MAART 2014 DE TOEKOMST VAN DE STAD DE KRACHT VAN NIEUWE VERBINDINGEN

Transcriptie

1 MAART 2014 DE TOEKOMST VAN DE STAD DE KRACHT VAN NIEUWE VERBINDINGEN

2 Raad voor de leefomgeving en infrastructuur De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het strategische adviescollege voor regering en parlement op het brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming. Samenstelling Rli Mr. H.M. (Henry) Meijdam, voorzitter A.M.A. (Agnes) van Ardenne-van der Hoeven Ir. M. (Marjolein) Demmers E.H. (Eelco) Dykstra, MD L.J.P.M. (Léon) Frissen Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff Prof. dr. P. (Pieter) Hooimeijer Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman Ir. M. E. (Marike) van Lier Lels Prof. dr. ir. G. (Gerrit) Meester Ir. A.G. (Annemieke) Nijhof MBA Prof. dr. W.A.J. (Wouter) Vanstiphout Algemeen secretaris Dr. R. (Ron) Hillebrand Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Oranjebuitensingel 6 Postbus EX Den Haag info@rli.nl

3 MAART 2014 DE TOEKOMST VAN DE STAD DE KRACHT VAN NIEUWE VERBINDINGEN

4 2 INHOUD

5 INHOUD DE TOEKOMST VAN DE STAD 3 DEEL 1: ADVIES 6 Een advies over de toekomst van de stad 7 1 Aanleiding 7 2 Adviesvraag 8 3 Conclusies De stad als zelforganiserend systeem Van beleidsconcurrentie naar complementariteit Minder nieuwbouw, meer transformatie Kwaliteiten van goed bestuur 22 4 Aanbevelingen Benut de zelforganiserende kracht in de stedelijke samenleving Ga uit van complementariteit Benut het bestaande in de stad Ontwikkel kwaliteiten van goed bestuur Tot besluit 39 DEEL 2: ANALYSE 42 Inleiding 43 1 Over de stad 45 2 De stad en zelforganisatie Verschuivende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving De stad als zelforganiserend systeem Verschillen in posities Tot besluit 54 3 Vier essentiële opgaven voor een vitale stad 57 4 Eerste opgave: economie en kennis Inleiding: het belang van economie en kennis voor de toekomst van de stad Deelopgaven economie en kennis Internationale concurrentiepositie: maatwerk, kwaliteit leefomgeving en borrowed size Transitie naar kenniseconomie Mkb en de stedelijke en internationale economie 79

6 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD INHOUD Samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden Maatschappelijke initiatieven op het gebied van economie en kennis Maatschappelijke initiatieven op basis van nabijheid Maatschappelijke initiatieven op basis van nabijheid én identiteit Maatschappelijke initiatieven die inspelen op de behoefte aan samenwerking Tot besluit 95 5 Tweede opgave: stromen en de stad Inleiding: het belang van stromen voor de toekomst van de stad Deelopgaven stromen en de stad Het begrip connectiviteit Vervoersnetwerken Knooppuntontwikkeling Borrowed size Veranderende vervoerspatronen: kriskras en stadslogistiek Leidingennetten, ICT-netten en tussentijdse opslag Maatschappelijke initiatieven op het gebied van stromen Maatschappelijke initiatieven rondom ICT-stromen Maatschappelijke initiatieven rondom energiestromen Maatschappelijke initiatieven rondom waterstromen Maatschappelijke initiatieven rondom voedselstromen Maatschappelijke initiatieven rondom afvalstromen Tot besluit Derde opgave: transformatie en de gebouwde omgeving Inleiding: het belang van transformatie voor de toekomst van de stad De transformerende stad: deelopgaven De kwaliteit en kwantiteit van de woningvoorraad De kwaliteit en kwantiteit van werklocaties Erfgoedzorg: van beschermd object naar drager voor gebiedstransformatie Stedelijke transportsystemen en de transformatie van de stad Maatschappelijke initiatieven op het gebied van transformatie Maatschappelijke initiatieven rondom wonen Maatschappelijke initiatieven rondom werken Maatschappelijke initiatieven rondom cultureel erfgoed Maatschappelijke initiatieven rondom tijdelijkheid Tot besluit 150

7 INHOUD DE TOEKOMST VAN DE STAD 5 7 Vierde opgave: openbare ruimte en publiek domein Inleiding: het belang van openbare ruimte en publiek domein voor de stad Deelopgaven publieke ruimte Publieke ruimte als uitwisselingsruimte Publieke ruimte als verbindingsruimte Nieuwe publieke ruimte: grote regionale groengebieden Veiligheid in de publieke ruimte Beheer van de publieke ruimte Internet, digitale media en de publieke ruimte Maatschappelijke initiatieven op het gebied van publieke ruimte Maatschappelijke initiatieven rondom beheer van publieke ruimte Maatschappelijke initiatieven rondom de aanleg van publieke ruimte Maatschappelijke initiatieven rondom nieuwe publieke ruimte Tot besluit 184 LITERATUUR 187 BIJLAGEN 204 Totstandkoming advies 205 Overzicht publicaties 208

8 6 HOOFDSTUK DEEL 1 ADVIES KOP

9 DE TOEKOMST VAN DE STAD 7 EEN ADVIES OVER DE TOEKOMST VAN DE STAD 1 Aanleiding Voor dit advies over de toekomst van de stad ziet de Raad voor de leef omgeving en infrastructuur (Rli) twee aanleidingen. Ten eerste worden steden steeds belangrijker als ankerpunten van de mondiale economie. De onderlinge nabijheid van mensen, bedrijven en voorzieningen in steden biedt namelijk veel economische kansen. Wereldwijd zijn stedelijke economieën productiever, ze groeien economisch sneller en hebben een groter innovatief vermogen (Raspe, 2012). Niet langer vormen staten the competitive unit of the global economy, maar grote stedelijke regio s (Katz & Bradley, 2013). In deze internationale concurrentiestrijd blijkt agglomeratiekracht een belangrijke factor. Op dit punt blijven Nederlandse stedelijke regio s achter: met de polycentrische structuur van overwegend middelgrote steden zijn Nederlandse steden in vergelijking met het buitenland in termen van dichtheid en massa een maatje te klein. Als deze situatie niet verandert, dreigt Nederland op de lange termijn in de internationale concurrentiestrijd verdienvermogen te verliezen. In dit advies betoogt de raad dat het noodzakelijk is om het gebrek aan massa en dichtheid van Nederlandse steden te compenseren en om op een fundamenteel andere manier naar concurrentie en samenwerking tussen steden te kijken. Complementariteit is het nieuwe sleutelwoord, met een grotere rol voor verbindingen tussen stedelijke regio s en voor het meer benutten van elkaars kracht om het gebrek aan massa en dichtheid te compenseren. Dit wordt in dit advies nader uitgewerkt. Een tweede aanleiding ziet de raad in de grotere ruimte voor maatschappelijk initiatief vanuit de samenleving. Bewoners en ondernemers willen onderdelen van hun leefomgeving op eigen wijze vormgeven, los van overheid of maatschappelijke organisaties. Deze zelforganisatie is van alle tijden, en doet zich voor binnen en buiten de stad. Nu de overheid echter terugtreedt en er grenzen blijken aan marktwerking en schaalvergroting, ontstaat er meer ruimte voor maatschappelijk initiatief. Deze verandering is fundamenteel van aard: naar verwachting keren we niet meer terug naar de klassieke ideeën van de verzorgingsstaat of de neoliberale staat. Het punt is echter dat burgers niet vanzelfsprekend het gat vullen dat de overheid open laat, oftewel: een terugtredende overheid is niet automatisch een naar voren tredende samenleving. In dit advies betoogt de raad dat zelforganisatie meer is dan wat er ontstaat als de overheid iets niet meer doet. Het gaat om het vermogen van de stad of de stedelijke regio om zich voortdurend aan te passen aan telkens veranderende

10 8 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES omstandigheden. In het advies wordt nader uitgewerkt hoe de stad van de toekomst dit zelforganiserende vermogen kan benutten. De raad meent dat de twee geschetste ontwikkelingen grote consequenties hebben. Het betekent enerzijds een grote urgentie tot samenwerking, tussen overheden in regionaal verband maar ook met partijen daarbuiten: bedrijfsleven, kennisinstellingen, (georganiseerde) burgers en maatschappelijke organisaties. Anderzijds betekent het een noodzaak van het accepteren van verschillen. Nederland moet afstappen van het principe van de verdelende rechtvaardigheid. Beide punten zijn niet vrij van randvoorwaarden. In het advies stelt de raad dat verschillen alleen acceptabel zijn als zij niet ingaan tegen het publiek belang en als rechtstatelijke voorwaarden van gelijke kansen voor iedereen geborgd zijn. Ook de samenwerking kan alleen kansrijk zijn als er heldere spelregels worden afgesproken. Dit wordt in het advies nader uitgewerkt. De twee geschetste ontwikkelingen vinden plaats in een context van een financieel-economische crisis in Nederland. In het publieke debat worden ze vaak met elkaar in verband gebracht. De raad meent echter dat het om fundamentele ontwikkelingen gaat die weliswaar beter zichtbaar worden door de crisis, maar die ook op de langere termijn los van economische groei van invloed zijn op de ontwikkeling van de stad. De reikwijdte van het advies is dan ook groter dan de huidige financieel-economische crisis. 2 Adviesvraag De bovengenoemde fundamentele veranderingen vormen voor de raad aanleiding om op zoek te gaan naar de kracht van de steden, en naar een weg voor steden om ook in de toekomst succesvol te zijn. De centrale vraag van het advies luidt: Waar ligt in het licht van twee funda mentele ontwikkelingen (dreigend verlies aan verdienvermogen door gebrek aan massa en dichtheid; meer ruimte voor maatschappelijk initiatief) de kracht van steden in Nederland en hoe kan deze in de toekomst verder ontwikkeld, beter benut en gemobiliseerd worden? Steden worden in dit advies beschouwd als stedelijke regio s: gebieden van meerdere (grotere en kleinere) steden, samen met het omliggende landelijke gebied, en met een diversiteit aan meer en minder stedelijke omgevingen (zie ook Ministerie van Infrastructuur en Milieu [IenM], 2012a; p. 130). Het zijn plekken waar stromen van mensen, goederen en informatie samen - komen en waar, meer dan elders, rechtstreekse intermenselijke ontmoetingen, confrontaties en transacties plaatsvinden. Het zijn met andere woorden

11 DE TOEKOMST VAN DE STAD 9 knooppunten van economische, sociaal-culturele en politiek-bestuurlijke interactie (Van Engelsdorp Gastelaars & Hamers, 2006, p. 14). De stad van de eenentwintigste eeuw is een regionale stad, die niet gelijk gesteld kan worden aan bebouwd gebied of een hoge bebouwingsdichtheid. In dit advies worden de termen stad en stedelijke regio overigens als synoniemen beschouwd. Om de centrale vraag te onderzoeken, zijn voor dit advies vier opgaven voor de toekomst van de stad verkend (zie Deel 2). Het gaat om opgaven van economie en kennis, stromen en de stad, transformatie van de gebouwde omgeving en publieke ruimte. Deze opgaven hangen met elkaar samen en samen bepalen zij in belangrijke mate het aanzien van onze toekomstige steden. De raad beseft niettemin dat de keuze voor de vier opgaven slechts betrekking heeft op een deel van de stedelijke werkelijkheid: er zijn ook andere opgaven die relevant zijn voor de toekomst van de stad, zoals de sociale stedelijke problematiek. In overeenstemming met zijn wettelijke opdracht spitst de raad zich echter toe op de fysieke leefomgeving als drager van economische en sociale processen. Dat betekent dat het advies zich bij de vier opgaven concentreert op de uitwerking in het domein van de fysieke leefomgeving. De analyse van de vier opgaven (opgenomen in Deel 2) leidt tot de conclusies en aanbevelingen van de raad over de kracht van de stad in dit eerste deel. Het zijn (1) het zelforganiserend vermogen, (2) complementariteit binnen en tussen stedelijke regio s en (3) benutting van het bestaande in de stad. Om optimaal van deze kwaliteiten te profiteren is (4) een goed bestuur nodig. Ze worden hieronder besproken. Vervolgens schetst de raad handelingsperspectieven voor betrokken partijen: aanbevelingen. In deze aanbevelingen richt de raad zich in de eerste plaats tot het Rijk. Want hoewel het Rijk nauwelijks nog een expliciet stedenbeleid voert, voert het wel degelijk beleid dat relevant is voor steden. Daarnaast richten de aanbevelingen zich op gemeenten, provincies en maatschappelijke organisaties. 3 Conclusies 3.1 Stad als zelforganiserend systeem In de Nederlandse steden en stedelijke regio s is veel initiatief en dynamiek te zien. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn naast hun gewone dagelijkse bezigheden ook maatschappelijk actief. Ze organiseren en exploiteren buurtleeszalen, ontwikkelen nieuwe ontmoetingsplekken in leegstaande gebouwen, beginnen samen een stadstuin of richten samen nieuwe energiecoöperaties op. Met elkaar geven zij, al dan niet in samenwerking met overheden, vorm aan de stad en haar stedelijkheid.

12 10 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES Deze ontwikkeling kan begrepen worden tegen de achtergrond van verschuivende verhoudingen. Waar de overheid in het verleden als te weinig marktgericht werd gezien om efficiënt en flexibel te kunnen reageren op veranderende economische omstandigheden, zijn veel taken overgedragen aan de markt. Nu laat ook de marktwerking grote imperfecties zien. Daar komt bij dat de verschuiving van een dominante overheid naar een overheersende rol van de markt ernstige gevolgen heeft gehad voor het maatschappelijk middenveld, dat in Nederland lange tijd zorgde voor de organisatie van onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting en welzijn. Onder druk van de politiek die de marktwerking wilde bevorderen, is het landschap van talloze kleine, vaak met hun doelgroep verbonden en lokaal ingebedde organisaties geleidelijk veranderd in een log bouwwerk van grote, professionele, geprivatiseerde of verzelfstandigde organisaties die op hun terrein de dienst uitmaken. Zij vormen nu vaker een belemmering voor maatschappelijk initiatief dan dat ze er aansluiting bij vinden en dat is paradoxaal als bedacht wordt dat deze instellingen daaruit zelf zijn voortgekomen (Reijndorp, 2012). De lange en historisch diep verankerde Nederlandse traditie van particulier initiatief Big Society Dutch Style hapert en moet zich aanpassen aan veranderende omstandigheden. Maatschappelijk initiatief In het huidige vacuüm tussen een markt onder druk en een terugtredende overheid met minder financiële armslag ontstaat nu meer ruimte voor initiatief vanuit de samenleving. Burgers, bedrijven, culturele instellingen, al dan niet in samenwerking met overheden, gaan nieuwe allianties aan. Tal van maatschappelijke initiatieven staan te trappelen om zaken over te nemen en verder te ontwikkelen, maar dan wel op hun eigen voorwaarden, met hun eigen ideeën over de aard van de problemen en over hoe daar oplossingen voor te vinden. Zelforganisatie betekent dus niet automatisch dat collectieven gaan doen of kunnen doen wat de overheid wil, bijvoorbeeld het opvangen van bezuinigingen van de overheid. Maatschappelijke initiatieven kunnen juist voortkomen uit heel andere wensen of ideeën, bijvoorbeeld uit duurzaamheidsidealen, uit innovatiekracht of uit de wens alternatieven aan te dragen. Maatschappelijke initiatieven zijn overigens niet per definitie goed of wenselijk. Denk aan initiatieven die zich onttrekken aan de principes van de democratische rechtstaat of die in strijd zijn met geldende (ruimtelijke) regelgeving. Hoewel zelforganisatie allesbehalve nieuw is, manifesteert deze zich tegenwoordig op een andere manier. Waar groepen zich voorheen vooral organiseerden langs de lijnen van de traditionele zuilen, ontstaan er nu nieuwe combinaties van partijen, in groepen van gelijkgestemden of belanghebbenden. Bovendien kan er tegenwoordig gebruikgemaakt worden van digitale netwerken en van gedigitaliseerde kennis aan de hand waarvan verbindingen worden aangegaan, en cross-overs ontstaan tussen verschillende sectoren en

13 DE TOEKOMST VAN DE STAD 11 gemeenschappen. Daardoor kan sneller een groter publiek bereikt worden en kunnen maatschappelijke initiatieven een grotere impact hebben. Buiten de aloude professionele bastions om (zoals dienstverlenende instellingen, ambtelijke apparaten, professionele beroepsverenigingen) kunnen mensen elkaar vinden via onlineplatforms, om kennis te delen, initiatieven te nemen, nieuwe diensten uit te vinden en die te distribueren (Van der Lans, 2012). Kortom, de groeiende diversiteit aan leefstijlen (intenties) en aan digitale netwerken (mogelijkheden) werken nieuwe vormen van zelforganisatie in de hand. Oude en nieuwe vormen van maatschappelijk engagement bestaan daarmee naast elkaar. 1 Een ander perspectief op de zelforganiserende stad De geschetste ontwikkelingen nopen tot een andere manier van kijken naar de stad. Er is een perspectief nodig dat niet op voorhand de overheid, het bestuur of (zoals tegenwoordig vaak) burgerinitiatief op de voorgrond zet. Anders dan nu vaak in het debat wordt verondersteld is zelforganisatie niet iets dat pas ontstaat als de overheid iets niet meer doet. Het is meer. Het refereert aan het vermogen van een stad om zich steeds aan te passen aan nieuwe omstandigheden. De dynamiek van mensen in de stad zorgt ervoor dat steden veranderen en zich voortdurend ontwikkelen. De stad is, met andere woorden, een zelforganiserend systeem, met alle activiteiten, gepland of ongepland, geordend of ongeordend. 2 Net zo goed als burgers, ondernemers/bedrijven en maatschappelijke partijen zijn lokale overheden ook actoren binnen dat systeem. Samen maken zij de stad. De stad is het permanent veranderende resultaat van deze zelforganisatie (Reijndorp, 2012, p. 4). Echter, om gebruik te kunnen maken van deze dynamiek blijft sturing onontbeerlijk: het gaat niet alleen om zelforganisatie, maar ook om órganisatie. Oftewel, goede improvisatie vraagt om structuur en voorbereiding (Boutellier, 2010). Dit wordt verder besproken in paragraaf 3.4. Consequenties en heersende veronderstellingen doordenken Het perspectief op de stad als zelforganiserend systeem vergt het doordenken van heersende veronderstellingen over de stad. Daarvoor is kennisverzameling nodig, maar dat gaat verder dan de nu veel gehoorde roep om kennis over maatschappelijke initiatieven hoe nuttig en wenselijk ook (zie Deel 2). 1 De belangstelling voor allerlei maatschappelijke initiatieven kan op het eerste gezicht tegenstrijdig zijn met signalen dat clubs en verenigingen soms moeite hebben om vrijwilligers te vinden. Deze ontwikkelingen kunnen echter naast elkaar bestaan. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) constateerde in 2003 dat veranderingen in de samenleving eraan bijdragen dat terwijl de bereidheid om vrijwilligerswerk te verrichten niet afneemt zich toch een mismatch voordoet tussen vraag en aanbod. Een aantal groepen dat traditioneel goed in het vrijwilligerswerk vertegenwoordigd was, verdwijnt bijvoorbeeld van het toneel door de veranderende leefpatronen van mensen, door demografische veranderingen en door verschuivingen op de arbeidsmarkt (Van der Pennen, 2003). 2 Voor een goed begrip van de stad als zelforganiserend systeem kan de vergelijking worden gemaakt met het functioneren van ecosystemen. Het ecosysteem is altijd verbonden met andere ecosystemen, en op dezelfde manier is ook het zelforganiserende systeem van de stad verbonden met andere zelforganiserende systemen (van andere steden). Dat is niet beperkt tot één schaalniveau.

14 12 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES Het is noodzakelijk om de beelden over de stad en zelforganiserende systemen te heroverwegen. Die heroverweging leidt tot debat over nieuwe scheidslijnen, over rolverschuivingen bij actoren, en over nieuwe categorieën van openbaarheid en toegankelijkheid. In dit advies wil de raad een aanzet geven voor dat debat. Bij die aanzet sluit de raad aan bij nieuwe inzichten die de laatste jaren zijn ontwikkeld in de wetenschappen die zich met de ontwikkeling van de stad en de stedelijke samenleving bezighouden. 1. Nieuwe scheidslijnen en potentieel aan verbindingen Een veelgehoorde vrees in het debat over zelforganisatie is dat het sociale ongelijkheid tussen burgers vergroot. Niet iedereen beschikt over de capaciteiten en sociale veerkracht die voor maatschappelijk initiatief vereist zijn (Uitermark, 2012; Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling [RMO], 2013). Nieuwe scheidslijnen kunnen ontstaan doordat sommige groepen mensen niet kunnen aansluiten bij nieuwe initiatieven of daar niet aan kunnen bijdragen. Tegenover het ontstaan van nieuwe scheidslijnen staat het grote potentieel aan nieuwe verbindingen tussen mensen: juist in of door maatschappelijke initiatieven kunnen nieuwe contacten ontstaan. De vraag is hoe deze potentieel nieuwe scheidslijnen en verbindingen in de zelforganiserende stad gewaardeerd moeten worden. De raad stelt voorop dat het ontstaan van scheidslijnen en daarmee van verschillen en variëteit, inherent is aan het maken van ruimte voor zelf organisatie van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Het kan gaan om verschillen in fysiek-ruimtelijke zin (tussen wijken en buurten, bijvoorbeeld in leefomgevingskwaliteit, zie ook het Rli-advies Kwaliteit zonder groei, 2014b), maar ook om verschillen tussen mensen. 3 In zekere zin is grotere sociale ongelijkheid daarmee onvermijdelijk. Zelforganisatie en het ontstaan van verschillen zijn twee kanten van dezelfde medaille. Verschillen zijn dus onvermijdelijk als ingezet wordt op meer ruimte voor maatschappelijk initiatief. Wel moet aan een belangrijke basisvoorwaarde worden voldaan: gelijke rechten en uitgangsposities moeten langs recht statelijke weg geborgd blijven (zie ook RMO, 2013). Vervolgens is het antwoord op de vraag welke verschillen acceptabel zijn en welke niet, de uitkomst van politiek debat. Dat debat wordt volgens de raad in steden nog on voldoende gevoerd. De vraag hoe de overheid met deze verschillen zou moeten omgaan, krijgt wel aandacht (Raad voor het openbaar bestuur [Rob], 2012; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR], 2012b). In de kabinetsnota Doe-democratie wordt 3 Overigens is het niet zo dat verschillen tussen wijken in de mate van zelforganisatie bij voorbaat terug te voeren zijn op de kwetsbaarheid van deze wijken. Er blijken geen rechtstreekse verbanden tussen objectieve wijkkenmerken en collectieve redzaamheid. In de sociaal kwetsbare wijk Het Oude Westen in Rotterdam zijn bijvoorbeeld ruim zeventig bewonerswerkgroepen actief. Dat wil niet zeggen dat er geen verschillen zijn tussen wijken, maar die verschillen blijken door andere factoren verklaard te kunnen worden. Zo lijkt de actiegeschiedenis van een wijk en de aanwezigheid van actieve mensen te fungeren als een soort vliegwiel. Hoe dat precies werkt, is nog niet duidelijk (Van der Zwaard & Specht, 2013).

15 DE TOEKOMST VAN DE STAD 13 bijvoorbeeld de vraag gesteld of de overheid verdelende rechtvaardigheid moet toepassen als er omstandigheden zijn waarin sommigen beter in staat zijn initiatief te nemen dan anderen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks relaties [BZK], 2013, p. 21). Dit wordt vooral gerelateerd aan aan bestedingen waarbij sociale ondernemingen zich aandienen: mag de overheid dan bijvoorbeeld minder zware diploma-eisen stellen? Het kabinet erkent dat de discussie nog maar nauwelijks is begonnen. Ook is het de vraag hoe verschillen en maatwerk zich verhouden tot een overheid die werkt met algemene regels en aanspraken: De implicaties daarvan voor de doe-democratie zijn nog lang niet voldoende doordacht. Het kabinet heeft daar ook geen kant-en-klaar antwoord op. Een eerste stap is te gaan werken vanuit doelgeving in plaats van regelgeving, en daarbij meer oog te hebben voor differentiatie en variatie (Ministerie van BZK, 2013, p. 49). Bij de aanbevelingen 4.1 en 4.4 wordt op dit punt teruggekomen. 2. Rolverschuivingen Naar verwachting wordt in de toekomst de variatie aan maatschappelijke initiatieven alleen maar groter, met meer diversiteit in samenwerkende initiatiefnemers, in financiering, doelstelling en in uitvoering. De schaal van de maatschappelijke participatie kan onder invloed van de technologische ontwikkelingen vaak massaler en grootschaliger zijn. Er ontstaat geleidelijk aan een onderscheid in enerzijds initiatieven gericht op de continuïteit van de dienstverlening (om voorzieningen open te houden, zoals een leeszaal of zwembad die de overheid wil sluiten), en anderzijds initiatieven die niet zozeer dienstverlenend zijn maar bijna ondernemend. De initiatiefnemers willen dan een businesscase van hun initiatief maken, zoals bij sommige stadslandbouwinitiatieven en bij lokale energieopwekking. 4 Deze tweede groep initiatiefnemers kan beschouwd worden als de nieuwe sociaal-ondernemers. Wat betekent deze rolverschuiving van burger naar ondernemer of naar vrijwilliger? In de denkschema s overheidmarkt en tegenwoordig overheid-burger komt de sociaal-ondernemer vaak niet voor. De andere rolinvulling speelt ook bij bestuurders en ambtenaren van (lokale) overheden. Bij hen is een cultuuromslag nodig. De grotere variatie in maatschappelijke initiatieven en de rolverschuivingen daarbij nopen tot reflectie op bestaande regelgeving en instrumenten: voldoen deze ook voor gebruik in nieuwe situaties en bij nieuwe rolinvullingen of zijn er belemmeringen voor het tot ontwikkeling komen van maatschappelijke initiatieven? In paragraaf 3.4 en bij aanbeveling 4.1 wordt hierop teruggekomen. 3. Openbaarheid/toegankelijkheid Maatschappelijke initiatieven vragen niet alleen figuurlijk maar ook letterlijk ruimte in de stad (gebouwd en ongebouwd). Daarbij spelen twee zaken. Allereerst de aanwezigheid van aantrekkelijke plekken in een wijk waar verschillende groepen elkaar vanzelfsprekend treffen. Dergelijke plekken, 4 Maarten Hajer, in discussie met Justus Uitermark, tijdens PBL-lunchlezing over de zelforganiserende stad, 5 september Bij sociaal ondernemerschap is wel sprake van een economisch verdienmodel, maar vanuit een maatschappelijk doel, niet vanuit winstmaximalisatie.

