feit of door een verschil van opvatting tussen de verdachte en het OM. 44 Als groot voordeel van de strafbeschikking ten opzichte van de transactie wordt gezien dat bij strafbeschikking de tenuitvoerlegging van de sanctie niet 38 Knigge 1994, p en Hartmann 1999, p Verslag van de op 10 juni 1994 te Leeuwarden gehouden algemene vergadering over: Herbezinning op (de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering, p Idem. 42 Idem, p Wet OM-afdoening van 7 juli 2006, Stb. 2006, Kamerstukken II 2004/05, , nr.3, p.1. 10

14 afhankelijk is van de medewerking van de verdachte. 45 Bij de transactie moeten de voorwaarden door de verdachte worden uitgevoerd. Als dat niet gebeurt, kan het OM de zaak alsnog voor de rechter brengen. De strafbeschikking daarentegen vergt een actieve handeling van de verdachte indien hij het niet eens is met de sanctie die hem bij strafbeschikking is opgelegd. Dit heeft een voordelig effect op de efficiëntie en effectiviteit van het afdoen van strafzaken. Het OM hoeft niet meer te dagvaarden indien de verdachte de strafbeschikking niet voldoet. Het voornaamste probleem van de transactie, namelijk het stilzitten van de verdachte, wordt met de strafbeschikking dus ondervangen. 46 Groenhuijsen en Simmelink noemen het stilzitten van de verdachte bij een transactie, dat uiteindelijk leidt tot uitstel van executie, het grootste bezwaar tegen de transactie. 47 Dit probleem is er bij een strafbeschikking niet, omdat daarbij zonder medewerking van de verdachte tot executie kan worden overgegaan. Dat is een van de voornaamste redenen waarom zij met de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 destijds tot het voorstel gekomen zijn, zoals hiervoor besproken. 48 Ook concluderen zij dat de bestaande transactie juridisch ondergenormeerd is. Dit omdat men zich gechanteerd voelt door het OM en dus maar betaalt. Er wordt gezegd dat de transactie vrijwillig is, maar die vrijwilligheid is niet vast te stellen. Daarnaast voeren zij ook aan dat er geen rechtsgrond is voor de betalingsverplichting nu met een transactie nimmer de schuld van de verdachte is komen vast te staan Kamerstukken II 2004/05, , nr.3, p Den Uijl 2012, p Groenhuijsen en Simmelink 2005, p Idem. 49 Idem, p

15 Hoofdstuk 3: de strafbeschikking en de rol van de officier van justitie 3.1 Inleiding Het OM heeft het vervolgingsmonopolie, daarbij houdt het rekening met het opportuniteitsbeginsel. Ook de executie van straffen behoort tot het takenpakket van het OM. Met de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening heeft het OM een nieuwe bevoegdheid gekregen wat betreft de buitengerechtelijke afdoening. De nieuwe bevoegdheid is de bevoegdheid tot het opleggen van een strafbeschikking waarbij door het OM eenzijdig een straf wordt opgelegd. In dit hoofdstuk zal ik ingaan op de vraag of en zo ja, hoe de positie van de officier van justitie veranderd is door deze nieuwe bevoegdheid. Ik zal een uitgebreide omschrijving geven van de strafbeschikkingsbevoegdheid en wat de komst daarvan voor invloed heeft gehad op de positie van de officier van justitie. In dit hoofdstuk, onder 3.5, zal ik tevens ingaan op de vraag of de bevoegdheid in de praktijk goed wordt uitgevoerd. 3.2 Klassieke taken Het openbaar ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken Bovenstaande tekst staat in artikel 124 Wet op de Rechterlijke Organisatie (in het vervolg: Wet RO). Deze bepaling beschrijft de kerntaak van het OM, namelijk het strafrechtelijk handhaven van de rechtsorde. De toekenning van specifieke taken en bevoegdheden is geregeld in onder andere het WvSv. Het strafrechtelijk handhaven van de rechtsorde kan ook wel worden omschreven als het opsporen van strafbare feiten, het vervolgen daarvan en het executeren (tenuitvoerleggen) van strafvonnissen. De officier van justitie heeft bepaalde klassieke taken. Hij heeft de leiding over het opsporingsonderzoek, hij bepaalt de omvang van het geding en hij kan zaken buitengerechtelijk afdoen. De officier van justitie is dus onder meer belast met de opsporing van strafbare feiten. 