16 14 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES zoals een bibliotheek of buurtcentrum, zijn van belang voor het ontstaan van maatschappelijke initiatieven. Onvoldoende wordt gerealiseerd dat met de sluiting van dergelijke voorzieningen ook plekken van publieke vertrouwdheid verdwijnen, die een belangrijke conditie zijn voor ontwikkeling van maatschap pelijke initiatieven in de buurt (Van der Zwaard & Specht, 2013). Zowel de wijk voorzieningen als de sociale infrastructuur van wijkorganisaties zijn daarbij belangrijke bemiddelende voorwaarden. Veel nieuwe voorzieningen zouden immers nooit ontstaan zijn of zouden niet kunnen functioneren zonder deze in jaren opgebouwde sociale en fysieke infrastructuur. De raad meent daarom dat gemeenten een doordacht voorzieningenbeleid moeten voeren (zie ook de aan bevelingen). Ten tweede maakt het perspectief van de stad als zelforganiserend systeem duidelijk dat op een nieuwe manier naar ruimteaanbod en ruimtevraag moet worden gekeken. Er is veel vraag, maar die is vaak niet koopkrachtig. Het gaat bij die andere manier van kijken ook om een zoektocht naar andere juridische en financiële constructies die mogelijk maken dat mensen leegstaand maatschappelijk vastgoed kunnen gebruiken voor andere activiteiten, om zo nieuwe ontmoetingsfuncties te creëren. Op beleidsmatig niveau vergt dit het opnieuw doordenken van verhoudingen tussen openbaarheid/toegankelijkheid, publiek/privé, toe-eigening/uitsluiting. In paragraaf 3.3 (over benutten van het bestaande) wordt hierop teruggekomen. Nieuw perspectief vergt bewuste keuze van bestuurders Met het perspectief op de stad als zelforganiserend systeem roept de raad op tot een fundamentele heroverweging van de manier waarop over de stad en over stedelijke regio s wordt gedacht. Als de zelforganiserende kracht van stedelijke regio s versterkt moet worden, dan moet ook de bestuurlijke keuze gemaakt worden om deze nieuwe werkelijkheid te accepteren en om op een andere manier om te gaan met de drie thema s die hiervoor zijn besproken. Op al deze thema s heeft de zelforganiserende stad immers maatschappelijke consequenties. Verschillen (en variatie) die langs nieuwe scheidslijnen gaan verlopen vergen immers politieke keuzes over welke verschillen en welke variatie acceptabel zijn. Ten tweede vereisen verschuivende rollen van actoren mogelijk aanpassing van regelgeving en instrumentarium of een cultuuromslag. En ten slotte vraagt het thema openbaarheid en toegankelijkheid om bestuurlijke keuzes om de publieke ruimte ook als publieke ontmoetingsruimte te laten functioneren. Omdat het perspectief op de stad als zelforganiserend systeem afwijkt van hoe tot nu toe bestuurlijk vaak naar de stad wordt gekeken, vraagt dat om bewuste keuzes. In de onderstaande paragrafen wordt nut en noodzaak van die keuzes onderbouwd. 3.2 Van lokale beleidsconcurrentie naar complementariteit In Nederland is een situatie gegroeid waarin gemeentelijke overheden in hun beleid met elkaar concurreren om een zo gunstig mogelijk vestigingsklimaat voor bedrijven en bewoners. Dat beleid is gericht op het ontwikkelen van

17 DE TOEKOMST VAN DE STAD 15 bedrijventerreinen, kantoorruimte, woningen, maar ook van voorzieningen aanbod (winkelaanbod, culturele voorzieningen). Verwachte (vermeende) positieve effecten, zoals werkgelegenheid, liggen aan deze strijd om inwoners en bedrijven ten grondslag. Eenmaal ingezet houdt de lijn van onderlinge concurrentie zichzelf in stand: concurreren moet omdat de buurgemeenten dat nu eenmaal ook doen (VROM-raad, 2006a). De raad meent dat dit model in het ruimtelijk domein niet langer houdbaar is. Daarvoor heeft de raad twee argumenten: 1. Race to the bottom Hoewel concurrentie als mechanisme niet negatief hoeft te zijn, heeft het in Nederland in het ruimtelijk domein geleid tot een zogenoemde race to the bottom met schadelijke effecten: enerzijds overaanbod, leegstand en daardoor een toe nemende transformatieopgave, anderzijds doordat het ruimtelijk gezien geleid heeft tot meer van hetzelfde. 5 Om deze race to the bottom tegen te gaan zijn in het verleden afstemmingsregels in het ruimtelijk beleidsproces ingevoerd en zijn op allerlei plekken (formele en informele) regionale samenwerkingsverbanden opgestart. Daarbij is gepoogd om in regionaal verband tot een grotere programmatische complementariteit te komen, door afspraken te maken over woningbouw, bedrijventerreinen en voorzieningenaanbod, al dan niet vanuit een regionale visie. Het probleem is nu dat de programma s die de basis vormden voor samenwerking en complementariteit tegenwoordig steeds meer wegvallen. Door economische transitieprocessen en bevolkingskrimp is er in sommige gebieden nu al nauwelijks programma meer om te verdelen. Daarmee vervalt de basis voor sturing en ontstaat er een nieuwe situatie. Er is geen of nauwelijks groei te verdelen, en soms zelfs alleen maar verliezen. Lokale overheden raken hier steeds meer van doordrongen. Op vele plekken in het land worden regionale afspraken gemaakt (of nagestreefd) over het bijstellen van de programmering en het afboeken op de bestaande voorraad. De raad vindt dat positief: het is een noodzakelijke voorwaarde voor vitale stedelijke regio s. Tegelijkertijd is het tot op heden maar op weinig plekken gelukt om daadwerkelijk te komen tot afspraken over zelfbeperking of het gunnen van ontwikkelingen aan de buren. Dat lukt alleen als duidelijk is voor de deelnemers dat dit leidt tot collectief voordeel. Om dit te stimuleren moet gezocht worden naar mechanismen die samenwerking belonen en die lusten en lasten eerlijk verdelen. Om dat te bereiken is op het naast-hogere overheidsniveau een cultuuromslag vereist, net als de bereidheid om zo nodig regulerend op te treden met behulp van reeds beschikbaar instrumentarium in ruimtelijke wetgeving (nu in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro), straks in de nieuwe Omgevingswet die in de maak is). Fundamenteler is de vraag of deze 5 Het ontstaan van overaanbod van bedrijventerreinen en kantoren in Nederland is geworteld in de onderlinge beleidsconcurrentie tussen gemeenten, maar wordt ook door andere factoren veroorzaakt. Denk aan het Nederlandse systeem van gemeentelijke grondpolitiek of het niet toepassen van beschikbaar planningsinstrumentarium (zie ook Louw et al., 2004; VROM-raad, 2006a; Janssen-Jansen & Mulders, 2012; zie ook het Rli-advies Kwaliteit zonder groei, 2014b).

18 16 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES invulling van complementariteit voor de toekomst voldoende is of dat naar een andere basis van complementariteit gezocht moet worden. 2. Structuur en schaal van Nederlandse steden Een tweede argument voor de onhoudbaarheid van beleidsconcurrentie om inwoners en bedrijven, ligt in de Nederlandse ruimtelijke structuur en de schaal van Nederlandse steden. Uit onderzoek naar internationale economische concurrentie blijkt dat een grotere massa en hogere dichtheid positief bijdraagt aan de productiviteit en groei van bedrijven. Op het gebied van deze agglomeratie kracht blijven Nederlandse stedelijke regio s echter relatief gezien achter: in vergelijking met het buitenland zijn individuele Nederlandse steden in termen van massa en dichtheid een maatje te klein. Om meer welvaart te genereren moeten Nederlandse steden streven naar vergroting van deze agglomeratiekracht. Het is de vraag of steden binnen de Nederlandse ruimtelijke structuur de internationale competitie op massa en dichtheid wel kunnen aangaan, nog los van de vraag van de budgettaire haalbaarheid van dergelijke ambities. De raad ziet meer in een alternatieve strategie van lenen van de buren, die beter past bij de polycentrische stedelijke structuur in Nederland, met veel middelgrote steden en goede onderlinge verbindingen. Ook deze strategie is geworteld in het idee van complementariteit. Het gebrek aan eigen massa en dichtheid wordt dan gecompenseerd door voorzieningen of kwaliteiten in andere regio s te gebruiken (PBL, 2012a; Raspe et al., 2012; Raspe, 2012). Complementariteit geen keus, maar must Uit de twee besproken argumenten blijkt dat complementariteit voor de toekomst van de stad geen keus is, maar een must. Gemeenten moeten afstappen van onderlinge beleidsconcurrentie. Alleen door goede beleidssamenwerking kan Nederland de internationale economische concurrentie het hoofd bieden. 6 Nederlandse steden kunnen dat niet alleen, ze hebben elkaar nodig. Ze moeten samenwerken met en lenen van de buren. Deze borrowed size betekent gebruikmaken van de compensatiemogelijkheden van de massa en dichtheid in naburige of verder weg gelegen stedelijke regio s en dus uiteindelijk van de van oudsher polycentrische structuur van het Nederlandse stedelijke landschap. Door een betere externe en interne connectiviteit kan de concurrentiepositie van stedelijke regio s worden versterkt. Bovendien wordt met complementariteit het risico op gelijksoortige regio s kleiner en kunnen aantrekkelijke, gedifferentieerde regio s ontstaan. 6 Het gaat in het betoog van de raad dus niet om het loslaten van economische concurrentie, maar om het afstappen van beleidsconcurrentie. Deze beleidsconcurrentie tussen stedelijke regio s moet binnen Nederland losgelaten worden, opdat deze regio s economisch gezien beter met de buitenlandse regio s kunnen concurreren.

19 DE TOEKOMST VAN DE STAD 17 Complementariteit als uitgangspunt nemen, betekent uitgaan van de eigen kwaliteiten (zoals fysiek-ruimtelijk kapitaal en menselijk kapitaal). Regio s moeten veel meer inspelen op specifieke regionale situaties en op hun eigen identiteit en complementariteit ten opzichte van andere regio s. Dat is voor iedere regio anders en vereist inzicht in regiospecifieke en sectorspecifieke sterkten en zwakten. Hoewel onderzoek laat zien dat complementariteit tussen stedelijke regio s niet zo maakbaar is als wel wordt verondersteld vanwege de complexe interactie tussen overwegingen en belangen op microschaal (van bedrijven en individuen) en condities op macro-schaal (zoals wet- en regelgeving), kunnen gemeenten wel ruimtelijke randvoorwaarden hiervoor creëren (Salet & Janssen-Jansen, 2009). Het gaat om het besef dat elke stedelijke regio zijn eigen economische ontwikkelingsmogelijkheden heeft, ieder in zijn eigen league. Complementariteit als uitgangspunt nemen, betekent ook het accepteren van verschillen tussen gebieden (op verschillende schalen) tussen én binnen stedelijke regio s: de ene regio is goed in het een, de andere in het ander. De Randstad is een ander soort regio dan de regio Heerlen-Aken-Hasselt; de regio Groningen- Assen is anders dan de regio Eindhoven-Leuven. Er moet steeds bezien worden op welk schaalniveau complementariteit gezocht moet worden. Elke wijk een basisschool, maar moet dat ook gelden in krimpregio s? Elke stad heeft een sportcentrum, maar moet elke stad ook een kunstijsbaan hebben? In het rapport Naar een lerende economie (2013) over het verdienvermogen van Nederland onderschrijft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het belang van deze twee punten: het accepteren van verschillen en het voortbouwen op de eigen kwaliteiten in de regio: Regionaal-economisch beleid zal met al deze verschillen rekening dienen te houden en ze waar nodig benutten. De dynamiek zal vooral moeten komen van het intelligent verbinden van wat er al is (WRR, 2013, p. 335). Nieuwe invulling complementariteit: verbindingen Complementariteit is dus volgens de raad een noodzakelijk ingrediënt voor de toekomst van de stad. De vraag is hoe deze complementariteit het beste ingevuld kan worden in een situatie waarin enerzijds beleidsconcurrentie als model niet meer houdbaar is, maar anderzijds programmatische complementariteit als samenwerkingsmodel alleen onvoldoende is. Het volstaat niet om de redenering simpelweg om te draaien: dat beleidsconcurrentie (die wel werkte in tijden van groei) moet stoppen door te gaan samenwerken en verliezen te gaan verdelen nu tijden van gedifferentieerde groei/krimpsituaties zijn aangebroken. Bovendien is in de toekomst de verdeling van programma s (programmatische complementariteit) wellicht niet meer zo belangrijk. De raad meent dat complementariteit op een andere manier aan de orde gesteld moet worden: niet als het verdelen van programma s en niet alleen als het

20 18 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES verdelen van verliezen, maar als een situatie waarin men op elkaar is aangewezen en waarin alle partijen profiteren van complementariteit. In de ogen van de raad bestaat de basis voor deze samenwerking en complementariteit uit optimale infrastructuurverbindingen van verschillende modaliteiten (openbaar vervoer, auto). Door daarop in te zetten, zowel binnen stedelijke regio s als met krachtige regio s daarbuiten en op goede onderlinge governancerelaties (tussen over heden, bedrijven en kennisinstellingen) kan geleend worden van de kracht van de buren. Overigens is lenen van de buren een ruilstrategie: er wordt geleend (gekregen) van de buren, maar als het goed is ook gegeven. Om die wederzijdsheid te benadrukken kan in plaats van borrowed size ook de term shared size -strategie gebruikt worden. Infrastructuurverbindingen zijn belangrijk als voorwaarde voor deze strategie van wederzijds lenen. Ze gelden bovendien als randvoorwaarde voor interactie, en dat wordt belangrijker bij een grotere rol voor zelforganisatie in de stad. Het gaat daarbij niet alleen om zichtbare infrastructuur (wegen, rail, water) maar ook en juist om data-infrastructuren. In de toekomst van de stad beïnvloeden digitale technologieën het gedrag van mensen en de economie in de stad: met een 3D printer ter beschikking kan iedere consument bijvoorbeeld ineens ook producent zijn en kunnen lokale productiestructuren en logistieke stromen veranderen (Peek, 2013; zie hoofdstuk 5 in Deel 2). Juist digitale technologieën maken maatschappelijke initiatieven (mede) mogelijk. De raad voelt zich in die opvatting over het belang van infrastructuurverbindingen gesteund door het huidige beleid van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin staat dat stedelijke regio s, om de agglomeratievoordelen van de huidige Nederlandse ruimtelijke structuur te benutten, intern en (inter)nationaal goed verbonden moeten zijn (Ministerie van IenM, 2012a, p. 19). Het accent ligt daarbij op benutting van de bestaande infrastructuur in plaats van op grootschalige uitbreiding. Omdat het infrastructuurnetwerk al voor een groot deel aanwezig is en er geen fundamentele uitbreidingen van het bestaande netwerk voorzien zijn, wordt het belangrijker om het bestaande netwerk beter te benutten. Het is echter een gemiste kans dat het rijksbeleid Beter Benutten vooral gericht is op het benutten en verbinden van modaliteiten, los van de ruimtelijke potenties van de knooppunten in het netwerk. Multimodale knooppunten kunnen versterkt worden door daaraan ruimtelijke ontwikkeling (verdichting) te koppelen, met andere woorden ze te richten op de combinatie van ruimte en mobiliteit. Daarmee neemt het aantal potentiële reizigers toe, en dus vervoerswaarde van de verbindingen. Ook dat is benutting van het bestaande, dat verder in paragraaf 3.3 uitgewerkt wordt. Een stap in deze richting is te vinden in de recente MIRT-brief (november 2013) waarin minister Schultz aankondigt dat een van de uitgangspunten voor de nieuwe aanpak van de fysieke opgaven in het MIRT meer aandacht is voor de samenhang tussen bepaalde opgaven (meer integratie van ruimte en bereikbaarheid). Ook erkent de minister in deze brief dat door het verbinden van

21 DE TOEKOMST VAN DE STAD 19 markten, stedelijke regio s en netwerken in binnen- en buitenland voorzieningen, kennis en faciliteiten kunnen delen en van elkaar kunnen lenen. In de bestuurlijke overleggen heeft het Rijk daarom met de noordelijke en zuidelijke Randstad en de regio Eindhoven afspraken gemaakt over het opstellen van een ruimtelijke ontwikkelingsstrategie om die functionele relaties in en tussen deze stedelijke regio s te versterken. Hierdoor worden de infrastructuurnetwerken optimaal benut (Tweede Kamer, 2013c, p. 1-2). Toekomstbeeld Door complementariteit en goede onderlinge verbindingen tussen regio s ontstaat een beeld van Nederland als samenhangend stedenland, met grotere en kleinere (soms grensoverschrijdende) stedelijke regio s die elkaar nodig hebben en elkaars kracht moeten benutten. Nederlandse stedelijke regio s doen mee op het mondiale toneel, maar niet zozeer door in te zetten op hun eigen regionale massa en dichtheid, maar op betere verbindingen en goede samenwerking met andere regio s, al dan niet hun directe buren. Het gaat om connectiviteit, niet alleen infrastructureel, maar ook in samenwerkingsrelaties, tussen bedrijven, kennisinstellingen, overheden, burgers en maatschappelijke organisaties. Op deze manier worden de pluspunten van de Nederlandse polycentrische stedenstructuur met grotere en kleinere steden behouden, terwijl toch de massa wordt bereikt die nodig is voor de internationale concurrentie. Er is wel een zekere hiërarchie in stedelijke regio s. Gezien de Nederlandse langjarige ruimtelijk-economische geschiedenis ligt er een belangrijk stedelijk zwaartepunt in de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad. Maar juist door goede verbindingen van die vleugels met andere stedelijke regio s, bijvoorbeeld vanuit de zuidvleugel richting Brabant en Antwerpen, kan aan massa en dichtheid (van arbeidsplaatsen) gewonnen worden en kan het gebied een sterke economische regio blijven. De beide mainports in de Randstad vormen de toegangspoorten van het internationaal lenen van de buren, zoals het Duitse achterland (voor de mainport Rotterdam) of gebieden over de hele wereld voor passagiers (mainport Schiphol, die een relatief kleine thuismarkt heeft). In paragraaf 4 wordt dit pleidooi voor complementariteit vertaald in een aantal aanbevelingen. 3.3 Minder nieuwbouw, meer transformatie en benutting van het bestaande Transformatie is van alle tijden: steden en stedelijke omgevingen worden voortdurend aangepast aan de eisen van de tijd en aan veranderende behoeften en wensen van gebruikers. De verschijningsvorm van transformatie is de laatste jaren echter aan het veranderen. Door de huidige economische ontwikkelingen en de regionaal gedifferentieerde bevolkingsontwikkeling lijkt de periode van grootschalige transformatie nu echt voorbij. In de toekomst gaat het om kleinschaliger, en meer bottom-up processen. Grootschalige sloop en nieuwbouw maken plaats voor selectiviteit, adaptiviteit, hergebruik en kleinschalige projecten. Niet nieuwbouw, maar transformatie moet als trekpaard voor ontwikkeling

22 20 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES worden gezien. Dit noopt tot een andere manier van omgaan met de ruimte en tot meer aandacht geven aan de kwaliteit van het bestaande. Ook de traditionele ontwikkelalliantie tussen overheid en markt maakt plaats voor nieuwe vormen van samenwerking rondom kleinschalige initiatieven. De overheid heeft veel minder geld beschikbaar en neemt noodgedwongen een meer uitnodigende of afwachtende houding aan. Verder kunnen grote projectontwikke laars die hun rendement uit massa en seriebouw halen, grote ontwikkelingen niet meer financieren. Kleine ontwikkelaars, lokale ondernemers, corporaties en particulieren worden steeds belangrijker. Stakeholders zijn op de goede weg De talloze maatschappelijke initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties die zich nu al in de stad manifesteren, passen in dit beeld. Partijen zoals corporaties, bewoners, ontwerpers en ontwikkelaars geven vanuit een andere rol invulling aan de transformatie van de stad. Corporaties werken naast hun reguliere taak van het onderhouden en vernieuwen van hun woningbezit bijvoorbeeld mee aan initiatieven van collectief particulier opdrachtgeverschap; gemeenten en corporaties starten projecten van klushuizen die burgers zelf opknappen, ontwerpers geven braakliggende terreinen nieuwe, tijdelijke functies samen met gebruikers, en projectontwikkelaars en eigenaren verbouwen kantoorpanden tot studentenwoningen of geven cultureel erfgoed een nieuwe functie. Overheden richten zich steeds meer op het uitlokken van dergelijke initiatieven via bijvoorbeeld prijsvragen, kennislabs of het tijdelijk aanpassen van regels. Gemeenten werken op veel plekken in Nederland ook op een andere manier aan het stimuleren en faciliteren van transformatie. Op grote schaal wordt bijvoorbeeld gewerkt aan het gezond maken van de gemeentelijke boekhouding, door het afwaarderen op gebouwen en gronden 7, of (in regionaal verband) het schrappen van plancapaciteit. Hoewel op steeds meer plekken het besef van de noodzaak hiervan doordringt, blijkt het in de praktijk nog lastig om tot afspraken te komen: wie neemt (als eerste) zijn verlies? Ook steeds meer eigenaren (beleggers, banken en verhuurders) zijn bezig met het afwaarderen van vastgoed. Kennishiaten rond afwaarderen, met name als het gaat om taxaties van leegstaande gebouwen, zijn nog een belangrijk obstakel bij 7 Uit onderzoek bleek dat gemeenten tussen 2009 en 2011 een verlies op bouwgrond hebben genomen van 2,9 miljard. In 2012 is daar nog eens 1,1 miljard bijgekomen (exclusief de verliezen in Publiek Private Samenwerking verband). Hoewel gemeenten voortgaan op de ingeslagen weg van afboeken en verliezen nemen, zijn ze er nog niet. Naar verwachting moeten gemeenten nog een verlies nemen van 0,7 tot 2,7 miljard (Tweede Kamer, 2013b; Tweede Kamer, 2013d; Tweede Kamer, 2013e; Deloitte Real Estate Advisory, 2012, 2013). Op dit moment zijn er zes gemeenten die met name vanwege problemen in het grondbedrijf onder financieel toezicht zijn gesteld. In een brief aan de Tweede Kamer in december 2013 is de conclusie van minister Schultz dat de pijn van verliezen op grondexploitaties bij veel gemeenten wordt gevoeld, waarbij een beperkt aantal individuele gemeenten moeite kan hebben om (verdere toekomstige) verliezen op te vangen. Het geeft geen aanleiding tot ingrijpende beleidswijzigingen (Tweede Kamer, 2013e).

23 DE TOEKOMST VAN DE STAD 21 het zoeken naar mogelijkheden voor herbestemming en transformatie. Dit heeft te maken met het feit dat taxateurs in Nederland anders dan in het buitenland een traditie hebben om niet direct op schommelingen in de markt te reageren, maar meer naar het verleden te kijken en die lijn naar het heden door te trekken. Terwijl taxateurs normaal gesproken taxeren op basis van vergelijkbare trans acties in de lokale markt, moeten zij dat bij ontbrekende transacties op die markt doen door te kijken naar andere regio s of andere panden. Ze moeten dat bovendien goed onderbouwen. Dat taxateurs en accountants hierover zelf een rapport met aanbevelingen hebben opgesteld, is volgens de raad een stap in de goede richting (Platform Taxateurs en Accountants, 2013; Berkhout, 2013). Een andere goede ontwikkeling voor het benutten van het bestaande is dat er op verschillende plekken pogingen worden gedaan om beheer en ontwikkeling meer te verbinden, bijvoorbeeld via nieuwe beheerconstructies (DBFMO), het samenwerken tussen verschillende gemeentelijke diensten of het veel strategischer inzetten van onderhoudsplanning (strategic asset management). Op deze manier komt beheer en kwaliteit van het bestaande in de planningscyclus centraler te staan. De raad waardeert deze richting. maar er is meer nodig Het centraler stellen van beheer, meer ruimte voor andere, kleinere partijen, het afwaarderen op gebouwen en gronden, het zijn onvermijdelijke stappen voor de toekomst van de stad. Toch is het voor de lange termijn niet voldoende. Het is ook zaak om na te denken over de totale vernieuwing van de manier waarop over transformatie en benutting van het bestaande wordt gedacht. In de toekomst moet er meer ruimte worden gemaakt voor inspirerende maatschappelijke transformatie-initiatieven, die ook nu al ontplooid worden en die meer navolging verdienen. In de stad van de toekomst zal er naar verwachting een overvloed zijn aan vrijkomende ruimte waar een nieuw programma voor gevonden moet worden: verouderde en leegstaande bedrijven en kantoren, maar ook maatschappelijk vastgoed. Het zoeken naar een nieuw commercieel programma voor bestaande gebouwen is op zich cruciaal, maar het biedt voor de lange termijn onvoldoende soelaas. Een andere manier van nadenken over nieuwe gebruikers is vereist, net als een andere match tussen vraag en aanbod en andere vormen van beheer. Om vraag en aanbod beter te matchen zijn op korte termijn niet alleen allerlei sympathieke makel-constructies nodig waardoor publieke vraag naar en privaat aanbod van vastgoed bij elkaar worden gebracht, maar op lange termijn is het ook nodig om na te denken over andere titels waaronder het bestaande valt. Nu is een plein of een parkje openbare ruimte (beheerd en gecontroleerd door de overheid) en kan een maatschappelijk gebouw eigendom van de gemeente (grondbedrijf) zijn. Er zijn steeds meer initiatieven die leiden tot een (gedeeltelijke of geconditioneerde) privatisering van openbare ruimtes. Parken kunnen heel

24 22 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES goed door verenigingen worden beheerd, met behoud van openbaarheid; zoals bij veel volkstuincomplexen. Waarom kunnen bepaalde gebouwde voorzieningen niet gewoon openbare ruimte worden, op dezelfde manier beheerd en gecontroleerd als het plein dat er voor ligt? Het is een verschijnsel dat bijvoorbeeld nu al te zien is bij parkeergarages. Leegkomend maatschappelijk vastgoed moet niet automatisch als private ruimte gezien worden, maar als (in potentie) overdekte openbare ruimte. Nadenken over de toekomst van stedelijk Nederland vereist ook het nadenken over andere constructies waardoor maatschappelijke initiatieven letterlijk een plek krijgen in de stad. Een essentiële voorwaarde voor transformatie is overigens dat er behalve een uitnodigende overheid ook een grenzenstellende overheid moet zijn. Transformatie van het bestaand stedelijk gebied werkt pas als een (provinciale en gemeentelijke) overheid uitbreiding tegenhoudt. Dat betekent dat keuzes moeten worden gemaakt over wat de overheid wel en niet wil toelaten. Deze voorwaarde van goed bestuur wordt besproken in de volgende paragraaf. 3.4 Kwaliteiten van goed bestuur Het hiervoor geschetste perspectief van de stad als zelforganiserend systeem, met een omslag van beleidsconcurrentie naar complementariteit, minder nieuwbouw en meer transformatie van het bestaande in de stad, vereist het doordenken van het concept van goed bestuur. De dynamiek in steden moet goed begrepen en bestuurd worden: zelforganisatie en organisatie zijn twee kanten van dezelfde medaille. Hoe moeten partijen het bestuur van de toekomst van de stad vormgeven? In algemene zin benadrukt de raad het belang van regionale samenwerking tussen gemeenten. Daar waar de grote stad van oudsher geassocieerd werd met de grote gemeente, is de consequentie van voorgaande analyses dat in de toekomst veel meer in termen van (polycentrische) stedelijke regio s gedacht moet worden. Deze regio s kunnen ruimtelijk gezien aanzienlijk van elkaar verschillen en dat zorgt voor een heterogeen beeld van het bestuur van de stad van de toekomst. Niet gemeenten op zich vormen de belangrijkste drager van het stedelijk bestuur, maar meerdere, regionaal samenwerkende gemeenten. Zoals al eerder betoogd ziet de raad samenhangende probleem- en oplossingsgebieden als de basis voor die samenwerking (VROM-raad, 2008; Rli, 2013a). Elk inhoudelijk probleem heeft immers een eigen regionale schaal. De inhoudelijk gedreven samenwerking maakt dat er sprake kan zijn van steeds wisselende samenwerkingsverbanden tussen wisselende partners (de wisselende coalities uit VROM-raad, 2008). Afhankelijk van de opgave definiëren steden zelf hun eigen regio, met andere woorden kunnen bepalen met wie ze samenwerken. De raad roept steden op om binnen en tussen die stedelijke regio s naar complementariteit te zoeken.

25 DE TOEKOMST VAN DE STAD 23 Met dit pleidooi voor regionaal samenwerkende gemeenten, pleit de raad nadrukkelijk niet voor aanpassing van het Huis van Thorbecke of voor het teruggaan naar Wgr-plus regio s. Integendeel, de raad ziet het Huis van Thorbecke juist als vertrekpunt voor regionale samenwerkingsverbanden. Binnen het huis moet wel het trappenhuis verbeterd worden: De deuren binnen het huis moeten openstaan om constructieve samenwerking tussen overheden mogelijk te maken. In de beeldspraak van het huis pleit de raad voor verbetering van het trappenhuis, zodat het gemakkelijker wordt voor overheden om met elkaar in contact te komen en met elkaar samen te werken (Rli, 2013a, p. 28). Regionaal samenwerkende gemeenten moeten vooraf wel goede afspraken maken. In een eerder advies heeft de VROM-raad een aantal zaken benoemd waarvoor elke vorm van samenwerking op zijn minst een voorziening of regeling moet treffen, waaronder het beginen eindmoment, de in- en uittreding, financiën, de democratische legitimering, een conflictregeling en de dynamische programmering (VROM-raad, 2008). In een eerder advies over governance in de metropolitane regio Schiphol/ Amsterdam heeft de raad gesteld dat goede sturing een balanceeract is tussen de vaak tegengestelde vereisten van robuustheid en veerkracht (Rli, 2013a, p. 65). Een robuuste sturing biedt een zekere eenvoud en stabiliteit en daarmee transparantie en inhoudelijke kaders voor wat wel en niet mag. Het is het vermogen om orde op zaken te stellen. Tegelijkertijd moet de wijze van sturing ook geschikt zijn om nieuwe initiatieven te ontplooien of te herkennen en te steunen. Zonder voldoende van dergelijke veerkracht bestaat de kans dat er geen of een te laat antwoord komt op nieuwe uitdagingen. Deze veerkracht kan omschreven worden als het vermogen om slim in te spelen op onverwachte kansen en bedreigingen. Het perspectief van de zelforganiserende stad maakt de noodzaak van een dergelijke balanceeract duidelijk. Het vraagt de komende jaren grote lenigheid van stadsbesturen. Ze moeten wel loslaten, maar niet volledig, ze moeten inspelen op burgerinitiatieven en sociaal ondernemers zonder ze dood te knuffelen. Waar alternatieve, nieuwe arrangementen niet min of meer spontaan ontstaan, staan stadsbesturen voor de keus zelf aan de slag te gaan, of af te wachten wat er gebeurt. Het bezwaar in het eerste geval is dat ze niet loslaten, in het tweede dreigt het een gevaar te worden dat ze dat wel doen. De raad meent dat dit enerzijds vraagt om duidelijke politieke standpunten (door het vastleggen van doelen en opgaven in een visie als democratisch gelegitimeerd kader, zie de aanbevelingen) en anderzijds een ingrijpende bestuurlijk-culturele omslag bij bestuurders en ambtenaren om te leren openstaan voor nieuwe maat schappelijke initiatieven. Het is in dat verband goed om te beseffen dat maatschappelijke initiatieven niet ontstaan zonder grote inspanningen vooraf van de betrokkenen. Dat doen zij alleen als er redelijkerwijs verwacht kan worden dat het initiatief tot bloei kan komen. De samenleving mag daarover duidelijkheid van de overheid verwachten.

26 24 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES De thema s die in Deel 2 van dit advies worden behandeld (economie en kennis, stromen, transformatie, publieke ruimte) illustreren duidelijk de noodzaak van de balanceeract tussen robuustheid en veerkracht. Als steden in hun ruimtelijk-economisch beleid bijvoorbeeld uitgaan van complementariteit, dan is dat een communicerend vat met de bestuurlijke keuzes die gemaakt moeten worden over wat de eigen kracht is van hun stedelijke regio. Dit vergt een cultuuromslag van enerzijds keuzes maken (robuustheid) en anderzijds elkaar iets gunnen als het elders beter past (veerkracht). Het voorbeeld van transformatie laat zien dat het inspelen op nieuwe mogelijkheden voor leegstaand (maatschappelijk) vastgoed een veerkrachtige sturing vereist, maar dat deze sturing niet los gezien kan worden van een duidelijk standpunt over wat men wel en niet wil toelaten. Afspraken over transformatie van het bestaand stedelijk gebied werken immers pas als (provinciale en gemeentelijke) overheden overprogrammering tegenhouden, anders wordt de eigen markt bedorven. Uit de verkenning van de opgaven op het gebied van economie en kennis in Deel 2 is bovendien naar voren gekomen dat het belangrijk is dat overheden participeren in nieuwe samenwerkingscoalities. In zogenoemde triple helixsamenwerkingsverbanden kunnen bedrijven, kennisinstellingen en overheden hun krachten en ideeën bundelen, bijvoorbeeld in Brainport Regio Eindhoven en in de Economic Board Utrecht. Waar lange tijd sprake is geweest van een traditionele overheidssturing, vormt dat tegenwoordig geen voldoende voorwaarde meer. Om de economische concurrentiepositie van een regio als geheel sterk te houden moeten partijen tijdig herkennen wat er elders gebeurt en de relevantie van ontwikkelingen bepalen voor de eigen regio. Juist niet-overheden, zoals marktpartijen of kennisinstellingen, dragen hier aan bij (Rli, 2013a, p. 29). In het licht van de grotere rol voor nieuwe collectieven (zoals energie collectieven) is de erkenning belangrijk dat kennis en ideeën ook te vinden zijn buiten de traditionele kennisinstellingen en grotere, gevestigde bedrijven, bijvoorbeeld bij het midden- en kleinbedrijf of bij sociaal ondernemers. Het aangaan van deze triple helix-samenwerkingsrelaties met de buren (in de regio, of met een regio daarbuiten) is een belangrijke strategie om de concurrentiepositie te versterken. De vraag of een gemeente in staat is dergelijke strategische allianties aan te gaan, wordt in de toekomst alleen maar belangrijker. Ook dit vergt een cultuuromslag, zowel bij bestuurders als bij ambtenaren. Door het meer uitnodigen en verwelkomen van nieuwe collectieven en samenwerkingsverbanden kan op lokaal en provinciaal niveau ook de verhouding bestuurder ambtenaar veranderen. Ambtenaren moeten maatschappelijke initiatieven faciliteren en dus weten wat er speelt. Ze gaan meer de wijk in, maar komen daarmee ook vaker in de frontlinie. Bestuurders mogen ook een ander soort ambtenaar verwachten, een ambtenaar die niet alleen bezig is met de bestuurder uit de wind te houden, maar met het begeleiden van en uitnodigen tot maatschappelijke initiatieven. De nieuwe ambtenaar moet worden gesteund

27 DE TOEKOMST VAN DE STAD 25 door open bestuurders en een ontvankelijke gemeenteraad en statenvergadering, die ruimte geven voor cocreëren op initiatief van maatschappelijke partijen. Zoals de raad eerder al heeft betoogd, vereist dat bij overheden ontvankelijkheid voor unsolicited proposals (initiatieven van niet-overheden), zodat die initiatieven een plaats kunnen krijgen en er ontwikkelingsruimte aan wordt geboden (zie ook Rli, 2011a). 4 Aanbevelingen In deze paragraaf presenteert de raad aanbevelingen voor achtereenvolgens de vier domeinen zelforganisatie, economie, fysieke ruimte en goed bestuur. Aan het slot van deze paragraaf worden de aanbevelingen samengevat (zie kader 3). 4.1 Benut de zelforganiserende kracht in de stedelijke samenleving Voor de toekomst van de stad is het belangrijk de zelforganiserende kracht in de stedelijke samenleving te benutten. Daarvoor moet een aantal zaken op orde zijn, die hierna worden besproken. Neem belemmeringen weg voor maatschappelijke initiatieven Belemmeringen voor maatschappelijke initiatieven moeten worden weggenomen. Initiatieven voor verbetering van de leefomgeving, of ze nu van kleinere collectieven of grote bestaande partijen afkomstig zijn, moeten gelijke kansen hebben. Dat is nu nog niet zo. Door de huidige aanbestedingsregels, bijvoorbeeld, kunnen kleine, creatieve en innovatieve initiatieven van burgers en ondernemers nog tegenwerking ondervinden. Deze belemmering moet worden weggenomen. Door eisen in aanbestedingen, zoals omzetvereisten, een te dwingende structuur van voorgeschreven oplossingen of eisen aan het percentage werklozen dat in dienst genomen wordt, winnen grote, gevestigde instellingen het vrijwel onvermijdelijk van kleinere samenwerkingsvormen of nieuwe collectieven. Grotere instellingen hebben door hun omvang en beschikbare capaciteit een voordeel ten opzichte van kleinere initiatieven. De raad meent dat de overheid als hoeder van het publieke belang gelijke kansen bij aanbestedingen zou moeten bevorderen. Het is daarvoor belangrijk dat vragen worden aanbesteed, geen oplossingen. Volgens de raad moet overwogen worden om het huidige systeem van aanbestedingsregels, dat nog voortkomt uit het oude toezichtmodel overheid - markt te vervangen door concessieverlening, wat past bij de nieuwe verhoudingen in de maatschappij. Een andere lijn lijkt het maatschappelijk aanbesteden te zijn, waarbij maatschappelijke initiatieven en sociaal ondernemers de kans krijgen om mee te doen bij de aanbesteding van gemeentelijke taken en activiteiten (Ministerie van BZK, 2013, p. 38). Een derde lijn is een variant daarop, het Engelse right to challenge of right to bid (zie kader 1). De raad steunt dat hiernaar studies gedaan worden. Gezien de verschuivende verhoudingen in de maatschappij hebben dergelijke verkenningen, in samenwerking met het lokaal

28 26 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES bestuur, grote urgentie. In dit verband waardeert de raad het kabinetsstandpunt over aanbesteding: [..] voorkomen moet worden dat de toetreding van nieuwe aanbieders die een surplus aan publieke waarden kunnen leveren tegen vergelijkbare of zelfs lagere kosten en meer betrokkenheid van burgers onmogelijk wordt gemaakt door de wijze van aanbesteden (Ministerie van BZK, 2013, p. 57). Kader 1. Right to challenge en Right to bid In de discussie over maatschappelijk aanbesteden wordt vaak verwezen naar het Engelse right to challenge : rechten die toegekend zijn aan groepen burgers om een bod uit te brengen om een publiek gebouw ( right to bid ) of publieke dienst ( right to challenge ) over te nemen als zij menen dat ze het zelf beter kunnen doen. Beleidsmakers moeten een dergelijk bod serieus afwegen (WRR, 2012b, p. 212; Van der Lans, 2011, p. 50; Ministerie van BZK, 2013, p. 57). Dit gaat verder dan maatschappelijk aanbesteden. In de kabinetsnota Doe-democratie wordt gesteld dat een landelijke regeling van right to challenge voor Nederland niet voor de hand ligt, gezien de Nederlandse situatie van gedecentraliseerde verhoudingen met het lokaal bestuur. Wel verkent het Ministerie van BZK de mogelijkheid, de wenselijkheid en de noodzaak van een Nederlandse pendant van de bestaande Engelse right to challenge. Ook zal het kabinet in het kader van het project Innovatiegericht inkopen van het Ministerie van EZ nader advies vragen om te verkennen hoe de aanbestedingspraktijk in Nederland meer ruimte kan bieden aan sociale innovatie en sociaal ondernemerschap (Ministerie van BZK, 2013, p ). Een ander punt zijn de diverse belemmeringen in regelingen rond het decentraal opwekken van hernieuwbare energie, zoals de complexiteit van regelgeving voor duurzame projecten of de onduidelijkheid over hoe uitspraken in het Energieakkoord zich verhouden tot een uitspraak van het Europese Hof van Justitie in juni 2013 die zonnestroomproducerende particulieren boven een bepaald bedrag onder de ondernemersregeling laat vallen (zie Deel 2, hoofdstuk 5). Infrastructuurnetwerken en leidingennetten die toegerust zijn op maatschappelijke initiatieven Voor de toekomst van de stad is het belangrijk dat bestaande infrastructuurnetwerken en leidingennetten van ICT, energie, water et cetera geschikt worden gemaakt voor maatschappelijke initiatieven. Ze moeten geschikt zijn om zowel grootschalige stromen te verwerken, als om heel lokaal en flexibel kleine producenten en consumenten te bedienen. Er moet voldoende reserve capaciteit zijn en er moeten mogelijkheden aan het netwerk worden toegevoegd voor tijdelijke opslag. Redundantie en flexibiliteit zijn dus belangrijke eisen aan het systeem. Een voorbeeld van benodigde aanpassingen is te zien bij het energienet,

29 DE TOEKOMST VAN DE STAD 27 dat moet worden toegesneden op energiestromen die twee kanten op kunnen lopen (in plaats van één, zoals nu nog het geval is). Ook moet er reservecapaciteit zijn voor perioden met weinig zonneschijn of voor windstille dagen. In het Energieakkoord wordt de noodzaak van aanpassingen in het energienet erkend. Een ander voorbeeld is de noodzakelijke opvang voor pieken en dalen die ingebouwd moet worden in het systeem van waterstromen: in perioden met veel regenval zijn extra wateropslagplaatsen in de stad nodig. Op verschillende plekken in Nederland zijn hiervan initiatieven te zien (zie Deel 2, hoofdstuk 5). Op het gebied van data-infrastructuren moet nagedacht worden over de toegankelijkheid en openbaarheid van data-stromen: met open data kan het monopolie van bijvoorbeeld overheden op informatie over en van stedelijke faciliteiten worden doorbroken (Peek, 2013). Fysieke ruimte voor maatschappelijke initiatieven Maatschappelijke initiatieven hebben letterlijk ruimte nodig in de stad. Het is belangrijk om deze ruimte te bieden. Aantrekkelijke ontmoetingsplekken in een wijk moeten gekoesterd worden, omdat zij een belangrijke voorwaarde vormen voor het ontstaan van maatschappelijke initiatieven (Van der Zwaard & Specht, 2013, zie ook hoofdstuk 7 in Deel 2). Het gemeentelijk voorzieningenbeleid moet daarom oog hebben voor de aanwezige sociaal-fysieke infrastructuur in wijken. Verder moet een zinvolle benutting gezocht worden voor leegstaand (of leegkomend) maatschappelijk vastgoed, om in te spelen op ruimtezoekende maatschappelijke initiatieven. Tijdelijke stimulerende maatregelen kunnen zinvol zijn: een gemeente kan met tijdelijke contracten werken of met schalen, waarbij huurders in het eerste jaar niet hoeven te betalen, daarna wel (afhankelijk van de inkomsten). De voorgestelde beperkingen voor corporaties om zich met maatschappelijk vastgoed bezig te houden (alleen toegestaan als er een woonfunctie aan verbonden is) ziet de raad als belemmerend voor maatschappelijke initiatieven (zie ook Rli, 2014a). Accepteren van verschillen en bestuurlijke drukte Ruimte geven aan maatschappelijke initiatieven betekent per definitie dat verschillen ontstaan. Het is aan de politiek om te bepalen hoe met deze verschillen om te gaan. Wie gaat de belangen bewaken van groepen die zich minder goed kunnen organiseren? In kwetsbare wijken waar de problemen te groot zijn, sociale verhoudingen te fragiel en groepen van bewoners benodigde competenties missen (zie Van der Zwaard & Specht, 2013), is wellicht een extra investering van gemeenten op zijn plaats. Twee zaken zijn hier van belang. Ten eerste is het belangrijk om te beseffen dat die kwetsbare wijken niet één op één samenvallen met achterstandswijken (zie ook voetnoot 3). Het gaat om specifieke delen van wijken: beperkt in omvang en in aantal. Ten tweede is het accepteren van verschillen niet onbegrensd. De raad verbindt er twee basisvoorwaarden aan: mits de rechtstatelijke basis

30 28 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES geborgd is met gelijke kansen voor iedereen, en mits de verschillen niet het publiek belang ondermijnen. Minstens zo belangrijk als het accepteren van verschillen, is het geven van ruimte aan nieuwe samenwerkingsverbanden en het accepteren van bestuurlijke drukte: flexibele samenwerkingsovereenkomsten zijn eigen aan de uitdagingen van de netwerksamenleving (Rli, 2013a). Maak ruimte voor nieuwe spelers in de stad: nieuwe bewonerscollectieven (collectief particulier opdrachtgeverschap, coöperaties), ondernemers, stadslandbouwers, et cetera. Zij staan te popelen om meer zeggenschap over hun leef- en werkomgeving te krijgen en hun eigen stempel op de stad te drukken (Nirov Platform 31, 2012, p. 64). Verwelkom ook bestaande spelers, zoals energie-, afval- en waterbedrijven en technologische bedrijven als partner in nieuwe collectieven. Het voordeel van deze laatste partijen is dat ze al langer gewend zijn om te denken in en te rekenen in langetermijnexploitaties die vereist zijn voor een veerkrachtige en vitale toekomstige stad (VROM-raad, 2010; Nirov Platform 31, 2012). De lange termijn is belangrijk als tegenhanger voor de vierjarige bestuurscyclus bij overheden. Maatschappelijke organisaties: ken uw klant Hoewel vaak bekritiseerd, is de rol van maatschappelijke organisaties geenszins uitgespeeld. Wel moeten deze organisaties een nieuwe invulling krijgen. De grote en vaak logge maatschappelijke organisaties, zoals corporaties, scholen en zorginstellingen, moeten terug naar de burgers. Dat kan op talloze manieren, bijvoorbeeld door minder overleg met de koepels en meer met bewoners of ouderverenigingen, en door nieuwe professionaliteit te zoeken: meer probleemgericht dan sector- of vakgericht. Ook het meewerken aan nieuwe maatschappelijke initiatieven valt hieronder. De raad constateert dat dit op verschillende plekken al gebeurt en ziet inspirerende maatschappelijke initiatieven, uiteenlopend van kennisinstellingen die in samenwerking met de gemeente bedrijfsverzamelgebouwen oprichten waar kennis en bedrijvigheid bij elkaar worden gebracht, tot corporaties die initiatieven rond tijdelijkheid faciliteren. 4.2 Ga uit van complementariteit In de toekomst hebben stedelijke regio s in Nederland elkaar onvermijdelijk nodig. Alleen door samenwerking met, en lenen van de (nabije of verderweg gelegen) buren kunnen stedelijke regio s de internationale concurrentiestrijd het hoofd bieden. Complementariteit is daarbij het sleutelwoord. Om deze situatie in de toekomst te realiseren, moeten nu al stappen worden gezet. Deze worden hieronder uiteengezet. Infrastructuur als basis voor complementariteit in en tussen stedelijke regio s Met het oog op de gewenste complementariteit en de leenstrategie is het belangrijk om te zorgen voor goede infrastructuurverbindingen binnen en tussen stedelijke regio s. Ook in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte wordt dit

31 DE TOEKOMST VAN DE STAD 29 belang onderschreven (Ministerie IenM, 2012a). In de ogen van de raad is deze erkenning terecht. Maar alleen het benutten van het infrastructurele netwerk van weg-, rail- en waterverbindingen is niet voldoende. Het is weliswaar belangrijk, maar het gaat ook juist om de combinatie van mobiliteit en ruimte. Dat kan door modaliteiten te bezien in relatie tot de ruimtelijke potentie van plekken. Dat is ook de basis van initiatieven als StedenbaanPlus (een integraal programma voor ruimtelijke ontwikkeling en hoogwaardig openbaar vervoer in Zuid-Holland). In het rijksprogramma Beter Benutten zou sterker ingezet moeten worden op de mogelijkheden voor integratie van mobiliteit en ruimte. Daarbij is het onderling verbinden van modaliteiten belangrijk. Denk aan een goed samenhangend stadsregionaal openbaarvervoernetwerk dat aangesloten is op het wegennet. Rijk, provincies en gemeenten moeten in onderlinge afstemming inzetten op een betere aansluiting binnen en tussen modaliteiten en vervoersnetwerken in multimodale knooppunten, bezien in relatie tot de potentie van plekken. Idealiter wordt er bij een strategie van borrowed size en borrowed qualities geruild: geven en nemen tussen regio s. Dat gebeurt niet altijd. De raad realiseert zich dat betere (benutting van) infrastructuurverbindingen tussen twee regio s ook leegzuigeffecten in regio s kan hebben (bijvoorbeeld bewoners die door de betere infrastructuur meer gebruik gaan maken van een voorziening in een buurregio, waardoor voorzieningen in de eigen regio gebruikers verliezen). Dit kan de consequentie zijn van de inzet op complementariteit binnen en tussen regio s, dus van het accepteren van verschillen. Complementariteit als uitgangspunt voor nationaal ruimtelijk-economisch beleid Op dit moment is het nationaal economisch beleid gericht op versterking van een tiental topsectoren, zonder ruimtelijke, gebiedsgerichte uitwerking. Voor de toekomst van de stad is dat onvoldoende. Om gezamenlijk een metropolitane massa en dichtheid te bereiken die zo noodzakelijk is in de internationale concurrentie, moet het nationaal beleid expliciet worden gericht op een strategie van borrowed size en complementariteit tussen stedelijke regio s. Dat vereist het uitwerken van een ruimtelijk-economisch perspectief voor Nederland, gebaseerd op krachtige, complementaire stedelijke regio s en cruciale verbindingen op verschillende schalen (leenstrategie). Waar wordt de eigen agglomeratiekracht versterkt, waar gaan we lenen van de buren? Met de WRR (2013) is de raad van mening dat de regie over economische ontwikkeling primair een zaak is van decentraal niveau. Zoals de WRR stelt, is het op regioniveau vaak eenvoudiger om alle betrokkenen te bereiken, de juiste richting aan te geven en op de hoogte te blijven van nieuwe ontwikkelingen (lokale kennis). Bovendien verschillen regio s in Nederland, en is maatwerk vereist (WRR, 2013, p. 15). Maar hoewel het uitwerken van een regionaaleconomisch beleid allereerst een verantwoordelijkheid is van partijen in de regio,

32 30 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES is er ook een verantwoordelijkheid voor het Rijk. Het Rijk moet een relatie leggen tussen het topsectorenbeleid en regio s, juist omdat er clusters van (top)sectoren zijn die het schaalniveau van de lokale en regionale beslissingsmacht van beleidsmakers overstijgen. De spreiding van topsectoren (al dan niet in zogeheten valleys ) valt niet samen met de administratieve grenzen van gemeenten of provincies. Bovendien zijn de topsectoren zelden aan één enkele regio verbonden (Raspe et al., 2012). De rol van de rijksoverheid is om ondoelmatige beleidsconcurrentie tussen de stedelijke regio s zoveel mogelijk te voorkomen en aan diversiteit tussen de regio s recht te doen. Bij de opstelling van een nationaal ruimtelijk-economisch beleid is het belangrijk om oog te houden voor de relatie tussen economische concurrentiekracht en de kwaliteit van de leefomgeving. Een langetermijnperspectief op economische ontwikkeling vraagt volgens de raad om erkenning van het belang van omgevingskwaliteit in de ruimtelijk-economische planning. Het economisch belang van omgevingsfactoren als natuur, cultuur en landschap mag niet worden onderschat (zie ook Rli, 2011a). Complementariteit als uitgangspunt van gemeentebeleid Explicieter dan nu soms het geval is, moeten naast de rijksoverheid ook gemeentelijke overheden in hun beleid uitgaan van complementariteit: tussen gemeenten in een regio en tussen stedelijke regio s onderling. Dit betekent dat gemeenten inzicht moeten hebben in de eigen economische sterkten en zwakten, bezien vanuit de stedelijke regio, en dat zij diversiteit moeten koesteren, tussen maar ook binnen steden. Elke stedelijke regio heeft een eigen economische structuur en leefomgeving en de uitdaging is om de eigen kwaliteiten te identificeren ( find your game changer, Katz & Bradley, 2013, zie Deel 2). Als de stad een mbo-stad is, met veel mensen met een middelbare beroepsopleiding, zet dan daar op in, in plaats van alleen te streven naar bijvoorbeeld een creatieve stad voor hoogopgeleiden. Daarbij moeten gemeenten zich realiseren dat de eigen kwaliteiten niet alleen worden bepaald door de economische sectoren in de stad of door concurrentiefactoren zoals bereikbaarheid, en massa en verdichting, maar ook door de leefomgevingskwaliteit, met voorzieningen zoals zorg, onderwijs, sport, landschap en cultuur. Binnen de stad moeten gemeenten werken aan plekken en milieus met een eigen identiteit en kwaliteit. Dat betekent het accepteren van verschillen: er is geen stedelijk gemiddelde. Complementariteit en dus verschil geldt ook binnen steden. Op basis van de geïnventariseerde regionaal-economische en leefomgevingskwaliteiten moeten steden een strategie uitwerken van lenen van de buren. Dit moet maatwerk zijn: wat wordt versterkt, waar wordt geleend van de buren? Steden moeten daarbij uitgaan van een realistische ambitie (spelen in de eigen league ), al dan niet met een contramalstrategie (zie Deel 2). Niet altijd hoeft de top bereikt te worden. Op basis van de eigen sterkten en zwakten dienen

33 DE TOEKOMST VAN DE STAD 31 gemeenten te besluiten op welke schaal het beste van welke buren geleend kan worden. Zoals in hoofdstuk 4 in Deel 2 wordt uiteengezet, is een leenstrategie op verschillende schaalniveaus denkbaar (met directe buurgebieden, maar ook internationaal, met gebieden over de landsgrens): er is niet één optimaal schaalniveau. De regio Eindhoven bijvoorbeeld leent nu al sterk van de luchthaven Schiphol in de Amsterdamse regio. Wel ligt in eerste instantie het schaalniveau van het daily urban system voor de hand, vanuit de gedachte dat urbanisatievoordelen worden gedragen door nabijheid (informele, toevallige, bedoelde en onbedoelde contacten) die tot op heden het beste bereikt worden op dat schaalniveau. Financieringsbasis: regiofonds Bij de omslag naar meer complementariteit tussen stedelijke regio s en een grotere eigen kracht, rijst de vraag naar de financiële basis ervoor. De raad benadrukt dat er meerdere manieren zijn om de financiële basis van stedelijke regio s te organiseren (zie ook Rli, 2011a). Met het oog op het hierboven geschetste toekomstbeeld van Nederlandse stedelijke regio s meent de raad dat gezocht moet worden naar een financieel arrangement dat de gewenste regionale complementariteit en samenwerking tussen overheidslagen en over de sectoren heen verder stimuleert. Dat zou kunnen via nieuw in te stellen regiofondsen, die gevoed worden door jaarlijkse bijdragen van zowel Rijk, provincie, als gemeenten. Hoe dit fonds gevuld wordt, is aan de betrokken partijen. Dit kan bijvoorbeeld door bijdragen van het Rijk uit rijksinvesteringsprogramma s (een brede doeluitkering, bijvoorbeeld), bijdragen uit het gemeentefonds, of uit de OZB van gemeenten. Rijk, provincie en gemeenten dienen vervolgens gezamenlijk te besluiten hoe de middelen uit het regiofonds aangewend worden, door overleg en onderhandelingen. Vooraf kunnen criteria zijn opgesteld die aangeven waar projecten in ieder geval aan moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een bijdrage uit het fonds (zoals een regionale uitstraling). Bijdragen kunnen worden verleend voor bijvoorbeeld transformaties, herontwikkeling van bedrijventerreinen of bovenplanse infrastructuur. Om willekeur te voorkomen bij beslissingen over bestedingen uit het regiofonds, is het belangrijk dat er een (langjarige) visie en (dynamische) regionale agenda aan deze beslissingen ten grondslag liggen. Daarbij moet de volgorde zijn: visievorming - agendavorming - fondsvorming - bestedingsbeslissingen. Om daar invulling aan te geven, zijn de ervaringen met de gezamenlijke regionale gebiedsagenda van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) nuttig. Deze agenda is dynamisch en wordt periodiek geactualiseerd. De gebiedsagenda heeft geen formele status en bevat geen nieuw beleid, maar is een doorvertaling van het nationale, provinciale en (samenwerkende) gemeentelijke beleid.