50 In de praktijk is het echter de politie die het onderzoek verricht, zoals het horen van getuigen en het onderzoeken of er dadersporen op de plaats delict kunnen worden aangetroffen. 51 De officier van justitie kan gezien worden als toezichthouder. Hij is enkel eindverantwoordelijk voor de opsporing. De toezichthoudende functie van de officier van justitie is goed terug te zien in een aantal in de wet opgenomen opsporingsbevoegdheden. Zo zijn er opsporingsbevoegdheden die enkel kunnen worden uitgevoerd door de politie nadat zij een machtiging hebben gekregen van de rechter-commissaris. De politie moet de officier van justitie 50 Artikel 148 lid 1 Wetboek van Strafvordering. 51 Corstens 2014, p

16 dan inlichten over de bevoegdheid die zij wil gebruiken, daarop kan de officier van justitie de rechter-commissaris verzoeken een machtiging af te geven. Dat nu de officier van justitie ook een bevoegdheid heeft gekregen om iemand, door middel van een strafbeschikking, te vervolgen is eigenlijk helemaal niet raar. In andere rechtsgebieden komen dergelijke verstrekkende bevoegdheden namelijk ook voor. Als bijvoorbeeld gekeken wordt naar de bestuurlijke boete, dan wordt gezien dat de praktijk daarbij is dat het bestuursorgaan leiding geeft aan het inleidende onderzoek, de bestuurlijke boete oplegt en ook ten uitvoer legt. De officier van justitie is, als poortwachter van het opsporingsonderzoek, als geen ander geschikt om de bevoegdheid tot het opleggen van een strafbeschikking uit te oefenen. Als de officier van justitie naar aanleiding van het opsporingsonderzoek van mening is dat er voldoende bewijs is om tot een veroordeling van de verdachte te komen, dan gaat hij zo spoedig mogelijk over tot vervolging. 52 De zaak wordt dan bij de rechter aangebracht. De rechter is bij de behandeling van een strafzaak gebonden aan de tenlastelegging die de officier van justitie opstelt. 53 De officier van justitie heeft een grote, maar niet onbegrensde vrijheid om te beslissen over de inhoud daarvan. Vanaf het moment dat de officier van justitie een zaak aanbrengt bij de rechter zwakt zijn rol af en treedt de rechter steeds meer op de voorgrond. 54 De officier van justitie kan er om verschillende redenen voor kiezen een zaak te seponeren. Dit houdt in dat hij afziet van vervolging. De verschillende sepots zijn opgenomen in sepotcodes. In totaal zijn er meer dan 90 sepotcodes. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen een technisch- en een beleidssepot. Er is sprake van een technisch sepot indien er niet voldoende bewijs aanwezig is. Een beleidssepot ziet op gevallen waarin er wel sprake is van voldoende bewijs, maar waarin het OM toch beslist de zaak te seponeren omdat vervolging niet opportuun geacht wordt. 55 Daarnaast kan de officier van justitie van (verdere) vervolging afzien op gronden aan het algemeen belang ontleend. Dit wordt ook wel het opportuniteitsbeginsel genoemd. 56 Dit beginsel is opgenomen in artikel 167 lid 2 en 242 lid 2 WvSv. Het beginsel houdt in dat het OM van vervolging af kan zien omdat dat in een bepaald geval niet gewenst is. Er zijn gevallen denkbaar 52 Artikel 167 Wetboek van Strafvordering. 53 Artikel 350 Wetboek van Strafvordering. 54 De vrijheid van de officier van justitie wordt begrensd vanaf dit moment. Indien de officier van justitie van mening is dat de tenlastelegging dient te worden gewijzigd, dan kan hij dat op grond van artikel 313 WvSv vorderen. De rechter is degene die beslist over of de wijziging ook daadwerkelijk plaatsvindt. De officier van justitie kan hem dus niet vrijelijk wijzigen omdat de rechter daarin het laatste woord heeft. 55 Artikel 167 lid 2 Wetboek van Strafvordering. 56 Idem, p

17 waarin strafvervolging averechts werkt. 57 Het opportuniteitsbeginsel zorgt er, samen met het vervolgingsmonopolie, voor dat er een grote concentratie van macht bij het OM komt te liggen. Het mag echter niet worden gebruikt als vrijbrief voor willekeur. Het OM dient rekening te houden met alle betrokken belangen en deze belangen tegen elkaar af te wegen, zodat gelijkheid wordt betracht. 58 Tussen een zaak aanbrengen bij de strafrechter en seponeren in zitten de transactie en de strafbeschikking. Zoals in hoofdstuk 2 al is opgemerkt vereist de transactie wederzijdse instemming en wordt strafvervolging voorkomen indien de verdachte vrijwillig instemt met de transactie. Als de verdachte niet voldoet aan de aangeboden transactie, dan kan het OM alsnog tot vervolging overgaan. Desalniettemin wordt de transactie door verdachten doorgaans ervaren als sanctie. 59 Deze manier van afdoening wordt niet vermeld op de justitiële documentatie (in de volksmond strafblad genoemd) van de verdachte, omdat dit geen schuldvaststelling en dus geen vervolgingsdaad betreft. Bij een sepot en een klassieke vervolging komt er wel een aantekening op de justitiële documentatie. 3.3 De strafbeschikking Sinds 2008 kan de officier van justitie voor overtredingen en misdrijven waar naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar op staat, een strafbeschikking opleggen. 60 Dit is dezelfde categorie delicten waarvoor het OM (nog) een transactie kan uitvaardigen. 61 Het OM legt jaarlijks meer dan strafbeschikkingen op. 62 Deze bevoegdheid kan gemandateerd worden aan ambtenaren die bij het arrondissementsparket van de officier van justitie werkzaam zijn. Deze ambtenaren oefenen de bevoegdheid dan onder verantwoordelijkheid en in naam van de officier van justitie uit. 63 Ook kan deze bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur (in het vervolg: AMVB) worden gegeven aan opsporingsambtenaren of aan andere personen die belast zijn met een publieke taak. 64 De straffen die de officier van justitie bij strafbeschikking kan opleggen zijn: een taakstraf tot ten hoogste 180 uren, een geldboete, onttrekking aan het verkeer, de verplichting tot betaling van een geldsom aan de staat ten behoeve van het slachtoffer en de ontzegging van rijbevoegdheid voor 57 Idem. 58 Corstens 2014, p. 597 e.v. 59 Corstens 2014, p. 983 en Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Artikel 257a lid 1 Wetboek van Strafvordering. 61 Artikel 74 lid 1 Wetboek van Strafrecht. 62 Rapport procureur-generaal bij de Hoge Raad, beschikt en gewogen, Den Haag 2014, p Artikel 126 Wet op de Rechterlijke Organisatie. 64 Artikel 257b en Artikel 257ba Wetboek van Strafvordering. 14

18 ten hoogste zes maanden. 65 Daarnaast kan de officier van justitie aanwijzingen opnemen in de strafbeschikking. 66 Indien de officier van justitie een taakstraf, ontzegging van de rijbevoegdheid of een aanwijzing die het gedrag van de verdachte betreft wil opleggen bij strafbeschikking, dan is hij verplicht eerst de verdachte hieromtrent te horen. Daarbij moet de verdachte aangeven bereid te zijn de strafbeschikking te voldoen. 67 Dit geldt ook voor geldboetes of schadevergoedingsmaatregelen die afzonderlijk of gezamenlijk boven de 2000,- uitkomen. 68 Als de verdachte niet bereid is aan de strafbeschikking te voldoen, zal de officier van justitie hoogstwaarschijnlijk alsnog overgaan tot het dagvaarden van de verdachte. Wat opvalt, is dat de officier van justitie geen vrijheidsbenemende straf en geen voorwaardelijke sancties mag opleggen. Dat komt omdat onze Grondwet verbiedt dat een ander dan de rechter vrijheidsbenemende sancties oplegt. 