34 32 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES Op dit moment werken enkele regio s in Nederland al met een regiofonds voor investeringen van regionaal belang, zoals de regio Groningen-Assen, Parkstad Limburg en de regio Eindhoven. Daar leggen echter vooral gemeenten geld in, hoewel in Parkstad Limburg ook het Rijk geld heeft ingelegd en in de regio Groningen-Assen de provincie. Die bijdragen stimuleren gemeenten om deel te nemen aan een dergelijk fonds (Feijtel et al., 2013, p. 6, 9). Deze stimulerende werking wordt groter als de financiële bijdrage aan een regiofonds vanuit provincie en Rijk regel wordt, in plaats van uitzondering. De raad realiseert zich dat het in de praktijk lastig kan zijn om dergelijke tripartiete, ontschotte regiofondsen in te stellen, gezien de wens bij controlerende organen (kamer, staten, raad) om voorwaarden te stellen aan financiële bijdragen. Desondanks meent de raad dat deze optie serieus verkend moet worden. Voor de toekomst van de stad is regionale samenwerking met een goede financiële basis essentieel. De bepleite constructie van het regiofonds stimuleert dergelijke samenwerking. Hoe de regiofondsen precies vorm moeten krijgen, is nu nog onduidelijk. Dit moet onderwerp zijn van nadere studie. Daarbij geeft de raad drie voorwaarden voor het opstellen van een regiofonds. Ten eerste moeten de bijdragen van de drie bestuurslagen (rijk, provincie en gemeente) daadwerkelijk ontschot zijn. Op deze manier zijn de diverse geldstromen niet vooraf aan diverse deelonderwerpen gekoppeld en ontstaat ruimte voor het stellen van regionale prioriteiten. De huidige financiële arrangementen werken geschot, en perken de samenwerking in tot deelterreinen (zoals mobiliteit of grondgebruik), waardoor integrale oplossingen zoals de koppeling tussen een betere benutting van infrastructuur en verdichting in het ruimtelijk systeem problematisch blijven. Met een ontschot fonds kan samenwerking ook over sectoren heen worden gestimuleerd. Ten tweede moet de omvang van het fonds in enige verhouding staan tot de omvang van de projecten. Op deze manier wordt het regiofonds niet buitensporig overvraagd. Ten derde moet de eis overwogen worden van een gezond grond bedrijf voordat partijen in een regiofonds kunnen stappen. Op deze manier hebben de partijen bij de start een min of meer gelijkwaardige uitgangspositie hetgeen samenwerking vergemakkelijkt. Bij aanbeveling 4.4 (regionale verevening) wordt hier op teruggekomen. 4.3 Benut het bestaande in de stad Voor de toekomst van de stad is het benutten van het bestaande een belangrijke opgave. Dat wordt uitgewerkt in de volgende aanbevelingen. Afwaarderen als randvoorwaarde voor transformatie Met overaanbod van met name kantoren en bedrijventerreinen (en in sommige regio s ook van woningbouwlocaties) en een tekort aan programma s ontstaat de noodzaak voor een verdere reductie van plancapaciteiten en het afwaarderen van privaat vastgoed. De rijksoverheid heeft, los van de economische en financiële crisis, onvoldoende rekening gehouden met demografische en economische

35 DE TOEKOMST VAN DE STAD 33 ontwikkelingen. Volgens de raad is de rijksoverheid dan ook moreel verplicht om alles in het werk te stellen om in sommige gebieden medeoverheden te helpen de plancapaciteit te reduceren. 8 Daarvoor zijn adequate regionale overlegstructuren een belangrijke voorwaarde. Het (ver)delen van verlies is nu eenmaal veel lastiger dan het verdelen van de winst. De raad meent dat het Rijk ook een rol heeft bij het vergroten van het bewustzijn van de (on)mogelijkheden van het afwaarderen van privaat vastgoed. De (te) hoge boekwaarde van vastgoed vormt vaak een belemmering voor herbestemming en transformatie. In het debat hierover wordt vaak geopperd dat sommige eigenaren (en wellicht ook banken en beleggers) vaak tegen beter weten in wachten op betere tijden. Geleidelijk dringt door dat deze strategie niet langer houdbaar is. In de praktijk bestaat er daarbij een struikelblok rondom de taxatie van leegstaande panden: de waarde daarvan is bij ontbrekende vergelijkbare transacties in een lokale markt lastiger vast te stellen. Het door taxateurs en accountants opgestelde rapport met aanbevelingen hierover, is volgens de raad een stap in de goede richting (Platform Taxateurs en Accountants, 2013). Het verdient aanbeveling om de kennis over deze andere manier van taxeren beter toegankelijk te maken, ook voor betrokkenen buiten de sector van taxateurs. Het afwaarderen van commercieel vastgoed baant de weg voor herbestemming en stimuleert de transformatie van het stedelijk gebied: het schept gunstige condities voor het benutten van bestaand vastgoed in steden. Nieuwe constructies en categorieën van openbare ruimte Bij maatschappelijk vastgoed speelt een ander vraagstuk. Er zijn steeds meer initiatieven die leiden tot een (gedeeltelijke of geconditioneerde) privatisering van openbare ruimtes. Waarom kunnen bepaalde gebouwde voorzieningen geen openbare ruimtes worden, die op dezelfde manier worden beheerd en gecontroleerd als bijvoorbeeld pleinen? Leegkomend maatschappelijk vastgoed kan beschouwd worden als overdekte openbare ruimte. Nadenken over de toekomst van stedelijk Nederland vereist ook nadenken over andere constructies die maatschappelijke initiatieven letterlijk een plek geven in de stad. Op zoek naar potentievolle plekken in de stad Overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers moeten zoeken naar en ruimte bieden op, potentievolle plekken in de stad. Het gaat om gebieden die in de ogen van betrokkenen nog toekomst hebben, waar partijen nog in durven te investeren. Bied op die plekken ruimte aan maatschappelijke initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. 8 Wat betreft woningbouw wordt verwacht dat de voortgaande toename van het aantal (eenpersoons) huishoudens tot en met 2045 in steden uitbreiding van de woningvoorraad nodig maakt. Op de markten voor bedrijfsvastgoed, kantoren en winkels ontstaan echter langdurige overschotten. De regionale verschillen zullen overigens toenemen (Planbureau voor de Leefomgeving [PBL] i.s.m. Centraal Planbureau [CPB], 2013).

36 34 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES Bestuurlijke keuzes over wat men wel en niet wil toelaten Voor de transformatie van bestaand stedelijk gebied moeten heldere keuzes gemaakt worden door provinciale en gemeentelijke bestuurders over uitbreiding op andere plekken. Dat betekent dat bestuurders keuzes moeten maken over wat ze wel en niet willen toelaten. Dit kan opgenomen worden in een regionale omgevingsvisie (waarover meer bij aanbeveling 4.4). Hiermee is onlosmakelijk verbonden dat er reële inschattingen worden gemaakt over de financiële consequenties van die keuzes en over de wijze waarop men die wil afdekken. Extra inzet in delen van wijken als gezamenlijke verantwoordelijkheid De transformatieopgave van bestaand stedelijk gebied moet worden bezien in het licht van verschuivende rollen en een grotere betrokkenheid en initiatieven van kleine ontwikkelaars, lokale ondernemers en particulieren. Niet op alle plekken in de stad komen maatschappelijke initiatieven rond transformatie van de grond. Gebieden waar de zelforganisatie tekortschiet (en dat zijn dus niet automatisch achterstandswijken) en waar achteruitgang dreigt in termen van het minimale niveau van veiligheid en leefbaarheid, vragen speciale aandacht. Anders ontstaan er zwarte gaten van zelforganisatie in Nederland. De raad benadrukt dat het gaat om een aantal specifieke gebieden, niet om complete wijken: beperkt in aantal en beperkt in omvang. Het gaat om die gebieden waar de problemen te groot zijn, de sociale verhoudingen te fragiel en waar groepen bewoners de benodigde competenties voor maatschappelijke initiatieven missen: daar is een extra investering denkbaar. De raad ziet dergelijke gebieden als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van betrokken partijen: van gemeenten en andere partners waaronder corporaties. Vanwege het woningbezit in deze wijken zijn corporaties vaak een natuurlijke partner in dezen: zo n 70% van het huizenbezit in die gebieden is in handen van corporaties, terwijl landelijk gezien één op de drie woningen eigendom is van een woningcorporatie (CBS, 2011b). Maar het gaat steeds meer ook om gebieden met veel eigenaar-bewoners met te weinig geld voor onderhoud en verbetering en niet-functionerende verenigingen van eigenaren. Het verdient aanbeveling om te bekijken wat het betekent als corporaties zich bij de aanpak van deze gebieden meer en meer beperken tot de directe fysieke leefomgeving in en rondom het eigen woningbezit, in relatie tot reële inschattingen van de financiële consequenties van verschillende strategieën. 4.4 Ontwikkel kwaliteiten van goed bestuur Om de kracht van de stad van de toekomst (zelforganisatie, complementariteit, kwaliteiten van het bestaande) optimaal te benutten, is goed bestuur nodig met zowel robuustheid als veerkracht. Dit geldt voor alle bestuurslagen, maar nadrukkelijk ook voor het regionale bestuursniveau: de stad van de toekomst is immers een regionale stad.

37 DE TOEKOMST VAN DE STAD 35 Gevraagd: een actieve overheid met vastleggend vermogen Maatschappelijke dynamiek heeft baat bij heldere kaders en richting, zodat partijen weten waar zij aan toe zijn (Rli, 2011c; Rli, 2013a). Dat vraagt een actieve overheid met vastleggend vermogen op alle bestuursniveaus. Dit heeft drie elementen: allereerst moet de overheid doelstellingen en opgaven formuleren en deze in een visie vastleggen, ten tweede moet zij procesvereisten en spel regels opstellen, en ten derde moet zij de financiële randvoorwaarden vastleggen. Een belangrijke financiële randvoorwaarde, het voorstel voor een regiofonds, is al eerder in de tekst besproken. Hieronder wordt ingegaan op de andere twee elementen (doelen en opgaven; spelregels). Visievorming: doelen en opgaven vastleggen In visies dienen de belangrijkste opgaven en doelen te worden geformuleerd. Zoals in het voorgaande is betoogd, moet het Rijk bijvoorbeeld een visie formuleren op de regionaal-economische ontwikkeling van gebieden en op de cruciale verbindingen tussen en binnen regio s. Wat is de gewenste stedelijke structuur op nationaal niveau, zodat de complementariteit van de steden optimaal benut wordt, evenals de borrowed size tussen de steden? Van (regionaal samenwerkende) gemeenten wordt een gezamenlijke visie verwacht over de toekomst van de regio, op basis van inzichten van ieders eigen economische kwaliteiten en leefomgevingskwaliteiten. Dat zal in veel gevallen nadere analyse vergen, inclusief een nadere analyse van de mate van de zogenoemde gerelateerde variëteit (bedrijven binnen gerelateerde sectoren met een deels overlappende kennisbasis waardoor kennisuitwisseling mogelijk wordt) (zie Deel 2, hoofdstuk 4). De visievorming die de raad bepleit, is niet de eindbeeld- of blauwdrukplanning van enkele decennia geleden. Visies moeten in de ogen van de raad vooral fungeren als kaders, die opgaven en doelen benoemen, en die werken als uitnodigend perspectief. De wegen waarlangs die doelen bereikt moeten worden, worden niet in een visie vastgelegd. Met andere woorden, het gaat om doel formuleringen (of doelgeving zoals het Ministerie van BZK het noemt, 2013), niet om middelen. In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte worden bijvoorbeeld wel nationale belangen genoemd, maar die worden niet regionaal gespecificeerd. In kader 2 staat een ander voorbeeld genoemd. Kader 2. Ruimte voor de Rivier In de planologische kernbeslissing (PKB) voor Ruimte voor de Rivier heeft het Rijk aan de hand van normen duidelijke doelen gesteld. Het Nederlandse rivierensysteem moet in 2015 een wateraanbod van m 3 /s bij Lobith veilig kunnen afvoeren. Er wordt rekening mee gehouden adaptieve planning dat later deze eeuw bij hoogwater een nog grotere hoeveelheid water veilig verwerkt moet kunnen worden (tot m 3 /s). Voor de periode tot 2015 is een serie maatregelen uitgewerkt die door Rijkswaterstaat kan worden

38 36 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES uitgevoerd. Daarvoor is het benodigde rijksinvesteringsbudget gereserveerd. De PKB biedt regio s de mogelijkheid met alternatieve plannen te komen. Die moeten in het betreffende riviervak ten minste voor dezelfde afvoercapaciteit zorgen en mogen latere extra maatregelen niet frustreren ( no regret ). Door de alternatieven kan naast de realisatie van de rivierkundige doelen ruimtelijke meerwaarde ontstaan door de koppeling aan andere regionale ontwikkelingsdoelen (op verkeerskundig, ruimtelijk-economisch, landbouwkundig, ecologisch, landschappelijk of recreatief gebied) of door anders met aanwezige waarden om te gaan. De rijksoverheid kan het ontwikkelde regionale alternatief in plaats van het eigen deelplan laten uitvoeren en daarvoor ook de voor dat riviervak gereserveerde financiële middelen inzetten (omwisselbesluit). Het omwisselbesluit uit Ruimte voor de Rivier heeft geleid tot een aantal sprekende voorbeelden waar hogere ruimtelijke kwaliteit is gerealiseerd dan in de oorspronkelijke plannen. Dit succes heeft de WRR ertoe aangezet te pleiten voor het op grotere schaal toepassen van dit omwisselbesluit, juist in een situatie van groter maatschappelijk initiatief. Bij het omwisselbesluit geven beleidsmakers aan welk besluit ze voornemens zijn te nemen. Vervolgens geven ze (samenwerkingsverbanden van) burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties de mogelijkheid om met een alternatieve oplossing te komen, binnen helder geformuleerde randvoorwaarden (WRR, 2012b, p. 214). In een visie kunnen bestuursorganen aangeven wat de ruimte is voor ondersteuning van maatschappelijke initiatieven. Een gemeente kan bijvoorbeeld besluiten dat bepaalde wijken zelf over voldoende kracht beschikken voor allerlei initiatieven. In wijken waar dat minder vanzelfsprekend is, kan de gemeente ondersteuning bieden aan maatschappelijke initiatieven. Zo kan een visie fungeren als democratisch gelegitimeerd kader voor zelforganisatie in de stad. Voor de duidelijkheid merkt de raad op dat dit kader dus niet bedoeld is als toetsingskader voor de vraag welke maatschappelijke initiatieven worden toegelaten (want dat worden ze allemaal, mits ze zich niet onttrekken aan de principes van de democratische rechtstaat en ze niet in strijd zijn met geldende regelgeving), maar voor de vraag van ondersteuning daarvan. Het kader zorgt ervoor dat gemeenten kunnen onderbouwen in welke gebieden initiatieven in aanmerking komen voor gemeentelijke ondersteuning, bijvoorbeeld met kennis of middelen, en in welke niet. Ook kunnen gemeenten als voorwaarde opnemen dat alleen initiatieven die bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke doelen in aanmerking kunnen komen voor gemeentelijke ondersteuning. Op deze manier worden ad-hocbesluiten over mogelijke ondersteuning van initiatieven voorkomen.

39 DE TOEKOMST VAN DE STAD 37 Voor de visies kan worden gebruikgemaakt van een van de nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet: de omgevingsvisie. Naar verwachting zal de Omgevingswet (beoogde inwerkingtreding in 2018) een dergelijke visie voor het Rijk en de provincie verplicht stellen en het voor de gemeenten vrijlaten. Meerdere gemeenten samen mogen (maar hoeven niet) een intergemeentelijke visie maken, die naast een individuele gemeentelijke omgevingsvisie kan bestaan. Ook de ruimtelijke aspecten uit het in dit advies bepleite nationaal ruimtelijk-economisch beleid kunnen in een omgevingsvisie worden vastgelegd. Visies komen in interactie tot stand, zowel tussen partijen in de stad als tussen overheden onderling. Dit proces moet niet de vorm aannemen van traditionele inspraak, maar juist gebruik maken van de ervaringen uit brede maatschappelijke visievormingstrajecten, zoals het structuurvisietraject voor Amsterdam. In de internationale literatuur wordt voor dergelijke brede trajecten met overheden, bedrijfsleven en civil society ook wel de term public private dialogue (PPD) gebruikt. Daarbij moet een visie geen optelsom van wensenlijstjes zijn, maar juist het resultaat van een debat over belangen: een bevredigende combinatie van belangen van verschillende partijen (Rli, 2013a). Dat vergt een open debat over de te maken keuzes, waarin tegenspraak essentieel is. Bestuurders moeten die keuzes durven maken. Een andere voorwaarde is dat het kennisniveau op orde moet zijn, met breed beschikbare en recente prognoses. De vraag is wat er gebeurt als de visie die een stad ontwikkelt zou botsen met een omgevingsvisie van het Rijk. Volgens de raad ligt het antwoord op die vraag in de zelfbindende werking van de omgevingsvisie. De omgevingsvisie kent namelijk net als de structuurvisie in de Wro geen hiërarchie en geen afstemmings verplichting tussen de verschillende overheidslagen. Het is de eigen verantwoordelijkheid van elk bestuursorgaan om rekening te houden met de visie van andere overheden. Overigens wordt van een bestuursorgaan wel verwacht dat het andere bestuursorganen betrekt bij het opstellen van de eigen visie (Ministerie van IenM, 2013). In die zin kan een visie van de een fungeren als openingsbod voor de visie van een ander. Het normale bestuurlijke verkeer en de wens bestuurlijke problemen te voorkomen, hebben hierbij een mitigerende werking: eventuele knelpunten tussen visies kunnen al in een vroegtijdig stadium duidelijk worden en tot onderwerp van overleg worden gemaakt. Spelregels voor regionale samenwerking en afstemming Een belangrijke vraag is hoe de in dit advies bepleite situatie van complementaire en samenwerkende gemeenten gerealiseerd kan worden. Hoe kan worden bewerkstelligd dat partijen nu wel met elkaar gaan samenwerken terwijl dat in het verleden niet altijd makkelijk ging? Hoe kan worden voorkomen dat partijen niet in oude gewoonten of werkwijzen vervallen als de economie weer aantrekt?

40 38 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES De raad meent dat hiervoor het inhoudelijk argument voor samenwerking en complementariteit tussen gemeenten in de toekomst steeds zwaarder zal gaan wegen. Het is urgent dat gemeenten gaan samenwerken en van elkaar lenen, willen ze in de toekomst internationaal kunnen blijven concurreren. Provincies hebben een verantwoordelijkheid om gemeenten te overtuigen van het nut van deze regionale samenwerking. Als de inhoudelijke overtuiging niet lukt, ziet de raad een belangrijke rol weggelegd voor het vastleggen en vervolgens daarop handelen van spelregels. Op basis van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro; straks de Omgevingswet) kan een provincie regionale afstemmingsvoorwaarden stellen in een provinciale verordening. Een andere spelregel kan gaan over overprogrammering: nieuwbouw op bepaalde locaties kan worden toegestaan, mits verouderde locaties worden opgeruimd of plancapaciteit op een andere locatie verdwijnt. Zo geven provincies ruimte aan creativiteit van gemeenten en marktpartijen, maar hebben zij tegelijkertijd een beoordelingskader waaruit het brede regionale, maatschappelijke belang blijkt. Ook samenwerkende gemeenten moeten regels en uitgangspunten vastleggen, bijvoorbeeld in een gemeenschappelijke regeling (zie ook het lijstje onderwerpen waarover samenwerkende gemeenten afspraken moeten maken, paragraaf 3.4). Hiermee kunnen split incentives voorkomen worden, wat wil zeggen dat de baten van de samenwerking ergens anders terechtkomen dan de lasten: geen freeriders, of burden-shifting. In dit verband meent de raad dat op vrijwillige basis afspraken gemaakt moeten worden over regionale verevening. In de praktijk mag dat nu ook al, maar het is geenszins gangbare praktijk. Directe regionale verevening, tussen gemeenten onderling, bij woningbouw, bedrijventerreinen, kantoren en detailhandel, komt weinig voor (Deloitte, 2013). Met name de problemen op het gebied van woningbouw worden gezien als een individueel probleem, waarvan dan ook individueel de lasten genomen dienen te worden. Gemeenten zien verevening als meebetalen aan andermans probleem terwijl zij vaak zelf in de afgelopen tijd al hoge verliezen hebben genomen (Feijtel et al., 2013, p. 5-6). Een andere mogelijkheid is indirecte verevening in de vorm van een bijdrage aan of van een fonds. Op deze manier kunnen kosten van bijvoorbeeld herontwikkeling regionaal gedeeld worden. Deze vorm van regionale verevening lijkt het beste aan te sluiten bij het in dit advies gehouden pleidooi voor regiofondsen. Voor het succes van de regionale samenwerking tussen gemeenten is het van essentieel belang dat de instrumentenkoffer op orde is. Met de mogelijkheden voor het maken van regionale samenwerkingsafspraken, het opstellen van een regionale gebiedsagenda en een regionale omgevingsvisie, aangevuld met de mogelijkheid van vrijwillige regionale verevening, komen gemeenten al een heel eind. Toch meent de raad dat een extra prikkel nodig is in de vorm van het eerder genoemde tripartiet regiofonds, dat de samenwerking tussen overheidslagen en over de sectoren heen kan faciliteren. Met een dergelijk tripartiet fonds kunnen

41 DE TOEKOMST VAN DE STAD 39 nieuwe coalities worden gestimuleerd. De intentie tot regionale samenwerking moet komen uit gemeenten zelf, vanuit de inhoudelijke urgentie ervan. Het Rijk en de provincie hebben een rol in het overtuigen van gemeenten daarvan en het stimuleren, of als dat niet lukt afdwingen van regionale samenwerking. Het is belangrijk om te expliciteren dat de raad met de voorstellen voor regionaal samenwerkende gemeenten geen complete systeemverandering voorstelt. Integendeel. Het bestaande instrumentarium biedt meer dan voldoende mogelijkheden daarvoor. Benut deze! Gevraagd: veerkrachtige sturing Kenmerkend voor de komende periode zal zijn het ruimte bieden aan de vele nieuwe partijen en collectieven in de samenleving, in allerlei samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld op het gebied van publieke ruimte, energie, afval of voedselvoorziening, die graag willen meedoen in het bepalen van de toekomstige ontwikkeling van de stedelijke regio. Een veerkrachtig goed bestuur vergt openstaan voor deze nieuwe partijen, de nieuwe flexibele collectieven en samenwerkingscoalities, en ze uitnodigen aan tafel (zie Rli, 2011c; Rli, 2013a). Het accepteren van bestuurlijke drukte als iets dat bij de huidige netwerksamenleving hoort, is daar onlosmakelijk mee verbonden. Flexibele samenwerkings - overeenkomsten zijn eigen aan de uitdagingen van de netwerksamenleving (Rli, 2013a). Er moet dus een ontvankelijke houding worden ontwikkeld voor initiatieven vanuit de maatschappij. Hiervoor is een bestuurlijk-culturele omslag vereist, die er in elke gemeente, provincie of ministerie anders uitziet. Niet alleen is een cultuuromslag vereist bij bestuurders en ambtenaren, maar ook bij raden, staten en kamers: zij moeten hun controlerende taak anders invullen en zich bij maatschappelijke initiatieven minder afwerend opstellen (zie ook Denktank van Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 62). Daarnaast zouden decentrale overheden moeten investeren in regionale samenwerking ter versterking van de economische concurrentiepositie. Investeer in regionale samenwerkingsrelaties op basis van inhoudelijke opgaven, zowel tussen overheden (publiek-publiek) als triple helix-samenwerkingsverbanden (publiek-privaat), op basis van de eigen regionale kwaliteiten en gericht op complementariteit in plaats van op beleidsconcurrentie. 4.5 Tot besluit In dit advies heeft de raad aanbevelingen gedaan voor de toekomst van de stad. In onderstaand kader worden ze samengevat. De raad is ervan overtuigd dat als deze opgevolgd worden, Nederland beter gewapend is in de internationale concurrentiestrijd en er een nieuwe manier gevonden kan worden voor hoe mensen in de stad samenleven en samenwerken.

42 40 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES Kader 3. Samenvatting aanbevelingen De toekomst van de stad Zelforganisatie Wil de stad van de toekomst de zelforganiserende kracht in de samenleving benutten, dan moet het Rijk belemmeringen voor maatschappelijke initiatieven weghalen en bestaande infrastructuurnetten en leidingensystemen in orde maken voor het accommoderen van nieuwe initiatieven. Gemeenten moeten een doordacht voorzieningenbeleid voeren (gericht op ontmoetingsplekken), beleid voor leegstaand maatschappelijk vastgoed ontwikkelen, verschillen binnen de gemeente accepteren en ruimte geven aan nieuwe samenwerkingscollectieven. Van maatschappelijke organisaties wordt verwacht dat zij terug gaan naar de burgers (bijvoorbeeld door minder overleg met de koepels en meer met collectieven van bestaande cliënten) en nieuwe maatschappelijke initiatieven verwelkomen/faciliteren. Complementariteit Om de ontwikkeling van complementaire stedelijke regio s te stimuleren, dienen zowel het Rijk als de gemeenten hun beleid te baseren op het principe van complementariteit binnen en tussen regio s. Het Rijk moet het huidige topsectorenbeleid verbreden tot een ruimtelijk-economisch beleid op basis van complementariteit en het lenen van de buren. Gemeenten moeten complementariteit uitgangspunt van hun stedenbeleid maken, op basis van inzichten in de eigen identiteit en kwaliteit, de economische kracht en een strategie van lenen van de buren. In de beleidslijnen van alle overheidslagen moet gestuurd worden op infrastructuur als basis voor de gewenste complementariteit. Dat moet gedaan worden niet alleen vanuit het oogpunt van mobiliteit, maar juist vanuit de relatie met de ruimtelijke potenties van plekken. Alle overheidslagen tezamen moeten met elkaar aan de slag om een regionale investeringsagenda en regiofonds in te stellen. Benutting van het bestaande Wil de stad van de toekomst beter het bestaande benutten, dan zijn het centraler stellen van beheer en het meer ruimte bieden aan andere kleinere partijen onvermijdelijke stappen. Omdat afwaardering op bestaand leegstaand vastgoed gunstige condities biedt voor transformatie, moet het Rijk de toegankelijkheid van kennis omtrent de (on)mogelijkheden rond afwaarderen vergroten. Ook moet het Rijk een kennisontwikkelingstraject starten over nieuwe constructies en categorieën van openbare ruimte. Overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers moeten met elkaar op zoek gaan naar potentievolle plekken in de stad. Benutting van het bestaande in specifieke gebieden waar zelforganisatie niet vanzelfsprekend tot stand komt, moet beschouwd worden als gezamenlijke verantwoordelijkheid, waarbij corporaties vanwege hun woningbezit een vaak natuurlijke partner vormen.

43 DE TOEKOMST VAN DE STAD 41 In het licht van de stad als zelforganiserend systeem en de veranderende rollen moet het Rijk in overleg met het middenveld de taken van het middenveld herijken (corporaties, zorginstellingen, onderwijs). Gezien de transformatieopgave van het bestaand stedelijk gebied moeten provincies en gemeenten heldere keuzes maken over wat men wel of niet wil toelaten, waarbij transformatie van bestaande stedelijke locaties bezien moeten worden in relatie tot andere ontwikkel- of transformatielocaties in de regio. Goed bestuur Om optimaal in te kunnen spelen op de kracht van de stad is goed bestuur nodig, dat zowel robuust als veerkrachtig is. Van overheden op alle schaalniveaus vraagt dit dat zij in visies vastleggen wat de opgaven en doelen zijn. Daartoe moeten brede, maatschappelijke visievormingstrajecten worden georganiseerd. Daarnaast moeten spelregels en financiële randvoorwaarden worden vastgelegd. Tegelijkertijd moeten bestuursorganen een openstaande houding voor nieuwe samenwerking en collectieven ontwikkelen, en investeren in regionale samenwerkingsrelaties. Daartoe is inzet op een bestuurlijkculturele omslag vereist. Regionaal samenwerkende gemeenten zijn de drager van de toekomst van de stad. Voor het succes van de regionale samenwerking tussen gemeenten is het van essentieel belang dat de instrumentenkoffer op orde is. Met de mogelijkheden voor het maken van regionale samenwerkingsafspraken, een regionale gebiedsagenda en een regionale omgevingsvisie, aangevuld met de mogelijkheid van vrijwillige regionale verevening, komen gemeenten al een heel eind. Toch is een extra prikkel nodig, in de vorm van een tripartiet regiofonds dat de samen werking tussen overheidslagen en over de sectoren heen moet faciliteren. Met een dergelijk fonds kunnen nieuwe coalities worden gestimuleerd.

44 42 DEEL 2 ANALYSE

45 INLEIDING DE TOEKOMST VAN DE STAD 43 INLEIDING In Deel 2 van dit advies zijn, om de centrale vraag te onderzoeken, vier opgaven voor de toekomst van de stad verkend: economie en kennis, stromen en de stad, transformatie van de gebouwde omgeving, en de publieke ruimte. In dit tweede deel staat de analyse van deze opgaven die tot de conclusies en aanbevelingen in Deel 1 hebben geleid. Voordat overgegaan wordt op die analyse, komen in dit hoofdstuk 1 en in hoofdstuk 2 respectievelijk een korte uiteenzetting over de stad en de verschuivende verhoudingen in stad en samenleving aan de orde.