69 Dergelijke sancties vergen een ingewikkelde afweging die niet door de officier van justitie, maar alleen door de strafrechter kan worden gedaan. 70 De verdachte die een strafbeschikking ontvangen heeft, maar het hier niet mee eens is, kan hiertegen, binnen veertien dagen na ontvangst van de strafbeschikking of binnen veertien dagen na de dag waarop hem bekend is geworden dat hem een strafbeschikking is opgelegd, verzet instellen bij het parket dat in de strafbeschikking opgenomen is. 71 De officier van justitie trekt in de meeste gevallen de strafbeschikking dan in of brengt het verzet en de processtukken ter kennis van de rechtbank en roept de verdachte op om ter terechtzitting te verschijnen. De zaak wordt dan alsnog door de rechter behandeld. 72 De rechter gaat op de klassieke manier, aan de hand van de artikelen 348 en 350 WvSv, na of hij vindt dat de verdachte veroordeeld kan en moet worden. 73 De mogelijkheid van verzet bestaat niet meer als de verdachte de strafbeschikking heeft voldaan. Als het verzet te laat ingesteld wordt, zal de verdachte niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn verzet. 74 Als het verzet geen gronden bevat, de verdachte verstek laat gaan bij de zitting of wel verschijnt maar geen inhoudelijk verweer voert dan kan de officier van justitie een straf eisen die 20% hoger ligt dan de straf die bij strafbeschikking is opgelegd. Dit omdat hij er dan vanuit gaat dat de verdachte alleen in verzet is gegaan om de afdoening te vertragen Artikel 257a lid 2 Wetboek van Strafvordering. 66 Artikel 257a lid 3 Wetboek van Strafvordering. 67 Artikel 257c lid 1 Wetboek van Strafvordering. 68 Idem. 69 Artikel 113 lid 3 Grondwet. 70 Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Artikel 267e Wetboek van Strafvordering. 72 Artikel 257f lid 1 en 2 Wetboek van Strafvordering. 73 Idem lid Artikel 257f lid 4 Wetboek van Strafvordering. 75 Dit kan de verdachte teruglezen in de toelichting bij de strafbeschikking. 15

19 Kooijmans zegt hierover dat, anders dan bij de transactie, de straf die opgelegd wordt bij de strafbeschikking in overeenstemming moet zijn met de gangbare wijze van strafoplegging. Bij de strafbeschikking gaat het immers niet om het afkopen van de strafzaak door de verdachte, maar om een straf die opgelegd wordt omdat die recht doet aan het door de verdachte begane feit. 76 Hij stelt dus dat de officier van justitie moet blijven bij de sanctie die hij in eerste instantie heeft opgelegd in de strafbeschikking. Het enkele feit dat de verdachte in verzet gaat, moet niet met zich meebrengen dat de verdachte een hogere straf boven het hoofd hangt. De officier van justitie legt namelijk een straf op als ware hij een rechter. Het gevoel dat hierbij ontstaat, is dat dit neigt naar pressie om maar niet in verzet te gaan omdat de straf anders misschien nog hoger zal worden. Uit een klein jurisprudentieonderzoek van Frielink is gebleken dat er in het strafrechtelijk vervolg, na verzet, geen ingewikkelde juridische vraagpunten over het voortraject zijn. Er is namelijk geen enkele uitspraak te vinden op waarin er een juridische vraag over het voortraject centraal staat. 77 Dit is niet zo raar als het lijkt. De officier van justitie zal, namelijk in de gevallen waarin verzet ingesteld wordt, de strafbeschikking intrekken en de zaak aanbrengen bij de rechter. Dit betekent dat de strafbeschikking niet meer centraal staat. Vanaf dat moment staat de tenlastelegging centraal Positie openbaar ministerie naar aanleiding van de Wet OM-afdoening Met de invoering van de Wet OM-afdoening zijn de bevoegdheden van het OM uitgebreid. 78 Bij deze wet, die het WvSv heeft gewijzigd, is de bevoegdheid gegeven een strafbeschikking uit te vaardigen. Deze bevoegdheid wordt gezien als vervolgingsdaad 79 en is opgenomen in artikel 167 lid 1 WvSv, door de zinsnede: door het uitvaardigen van een strafbeschikking (..) toe te voegen. Daarnaast is in de MvT het volgende opgenomen hieromtrent: Zij strekt niet ter voorkoming van vervolging maar is een vorm waarin het openbaar ministerie de zaak kan vervolgen en bestraffen 80 en luidt de titel in het Wetboek van Strafrecht: vervolging door een strafbeschikking. 81 De bedoeling is dat de strafbeschikking uiteindelijk de transactie zal vervangen, maar doordat de strafbeschikking gefaseerd ingevoerd wordt, zullen zij nog een tijdje naast elkaar blijven bestaan. 82 Het OM kan bij 76 Kooijmans 2007, p Frielink 2013, p Wet van 7 juli 2006, stb. 2006, Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Wetboek van Strafvordering titel IVA. 82 Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p

20 strafbeschikking een straf opleggen aan een verdachte zonder dat daar een rechter aan te pas komt. Het OM kan met deze nieuwe bevoegdheid dus eenzijdig een straf opleggen. Zowel de verdachte als de rechter hebben bij het opleggen en de totstandkoming van een strafbeschikking geen enkele inbreng. Een uitzondering daarop vormt de hoorplicht die er in bepaalde gevallen bestaat en welke reeds onder 3.3 beschreven werd. Het voorgaande brengt met zich dat de officier van justitie wordt aangesproken op zijn magistratelijke rol. 83 Dit zal ik in de volgende paragraaf nader behandelen. 3.4 Verschuiving rol van de officier van justitie De vraag is of deze ontwikkelingen een verschuiving in de positie van de officier van justitie binnen de strafrechtelijke rechtshandhaving teweeg brengen. De officier van justitie wordt door deze ontwikkelingen aangesproken op zijn magistratelijke rol. 84 De magistratelijke rol houdt in dat de officier van justitie niet alleen het vervolgingsbelang mag behartigen, maar dat hij ook de omstandigheden die gunstig zijn voor de verdachte, moet meenemen in zijn taakuitoefening. 85 Anders gezegd, de officier van justitie moet nastreven dat het recht zegeviert en daarbij rekening houden met de belangen van de verdachte. Hij moet een evenwicht bewaren tussen waarheidsvinding en rechtsbescherming. De waarborg voor de magistratelijke rol van de leden van het OM ligt erin besloten dat het OM onderdeel is van de rechterlijke macht. 86 Dat zorgt er namelijk voor dat het OM kan handelen vanuit een objectief oogpunt, met een rechterlijke houding. 87 Daarnaast speelt de vraag of er met deze nieuwe ontwikkelingen afstand wordt genomen van het bestraffingsmonopolie van de rechter zoals omschreven in artikel 113 GW. Dit artikel bepaalt dat de berechting van strafbare feiten aan de rechterlijke macht is opgedragen. Volgens de wetgever moet dit artikel eng worden uitgelegd, zodat alleen de rechter hieronder valt. 88 Als de nieuwe bevoegdheid van het OM tot vervolgen door middel van een strafbeschikking berechten is, dan wordt er inderdaad afstand genomen van het bestraffingsmonopolie. De vraag die centraal staat, is dus of het opleggen van een strafbeschikking door het OM ook gezien kan worden als berechting in de zin van artikel 113 GW. 83 Sikkema en Kristen 2012, p Sikkema en Kristen 2012, p Idem. 86 Artikel 1 onder B sub 4-7 Wet op de Rechterlijke Organisatie. 87 Sikkema en Kristen 2012, p Kamerstukken II 2005/06, , nr. C, p