46 44 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 1 ADVIES

47 HOOFDSTUK 1 DE TOEKOMST VAN DE STAD 45 OVER DE STAD 1 Steden bestaan al eeuwenlang, maar ze winnen de laatste decennia aan belang. Bijvoorbeeld in termen van bewoners: sinds 2008 leven wereldwijd meer mensen ín stedelijk gebied dan daarbuiten (United Nations [UN], 2008). 9 In Nederland was dat zelfs al eerder het geval: sinds 2002 (Centraal Bureau voor de Statistiek [CBS], 2005). 10 Het geldt ook in termen van economisch belang. Tot voor kort werd gedacht dat de ontwikkeling van een globale economie zou leiden tot een gelijke spreiding van economische activiteiten over de ruimte. Bedrijvigheid zou zich overal kunnen vestigen en zich daardoor meer spreiden over grotere gebieden dan clusteren in stedelijke regio s. Inmiddels blijkt dat deze veronderstellingen niet juist zijn: bedrijven (en mensen) zijn zich juist meer en meer in steden gaan vestigen (Raspe, 2012; Centraal Planbureau [CPB], 2013). Stedelijke economieën blijken productiever, groeien economisch sneller en hebben een groter innovatief vermogen. 11 Dit hangt enerzijds samen met agglomeratiefactoren, waardoor bedrijven voordelen (zoals de nabijheid van toeleveranciers) ontlenen aan locatie in de stad (zie ook kader 1 in hoofdstuk 4). Anderzijds speelt de omslag naar een kenniseconomie een grote rol, waarin behalve kennis ook creativiteit en belevenis belangrijke (niet altijd tastbare) productiefactoren vormen. Steden profiteren van die omslag, omdat ze door hun mogelijkheden voor face-to-facecontacten bij uitstek de plek zijn waar kenniswerk geconcentreerd raakt. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat niet langer staten, maar grote stedelijke regio s the competitive unit of the global economy vormen: metropolises concentrate people and assets that together make the economy hum (Katz & Bradley, 2013). 9 De United Nations hanteren in hun World Urbanization & Population Reports geen eigen definitie van stedelijk gebied, maar volgen de definitie die in elk afzonderlijk land wordt gebruikt. 10 Stedelijk gebied is hierbij gedefinieerd als alle gebied met een omgevingsadressendichtheid van of meer adressen per vierkante kilometer. Volgens recente regionale bevolkings- en huishoudensprognoses van CBS en PBL groeit de bevolking in de Randstad nog flink door, zeker tot Dat geldt ook voor de regio s met stedelijke groeipolen elders in het land, zoals Zwolle, Arnhem-Nijmegen, Groningen en Eindhoven. De plattelandsregio s aan de randen van Nederland blijven krimpen (Planbureau voor de Leefomgeving [PBL] i.s.m. CBS, 2013). 11 Marlet et al. (2013, p. 390) geven aan dat bedrijven, daar waar hoogopgeleide creatieve mensen wonen, productiever zijn, waardoor ze meer groei vertonen, werkgelegenheid creëren en zo meer bijdragen aan de nationale economie. Voor de Verenigde Staten is dit mechanisme empirisch aangetoond. Voor Nederland ook, maar lange tijd alleen voor werkgelegenheidsgroei. In het artikel in de Economisch Statistische Berichten laten Marlet et al. (2013) zien dat steden per inwoner meer bijdragen aan onze economie (bruto gemeentelijk product) dan niet-stedelijke gebieden.

48 46 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Lange tijd werd de stad beschouwd als centrale stad, als moederstad waar omliggende kleinere kernen op gericht zijn. Terwijl dit beeld in het dagelijks spraakgebruik nog altijd actueel is, zijn er verschillende ontwikkelingen die nopen tot bijstelling van dit klassieke beeld. Door ruimtelijke, economische en sociale transformaties ontwikkelt zich een andere stad. Dit heeft vier facetten die hieronder worden toegelicht. De polycentrische, regionale stad De stad wordt steeds minder een afgebakend bebouwd gebied met een enkel centrum als kern, maar steeds meer een stedelijke regio met meerdere stedelijke kernen en een grote diversiteit aan plekken (PBL, 2010). Dit heeft te maken met veranderende leefpatronen: het dagelijks leven van mensen speelt zich in toenemende mate af op het regionale schaalniveau. Ook de oriëntatie binnen een stedelijke regio verandert. De stedeling leeft polycentrisch, en is gericht op verschillende centra of plekken in de regio (Grünfeld, 2010). Er ontstaan nieuwe economische activiteiten in tussenland of op voorstations, of nieuwe woongebieden in stedelijk groen. Geleidelijk ontstaat daarmee een stedelijke regio die zowel bestaat uit historische stadscentra en buitenwijken met een diversiteit aan woon- en werkgebieden, als uit tussengelegen groengebieden, perifere centra, suburbane woongebieden, water- en landbouwgebieden. Door deze ontwikkeling zijn administratieve grenzen (gemeentegrenzen) en morfologische grenzen (bebouwd gebied) niet langer adequaat als begrenzing van de stad. De dynamiek in vervoerspatronen en relaties noopt tot een bijstelling van de voorstelling van de stad: Wie nu denkt over de stad in termen van centrum en periferie dreigt de dynamiek te missen waar het in stedelijke regio s nu juist over gaat (Hajer, 2011, p. 32). De verbonden stad: connectiviteit In en tussen regionale steden bestaan talloze netwerken van onderlinge relaties. Er is een diversiteit aan samenhangen die zich in stedelijke regio s en daarbuiten aftekenen, met functionele relaties (economische relaties, woonwerkrelaties, recreatie) die zich op verschillende schalen afspelen, en die elkaar soms maar niet altijd overlappen. De schaal van de verschillende netwerken varieert voortdurend, van de Randstad tot netwerken in de stedelijke stadsgewesten en van functioneel-economische netwerken tot culturele netwerken. De verschillende netwerken overlappen elkaar veelvuldig. Zoals Salet & Janssen-Jansen (2009) betogen is het kenmerkend voor de ontwikkeling van stedelijke regio s dat de unieke kenmerken van plaats niet verdwijnen, maar dat zij hun uniciteit in toenemende mate ontlenen aan hun positie in de diverse netwerken. Dit betekent dat het niet langer gaat om de ontwikkeling van een stad op zich, maar om die van de stad in een groter verband van verschillende netwerken. Zoals in hoofdstuk 4 en 5 wordt besproken, vergroot dit het belang dat een stad verbonden is in infrastructuurnetwerken. Het gaat nu en in de toekomst van de stad om een goede interconnectiviteit: interne en externe infrastructurele

49 HOOFDSTUK 1 DE TOEKOMST VAN DE STAD 47 verbindingen als randvoorwaarde voor het ontstaan van interactie, (nieuwe) relaties en netwerken. De stad als plek van interactie Steden zijn knooppunten waar allerlei stromen samenkomen, zoals water, voedsel, informatie, goederen en mensen. Het zijn plekken waar, meer dan elders, rechtstreekse intermenselijke ontmoetingen, confrontaties en transacties plaatsvinden. Het zijn knooppunten van economische, sociaal-culturele en politiek-bestuurlijke interactie (Van Engelsdorp Gastelaars & Hamers, 2006, p. 14). Deze interacties onderstrepen de ontmoetingsfunctie van steden. In steden komen veel mensen elkaar tegen, spreken ze elkaar en wisselen nieuwtjes uit. Daardoor hebben steden doorgaans een groot innovatief vermogen. Deze interacties zijn in lijn met bovenstaand betoog over de regionale stad zeker niet voorbehouden aan binnensteden. Hoewel interacties daar wellicht frequenter zijn door de concentratie van mensen, voorzieningen en activiteiten, kunnen ook in andere gebieden in de regio interacties plaatsvinden. Deze omschrijving van de stad betekent dat de stad zich onderscheidt van de niet-stad op basis van het aantal interacties en de frequentie ervan. In grote landelijke gebieden met relatief weinig verstedelijking, in grootschalige natuurgebieden of landbouwgebieden, zal het aantal interacties en de frequentie geringer zijn. Perspectief op de stad Bovengenoemde facetten vormen de bouwstenen voor het perspectief op de stad dat in dit advies wordt gehanteerd: de stad wordt beschouwd als regionale stad (een stedelijke regio), die behalve aan de plek betekenis ontleent aan de positie in netwerken (connectiviteit), die meer dan elders gekenmerkt wordt door interactie en door het samenkomen van stromen en die daardoor een groot innovatief vermogen heeft.

50 48

51 HOOFDSTUK 2 DE TOEKOMST VAN DE STAD 49 DE STAD EN ZELFORGANISATIE Verschuivende verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving De ontwikkeling van de toekomst van de stad speelt zich af in het krachtenveld tussen overheid, markt en samenleving. De verhoudingen tussen en binnen deze domeinen zijn aan het verschuiven (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR], 2012a). Lag het zwaartepunt in de afgelopen decennia lange tijd bij de overheid, sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam dit meer te liggen bij de markt. De overheid werd gezien als te log en te weinig marktgericht om efficiënt en flexibel te kunnen reageren op veranderende economische omstandigheden. In toenemende mate stootte zij taken af naar de markt. Ook het maatschappelijk middenveld werd georganiseerd volgens het principe van marktwerking, wat heeft geleid tot schaalvergrotingsprocessen. Tegen deze achtergrond doet zich een nieuwe herschikking voor waarbij meer ruimte ontstaat voor allerlei initiatieven vanuit de samenleving. Denk aan initiatieven van burgers voor buurtzorg, energiecoöperaties die gezamenlijk zonnepanelen inkopen of die windmolens beheren. Deze initiatieven lijken enerzijds voort te komen uit maatschappelijke onvrede met de vergaande invloed van grote bedrijven in het leven van individuen, een afnemend vertrouwen in de overheid en een grotere behoefte om vorm te geven aan het eigen leven en de eigen leefomgeving. Anderzijds heeft het te maken met het feit dat burgers zich niet langer altijd gerepresenteerd voelen door het maatschappelijk middenveld. Veel van deze organisaties (denk aan woningcorporaties, schoolverenigingen, zorginstellingen) zijn in de afgelopen decennia door schaalvergroting steeds groter geworden en vaak losgeraakt van hun achterban. De checks-and-balances die vroeger zaten bij de leden, het kader, zijn steeds meer verdwenen. In reactie daarop ontstaan allerlei maatschappelijke initiatieven die zich presenteren als alternatief voor het wegvallen of falen van de grote maar logge maatschappelijke organisaties. Dat is paradoxaal: maatschappelijke instituties in het verleden die ooit begonnen zijn als kleinschalig maatschappelijk initiatief, zijn inmiddels zo groot en soms log geworden, dat ze ver van de burger af zijn komen te staan (Raad voor het Openbaar Bestuur [Rob], 2012; WRR, 2012b). De eigenaardige situatie doet zich voor dat dergelijke organisaties nu vaker een belemmering zijn voor nieuwe maatschappelijke initiatieven dan dat ze er aansluiting bij vinden (Reijndorp, 2012).

52 50 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Met deze ontwikkelingen is opnieuw sprake van een herschikking in de onderlinge verhoudingen tussen partijen. De traditionele driehoek overheid markt samenleving (zie Van der Steen et al., 2013) maakt plaats voor een kwadrant waarin de burger niet langer alleen consument is van de diensten van het middenveld, de overheid of bedrijven, maar zelf vanuit wisselende rollen initiatieven ontplooit: als bewoner, vrijwilliger, ondernemer en professional. In figuur 1 is dit schematisch weergegeven, met een was-wordt schema. Er kan een analogie worden gemaakt met de ontwikkeling van het model van de welfare diamond. Waar meestal over een driehoek gesproken wordt van markt, overheid en samenleving, gaat de welfare diamond uit van vier bronnen van welzijn (Evers & Svetlik, 1991; Jenson, 2003): naast markt (bijvoorbeeld inkomen), overheid (bijvoorbeeld gezondsheidszorgdiensten die niet volledig door de markt gereguleerd zijn), wordt de derde pijler samenleving in dit model in twee categorieën opgedeeld, namelijk family en community. Dit opdelen is nodig voor een goed begrip van bronnen van welzijn, waarbij onderscheid gemaakt moet worden in bronnen die gebaseerd zijn op wederkerigheid op basis van verwantschap, bijvoorbeeld ouderenzorg ( family ), en bronnen die gebaseerd zijn op vrijwillige gemeenschapsbanden, zoals voedselbanken ( community ). Op een vergelijkbare manier is er voor een goed begrip van de stad van de toekomst onderscheid nodig in enerzijds het maatschappelijk middenveld en anderzijds de burger in verschillende rollen. Ontwikkelingen op het gebied van zelforganisatie (zie paragraaf 2.2) kunnen beter begrepen worden vanuit dit kwadrant van burger, middenveld, overheid en markt, dan vanuit de veel vaker gebruikte driehoek (zie figuur 1). Figuur 1: Verschuivingen in verhoudingen in de maatschappij: was-wordt Markt Markt Overheid Samenleving Overheid Maatschappelijk middenveld (huisvesting, onderwijs, zorg en dergelijke) Burger (in de rollen van bewoner, vrijwilliger, ondernemer, professional)

53 HOOFDSTUK 2 DE TOEKOMST VAN DE STAD 51 In het maatschappelijk en politiek debat worden deze verschuivingen in de verhoudingen inmiddels breed erkend. Het debat wordt gevoerd met verschillende termen voor hetzelfde, zoals doe-democratie, burgerinitiatieven, energieke samenleving, zelfbeheer of zelforganisatie. Het wordt ook wel aangeduid als het plaatsmaken van de verzorgingsstaat voor de participatiestaat. In de participatiestaat maken initiëren, regisseren en financieren plaats voor begrippen als rechten én plichten, eigenaarschap, wederkerigheid, eigen verantwoording, vertrouwen en zelfredzaamheid (Politiek, 2013, p. 71). Kenmerkend voor veel van de bijdragen aan het debat over maatschappelijke verhoudingen is het grotere accent op burgers (en minder op andere partijen). Zelforganisatie of burgerinitiatief wordt vaak omschreven als een duurzaam maatschappelijk initiatief van burgers dat los van overheidsorganisaties is ontstaan, waarbij verantwoordelijkheid en organiserend vermogen voor een belangrijk deel in handen blijft van de initiatiefnemers. Overheden faciliteren bijvoorbeeld bewoners en andere partijen, maar nemen het project niet van hen over (Huygen et al., 2012). Dit kan de smalle definitie van zelforganisatie genoemd worden. Deze benadering van zelforganisatie gaat echter voorbij aan een aantal fundamentele aspecten dat juist voor de toekomst van de stad van belang is. Deze worden hieronder uiteengezet. 2.2 De stad als zelforganiserend systeem Vanuit het perspectief op zelforganisatie als burgerinitiatief wordt een accent gelegd op datgene wat ontstaat als de overheid iets niet meer doet, als de overheid loslaat. Dat is onterecht. Zelforganiserend vermogen is niet iets waar pas een beroep op wordt gedaan als de overheid iets niet meer doet. Het is meer. Het refereert aan het vermogen van een stad om zichzelf steeds opnieuw uit te vinden, zich aan te passen aan nieuwe omstandigheden. Dat gaat zo op het oog vanzelf: door de dynamiek van mensen in de stad veranderen en ontwikkelen steden zich voortdurend. De stad is een zelforganiserend systeem. Het zelforganiserend vermogen van een stad verwijst naar het overgrote deel van alle activiteit in steden, ongepland of ongeordend. Het refereert aan wat mensen iedere dag doen in de stad, zonder dat ze het zelf zo zouden benoemen. De stad is het permanent veranderende resultaat van deze zelforganisatie (Reijndorp, 2012, p. 4). Bovendien bestaat in het debat de neiging om de burger (de samenleving) en de (lokale) overheid tegenover elkaar te zetten, alsof er sprake is van twee uitersten waartussen zich niets bevindt. In de praktijk is er echter vaak juist sprake van intensieve samenwerking tussen deze beide partijen (burger en lokale overheid) maar ook breder (burger, maatschappelijke organisatie, lokale overheid en bedrijf). In een perspectief op de stad als zelforganiserend systeem is

54 52 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE de stad niet eenvoudigweg los te zien van de brede waaier aan actoren die de stad laten functioneren. Dat is ook logisch: in een stad als complex, zelforganiserend systeem maken alle actoren binnen dat systeem deel uit van het zelforganiserend vermogen: burgers, bedrijven, maatschappelijke partijen, maar ook de lokale overheid. Samen maken zij de stad. Het is een continuüm met meer of minder betrokkenheid van de overheid, en meer of minder betrokkenheid van bedrijven, burgers of maatschappelijke organisaties. Het perspectief op burgerinitiatief kan de indruk wekken dat dergelijke zelforganisatie nieuw is, dat het een kenmerk van deze tijd is. Dat is niet terecht. Zelforganisatie is allesbehalve nieuw. Wel neemt het andere verschijningsvormen aan. Waar groepen zich voorheen vooral organiseerden langs de lijnen van de traditionele zuilen, ontstaan er nu nieuwe combinaties van partijen, van groepen van gelijkgestemden of belanghebbenden. In de komende hoofdstukken komen hiervan talloze voorbeelden langs. Daarbij kan tegenwoordig gebruik worden gemaakt van digitale netwerken en kennis. Buiten de aloude professionele bastions om (zoals dienstverlenende instellingen, ambtelijke apparaten, professionele beroepsverenigingen) vinden mensen elkaar via onlineplatforms, om kennis te delen, initiatieven te nemen, nieuwe diensten uit te vinden en te distribueren (Van der Lans, 2012). Met andere woorden, de groeiende diversiteit aan leefstijlen (intenties) en aan digitale netwerken (mogelijkheden) werken nieuwe vormen van zelforganisatie in de hand. Oude en nieuwe vormen van maatschappelijk engagement bestaan naast elkaar. 2.3 Verschillen in posities Een schematische weergave van de domeinen van overheid, markt, middenveld en burger, zoals in figuur 1, kan de indruk wekken dat alle partijen in die domeinen gelijke posities en rollen hebben en over vergelijkbare capaciteiten beschikken. Dat is geenszins het geval. Binnen de stad als zelforganiserend systeem zijn er grote onderlinge verschillen in posities van de partijen in de stad: in investeringskracht, in vaardigheden, in belang, in horizon. Ook zijn er verschillen in oriëntatie: waar de overheid behoefte heeft aan voorspelbaarheid, gelijkheid en uniformiteit en de markt baat heeft bij standaardisering en grootschaligheid, zijn initiatieven uit de samenleving kleinschalig, veelvormig en onvoorspelbaar. De verschillen in positie gelden voor alle actoren binnen de zelforganiserende stad, ook binnen groepen. Zo kunnen er bewoners in de stad zijn die beter hun weg weten te vinden in dit systeem dan anderen. Volgens Uitermark (2012) is de capaciteit voor zelforganisatie ongelijk verdeeld. Zelforganisatie is in zijn ogen dan ook bij uitstek een zeer ongelijkmatig proces. Dat betekent dat, zodra ingezet wordt op zelforganisatie, ook de ongelijkheid tussen gemeenschappen met en

55 HOOFDSTUK 2 DE TOEKOMST VAN DE STAD 53 zonder zelforganiserend vermogen vergroot wordt. Dat kan met name problematisch zijn als van zelforganisatie wordt verwacht dat het sociale problemen oplost. Want waar sociale problemen bestaan, is de capaciteit voor zelforganisatie in de regel juist zwak ontwikkeld. Een tweede ongewenste uitwerking kan zich voordoen bij de zelforganisatie van woonpatronen: ook uitsortering binnen de stad van bewoners naar koopkracht is een vorm van zelforganisatie en die kan leiden tot een sociaal-ruimtelijk patroon dat niet per se gewenst is (Uitermark, 2012). De overheid heeft binnen de stad als zelforganiserend systeem een bijzondere positie. De overheid heeft een dubbele pet : zij stelt (mede) regels en kaders op waarbinnen de partijen in de stad zich bewegen (marktmeesterrol) en tegelijkertijd is zij een van de medespelers binnen het systeem. Op het gebied van het grondbeleid, bijvoorbeeld, is dit een bekende problematiek. Ook binnen de overheid bestaan verschillen (zie Soeterbroek, 2012), met bestuurders en ambtenaren die meewerken aan lokale initiatieven. Een overheid die meer ruimte wil maken voor initiatieven van andere partijen, vraagt om een ander soort ambtenaar: een faciliterende ambtenaar die weet wat er lokaal speelt. De consequentie daarvan is dat bestuurders (wethouders, ministers) een ander soort ambtenaar zouden moeten verwachten, een die niet alleen bezig is met de bestuurder uit de wind te houden, maar ook met het begeleiden en uitnodigen van maatschappelijke initiatieven. Ook de gemeenteraad zou zijn controlerende rol anders moeten invullen en zich minder afwerend opstellen bij maatschappelijke initiatieven (zie ook Denktank van Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2013, p. 62). Ditzelfde geldt voor andere bestuursniveaus (Statenvergadering, kamers). Binnen de stad als zelforganiserend systeem nemen, tot slot, grote bedrijven een bijzondere plek in. Sommige bedrijven zijn zo groot en machtig in de stad, dat zij min of meer tussen overheid en burger in zweven ; geen van beide heeft eigenlijk iets te zeggen over die bedrijven. Initiatieven van dergelijke grote bedrijven moeten ook tot het zelforganiserend vermogen van de stad gerekend worden. Een groot, machtig bedrijf is net zo goed een actor in het systeem als burgers en de lokale overheid. Ieder binnen dit systeem heeft een rol. Dit advies wil alert zijn op de macht van grote bedrijven. Het vraagt namelijk speciale aandacht van de overheid om te zorgen voor een level playing field, zodat grote bedrijven niet enkel vanwege hun omvang een voordeel in de onderlinge verhoudingen hebben. Ook moet er aandacht zijn voor de verhoudingen tussen gevestigde bedrijven (zoals projectontwikkelaars en vastgoedbedrijven) en nieuwe maatschappelijke collectieven, waarbij de een niet bij voorbaat bevoordeeld wordt ten opzichte van de ander.

56 54 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE 2.4 Tot besluit Lange tijd is gezocht naar een goede balans tussen overheid en markt (privatisering, overheidstoezicht op marktwerking), maar in de stedelijke samenleving is zoveel meer dan overheid en markt. Nu de markt kampt met de economische en financiële crisis en ook de overheid moet bezuinigen, komt er meer ruimte en interesse voor maatschappelijke initiatieven uit de samenleving. Deze initiatieven lijken voort te komen uit een mix van motieven: maatschappelijke onvrede met de vergaande invloed van grote bedrijven, afnemend vertrouwen in de overheid en een grotere behoefte om vorm te geven aan het eigen leven en de leefomgeving. Ook heeft het te maken met het feit dat burgers zich niet langer altijd gerepresenteerd voelen in het maatschappelijk middenveld. Dat is paradoxaal: daar waar maatschappelijke instituties in het verleden ooit begonnen zijn als kleinschalig maatschappelijk initiatief, zijn ze inmiddels ver van de burger afgeraakt. Om deze herschikking van verhoudingen te begrijpen moet de klassieke driehoek overheid markt samenleving vervangen worden door een kwadrant met op de hoekpunten overheid markt middenveld burger (als nadere onderverdeling van de samenleving) (zie figuur 1). De burger is daarbij niet langer alleen consument van de diensten van het middenveld, de overheid of bedrijven, maar ontplooit zelf vanuit wisselende rollen initiatieven: als bewoner, vrijwilliger, ondernemer en professional. Vaak wordt in het debat over maatschappelijke initiatieven een accent gelegd op datgene wat ontstaat als de overheid iets niet meer doet, als de overheid loslaat. Deze kijk op zelforganisatie doet geen recht aan de daadwerkelijke dynamiek in de stad en samenleving. Toegepast op de stad verwijst het zelforganiserend vermogen naar het overgrote deel van alle activiteit in steden, dat ongepland is of ongeordend. Het refereert aan wat mensen doen in de stad alle dagen, zonder dat ze het zelf zo zouden benoemen: de stad als het permanent veranderende resultaat van deze zelforganisatie. In die zin betekent zelforganisatie dus niet automatisch dat collectieven gaan doen of kunnen doen wat de overheid wil dat zij doen bijvoorbeeld in het opvangen van bezuinigingen. Deze mythe moet doorbroken worden.

57 HOOFDSTUK 2 DE TOEKOMST VAN DE STAD 55

58 56 DE TOEKOMST VAN DE STAD

59 HOOFDSTUK 3 DE TOEKOMST VAN DE STAD 57 VIER ESSENTIËLE OPGAVEN VOOR EEN VITALE STAD 3 De stad van de toekomst heeft een aantal problemen op te lossen. 12 In dit advies wordt een aantal daarvan nader verkend. Het gaat om opgaven op het gebied van economie en kennis (hoofdstuk 4), stromen en de stad (hoofdstuk 5), transformatie van de gebouwde omgeving (hoofdstuk 6) en openbare ruimte en het publiek domein (hoofdstuk 7). De vier genoemde opgaven zijn essentieel om te komen tot een vitale stad. Bij alle vier spelen ontwikkelingen die sturend zijn voor de toekomst van steden en die samen in belangrijke mate het aanzien van onze toekomstige steden bepalen. De selectie van de vier opgaven is niet bedoeld als uitputtende verkenning er zijn ook nog andere opgaven die relevant zijn voor de stad van de toekomst. Uit de selectie blijkt wel dat de gekozen stedelijke opgaven met elkaar samenhangen en elkaar beïnvloeden. Ontwikkelingen in het ene domein werken door in het andere. De bewustwording van deze onderlinge samenhang is essentieel voor een goede ontwikkeling van de toekomst van de stad. In overeenstemming met de wettelijke opdracht van de raad concentreert de verkenning zich daarbij op de fysieke leefomgeving als drager van economische en sociale processen. Die onderlinge samenhang is complex en bestaat tegelijkertijd op verschillende schalen. Ontwikkelingen op het gebied van economie en kennis werken door in de opgaven van stromen, transformatie en publieke ruimte en vice versa. Zo blijkt in de komende hoofdstukken dat de opgave van internationale economische concurrentie tussen stedelijke regio s het belang vergroot van goede internationale, maar ook zeker van regionale infrastructurele ontsluitingen. Deze connectiviteit is op zijn beurt weer belangrijk voor een goede afwikkeling van de personen- en goederenstromen, die in hoofdstuk 5 aan de orde komt. Bovendien stellen ontwikkelingen op het gebied van economie (bijvoorbeeld Het Nieuwe Werken) andere eisen aan de bestaande stad: er ontstaan leegstaande kantoorgebouwen, die via de transformatie-opgave een andere bestemming kunnen krijgen. Tot slot heeft de ontwikkeling van een kenniseconomie en het grote van belang van face-to-facecontacten gevolgen voor de inrichting en het gebruik van de openbare ruimte. Uitwisseling en interactie tussen mensen wordt steeds belangrijker en stelt eisen aan de kwaliteit van die openbare ruimte als ontmoetingsruimte. 12 Zie ook de essays die in het kader van het adviestraject Toekomst Stad zijn geschreven en waarbij negen opgaven zijn verkend, variërend van de werkende stad tot de sociale stad, van de stad van transformatie tot de stad van veiligheid. Zie

60 58 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Ook bij de andere drie opgaven zijn dergelijke onderlinge relaties waar te nemen. Zo ontstaan er door ruimtelijk-economische transformaties nieuwe mobiliteits - knooppunten en worden bestaande knooppunten steeds multimodaler. Maar is een multimodaal knooppunt enkel infrastructuur of moet het ook een aantrekkelijke openbare ruimte zijn? Verschillende schalen komen op dergelijke knooppunten samen: Schiphol is behalve een internationale luchthaven ook een belangrijk station voor een groot deel van de Metropoolregio Amsterdam. Wat betekent dit voor de publieke ruimte? Een ander voorbeeld betreft de ontwikkelingen op het gebied van stromen en de stad. Zo zal in de toekomst het vasthouden en opvangen van waterstromen in de stad belangrijker worden. Niet alleen stedelijke gebiedsuitbreidingen (nieuwbouw), maar juist ook de bestaande stad moet aangepast worden aan deze veranderende eisen van klimaatadaptatie. Dit heeft gevolgen voor de opgave van transformatie van de bestaande gebouwenvoorraad. Ontwikkelingen rond datastromen en nieuwe mogelijkheden door digitale technologie in de stad maken dat er andere eisen gesteld worden aan de publieke ruimte en ontmoetingsplekken in de stad. Deze voorbeelden maken duidelijk dat de vier gekozen opgaven onderling samenhangen. In de volgende hoofdstukken wordt geregeld naar deze samenhang verwezen. Van elke opgave wordt allereerst verkend uit welke deelopgaven deze bestaat, en vervolgens welke maatschappelijke initiatieven (van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties) er op dit vlak ondernomen worden. In overeenstemming met de opdracht van de raad ligt de focus hierbij op de fysiek-ruimtelijke invalshoek: de leefomgeving. De analyses van deze opgaven zijn noodgedwongen beperkt. Diepgaande studie ervan valt buiten de reikwijdte van dit advies. De hoofdstukken moeten gezien worden als verkenningen of signaleringen die dienen als illustratie van de belangrijkste aanbevelingen van dit advies voor beleid voor de toekomst van de stad.