21 De rol van de officier van justitie is steeds meer opgeschoven richting de rol van de rechter. Hij moet zelfstandig, aan de hand van het beschikbare bewijs nagaan of de verdachte een strafbaar feit heeft begaan en de verdachte daarvoor straffen door middel van een strafbeschikking. 89 Het gaat, anders dan bij de transactie, om schuldvaststelling en bestraffing en niet meer om het voorkomen van vervolging. 90 De vraag die rijst, is of deze handelswijze valt aan te merken als berechting in de zin van artikel 113 GW. De minister stelt in de MvT dat de officier van justitie geen rechterlijke taak krijgt. 91 Volgens hem kan het opleggen van een strafbeschikking door de officier van justitie niet worden gezien als berechting, maar louter als een daad van vervolging. Onder berechting in de zin van artikel 113 GW wordt verstaan het kennisnemen en beoordelen van geschillen. 92 Daarbij kan de rechter, anders dan de officier van justitie bij de strafbeschikking, ook komen tot een vrijspraak, schuldigverklaring zonder strafoplegging, ontslag van alle rechtsvervolging en het opleggen van maatregelen. Derhalve is er in het geval van het opleggen van een strafbeschikking geen sprake van berechting in de zin van de GW, aldus de wetgever. 93 Daarnaast heeft ook de grondwetgever bewust gekozen voor het woord berechting. Hij heeft hier niet louter strafoplegging onder verstaan, maar ook de kennisneming en beoordeling. Daarmee wilde hij ervoor zorgen dat gedingen die eindigen zonder strafoplegging hier nog wel onder te scharen zijn. Daarbij gaat het om de hiervoor genoemde vrijspraak, schuldigverklaring zonder strafoplegging, ontslag van alle rechtsvervolging en het opleggen van maatregelen. 94 In de literatuur bestaat echter geen eenduidigheid over of er wel of niet gesproken kan worden van berechting in de zin van artikel 113 GW. Zo stelt de onderzoeksgroep Strafvordering 2001 dat ook het opleggen van een strafbeschikking door een officier van justitie, zelfs als er nog een mogelijkheid is om naar de rechter te gaan, berechting is. 95 De procureur-generaal bij de Hoge Raad stelt in zijn rapport Beschikt en gewogen dat met de Wet OM-afdoening het uitgangspunt is losgelaten dat alleen de strafrechter een straf mag opleggen. 96 Ook Den Uijl is van mening dat een strafbeschikking meer is dan een vervolgingsdaad, omdat er bij een strafbeschikking ook sprake is van schuldvaststelling en strafoplegging. 97 Zij stelt dat er twee verschillende interpretaties mogelijk zijn van het woord berechten in de zin van artikel 113 GW. Zij maakt onderscheid tussen de materiële- en de formele interpretatie. Bij de materiële interpretatie houdt 89 Sikkema en Kristen 2012, p Kamerstukken II 2004/05, , nr. 3, p Idem, p Idem, p Idem. 94 Kamerstukken II 1979/80, , nr. 3, p. 9 en Kamerstukken II 1979/80, , nr. 4, p Hartmann 1999, p Rapport procureur-generaal bij de Hoge Raad, beschikt en gewogen, Den Haag 2014, p Den Uijl 2012, p

22 berechten het kennisnemen en beslissen in. Bij de formele interpretatie gaat het om het beslissen op grondslag van een tenlastelegging en naar aanleiding van een onderzoek ter terechtzitting. In het eerste geval zal het opleggen van een strafbeschikking wel kunnen worden verstaan onder berechten in de zin van artikel 113 GW en in het laatste geval niet. 98 Als uitgegaan wordt van de interpretatie van berechten van Den Uijl, dan lijkt de wetgever te kiezen voor de formele interpretatie waar de strafbeschikking niet onder valt. De conclusie is in dit geval dat de bevoegdheid van het OM om een strafbeschikking op te leggen niet met zich brengt dat er afstand wordt gedaan van het bestraffingsmonopolie van artikel 113 GW. 3.5 De strafbeschikking in de praktijk Zoals uit paragraaf 3.3 blijkt heeft de officier van justitie een nieuwe bevoegdheid gekregen, het opleggen van een strafbeschikking. Deze nieuwe bevoegdheid heeft een positief effect op de overbelasting van de justitiële apparaten en zoals reeds onder 3.4 omschreven, is de officier van justitie als magistraat uitermate geschikt voor de uitoefening van deze bevoegdheid. In december 2014 is er een rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad verschenen waaruit blijkt dat nog niet alles omtrent die nieuwe bevoegdheid goed gaat. Het rapport bestaat uit een onderzoek waarin vijf vragen centraal gestaan hebben. Allereerst de vraag of de uitgevaardigde OM-strafbeschikking op zich wettelijk toelaatbaar is. 99 Het antwoord op die vraag luidt positief. In alle onderzochte gevallen is er een sanctie of aanwijzing opgelegd waar artikel 257a WvSv in voorziet en was de strafoplegging ook in overeenstemming met de overige toepasselijke wettelijke voorschriften. 