61 HOOFDSTUK 3 DE TOEKOMST VAN DE STAD 59

62 60 DE TOEKOMST VAN DE STAD

63 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 61 EERSTE OPGAVE: ECONOMIE EN KENNIS Inleiding: het belang van economie en kennis voor de toekomst van de stad Steden zijn belangrijke vestigingsplaatsen voor bedrijven. In het debat over globalisering werd nog niet zo lang geleden gedacht dat steden aan betekenis zouden inboeten: er werd gesproken over the death of distance en the world is flat waarbij het speelveld mondiaal was en bedrijven zich overal zouden kunnen vestigen. Als gevolg daarvan zou bedrijvigheid meer gespreid raken, in plaats van te clusteren in steden of agglomeraties. Inmiddels blijkt dat deze veronderstellingen niet juist zijn: bedrijven (en mensen) zijn zich juist meer en meer in steden gaan vestigen (Raspe, 2012; CPB, 2013). Stedelijke economieën zijn productiever, groeien economisch sneller en hebben een groter innovatief vermogen. 13 Over deze wat Porter noemt global-local paradox zegt Raspe: Hoewel het speelveld in principe mondiaal is leidt dit niet tot een egalisering van economische activiteiten over de ruimte, maar is er juist een toenemend belang van specifieke regio s of clusters in dit internationale competitieve speelveld. Porter relateert dit aan het feit dat juist andere factoren (dan de lagere transport- en communicatiekosten) in de moderne economie van belang zijn, juist factoren die sterk aan regionale kwaliteiten zijn gebonden. Edward Glaeser spreekt daarom van de Triumph of the city: niet ondanks, maar eerder dankzij de globalisering zijn steden belangrijker geworden (2012, p. 20). Kortom: juist stedelijke regio s zijn de dynamische motoren van economische groei. Hun economische belang is groter geworden. De manier waarop dit werkt is via agglomeratievoordelen: het heeft voor bedrijven voordelen om in steden en stedelijke regio s gevestigd te zijn, omdat ze op deze manier de transportkosten van goederen, mensen en kennis verlagen (zie kader 1). De voordelen ontstaan door de nabijheid van andere bedrijven. Bijvoorbeeld een grote en gevarieerde arbeidsmarkt, aanwezigheid van een afzetmarkt, kennisinstituten, toeleveringsbedrijven en een goede infrastructuur. Naast voordelen doen zich overigens ook nadelen voor, zoals hoge huurprijzen en meer congestie. 13 Overigens laten innovatie, ontmoetingen en startende ondernemingen zich ook buiten een stedelijke context goed organiseren. Door het aantal en de hogere dichtheid is de kans groter dat ze voorkomen in steden of stedelijke regio s, maar niet of het een commercieel succes, hogere productiviteit of een bloeiend bedrijf oplevert. De stedelijke context biedt geen garantie voor succes.

64 62 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Een tweede element is dat binnen de moderne economie kennis een steeds belangrijker plaats inneemt. Hierbij is niet het verlagen van kosten leidend, maar het verhogen van opbrengsten. Steden profiteren van die verschuiving naar de kenniseconomie, omdat steden bij uitstek de plek zijn waar kenniswerk geconcentreerd raakt. 14 Dit heeft te maken met de behoefte in dit domein aan face-to-facecontacten: kennisontwikkeling en innovatie zijn gebaat bij intermenselijk contact. In steden kunnen bedoelde en geplande, maar ook toevallige ontmoetingen of verrassende gesprekken makkelijker plaatsvinden. Juist vanwege de verschuiving naar een kenniseconomie zijn steden belangrijke plekken, ook in de context van globalisering. Steden zijn ook verbonden met kennis op een tweede manier, namelijk als vestigingsplaats van kennisinstellingen. Steden concurreren met elkaar over de aanwezigheid van een universiteit, hogeschool of onderwijscampus. Die aanwezigheid heeft namelijk positieve effecten. Het trekt studenten en als een stad hen weet te behouden betekent dat onder andere een hoger opleidingsniveau, meer kans op innovatie en een groter draagvlak voor voorzieningen. Studenten brengen bovendien levendigheid in de stad en daar profiteren bijvoorbeeld culturele voorzieningen en uitgaansgelegenheden van. Kader 1. Agglomeratievoordelen Bedrijven ontlenen voordelen aan een locatie in de stad agglomeratievoordelen. Dit zijn voordelen die bedrijven hebben door te clusteren: ze profiteren van elkaars nabijheid. Er zijn verschillende soorten agglomeratievoordelen: 1. Localisatievoordelen: bedrijven profiteren van een vestiging in een regio waar bedrijven actief zijn in dezelfde sector. Er ontstaan voordelen door regionale concentraties van bedrijven in dezelfde sector. Voorbeelden zijn het ontstaan van een gespecialiseerde arbeidsmarkt of toeleveranciers. Localisatievoordelen hebben dus te maken met specialisatie. 2. Urbanisatievoordelen: bedrijven profiteren van een vestiging in een regio waar allerlei bedrijven geconcentreerd zijn, opererend op verschillende markten. Deze voordelen ontstaan door stedelijke omvang en dichtheid. In meer dichtbevolkte regio s is vaak een beter ontwikkelde infrastructuur, een ruime keuze tussen verschillende arbeidskrachten of concentratie van instanties zoals universiteiten en onderzoekslaboratoria. Urbanisatievoordelen hebben dus te maken met verscheidenheid. 3. Jacobs externaliteiten: dit is een derde soort agglomeratievoordeel dat er later bijgekomen is. Deze voordelen ontstaan door een variëteit aan sectoren in een regio. Volgens Jacobs kan bijvoorbeeld kennis uit de ene sector vaak succesvol worden toegepast in andere sectoren. Daarom zouden de meeste kennis- spillovers plaatsvinden in regio s waar diverse type bedrijven zijn gevestigd. Bronnen: Weterings (2006); Atzema et al.(2012); Raspe (2012) 14 Dit geldt niet voor gecodificeerde kennis die zich via de media snel en ruim kan verspreiden, maar wel voor de zogeheten intuïtieve kennis.

65 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD Deelopgaven economie en kennis Op het gebied van economie en kennis liggen er voor de stad verschillende deelopgaven. Deze worden hieronder uiteengezet. Het betreft overigens niet op voorhand overheidsopgaven of overheidsstrategieën, maar opgaven die aangepakt moeten worden in welke constellatie van actoren dan ook, wil de stad in de toekomst vitaal en veerkrachtig blijven Internationale concurrentiepositie: maatwerk, kwaliteit leefomgeving en borrowed size Werk en welvaart hangen meer dan ooit af van de kracht om internationaal te kunnen concurreren (PBL, 2011b, p. 28). Ging het daarbij in het verleden om comparatieve voordelen van landen of regio s (zij specialiseerden zich in bepaalde producten en profiteerden daar beide van via wederzijdse export), tegenwoordig staan de competitieve voordelen veel meer voorop. Landen en regio s beschikken in verschillende mate over gunstige condities voor het aantrekken van kapitaal, arbeid en kennis uit het buitenland en het verhogen van hun productiviteit. Niet alle regio s kunnen in dezelfde mate en in dezelfde domeinen competitief zijn, maar ze kunnen wel in specifieke domeinen excelleren. In de literatuur over internationale concurrentie wordt onderscheid gemaakt in de concurrentiepositie van bedrijven en die van regio s. Bij de concurrentiepositie van bedrijven gaat het om bedrijfsinterne beslissingen waar andere partijen zoals overheden weinig mee van doen hebben. Deze concurrentiepositie is afhankelijk van het ondernemerschap van een bedrijf, de mogelijkheden tot innovatie, het aanboren van nieuwe markten, et cetera. Bij de concurrentiepositie van een regio gaat het wél om zaken waar overheden (en anderen) invloed op uit kunnen oefenen, zoals nationaal beleid (belastingklimaat, opleidingsniveau), regionaal voorwaardenscheppend beleid (voldoende aanbod van werklocaties, goede bereikbaarheid, arbeidsmarktbeleid), regionale samenwerkingscultuur. In deze paragraaf gaat het om het versterken van de internationale concurrentiepositie van regio s. Bedrijfsinterne beslissingen en nationale condities worden hierin niet meegenomen (voor de rol van het midden- en kleinbedrijf zie paragraaf 4.2.3). Maatwerk: regio- en bedrijfssectorspecifiek Bij het versterken van de internationale concurrentiepositie van regio s gaat het om het realiseren van optimale vestigingsplaatscondities voor het bedrijfsleven zodat investeringen van elders aangetrokken worden of bestaande bedrijvigheid behouden blijft. In de praktijk zetten beleidsmakers in stedelijke regio s daarbij in op veelal dezelfde zaken: investeringen in bereikbaarheid, verstedelijkingsprojecten, scholing, kennisinfrastructuur en economische specialisatie.

66 64 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Allemaal onder de vlag van het verbeteren van de internationale concurrentiepositie (PBL, 2011b, p. 28). Daarbij wordt nauwelijks regionaal onderscheid gemaakt: gemeenten en regio s spelen meestal niet in op de eigen specifieke regionale kenmerken en de aanwezige bedrijfssectoren. De vele internationale benchmarklijsten over de economische kracht van een regio lijken zo op het oog de juistheid van een dergelijke strategie te onderschrijven. In deze lijsten wordt een verband gelegd tussen de genoemde factoren en het economisch functioneren van regio s. Zo prijken de Nederlandse provincies hoog op de benchmark van meest competitieve regio s van Europa die de Europese Commissie recent heeft gepubliceerd (Annoni & Dijkstra, 2013). Op dergelijke benchmarks is echter ook veel kritiek. De kritiek richt zich onder andere op het feit dat ze de concurrentiepositie voorstellen als iets dat van elders kan worden gekopieerd ( one size fits all ). Ook werken de prestatiebenchmarks met geaggregeerde totaalscores, met een bepaalde weging van onderlinge componenten en zonder oog voor specifieke vestigingskenmerken voor bepaalde bedrijfssectoren. Daardoor worden in feite appels en peren (verschillende bedrijfssectoren) vergeleken en opgeteld (PBL, 2012a, p ). De gangbare praktijk van regionaal ongedifferentieerde beleidsinzet ( overal hetzelfde ) is niet in lijn met de werkelijke economische patronen van concurrentie. Het gaat bij internationale concurrentie immers niet om landen die met elkaar concurreren, maar om bedrijven in specifieke regio s: bedrijven in regio s concurreren met telkens andere bedrijven in andere regio s (PBL, 2011b, p. 5, 34). De regio Eindhoven bijvoorbeeld, concurreert met bepaalde regio s in Europa op de markt van elektronische producten, maar dat zijn andere regio s dan die waarmee de regio Velsen concurreert als het gaat om staalproducten. Bedrijven in verschillende sectoren stellen bovendien andere eisen aan de vestigingsplaats. De concurrentiepositie van een regio kan versterkt worden door in te zetten op díe kenmerken die van belang zijn voor de markten waarop de bedrijven in de regio actief zijn. Dat is dus maatwerk; zowel per bedrijfssector als per regio. Lange tijd was deze specifieke kennis echter niet voorhanden. De meeste ruimtelijk-economische studies besteden geen aandacht aan regio- en sectorspecifieke analyses. Recente studies van het PBL, Universiteit Utrecht, Erasmus Universiteit Rotterdam en IHS zijn daarop een uitzondering (PBL 15 ; Van Oort, 2012b; Wall & Burger, 2012). Zij hebben regiospecifiek (provincie) en sectorspecifiek (topsector) onderzocht wat de sterke en zwakke punten van een regio zijn, en bekeken waarop deze regio s zouden kunnen inzetten om de concurrentiepositie te versterken. 15 Bij het PBL gaat het om de volgende studies: De concurrentiepositie van Nederlandse regio s (2011b); De internationale concurrentieposite van de topsectoren (2012a) en De internationale concurrentiekracht van Nederlandse regio s in kaart gebracht (2013a).

67 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 65 Per provincie resulteert dit in informatie over hoe vestigingsfactoren, zoals de kwaliteit van de fysieke infrastructuur, kennisinfrastructuur, agglomeratiekracht en human capital factoren, zich verhouden tot die regio s die er daadwerkelijk toe doen bij internationale concurrentie tussen topsectoren. 16 Dat er op deze terreinen meer regionaal toegesneden kennis beschikbaar komt, is een goede ontwikkeling. Het stelt actoren in staat een strategie te ontwikkelen voor verbetering van de concurrentiepositie die veel meer regio- en bedrijfsspecifiek is dan voorheen. Inzichten over de eigen economische sterkten en zwakten kunnen worden ontwikkeld. Elke stedelijke regio heeft een andere economische structuur en leefomgeving, en de uitdaging is om de eigen kwaliteiten te identificeren. Katz & Bradley (2013) spreken in dat verband over het vinden van de eigen game changer. Het gaat om economische sectoren die de potentie hebben om banen en waarde te creëren, privaat geld aan te trekken en die op lange termijn het traject van de stedelijke economie zouden kunnen bijsturen. Deze game changers kunnen uitstekende samenwerkingsrelaties zijn tussen bedrijven, ondernemers en universiteiten, maar ook liggen in de combinatie van een structuur van historische gebouwen en een hoge concentratie van geschoolden in bepaalde sectoren. Het belang van inzicht in de eigen economische sterkten en zwakten laat onverlet dat er fundamentele vragen te stellen zijn bij het voortdurende streven naar concurrentie en naar topposities in concurrentielijstjes. Dat bedrijven met elkaar concurreren om marktaandelen is inherent aan hun bedrijfseconomische uitgangspunten. Maar waarom zouden regio s allemaal een strategie moeten ontwikkelen om de top van de internationale concurrentieladder te bereiken? Bedrijven concurreren met vergelijkbare bedrijven in dezelfde league of zoeken naar nichemarkten, maar regio s lijken dat veel minder te doen: ze concurreren het liefst met regio s aan de top. Vanuit diverse hoeken wordt er op gewezen dat het ook een strategie kan zijn om niet zozeer te concurreren met de topregio s van een bepaalde sector (de top van de concurrentieladder), maar met regio s die ongeveer even krachtig zijn. Kies de juiste referenties noemt het Kwaliteitsteam Regio Groningen-Assen dit (2012). Raspe en Van Dongen (2013, p. 8) spreken over het definiëren van de eigen league die past bij een realistische concurrentiestrategie en ambitie. De uitkomst daarvan kan ook zijn dat regio s die tot de subtop of de middenmoot behoren, gaan nadenken over een contramalstrategie. 16 In de PBL-studies wordt internationale concurrentie regio- en sectorspecifiek bekeken (zie PBL, 2012a, p ). Overigens kijkt het PBL-onderzoek niet naar alle Nederlandse topsectoren, omdat het bij sommige sectoren gaat om zeer specifieke activiteiten die alleen te onderscheiden zijn met minimaal 3-digit codes uit de standaardbedrijfsindeling (Sbi). Exportgegevens gaan niet verder dan maximaal 2-digit codes. Inzichten over vestigingsfactoren en concurrentie uit de topsector water, life sciences & health, creatieve industrie en tuinbouw- en uitgangsmaterialen komen hierdoor niet in de onderzoeken naar voren (PBL, 2012a, p ). In de publicatie Ratio van ruimtelijk-economisch topsectorenbeleid (Raspe et al., 2012) is overigens wel onderzocht waar bedrijven in alle topsectoren ruimtelijk gezien in Nederland gevestigd zijn, ook bijvoorbeeld voor de sector creatieve industrie.

68 66 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Dus juist niet een strategie om mee te doen in de strijd om sterke agglomeratiekracht, maar een strategie om een contramal te bieden in termen van rust, ruimte en leisure, zoals De Roo en Hermans in 2004 voorstelden voor het noorden van Nederland. Voor de regio Groningen-Assen kan de uitkomst zijn dat niet Berlijn, Barcelona of Parijs inspiratiebronnen zijn, maar steden en regio s van vergelijkbare schaal en karakteristiek zoals Nancy, Bazel, Kassel of Freiburg: ook deze steden kenmerken zich onder andere door een rijk industrieel verleden, vooraanstaande universiteiten en een sterke hechting met de omliggende agglomeraties (Kwaliteitsteam Regio Groningen-Assen, 2013). Een tweede kanttekening is dat in het huidige debat over internationale concurrentie de aandacht vooral uitgaat naar grote internationaal opererende bedrijven en veel minder naar andere sectoren die ook van belang kunnen zijn voor het economisch functioneren van een stedelijke regio. Denk aan het midden- en kleinbedrijf (mkb) als toeleverancier aan internationale bedrijven (in Nederland) of non-profitsectoren zoals ziekenhuizen of zorginstellingen. Hoewel elementen daarvan wel in recente studies naar economische concurrentiekracht worden meegenomen, zoals diensten van niet marktorganisaties (PBL, 2011b), en hoewel er uiteraard vele studies zijn naar het mkb in Nederland, is het onduidelijk wat de sectorspecifieke en regiospecifieke conclusies voor deze sectoren precies zijn. Welke strategie zouden regio s die uitblinken in de non-profit gezondheidssector kunnen voeren? Of regio s die voor het overgrote deel beschikken over midden- en kleinbedrijven die op Nederland gericht zijn? Het gaat dus wellicht niet alleen om bedrijven op top niveau, maar juist op mesoniveau. In paragraaf wordt hierop teruggekomen. Een derde kanttekening heeft te maken met het vraagstuk van specialisatie tegenover variëteit, in relatie tot het weerstandsvermogen van een regio. Is een gespecialiseerde economische structuur beter voor economische prestaties van een regio, of juist een gevarieerde economische structuur? Aan de ene kant wordt betoogd dat een gevarieerde economische structuur minder kwetsbaar is voor conjuncturele schokken en dat uit deze diverse structuur kennisuitwisseling kan ontstaan (Marlet, 2009). Als bedrijven echter te sterk van elkaar verschillen en de diversiteit te groot wordt, zijn er minder mogelijkheden om nieuwe ideeën en vaardigheden bij elkaar op te doen: te grote verschillen maken het onmogelijk om van elkaar te leren (Raspe, 2012). Aan de andere kant wordt betoogd dat juist een zekere specialisatie van specifieke clusters een bron vormt voor regionaaleconomische groei. Dit heeft te maken met de mogelijkheden tot kennisspillovers, het ontstaan van gespecialiseerde arbeidsmarkten en de nabijheid van gespecialiseerde toeleveranciers (Frenken et al., 2005). Specialisatie heeft echter ook nadelen. Regio s die sterk leunen op één sector zijn kwetsbaar voor conjuncturele schokken. Dat geldt met name voor regio s waar één of enkele grote bedrijven in dezelfde sector gevestigd zijn, met een relatief groot aantal banen.

69 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 67 Dit maakt die regio s kwetsbaar voor schokken die deze bedrijven of sectoren kunnen treffen (Raspe et al., 2012, p. 19). In zijn essay voor de Rli zegt Mommaas (2012) hierover: In eerste instantie lijkt specialisatie een aantrekkelijke ontwikkelroute: het leidt tot een vermindering van transactiekosten en dus alleen al daardoor een verhoging van opbrengsten. ( ) Maar vervolgens blijkt dat specialisatie ook kan leiden tot een vermindering van het onderlinge aanpassingsvermogen en daarmee tot een grotere kwetsbaarheid voor verandering. (..) De regionale economie kan zich niet aanpassen aan schommelingen in de vraag. De duurzame stad moet per definitie een resilient city zijn, waarin aandacht bestaat voor een goede balans tussen specialisatie en veerkracht (p. 38). Als synthese wordt in de literatuur het begrip gerelateerde variëteit gebruikt: de aanwezigheid van aan elkaar gerelateerde sectoren met een deels overlappende kennis- of technologiebasis, waardoor het mogelijk wordt om optimaal van elkaar te leren en nieuwe ideeën op te doen. Als een regio beschikt over een pool van skillgerelateerde werknemers (die over vaardigheden beschikken die inzetbaar zijn in verschillende bedrijfstakken) kan kennisoverdracht tussen werknemers en sectoren plaatsvinden. Dit kan leiden tot arbeidsmobiliteit en dus tot grotere weerbaarheid en flexibiliteit van een regio bij economische tegenspoed (Van Oort, 2012; Frenken et al., 2004; Raspe et al., 2012). In paragaaf 4.3 wordt een aantal voorbeelden van gerelateerde variëteit genoemd. Een vierde en laatste kanttekening betreft de geringe aandacht voor de ruimtelijke aspecten in het beleid dat het Rijk voert ter versterking van de internationale concurrentiepositie: het topsectorenbeleid. Er is geen verbinding tussen beleid voor topsectoren en regionaal beleid: het topsectorenbeleid is gericht op sectoren en niet op gebieden. Hierop wordt later in deze paragraaf teruggekomen. Verbeteren van de quality of life In het huidige debat over internationale concurrentie en de economische ontwikkeling van steden lijkt de nadruk sterk te liggen op zaken als agglomeratiekracht, infrastructuur en bedrijfsclusters. Voor locatiebeslissingen van buitenlandse bedrijven is echter naast deze zaken ook de kwaliteit van de leefomgeving van belang. Het gaat dan bijvoorbeeld om veiligheid, hygiëne, gezondheidszorg, cultuur, milieu, recreatie, politiek-economische stabiliteit, openbare voorzieningen (bibliotheek, sportvoorzieningen), openbaar vervoer en opleidingsmogelijkheden (onderwijsinstellingen). In een eerder advies over de toekomst van het ruimtelijk beleid stelde de raad dat deze leefomgevingskwaliteit essentieel is voor economische groei op de lange termijn (Rli, 2011a). Landschap en cultureel erfgoed zijn van belang voor een economisch concurrerende regio (Marlet & Van Woerkens, 2011).

70 68 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Ook stedelijke voorzieningen spelen een rol: het onderzoek van Marlet naar aantrekkelijke steden (2009) 17 laat zien dat woonattracties zoals de kwaliteit van de woonomgeving, nabijheid van natuur en een attractief avondleven in de stad (culinair en cultureel aanbod) van belang blijken voor de aantrekkingskracht van steden (Marlet, 2009). Juist in een globaliserende economie waarin kenniswerkers en bedrijven internationaal op zoek zijn naar de beste vestigingsplekken, speelt de quality of life (inclusief stedelijke voorzieningen, cultureel aanbod en landschap) dus een onderscheidende rol. Het inzicht is niet nieuw: in het verleden stelde Jane Jacobs al dat ook culturele activiteiten (en niet alleen economische) van groot belang zijn voor de economische vitaliteit van steden (Jacobs, in Atzema et al., 2012, p. 168). Wel nieuw is het inzicht dat voor de economische ontwikkeling van steden het zogeheten people climate belangrijker zou zijn dan het business climate (Florida, 2005). Bedrijven zouden zich bij hun locatiekeuze meer laten leiden door de aanwezigheid van talentvolle mensen, dan dat mensen zouden verhuizen naar clusters van bepaalde bedrijvigheid. Door een te smalle focus op productiefactoren (zoals infrastructuur) blijft de betekenis van natuur, cultuur en landschap echter onderbelicht, terwijl veronachtzaming daarvan op lange termijn juist grote economische consequenties heeft. Het kan zelfs tot een verzwakking van de internationale concurrentie positie leiden. Hoewel er op dit gebied diverse rankings en benchmarks voorhanden zijn, geven die onvoldoende inzicht in de samenhang met concurrentiekracht. Bovendien is er in de internationale literatuur onvoldoende empirische kennis over de relatie tussen locatiebeslissingen en de kwaliteit van de leefomgeving. De literatuur kent in dat opzicht een blinde vlek (Kuiper & Evers, 2011, p ). Vergroten van borrowed size Een belangrijke pijler van een sterke internationale concurrentiepositie is zoals gezegd de agglomeratiekracht van stedelijke regio s. Een veelheid aan empirische studies toont aan dat een hogere massa en dichtheid positief bijdraagt aan de productiviteit en groei van bedrijven. 18 Stedelijke omvang en dichtheid blijkt samen te hangen met een grotere economische groei. Op dit gebied van agglomeratiekracht blijven Nederlandse stedelijke regio s achter: in vergelijking met het buitenland zijn Nederlandse steden in termen van massa en dichtheid klein. Daardoor profiteren Nederlandse stedelijke regio s relatief minder van urbanisatievoordelen bij internationale concurrentie (PBL, 2012a; PBL, 2011b). 17 Winkels bleken er veel minder toe te doen, volgens Marlet is dat mogelijk te wijten aan het feit dat de kwaliteit van het winkelaanbod tussen steden nauwelijks verschilt. Ook de aanwezigheid van parken, de kwaliteit van scholen en aanbod van kinderopvang blijken er opmerkelijk genoeg niet toe te doen. Marlet wijt dit aan het feit dat de analyse op stadsniveau is gevoerd waardoor verschillen in de woonomgeving kunnen uitmiddelen. De kwaliteit van de directe woonomgeving zal immers vooral van belang zijn voor de concurrentie tussen wijken, en niet of in mindere mate voor de verschillen tussen steden (Marlet, 2009, p. 274). 18 Overigens wijst Van Oort er in zijn proefschrift (2002) op dat zeker in de Nederlandse context de schaal waarop agglomeratie-effecten zich voordoen relatief groot is. Urbanisatievoordelen strekken zich uit over nagenoeg de gehele Randstad (Van Oort in Atzema et al., 2012, p. 168).

71 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 69 Dit gegeven raakt aan een terugkerende discussie over economische kracht van Nederlandse regio s: is de medium size van Nederlandse steden en regio s voor de toekomstige stad voldoende of zou het een tandje hoger moeten voor meer welvaart? (Modder, 2010, p. 3). Vanwege het belang van massa en dichtheid zouden Nederlandse steden in kunnen zetten op het vergroten, dan wel verhogen daarvan. Daarbij is het de vraag welke steden zich daar het meest voor lenen: alle steden, of alleen de steden die nu al een redelijke omvang en massa hebben? Voor een stad als Amsterdam kan het een optie zijn, omdat deze internationaal gezien nog het meest in de buurt komt met andere internationale topsteden, maar zelfs dan is het realiseren van eenzelfde massa en dichtheid als bijvoorbeeld Londen en Parijs een grote opgave (PBL, 2012a, p ). De vraag kan daarom gesteld worden of steden met de Nederlandse stedelijke structuur een internationale competitie op massa en dichtheid eigenlijk wel kunnen winnen. Ook moet bedacht worden dat bij een gelijkblijvend aantal steden en een gelijkblijvende totale stedelijke bevolking het agglomeratievoordeel in de ene stad teniet wordt gedaan door het verlies elders. Bij een gelijkblijvende bevolking zou het uitbreiden van steden op de ene plek immers ten koste gaan van de agglomeratievoordelen van steden op de andere plek (CPB, 2013). Bovendien zijn er ook geluiden dat experts vinden dat het belang van massa en dichtheid wordt overschat (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [BZK], 2012, p. 5). 19 Het lijkt dan ook beter om te zoeken naar een alternatief dat beter past bij de vanouds polycentrische stedelijke structuur van Nederlandse met veel middelgrote steden en goede onderlinge verbindingen. Die strategie kan bestaan uit het inzetten op goede verbindingen met krachtige regio s elders. Dit lenen van de kracht van nabije buren, waarvoor excellente verbindingen cruciaal zijn, wordt borrowed size genoemd. Daarmee kan een regio bijvoorbeeld profiteren van een afzetmarkt elders, of van specifieke kenmerken van andere regio s zoals een aanwezige kennisinfrastructuur. Het gebrek aan eigen massa wordt dan gecompenseerd door een excellent netwerk met andere regio s (PBL, 2012a; Raspe, 2012). 20 Parallel aan deze strategie kan worden ingezet op een strategie van quality of life, zoals hierboven betoogd: borrowed quality. Een dergelijke strategie maakt connectivity, rather than scale, the name of the game (McCann, 2010, p. 13). 19 Uitspraak tijdens een expertmeeting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken over woningmarkt en stedelijke economie. De experts waarnaar wordt verwezen, zijn: Ries van der Wouden (Planbureau voor de Leefomgeving), Pieter Tordoir (Universiteit van Amsterdam); Henri de Groot (Vrije Universiteit); André Buys (RIGO Research en Advies) en Taco van Hoek (Economisch Instituut voor de Bouw) (Ministerie van BZK, 2012). 20 Overigens gaat het volgens sommige wetenschappers bij het realiseren van verbindingen niet alleen om ICT, ov en wegen bijvoorbeeld, maar ook om zachte infrastructuur: onderwijs, voorzieningen en cultuur als de noodzakelijke glue of megacities (Kingsley Haynes in Van der Wouden, 2011, p. 65). In dit hoofdstuk zijn ze apart besproken.

72 70 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (Ministerie van Infrastructuur en Milieu [IenM], 2012a) wordt het belang van goede infrastructuurverbindingen erkend. Daarin wordt gesteld dat Nederlandse stedelijke regio s, om de agglomeratie voordelen van de huidige Nederlandse ruimtelijke structuur te benutten, intern en (inter)nationaal goed verbonden moeten zijn. Op deze manier kan optimaal geprofiteerd worden van de stedelijke regio s, met een open structuur, (relatieve) kleinschaligheid, en (internationaal gezien) lage dichtheden in interactie met hoogwaardige en toegankelijke landelijke en cultuurhistorische gebieden (Ministerie van IenM, 2012a, p. 19). Ook kunnen agglomeratievoordelen bereikt worden. Ook in de MIRT-brief uit 2013 wordt dit onderschreven: Juist omdat Nederland geen grote agglomeraties kent, gaat het erom te profiteren van elkaars nabijheid. ( ) Door het verbinden van markten, stedelijke regio s en netwerken in binnen- en buitenland kunnen voorzieningen, kennis en faciliteiten gedeeld en geleend worden. Zo kunnen er meer voordelen van agglomeratiekracht worden gecreëerd (Tweede Kamer, 2013c, p. 1-2). De vraag hierbij is wel op welke schaal zich welke agglomeratie-effecten voordoen. Wat is in zijn algemeenheid het beste schaalniveau voor Nederlandse regio s om te streven naar een borrowed size -strategie? Het kan gaan om het verbeteren van verbindingen over de weg met buurregio s, zoals tussen de stadsgewesten binnen de Randstad en in Noord-Brabant (de internationale topregio s van Nederland), maar óók om goede verbindingen met regio s over de grens (Raspe & Van Dongen, 2013). Het belangrijkste is dat regio s goed intern en extern verbonden zijn, zodat stromen uit de ene regio makkelijk de andere regio kunnen bereiken. Soms betekent dat dat eerst het intern stadsgewestelijk netwerk op orde gebracht moet worden, omdat anders daar al barrières ontstaan. Volgens Van Wijmen en Schaafsma is voor Amsterdam bijvoorbeeld het creëren van een beter stadsgewestelijk openbaarvervoersysteem een snelle manier om meer massa voor de metropoolregio te creëren (Van Wijmen, 2012; Schaafsma, 2012). Hoewel de borrowed size -strategie in theorie toepasbaar is op verschillende ruimtelijke schaalniveaus, lijkt het in de praktijk momenteel het beste haalbaar te zijn op het niveau van het daily urban system : het geografisch geheel van de centrale stad en zijn suburbane ommeland (Raspe & Van Dongen, 2013, p. 7). De gedachte hierachter is dat urbanisatievoordelen worden gedragen door nabijheid. Nabijheid maakt de totstandkoming van allerlei soorten contacten makkelijker (informele, toevallige, onbedoelde en bedoelde contacten) en de kans op contacten groter. Een dergelijke nabijheid wordt tot op heden vooral bereikt op het schaalniveau waarop nu al de meeste contacten zijn: het niveau van het daily urban system. Dat betekent dat een borrowed size -strategie op het niveau van de zuidvleugel (Rotterdam-Den Haag) of de noordvleugel (Amsterdam- Utrecht) van de Randstad meer voor de hand ligt dan op het niveau van Noord-Brabant met de Amsterdamse regio (Raspe & Van Dongen, 2013, p.7). Het ligt niet in de rede om te veronderstellen dat bedrijven in Noord-Brabant

73 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 71 en het noorden van Nederland in sterke mate en op eenvoudige wijze van de agglomeratie voordelen kunnen profiteren van bijvoorbeeld de grootstedelijke regio Amsterdam. Hoewel wel bekend is dat de potentie aan interactie leidend is voor het bepalen van het beste schaalniveau, is het kennisniveau echter nog onvoldoende om hierover specifiekere uitspraken te kunnen doen. Het is de vraag welke regio s excellente verbindingen met andere regio s zouden moeten onderhouden om te kunnen profiteren van agglomeratievoordelen. Daarnaast is onduidelijk wat het effect kan zijn van een borrowed size -strategie op de regio s waarvan geleend wordt. Het is bekend uit de literatuur dat nieuwe infrastructuurverbindingen ook allerlei (niet beoogde) effecten kunnen hebben: de zogenoemde leegzuigende effecten. Bijvoorbeeld als in een regio bewoners naar verder weg gelegen plekken verhuizen omdat de nieuwe infrastructuurverbinding een groter woon-werkgebied mogelijk maakt. Een ander voorbeeld is een situatie waarin door de betere infrastructuur bewoners uit het ene gebied meer gebruik gaan maken van voorzieningen in het andere, waardoor voorzieningen wellicht moeten sluiten. Evenzo blijkt dat investeringen in regionale verbetering in ontsluitingskwaliteit van knooppunten vooral leiden tot een ruimtelijke herverdeling van economische activiteiten, met groei van banen op de ene plek en krimp op de andere (Snellen, 2013). 21 In een advies over de Zuiderzeelijn hebben de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Raad voor het Landelijk Gebied en de VROM-raad aandacht gevraagd voor het mogelijk drainerend effect van deze lijn op de noordelijke regio (Raad voor Verkeer en Waterstaat et al., 2006; zie ook Brakman et al., 2005). Deze inzichten zouden in de discussie over borrowed size moeten worden meegenomen. Naar analogie van de borrowed size -strategie kunnen regio s ook inzetten op borrowed qualities : niet elke regio hoeft immers over dezelfde kwaliteiten te beschikken (Raspe & Van Dongen, 2013). Dat concept kan bijvoorbeeld toegepast worden op het gebied van culturele voorzieningen. Net als bij borrowed size speelt ook hier de vraag naar het beste schaalniveau waarop van elkaar geprofiteerd kan worden, en net als bij borrowed size is hierover nog onvoldoende kennis voorhanden om er algemeen geldende uitspraken over te doen. Het belang van een vliegveld voor connectiviteit en internationale concurrentiekracht blijkt bijvoorbeeld groot te zijn. Regio s die niet over een vliegveld in de regio beschikken, kunnen inzetten op een strategie van borrowed qualities om toch van deze kwaliteit in een andere regio te kunnen profiteren. De geografische schaal waarop dat lenen van kwaliteiten kan plaatsvinden, lijkt groter dan de schaal bij het lenen op basis van omvang, dat vooral op de schaal van een daily urban system speelt. 21 Het beeld is overigens wel genunaceerd: zo zijn er aanwijzingen dat beter functionerende vervoersnetwerken de productiviteit van bestaande bedrijvigheid verbeteren, iets wat niet meetbaar is in banen of mensen (Snellen, 2013).

74 72 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Ondanks de onbeantwoorde kennisvragen op dit moment, lijkt het wel duidelijk dat juist in een tijd waarin investeringsmiddelen schaars(er) zijn, met de gegeven ruimtelijke stedelijke structuur in Nederland, de strategieën van borrowed size en borrowed quality relevant kunnen zijn. Het past in het huidige adagium dat delen het nieuwe hebben is. Ook dat is een uitvloeisel van de huidige netwerksamenleving. Daar komt bij dat deze leenstrategieën ingevuld kunnen worden door het verbinden van stedelijke regio s via goede infrastructuurverbindingen, maar ook via verbindingen in organisatorische zin. In paragraaf wordt hier aandacht aan besteed, met aandacht voor de triple helix-samenwerkingen. De inzichten rond de strategie van borrowed size en borrowed quality roepen de vraag op hoe de concurrentiekracht van stedelijke agglomeraties in Nederland het beste versterkt kan worden. Biedt het huidige topsectorenbeleid hiervoor voldoende aanknopingspunten? Het lijkt onvoldoende. Het nationale economisch beleid ter versterking van de concurrentiepositie zou aangevuld moeten worden met een ruimtelijke uitwerking. Topsectoren houden zich immers niet aan gemeente- of provinciegrenzen, en zijn zelden aan één regio verbonden (Raspe et al., 2012). Er is vooral een ruimtelijke uitwerking nodig omdat de inzichten over sterke agglomeraties en de leenstrategie voor nieuwe beleidsvragen en keuzen zorgen. Waar wordt de agglomeratiekracht versterkt, waar wordt er geleend van de buren? Deze relatie met de regio wordt in het huidige topsectorenbeleid niet gelegd. De rol van het Rijk zou moeten zijn om zoveel mogelijk ondoelmatige beleidsconcurrentie tussen de stedelijke regio s te voorkomen (zie ook de aanbevelingen in Deel 1) Transitie naar kenniseconomie De Nederlandse economie verandert. De industriële economie heeft in de afgelopen decennia plaatsgemaakt voor een diensteneconomie. De huidige ontwikkeling naar een kenniseconomie wordt ook wel als een verbijzondering van de diensteneconomie gezien. Een tweede deelopgave voor de stad van de toekomst gaat over het inspelen op deze transitie naar een kenniseconomie: een economie die gebaseerd is op de productie, de distributie en het gebruik van kennis en informatie (OECD, 1996) Over de samenstellende componenten van de kenniseconomie wordt verschillend gedacht. Het CPB gaat uit van de componenten onderwijs, onderzoek bij publieke instellingen en onderzoek bij bedrijven (CPB, 2002). Onderwijs levert immers de vaardigheden waar de kenniseconomie om vraagt, onderzoek voorziet de kenniseconomie van nieuwe inzichten en technieken. Kenniseconomie wordt in dit perspectief in verband gebracht met uitgaven aan R&D, patenten en dergelijke. Volgens anderen gaat het om meer dan R&D-activiteiten: het gaat ook om innovatie (het daadwerkelijk op de markt brengen van nieuwe producten en diensten) en om kenniswerkers (opleiding, onderwijs, beroepsvaardigheden, de mate waarin werknemers creatief zijn et cetera (Raspe & Van Oort, 2007). Juist door de verbreding met kenniswerkers komt ook de creatieve sector in beeld als onderdeel van de kenniseconomie. Het gaat dan niet alleen om onderzoekers en wetenschappers (de enge definitie van kenniswerkers) maar ook om design, mode, architectuur en nieuwe media. Het blijft een kwestie van definitie: zo is er discussie of muziek ook onder de categorie creatieve industrie valt.

75 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 73 De moderne stad is onlosmakelijk verbonden met deze opkomst van de kenniseconomie, omdat de uitwisseling van nieuwe ideeën face-to-face het snelst verloopt (De Groot et al., 2010). Hierdoor vormen steden bij uitstek vestigingslocaties voor bedrijvigheid in de kennisindustrie. Het gaat daarbij niet alleen om kennis, maar ook om andere niet-tastbare productiefactoren zoals creativiteit en belevenis. Zoals het CPB (2013, p. 4) aangeeft is het onduidelijk of het belang van kennis voor de economie in de komende decennia in hetzelfde tempo blijft groeien als in het verleden, maar dat die rol kleiner wordt lijkt volgens de onderzoekers onwaarschijnlijk. De deelopgave van het versterken van de Nederlandse kenniseconomie ligt voor een deel buiten het domein van de fysieke leefomgeving. Het kan bijvoorbeeld ook gaan om investeringen in onderwijs of om het stimuleren van onderzoek bij universiteiten en bedrijven. Dit ligt buiten de focus van dit advies en wordt daarom niet in deze paragraaf meegenomen. Bij andere zaken (zoals een aantrekkelijke leefomgeving voor kenniswerkers, maatwerk bij vestigingscondities voor bedrijven) is de ruimtelijke kant veel duidelijker. Over die condities gaat deze paragraaf. Kennissteden: maatwerk In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de kennisindustrie gebaat is bij face-to-facecontacten en dat die zich daarom vaak in gebieden met hogere bevolkingsdichtheden (steden) concentreert. Zo is de creatieve industrie (mode, media, design architectuur) een typisch grootstedelijke activiteit (Hemel, 2010, p. 21; zie ook Van Engelsdorp Gastelaers & Hamers, 2006). Een grootstedelijke atmosfeer met culinaire, culturele en zakelijke dienstverlening maakt de binnenstad tot een geschikte vestigingsplaats voor deze activiteiten. De aard van de face-to-facecontacten verschilt naar gelang het type kennisindustrie in een regio. Zo gaat het bij stedelijke regio s met een sterke R&D-dimensie (bijvoorbeeld industrieel georiënteerde gemeenten) om face-to-facecontact tussen universiteiten en multinationale bedrijven voor onderzoek en innovatie (toepassing en vercommercialisering van nieuwe producten en processen). Reallifecontacten (dus niet alleen digitale contacten) zijn cruciaal voor het creëren van onderling vertrouwen en een goede samenwerking (Van Engelsdorp Gastelaers & Hamers, 2006). 23 Veel steden proberen in te spelen op de transitie naar een kenniseconomie door expliciet een ontwikkeling als kennisstad, creatieve stad of stad voor kenniswerkers na te streven. Dat kan zich uiten in een streven om creatieve industrie aan zich te binden, een universiteit binnen de gemeentegrenzen te vestigen of door bedrijfsverzamelgebouwen te ontwikkelen met werkruimten in deze sector. 23 Het CPB (2013) wijst erop dat de invloed van digitale technologie daarbij niet eenduidig is: ICT kan zowel vervangend als complementair zijn aan persoonlijke ontmoetingen.

76 74 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Maar net als bij het versterken van de internationale concurrentiepositie, lijken steden de neiging te hebben om in te zetten op overal hetzelfde, en weinig oog voor maatwerk te hebben. Uit diverse onderzoeken blijkt dat dat niet verstandig is. De kennisinfrastructuur is immers niet gelijk verdeeld over Nederland, met een sterke concentratie van publieke R&D in Noord- en Zuid-Holland en juist een concentratie van private R&D in Noord-Brabant (PBL, 2012a; Raspe & Van Dongen, 2013). Bovendien overlappen ruimtelijk gezien de verschillende dimensies van de kenniseconomie niet altijd. Zo zijn het de perifere regio s, de industrieel georiënteerde gemeenten en de minder verstedelijkte gebieden die voorop lopen als het gaat om R&D-bedrijvigheid; innovatie vooral in het oosten en westen van het land. De economie van de kenniswerkers ten slotte, heeft een duidelijk stedelijke oriëntatie (Amsterdam, Utrecht, Den Haag) (Raspe & Van Oort, 2007). Net als bij de deelopgave van versterking van de internationale concurrentie positie lijkt ook hier maatwerk het devies, afhankelijk van de in het gebied aanwezige dimensies van de kenniseconomie. 24 Hoewel de stedelijke centra bijvoorbeeld juist voor kenniswerkers van essentieel belang zijn, moeten niet álle naar revitalisering zoekende steden zich richten op het aantrekken van creatieve industrieën, op kleinschalige zakelijke dienstverlening gerichte bureaus en hooggeschoolde jonge starters en carrièremakers. Veel steden doen dit nu wel, maar de kans dat dit succes oplevert, is beperkt. Slechts enkele steden lijken in dit opzicht kansrijk omdat zij voldoen aan enkele belangrijke voorwaarden: een ruim aanbod van kenniswerk en de beschikbaarheid van hooggespecialiseerde onderwijsinstellingen (Van Engelsdorp Gastelaars & Hamers, 2006). Als maatwerk het devies is, kan ook de vraag gesteld worden of hier een leen strategie zinvol kan zijn. Bij de ruimtelijke verdeling van publieke en private kennisinfrastructuur over Nederland is bijvoorbeeld de vraag legitiem of elke regio moet proberen om beide typen kennisbron in de eigen regio tot top niveau te ontwikkelen of dat van de kracht van de buren kan worden geprofiteerd (Raspe & Van Dongen, 2013). Aangezien private kennis, en in iets mindere mate publieke kennis, cruciaal is voor een goede concurrentiepositie van de topsectoren, zouden de Nederlandse regio s juist daarvoor van elkaars specifieke kennisinfrastructuur kunnen profiteren. 24 In de studies van het PBL naar de internationale concurrentiepositie van regio s op het gebied van topsectoren is het onderdeel kennis een lastige. Enerzijds is niet afzonderlijk gekeken naar de kennisindustrie (bijvoorbeeld universiteiten of onderzoekscentra) als bedrijfssector. Deze sector is immers niet als zodanig als topsector benoemd. Onderdelen van het domein kennis zijn dat wel, zoals de topsector creatieve industrie. Maar deze sector bleek in de statistieken niet goed meetbaar (zie voetnoot 8 voor het waarom). Ook zijn Nederlandse universiteiten niet als onderdeel meegenomen in de topsectoren: Wageningen University is bijvoorbeeld niet meegenomen als bedrijf bij de agrofoodsector. Anderzijds is de Nederlandse kennisinfrastructuur in deze studies wel als kenmerk van regio s onderzocht (in termen van onder andere aandeel publieke en private investeringen in R&D, patenten, aanwezigheid topuniversiteiten). Dat kan verwarrend zijn: Wageningen University is dus niet in de agrofoodsector opgenomen, maar wel als kenmerk van de Gelderse regio. Het is hierdoor onduidelijk wat de sector- en regiospecifieke elementen zijn die van belang zijn bij versterking van de concurrentiepositie op het gebied van kennis.

77 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 75 Verbindingen tussen deze gebieden, bijvoorbeeld over de weg en het spoor, zijn dan belangrijk: zij kunnen de kennisinfrastructuur in de regio s met elkaar verknopen. Ook in organisatorisch opzicht kunnen verbindingen tot stand komen (PBL, 2012a; Raspe et al., 2012). Hoewel dit in theorie denkbaar is, blijft de fundamentele vraag hoe het inzetten van de leenstrategie (die uitgaat van het geografisch verbinden over grotere afstanden) zich verhoudt tot het kernpunt van kennisontwikkeling: nabijheid. Door het grote belang van makkelijke, snelle face-to-facecontacten ligt het inspelen op borrowed size of borrowed qualities bij kennisontwikkeling minder voor de hand. Meer interactie zorgt voor meer vertrouwen, een voorwaarde voor kennisuitwisseling en innovatie. Nabijheid speelt dus een grote rol. Organisatorische samenwerking tussen verder uit elkaar gelegen regio s kan overigens ook lastig zijn vanwege uiteenlopende percepties van de cultuur in andere regio s. Die kunnen het verkennen van mogelijke samenwerking belemmeren ( wij in regio x werken nu eenmaal niet samen met partijen in regio y ) (Raspe, interview 15 april 2013). Om dat te doorbreken is face-to-facecontact essentieel. Kennissteden: focus op hoger opgeleiden? Onder het mom van de creatieve stad zetten veel steden in op het aantrekken en vasthouden van hoger opgeleiden. Aan de basis hiervan ligt de veronder stelling dat een permanente instroom van hoger opgeleiden en een vasthouden ervan, een stad in staat stelt om zich voortdurend aan te passen aan nieuwe omstandigheden, en dat met name mensen in creatieve denkberoepen economische voorspoed brengen (De Groot et al., 2010). Het werk van Glaeser, Landry en Florida heeft aan de ontwikkeling van dit gedachtegoed bijgedragen. Hun visie op stedelijke economieën heeft een omslag teweeg gebracht bij veel gemeenten, ook in Nederland. Hoewel dit werk ook vaak is bekritiseerd, heeft het wél bijgedragen aan het inzicht dat human capital er toe doet in geavanceerde economieën (Kloosterman, 2005, p. 57). In het boek Triumph of the city (2011) heeft Glaeser het belang van hoger opgeleiden in beeld gebracht. Aan de hand van de stad Boston laat Glaeser zien dat de aanwezigheid van universiteiten een belangrijke bepalende factor is voor het succes van steden (Glaeser in De Groot et al., 2010). Toen de havens van Boston in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw moesten sluiten, zorgde de stroom van alumni van Harvard en MIT voor het opzetten van nieuwe activiteiten in IT, investment banking, en biomedisch onderzoek. Nu floreert Boston als nooit tevoren. De aanwezigheid van een universiteit is volgens Glaeser dus een belangrijke succesfactor, maar niet de enige. Glaeser benadrukt dat het gaat om de wisselwerking van de aantrekkelijkheid als consumptiestad (een stad met een gevarieerd cultureel aanbod, winkelaanbod en dergelijke) met het vermogen van de stad om nieuwe productieactiviteiten te ontwikkelen die bepalend zijn voor stedelijk succes. Volgens onderzoekers van het CPB (De Groot et al., 2010) slaagt de stad Amsterdam er door een succesvoller mix

78 76 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE beter in dan Rotterdam om studenten aan zich te binden en hoger opgeleiden van elders aan te trekken. Er zijn bij deze gedachtegang vier kanttekeningen te plaatsen. Allereerst blijkt een hoog opleidingsniveau van de beroepsbevolking niet voor alle topsectoren een voorwaarde voor een goede concurrentiepositie te zijn. Recent onderzoek van het PBL laat zien dat het ook kan gaan om vaardigheden die specifiek zijn verbonden aan beroepen en niet zozeer aan een hoge opleiding (Raspe, 2012, p. 33; Raspe & Van Dongen, 2013). Het louter en zonder maatwerk inzetten van steden op hoger opgeleide kenniswerkers is dus niet verstandig. Het gaat om de aansluiting van specifieke kennis en vaardigheden op de behoefte van het bedrijfsleven. Deze inzichten dringen de laatste jaren bij steeds meer partijen door. Zo wijst het Topteam Creatieve Industrie (2012) erop dat er in de creatieve sector juist tekorten zijn onder mbo-opgeleiden in enkele specifieke, vaak technische sectoren (Topteam Creatieve Industrie, 2012, p. 4). De creatieve sector kan niet buiten ambachten, en heeft niet alleen hoger opgeleiden nodig maar ook mbo-opgeleiden. Ook de Sociaal-Economische Raad wijst op het belang van de ambachtseconomie: met een jaaromzet van 110 miljard euro is dit een onmisbaar onderdeel van de Nederlandse (kennis)economie en samenleving. De oplopende tekorten aan vakmensen, onder andere door de beperkte instroom van jongeren, is in dat licht bezien een zorgpunt (SER, 2013). Ten tweede wordt het belang van hoger opgeleiden voor de stad soms vertaald in of gelijkgesteld aan het belang van midden en hogere inkomensgroepen (zie kader 2 voor een discussie hierover in Amsterdam). Daarbij wordt voorbijgegaan aan het feit dat de hoogte van de opleiding niet gelijk staat aan de hoogte van het inkomen: veel hoger opgeleide creatievelingen verdienen aanzienlijk minder dan mensen met een middelbare (beroeps)opleiding. Succes van steden kan ook gemeten worden in andere termen dan hogere inkomensgroepen, bijvoorbeeld in de mate van ondersteuning van stijgingsaspiraties van verschillende groepen. De vitaliteit van een stad is niet alleen economisch, maar ook verbonden met diversiteit in sociaal, economisch, cultureel en ruimtelijk opzicht (Reijndorp, 2012, p. 15). Met andere woorden, het kan in een stad niet alleen om de cappuccinoeconomie gaan, maar ook om de thermoskan-economie. Kader 2. Middeninkomensgroepen in Amsterdam Begin 2013 stelde wethouder Wiebes van de gemeente Amsterdam voor om de helft van de Amsterdamse corporatiewoningen te doen verkopen. Deze woningen zouden dan overgaan naar de particuliere verhuur en zo een markt zijn voor de geschoolde middenklasse die in Amsterdam wil blijven of komen wonen. Amsterdam moet volgens Wiebes mogelijkheden bieden voor dat deel van de bevolking dat niet in aanmerking komt voor een sociale huurwoning. In reactie gaf wethouder Van Poelgeest aan dat er in Amsterdam wel degelijk

79 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 77 middeninkomensgroepen zijn, al is het een wat kleinere groep. Daar komt bij dat wanneer Amsterdam als een grotere regio wordt bekeken, het aantal middeninkomens ook hoger is. Diemen en Zaandam maken deel uit van de regio. Ten derde kan betaalbaar wonen in de stad juist als kanskaart voor ontwikkeling en innovatie worden gezien. Jongeren aan het begin van hun loopbaan (onderwijs, werk) kunnen zo de stad binnenkomen en bijdragen aan innovatie. Als een stad dat niet biedt en te duur is voor deze groep (Londen, Parijs), dan verliest de stad deze kanskaart. Bron: Debat Pakhuis de Zwijger, 25 februari 2013; Milikowski (2013) Een derde kanttekening is dat een voorkeur van gemeentebesturen voor creatievelingen en hoger opgeleiden waarvan de laatsten bereid zijn meer voor een woning in de stad te betalen allerlei vragen van sociale segregatie en sociale samenhang met zich meebrengt (De Groot et al., 2010). De focus op de creatieve stad kunnen gemeentebesturen in de praktijk vertalen in het aantrekken van hoger opgeleiden en het ontwikkelen van een vestigingsmilieu voor kenniswerkers en creatievelingen. De consequentie daarvan kan zijn dat de parochiale domeinen van kenniswerkers, hoger opgeleiden of creatievelingen andere parochiale domeinen gaan wegduwen: symbolisch, maar ook fysiekruimtelijk. Dit kan nieuwe scheidslijnen in de stad met zich meebrengen. Voor Amsterdam dreigt nu al een tweedeling binnen en buiten de ring, hoger opgeleide autochtonen binnen de ring en lager opgeleide allochtonen daarbuiten (Milikowski, 2013). Het is de vraag of dat wenselijk is (zie ook hoofdstuk 7 over publieke ruimte). Betekent de focus op hoger opgeleiden dat andere groepen in de stad het maar moeten uitzoeken? Het is een politieke vraag die een standpuntbepaling van gemeentebesturen vergt. Een vierde kanttekening is algemener: een ontwikkeling naar een stad met een ander soort economie (creatief of anderszins) gaat altijd gepaard met sociale veranderingen. Als de economie van de stedelijke regio verandert, verandert ook de sociale structuur, waardoor daar soms gaten in vallen. Deze relatie wordt nog te vaak over het hoofd gezien. De economische structuur werkt bijvoorbeeld door in hoe mensen met elkaar omgaan, hoe open een stad is, hoe de toegang tot de arbeidsmarkt en onderwijs is, in de instroom van kenniswerkers, en de relatie tussen onderwijs en ambacht. Met andere woorden, transformatie van de economie betekent ook een sociale transformatie. Denk aan de vestiging van zzp ers of immigrantengroepen en hun sociale netwerken en dagelijks leven, of aan het vertrek van grote bedrijven uit de stad en de gevolgen daarvan. Het is in dat verband de vraag of het wedden op het ene paard van de creatieve kenniseconomie wel zo verstandig is. Reijndorp (2012, p ) heeft in dit verband opgemerkt dat de kenniseconomie een tweezijdige economie is: Waarom zou kennis voorbehouden zijn aan de oude continenten van Europa en Noord-Amerika? Waarom zouden ( ) kennis en creativiteit niet een enorme vlucht

80 78 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE kunnen nemen in de grote steden van Azië en Zuid-Amerika? ( ) Tekenend is de ontwikkeling van Istanbul: het opbloeien van de creatieve kenniseconomie daar kan voor een belangrijk deel op het conto worden geschreven van jonge professionals die in Europa of Noord-Amerika hebben gestudeerd of gewerkt. De creatieve kenniseconomie is een transnationale economie, niet van eenzijdige uitbesteding maar van tweezijdige kennistransfer Mkb en de stedelijke en internationale economie Niet alleen grote, internationaal opererende bedrijven zijn van belang voor de economie van een regio. Ook de vooral nationaal en regionaal georiënteerde midden- en kleinbedrijven zijn dat. 25 Dat wordt zichtbaar als gekeken wordt naar aantallen en werkgelegenheid in het mkb: 99% van het totale bedrijfsleven valt onder het mkb (bedrijven met minder dan 250 werknemers); ongeveer 90% valt onder kleinbedrijf (minder dan 50 werknemers) (definitie Europese Commissie). Het Nederlandse mkb is verantwoordelijk voor 58% van de omzet in het bedrijfsleven en biedt werkgelegenheid aan 60% van de werknemers ( Slechts een verwaarloosbaar percentage van het totale aantal bedrijven in Nederland bestaat dus uit grote ondernemingen. Het economisch belang van het mkb voor een regio is zowel de werkgelegenheid als het innovatiepotentieel. Kleinere ondernemingen zijn flexibel, staan open voor innovatie en creativiteit en zitten niet vast aan gevestigde belangen. Ze zijn vaak de uitdagers van de gevestigde orde. Bovendien is het mkb de kraamkamer voor nieuw ondernemerschap. Vrijwel alle startende ondernemers beginnen klein. Daarnaast worden ook algemenere pluspunten aan het mkb toegeschreven: het zou goed zijn voor integratie en arbeidsparticipatie in wijken, en het zou nieuwe perspectieven scheppen voor persoonlijke ontwikkeling. Verder dragen bedrijven bij aan de leefbaarheid van een wijk door te investeren in hun pand en bedrijfsomgeving, en door het bieden van voorzieningen aan bewoners (Ministerie van EZ, 2010, p. 3). Kanttekeningen zijn er ook: zo wordt het Nederlandse mkb gekenmerkt door de geringe groeiambitie: alle bedrijven beginnen klein, maar in Nederland blijven ze dat ook relatief vaak (Raspe, interview 15 april 2013). Gemeentelijke overheden proberen door hun beleid de positie van het mkb in hun regio te versterken. Ze zetten onder andere in op niet-ruimtelijke maatregelen, bijvoorbeeld ter versterking van het ondernemingsklimaat in wijken. Investeringen in veiligheid, arbeidsmarkt en onderwijs worden gezien als stimuli voor lokaal ondernemerschap. Ook zijn maatregelen denkbaar op het gebied van parkeren of bewegwijzering. 25 Het merendeel is nationaal en regionaal georiënteerd. Ongeveer 38% van de Nederlandse midden- en kleinbedrijven is internationaal actief, bijvoorbeeld in handel en investeringen. De hoofdmoot daarvan houdt zich bezig met de in- en uitvoer van goederen, maar ook internationale samenwerking en directe buitenlandse investeringen spelen een grote rol. De aandacht daarbij is vooral gericht op de EU, met Duitsland als belangrijkste handelspartner van Nederlandse firma s (Deutsche Bank Research, 2011).