100 De tweede vraag was of het OM op basis van het dossier tot een schuldvaststelling had kunnen komen. 101 Ondanks dat verwacht wordt dat het antwoord op deze vraag ja is, is dat toch niet het geval. In het merendeel van de dossiers die onderzocht zijn kon het OM tot een schuldvaststelling komen. 102 In 30 van de 170 onderzochte zaken werd echter geconcludeerd dat het bewijs ontoereikend was. In 11 zaken kan het bewijsgebrek vermoedelijk simpel opgelost worden door het dossier compleet te maken, maar in de overige 19 zaken is dat niet het geval Idem, p Rapport procureur-generaal bij de Hoge Raad, beschikt en gewogen, Den Haag 2014, p Idem, p Idem, p Idem, p Idem, p

23 De derde vraag was of de (wettelijke) waarborgen in acht genomen zijn. 104 In de meeste gevallen is niet vermeld door welke functionaris de strafbeschikking is uitgevaardigd. Dat maakt dat het lastig te controleren is of dit door de juiste functionaris is gebeurd. 105 Wel worden de waarborgen van het horen van verdachten in de gevallen waarin de wet dat verplicht, in acht genomen. 106 De vierde onderzoeksvraag luidt: voldoet de inhoud van de strafbeschikking aan de daarvoor geldende voorschriften. 107 Artikel 257a lid 6 WvSv bevat een aantal eisen waaraan de inhoud van de strafbeschikking moet voldoen. Het grootste deel van de bestudeerde beschikkingen voldoet, mede door het gebruik van voorgedrukte gegevens, aan deze eisen. Toch gaat het nog niet helemaal goed. Zo bepaalt artikel 257a lid 6 WvSv dat de strafbeschikking de dag vermeldt waarop zij is uitgevaardigd. Uit het onderzoek is gebleken dat de strafbeschikkingen van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (in het vervolg: CJIB) altijd worden verstuurd met een datum die vijf dagen vooruit ligt. Dit is in strijd met de wet. 108 Daarnaast is de opgave van het feit vaak een automatisch tot stand gekomen summiere tekst. Dit kan problematisch zijn voor de beoordeling of de schuldvaststelling op voldoende bewijs berust of voor eventuele ne bis in idem-perikelen. Het voorgaande maakt echter niet dat deze manier van opgave van het feit in strijd is met de wet. Slechts in 4% van de onderzochte dossiers is geconcludeerd dat de feitsopgave onder de maat was. 109 In meer dan 80% van de onderzochte dossiers ontbreek echter een (correcte) kwalificatie van het feit. Doorgaans wordt alleen de summiere feitsopgave herhaald. 110 De vijfde vraag is of de strafbeschikking in de praktijk door de daartoe bevoegde functionaris wordt uitgevaardigd. 111 De Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (in het vervolg: CVOM) maakt wettelijk gezien geen deel uit van het OM. 112 De officieren van justitie van de CVOM kunnen dan ook niet worden aangemerkt als officieren van justitie die bij het parket-generaal werkzaam zijn. Dat brengt met zich dat ook parketsecretarissen en administratief juridisch medewerkers (in het vervolg AJM ers) niet kunnen worden aangemerkt als andere ambtenaren die bij het parket-generaal werkzaam zijn. Artikel 126 Wet RO bepaalt dat de bevoegdheden van een officier van justitie alleen kunnen worden gemandateerd aan een bij het parket werkzame 104 Idem, p Idem, p Idem, p Idem, p Idem, p Idem, p. 47 en Idem, p Idem, p Idem, p