81 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 79 Deze aspecten vallen buiten de reikwijdte van dit advies, dat gericht is op strategische langetermijnvragen en de fysieke leefomgeving. Andere aspecten, zoals bereikbaarheid, zijn hier wel relevant. Het mkb is namelijk nog sterker dan internationale bedrijven afhankelijk van goede lokale en regionale omstandigheden. Juist het mkb is regionaal georiënteerd en daardoor afhankelijk van de kansen en de mogelijkheden van een regio, van het regionale vestigingsmilieu (Raspe et al., 2012, p. 19). Ruimtelijk-economisch beleid gericht op krachtige stedelijke regio s dient oog te hebben voor bedrijven in het mkb. Daarbij moet het net als bij het versterken van de internationale concurrentiepositie gaan om maatwerk: aansluiten bij de reeds aanwezige economie in een gebied, kijken waar de sterke en zwakke punten liggen en daarop inspelen. Gedacht kan worden aan het bieden van (flexibele) werkruimte voor starters en (door)groeiers in verschillende werkmilieus, zoals bedrijfsverzamelgebouwen. Het is de vraag of het inzetten op borrowed size of borrowed qualities ook hier kan bijdragen aan het versterken van de economische positie van een regio. Het kennisniveau daarover is echter nog onvoldoende. Dat geldt ook voor regio- en sectorspecifieke kennis rondom mkb (zoals bij internationale concurrentie in topsectoren). Minstens zo belangrijk is de relatie tussen de internationale en de lokale economie. In het debat lijken dit vaak gescheiden werelden. Zoals gezegd bestaat kwantitatief gezien het overgrote deel van het aantal bedrijven in de stad uit lokaal georiënteerde, verzorgende, kleinere bedrijvigheid. Slechts een klein deel van de bedrijven opereert internationaal. Dit is stuwende bedrijvigheid met afzetmarkten over de hele wereld. Lokale bedrijvigheid is belangrijker voor de stad in termen van werkgelegenheid en koopkracht dan de internationale bedrijven. Maar internationale bedrijvigheid is ook belangrijk: namelijk voor de structuur in termen van concurrentiekracht en productiviteit van de lokale economie. Uit onderzoek blijkt immers dat met name multinationals vaak zijn ingebed in netwerken van lokale, aanleverende bedrijfjes. In de nijverheid bijvoorbeeld, besteden grote bedrijven de voor hen minder rendabele, nietkernactiviteiten uit aan kleinere bedrijven (Van Gessel-Deabekaussen, 2011; Raspe et al., 2012, p. 19; expertmeeting 20 september 2012). 26 De relaties met multinationals vergroten zo de productiviteit van het mkb. De twee kunnen bovendien niet zonder elkaar: voor de economie zijn zowel de local buzz (interactie van actoren in regionale gemeenschap) als de global pipelines (communicatielijnen buiten die gemeenschap) nodig. Local buzz stimuleert de ontwikkeling van gemeenschappelijke waarden en interpretaties, en tevens het opzetten van interactieve leerprocessen en gezamenlijke manieren om (markt) problemen op te lossen. En op hun beurt voeden de global pipelines de lokale bedrijven met nieuwe en waardevolle kennis van buiten de regio en houden de 26 In het kader van dit adviestraject zijn twee expertmeetings georganiseerd: op 20 september 2012 en op 8 april De verslagen van beide expertmeetings zijn gepubliceerd op

82 80 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE local buzz up-to-date (Atzema et al., 2011, p. 7; Raspe, interview 15 april 2013). De internationale concurrentiepositie van regio s wordt gevoed door de koppeling van deze local buzz en global pipelines. Voor de toekomst van de stad is die koppeling dan ook essentieel. De internationale stromen van kennis, beleving (toerisme) en creativiteit moeten verankerd worden in en verbonden met de lokale economie (expertmeeting 20 september 2012). 27 Geleidelijk dringt het besef door van het belang van de verbinding tussen de internationale en de lokale economie. Zo ging het nationale topsectorenbeleid in eerste instantie vooral uit van grotere bedrijven en was het mkb in de topteams veel minder vertegenwoordigd. Er was ook minder aandacht voor nieuwe, jonge en kleine bedrijven, terwijl juist voor deze bedrijven regio s en lokale inbedding van belang zijn. Grote bedrijven en multinationals hebben veel vaker eigen netwerken en zijn daarvoor minder afhankelijk van hun locatie. Als gevolg daarvan was de regio als entiteit in het topsectorenbeleid minder nadrukkelijk aanwezig (Raspe et al., 2012, p. 20). Inmiddels treedt wel verschuiving daarin op. In de bedrijfslevenbrief van april 2012 onderschrijft het kabinet het belang van het mkb als aanjager van doorbraken. Een innovatief mkb is nodig voor het vermarkten van kennis. Juist in het mkb wordt de innovatie en worden de uitdagers van de gevestigde bedrijven gevonden. Het mkb zorgt zelfstandig of in wisselwerking met grote bedrijven voor de doorbraken van morgen en is gebaat bij samenwerking en kennisdeling. Op verschillende manieren stimuleert het kabinet het mkb, zoals een mkb-loket voor innovatieve mkb ers gericht op kennisopbouw en kennisverspreiding in het mkb (zie de bedrijfslevenbrief, Tweede Kamer, 2012). In een recent advies van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) over het topsectorenbeleid wordt gesteld dat deze erkenning van het mkb positief is, maar dat het streven naar aansluiting van het mkb nog verder geconcretiseerd moet worden (AWT, 2013). Hierbij zou de inbedding van het mkb in stedelijke regio s meegenomen kunnen worden. Een derde punt is de rol van non-profitinstellingen voor de economie van een stad, zoals zorginstellingen of justitiële instellingen. Uit cijfers is soms lastig te achterhalen wat de economische betekenis van deze sectoren is voor de stad. Zo wordt zorg soms wel en soms niet meegerekend in de cijfers over het mkb. Maar juist in regio s waar minder internationaal georiënteerde bedrijvigheid en meer mkb is, kan het de moeite waard zijn om alternatieve strategieën op basis van krachtige non-profitsectoren te ontwikkelen. Zo profileert de gemeente Den Haag zich als international city of justice. Ook een strategie gericht op zorg in een groene leefomgeving kan zinvol zijn. Juist in een maatschappij waarin zorg een van de snelst groeiende sectoren van de economie is en de vergrijzing toeneemt, is dat een voor de hand liggende gedachte. Een doordachte ontwikkeling van een regio langs een dergelijke strategie zou op de lange duur ook een 27 Ibid.

83 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 81 exportproduct in zichzelf kunnen worden. Overigens is het ook bij dit punt belangrijk dat stedelijke regio s uitgaan van de eigen economische en leefomgevingskwaliteiten en dat ze niet allemaal op hetzelfde paard wedden Samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden Voor de toekomst van stad en regio is een goed functionerende arbeidsmarkt van belang. De opgaven voor de arbeidsmarkt verschillen per regio en per bedrijfstak. Voor grootstedelijke arbeidsmarkten geldt dat dit open markten zijn (Van der Wouden & De Bruijne, 2011, p. 63). Werknemers in steden worden niet alleen gerekruteerd uit de stadsbevolking zelf, maar ook uit de wijde omgeving van de stad en omgekeerd. Het gaat er in zijn algemeenheid om dat mismatches moeten worden voorkomen: mensen moeten mogelijkheden hebben om vanuit het onderwijs tot de arbeidsmarkt toe te treden, om door te groeien en om zich te blijven ontwikkelen. Die stijging kan plaatsvinden doordat mensen een carrièrestap zetten binnen een sector, maar ook tussen sectoren. Voor een goed functionerende arbeidsmarkt is de aansluiting tussen onderwijs en werk van groot belang. Hoe die aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt er voor een stad of stedelijke regio precies uitziet, hangt sterk af van de lokaal aanwezige bedrijvigheid, van de bedrijvenclusters of specialisaties en van de aanwezige onderwijsvoorzieningen. Het vraagt betrokkenheid van en samenwerking tussen bedrijfsleven, onderwijs en overheden. Zij kunnen bijvoorbeeld gezamenlijk zoeken naar aansluitingen tussen beroepsonderwijs en bedrijven in de regionale arbeidsmarkt door te stimuleren dat er voldoende stageplekken zijn die passen bij het onderwijs in de regio. Bedrijven krijgen ook vaak ruimte om mede te bepalen hoe het onderwijscurriculum er uitziet. 28 Bedacht moet worden welke arbeidskrachten een stad op termijn nodig heeft: kenniswerkers of bejaardenverzorgers, bijvoorbeeld? In termen van ruimtelijke gevolgen gaat het erom waar de toekomstige arbeidskrachten gaan wonen en werken. Traditioneel gezien wordt het stimuleren van de economie in het ruimtelijk beleid veelal ingevuld met beleid voor werklocaties en infrastructuur, maar inmiddels wordt steeds meer ingezien dat deze traditionele overheidssturing aangevuld moet worden met samenwerkingsrelaties tussen de drie o s: de zachtere verbindingen tussen overheid, onderwijs en ondernemers (Wijma, 2012; Raspe, 2012). Deze samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden wordt wel aangeduid met triple helix. In steeds meer regio s in Nederland wordt met dergelijke publiek-private samenwerkingsvormen gewerkt (zie ook Rli, 2013a). 28 De betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het onderwijscurriculum roept in het onderwijs discussie op: hoe ver moet afstemming van dat curriculum gaan? Onderwijs heeft ook een zelfstandige functie, los van de behoeften van specifieke bedrijven, om leerlingen op te leiden tot zelfstandige denkers en doeners.

84 82 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE In Nederland was Brainport Regio Eindhoven in 2001 de eerste regio die met dit model startte, maar inmiddels zijn er veel meer regio s, zoals de Economic Board Utrecht. De triple helix-samenwerkingsverbanden zijn gericht op een versterking van de concurrentiekracht van regio s en op het bewerkstelligen van innovatie. Om de economische concurrentiepositie van een regio sterk te houden, is het vereist dat partijen tijdig herkennen wat er buiten de eigen regio gebeurt en bepalen wat de relevantie van deze ontwikkelingen is voor de eigen regio. Juist niet-overheden, zoals marktpartijen (grote bedrijven, maar ook mkb), maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen dragen hieraan bij (zie ook Rli, 2013a). Ook nieuwe collectieven van burgers of sociaal-ondernemers kunnen dat doen. Gezien de grotere rol voor dergelijke nieuwe collectieven is de erkenning belangrijk dat kennis en ideeën ook te vinden zijn buiten de traditionele kennisinstellingen en grotere, gevestigde bedrijven. 29 In dat verband wordt wel gesproken over quadruple samenwerking: naast overheid, kennis en markt, ook de civil society. De samenwerking kan verschillende vormen aannemen, variërend van het gezamenlijk uitvoeren van onderzoek tot en met het gezamenlijk formuleren van een economische strategie voor de regio. Binnen een dergelijke samenwerking zijn de deelnemende partijen gelijkwaardig. Uit onderzoek blijkt dat een sense of urgency de ontwikkeling van triple helix-samenwerking kan helpen (Smits, 2011; zie ook VROM-raad, 2008). Vaak lijkt het regionale schaalniveau voor triple helix-samenwerking als meest passend te worden aangemerkt, vanwege de onderlinge ruimtelijke nabijheid van de partijen in een regio. Uit onderzoek blijkt echter dat die nabijheid niet voldoende is voor het ontstaan van relaties tussen bedrijven en kennisinstellingen. Hiervoor is het besef noodzakelijk dat ze iets van elkaar kunnen leren. Is de benodigde kennis niet om de hoek aanwezig, dan kunnen (inter)- nationale netwerken uitkomsten bieden (Raspe & Van Oort, 2007). Dat is maatwerk: de samenwerking hoeft niet een-op-een samen te vallen met de (afgesproken) samenwerkingskaders van de triple helix. Met andere woorden, ook in het vormgeven van samenwerking in een triple helix-constructie kan een strategie van borrowed qualities dus uitkomst bieden: juist door in organisatorische zin verbindingen te zoeken kan geleend worden van bijvoorbeeld publieke onderzoekskwaliteiten van de buren, zij het dat in het kennisdomein met de schaalbeperkingen rekening gehouden moet worden (nabijheid, belang van face-to-facecontacten, zoals eerder in het hoofdstuk besproken). 29 De opbloei van allerlei discussieplatforms (met Pakhuis de Zwijger als bekend voorbeeld) laat zien dat er behoefte is aan kennisuitwisseling ook buiten kennisinstellingen om, in netwerken van kleinere, innovatieve bedrijven, adviesbureaus en zelfstandige professionals.

85 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD Maatschappelijke initiatieven op het gebied van economie en kennis In bovenstaande paragrafen zijn de deelopgaven op het gebied van economie en kennis verkend. Daarbij zijn van oudsher diverse partijen betrokken zoals ondernemers, belangenverenigingen zoals Kamers van Koophandel en overheden. Tussen deze partijen is de laatste jaren sprake van veranderende verhoudingen. Deze ontwikkeling is goed zichtbaar in de vele maatschappelijke initiatieven op het gebied van de stedelijke economie die nu opkomen en die gezien kunnen worden als voorbodes van de stad van de toekomst. Deze initiatieven richten zich op andere zaken dan alleen het ontwikkelen van bedrijventerreinen of kantorenlocaties. In deze paragraaf worden deze maatschappelijke initiatieven besproken, met een focus op de fysieke-ruimtelijke invalshoek. De hier geïnventariseerde maatschappelijke initiatieven zijn afkomstig van bedrijven, bewonerscollectieven en maatschappelijke organisaties zoals corporaties en onderwijsinstellingen. Bij de bespreking van de initiatieven is een driedeling gehanteerd: initiatieven op basis van nabijheid (4.3.1); initiatieven die behalve nabijheid ook een bepaalde identiteit nastreven (4.3.2) en initiatieven die moeten leiden tot kansrijke vormen van samenwerking (4.3.3). Al deze initiatieven lijken van betekenis te zijn voor de toekomst van de regionale stad. Het is een breed scala; het loopt uiteen van zzp ers die zich in bedrijfsgebouwen verzamelen, tot initiatieven om de samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden te versterken. Sommige initiatieven spelen in op alle drie factoren. Om overlap te beperken zijn deze initiatieven ondergebracht bij het meest in het oog springende kenmerk Maatschappelijke initiatieven op basis van nabijheid Nogal wat maatschappelijke initiatieven spelen nadrukkelijk in op de behoefte aan nabijheid. Want ondanks de verwachting dat nabijheid er met de opkomst van ICT niet meer toe zou doen, blijkt het tegendeel waar te zijn: kennisontwikkeling en innovatie zijn nog steeds gebaat bij korte fysieke afstanden. Hierdoor kunnen toevallige ontmoetingen of verrassende gesprekken makkelijker plaatsvinden. Steden bieden deze mogelijkheid door hun agglomeratievoordelen. Hieronder wordt ingegaan op maatschappelijke initiatieven waarbij nabijheid een factor van belang is. Het betreft initiatieven van kleine zelfstandigen (vooral zzp ers) die ze alleen of gezamenlijk ondernemen, of van ondernemers die op de behoeften van zzp ers inspelen. Fysieke ontmoetingsruimten en flexibele werkruimten Kleine zelfstandigen, veelal zzp ers, zijn sterk afhankelijk van netwerken en contacten. Dit geldt met name in de creatieve en dienstverlenende sector. In de afgelopen jaren zijn er daarom in steden allerlei initiatieven ontstaan die het voor zzp ers, flexwerkers, creatievelingen en kenniswerkers eenvoudiger

86 84 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE hebben gemaakt om overal in de stad te werken en om elkaar te ontmoeten. Zzp ers drukken een steeds groter stempel op de publieke ruimte van de stad (SEV, 2010, p. 3). Vaak maken ze hierbij gebruik van digitale netwerken en platforms. Men legt bijvoorbeeld een eerste contact via een digitaal platform als Hees Creëert, een LinkedIn-groep van zzp ers in de wijk Hees in Nijmegen, en vervolgens worden fysieke ontmoetingen georganiseerd, gericht op uitwisseling van kennis en informatie, zie kader 3. Kader 3. Digitaal LinkedIn-platform leidt tot fysieke ontmoeting Woensdag 25 september a.s. is er weer een samenkomst van Hees Creëert. Let op de uitnodigende ! Wie kan ik dan ontmoeten? Wie weet een goede flexplek in of in de buurt van Hees? Graag met wifi, koffie en een rustige hoek, waar ik ook iemand ontvangen kan Voor het onderzoek Zzp ers zichtbaar gemaakt, sprak SEV met zzp ers in de Transvaalbuurt in Amsterdam. Op de vraag waar zij behoefte aan hadden als het ging om het uitvoeren van hun werk, gaven de meeste respondenten aan dat dat ontmoetingsplekken, flexibele werkplekken (zowel werkplekken met een zakelijke sfeer als een informele sfeer) en goede faciliteiten zijn, zoals een snelle internetverbinding. Een aantal respondenten gaf aan dat de aanwezigheid van voorzieningen als eetgelegenheden, koffiebars en andere ontmoetingsplekken de kwaliteit van een werkplek verhoogt (SEV, 2010, p. 30). De groeiende behoefte aan ontmoetingsruimtes en flexibele werkruimtes is duidelijk zichtbaar in de stad. Niet alleen zijn er steeds meer koffiebarretjes te vinden met wifi-verbindingen en stopcontacten onder bar of tafels (Starbucks, Coffee Company), er is ook een groeiend aantal initiatieven waarvan de core business bestaat uit het bieden van flexibele, tijdelijke werkplekken en vergaderlocaties voor bedrijven (zoals werkplekzoeker, Deskowitz, freelancewerkplekzoeker en Seats2Meet, zie kader 4). Kader 4. Seats2Meet Seats2Meet is in 2007 opgericht door ondernemers Mariëlle Sijgers en Ronald van den Hoff (vanuit een door hen in 2003 opgerichte holding). De eerste vestiging van Seats2Meet is op Hoog Catharijne in Utrecht. Nu zijn er meer dan 50 locaties in Nederland waar flexibele werkplekken en vergaderruimtes gehuurd kunnen worden. Voor bepaalde locaties worden geen kosten in rekening gebracht, maar betaalt men met sociaal kapitaal. Binnenkort kunnen via Seats2Meet ook bureau- en evenementruimtes gehuurd worden. Seats2Meet zegt zich te richten op Society 3.0 burgers : wereldburgers die willen werken aan een nieuwe samenleving, gebaseerd

87 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 85 op een nieuw waardesysteem van verbindingen tussen mensen. Bron: seats2meet.com Toch maken lang niet alle zzp ers of kleine bedrijven gebruik van dergelijke flexvoorzieningen. Nicis Institute/Platform 31 deed onderzoek naar de relatie tussen bedrijvigheid en de buurt, en concludeerde dat slechts 16% van de voor het onderzoek ondervraagde respondenten wel eens gebruikmaakt van een flexibele werklocatie, en 8% daarvan maar een enkele keer (Risselada & Folmer, 2012, p. 70). Als dergelijke locaties wél bezocht worden, liggen zij vaak niet in de buurt waar het bedrijf gevestigd is, maar daarbuiten. De behoefte van zzp ers aan voorzieningen in de wijk lijkt afhankelijk te zijn van het type bedrijfsactiviteit. Mensen met creatieve beroepen (design, journalistiek, fotografie) werken regelmatig buiten de deur en werken graag op comfortabele plekken waar zij andere mensen kunnen ontmoeten, een kop goede koffie kunnen drinken en eventueel klanten kunnen ontvangen. Voor zzp ers in de zorg of in de bouw gaat dit niet op. Zij werken veelal op locatie, en hebben daardoor minder behoefte aan informele (flex)werkplekken. Gedeelde faciliteiten en huisvesting Naast ad-hocontmoetingen op een verzamelwerkplek of café, hebben verschillende ondernemers en organisaties ook de behoefte om samen in één pand te zitten. Deze behoefte is niet nieuw. Het Groothandelsgebouw in Rotterdam werd bijvoorbeeld in 1953 geopend, en is nog altijd een aansprekend voorbeeld van een goed onderhouden en bruisend bedrijfsverzamelgebouw. Door populaire auteurs zoals Richard Florida en Charles Landry, bestond er in de jaren negentig van de vorige eeuw een groeiende focus op het concentreren van creatieve ondernemers. Grote steden zoals Amsterdam, Rotterdam en Den Haag voeren een actief broedplaatsenbeleid, waarbij leegstaande panden worden toegewezen aan kunstenaars en creatieve bedrijfjes (zie ook hoofdstuk 6 over het thema transformatie). Tegenwoordig is er nog steeds behoefte aan samenwerking en clustering, vooral bij bedrijven en personen in de creatieve sector. Kleine bedrijfjes, zzp ers en kunstenaars verenigen zich steeds vaker in coöperaties, en/of vestigen zich in hetzelfde gebouw. Deze trend is in de stad duidelijk zichtbaar, waar (creatieve) clusters van bedrijven nog altijd aan populariteit winnen. Door de economische crisis is er bovendien steeds meer leegstaand vastgoed, wat kansen biedt aan de huisvesting van initiatieven uit de kunst- en cultuursector en aan aan verwante bedrijven. Er bestaat, zeker in deze sector, een grote vraag naar goedkope werkruimte. Met het oog op het groeiend aantal zzp ers neemt deze vraag naar verwachting alleen nog maar toe.

88 86 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Er zijn diverse partijen die inspelen op de vraag naar leegstaand vastgoed. In Amsterdam houdt bijvoorbeeld de Stichting Urban Resort zich actief bezig met het beheer en de verhuur van leegstaande werk- en kantoorruimtes. De initiatiefnemers en bestuursleden hebben ruime ervaring op het gebied van ontwikkeling en invulling van vastgoed met een sociaal-culturele/semicommerciële bestemming (zie kader 5). Het Volkskrantgebouw in Amsterdam, de Van Nelle fabriek in Rotterdam en de Binck in Den Haag zijn bekende en vaak genoemde voorbeelden van creatieve bedrijfsverzamelgebouwen. Het is echter niet zo dat deze initiatieven alleen te vinden zijn in de grote steden in de Randstad. Ook kleinere steden, binnen en buiten de Randstad, kennen dergelijke initiatieven (zie kaders 6 en 7). Bemiddeling gebeurt door gemeenten, gespecialiseerde intermediairs of vastgoedorganisaties. Kader 5. Stichting Urban Resort, Amsterdam en omgeving Stichting Urban Resort is opgericht in Urban Resort maakt leegstaand vastgoed geschikt voor creatieve bedrijvigheid. De stichting beheert en verhuurt ruimte aan kunstenaars en ondernemers in de creatieve sector. Urban Resort fungeert als de ontbrekende schakel tussen het grote aanbod aan leegstaande werk- en kantoorruimtes in en om Amsterdam, en dolende kunstenaars, ambachtslieden en (door)startende ondernemers in de culturele en creatieve sector op zoek naar betaalbare werkruimtes. Urban Resort is vooral bekend door haar project in het voormalig Volkskrantgebouw, dat tegenwoordig ruimte biedt aan 300 creatieve en culturele bedrijven, individuen en instellingen. Bronnen: en Kader 6. Haagweg 4, Leiden Haagweg 4 is een voormalige ambachtsschool uit 1892 in het centrum van Leiden. Het gebouw functioneert sinds 1993 als verzamelgebouw voor kunstenaars, architecten, fotografen, webdesigners en grafici. Op dit moment zijn er rond de 55 atelierruimtes voor kunstenaars in allerlei disciplines. In 2010 werd er een Vereniging van huurders opgericht. Haagweg 4 wordt beheerd door Stichting Werk en Onderneming (SWO), die startende ondernemingen helpt bij het vinden van betaalbare bedrijfsruimte in Leiden. De stichting is in 1983 ontstaan als een gemeentelijk initiatief onder de naam Stichting Werkgelegenheid. Als eerste organisatie in Leiden ging de stichting zich bezighouden met het verhuren van bedrijfsruimtes die door de gemeente ter beschikking waren gesteld. Bronnen: en

89 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 87 Kader 7. Krayenhoff Kazerne, Nijmegen Color Business Center Nijmegen is gevestigd in de Krayenhoff Kazerne, in 1905 gebouwd in Neorenaissancestijl. De oorspronkelijke functie van het pand was een militaire: een kazerne. De Krayenhoff Kazerne is nu vooral een vestigingsplaats voor mensen met een creatief beroep. Veel huurders hebben een onderneming in reclame en internet, architectuur, kunst en cultuur. De Krayenhoff Kazerne wil een inspirerende ontmoetingsplek bieden voor iedereen. Zo is het restaurant met terras open voor huurders én buurtbewoners. Bron: Reflectie Voor de economische ontwikkeling van steden is het een geluk dat de voorspelling the world is flat niet is uitgekomen. Nabijheid blijkt zelfs een succesfactor in de verdere ontwikkeling van de economie, die in steeds grotere mate gebaat is bij uitwisseling van kennis en informatie. De wijze waarop betrokken partijen in een stad kennisuitwisseling organiseren is mede bepalend voor het succes van die stad. In deze paragraaf zijn voorbeelden daarvan besproken op verschillende schaalniveaus, van creatieve zzp-milieus tot bedrijfsverzamelgebouwen Maatschappelijke initiatieven op basis van nabijheid én identiteit Nederland is een stedenland met een groot aantal (middel)grote steden. Om zich van elkaar te onderscheiden, proberen betrokken partijen binnen steden en stedelijke regio s de aanwezige eigen identiteit verder te ontwikkelen. Met de hieronder beschreven campusgedachte wordt hierop ingespeeld, evenals op een hoger schaal niveau met valley-concepten. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op een aantal maatschappelijke initiatieven waarbij nadrukkelijk wordt geprobeerd vorm en inhoud te geven aan kwaliteit en identiteit om een stedelijke economie mee te profileren. Campusontwikkeling In veel steden worden campussen ontwikkeld. De initiatiefnemers zijn (samenwerkende) kennisinstellingen (universiteiten, hoge scholen), academische ziekenhuizen, overheden en R&D-afdelingen van grote bedrijven. Campussen, ook wel scienceparks of technologyparks genoemd, kenmerken zich door de directe nabijheid van kennisinstellingen en collega-bedrijven met gezamenlijke researchfaciliteiten in een open innovatieomgeving (Buck Consultants International [BCI], 2012). Het idee is dat kennisuitwisseling en kruisbestuiving tussen wetenschap en bedrijven makkelijker wordt door in elkaars nabijheid te gaan zitten. Voorbeelden zijn de High Tech Campus Eindhoven, Leiden Bio Science Park, Wageningen Campus, Research & Business Campus Chemelot Sittard-Geleen, Healthy Ageing Campus Netherlands in Groningen, Medical Park VU Amsterdam en het in ontwikkeling zijnde Technopolis Delft (zie kader 8 voor voorbeelden).

90 88 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Hoewel campusontwikkeling strikt genomen niet altijd onder maatschappelijk initiatief valt vanwege de grote rol van gemeentelijke overheden, ligt betrokkenheid van kennisinstellingen of bedrijven er wel vaak aan ten grondslag. Kader 8. Voorbeelden van campusontwikkeling High Tech Campus, Eindhoven Het bekendste voorbeeld van een campus is de High Tech Campus op het terrein van de TUe in Eindhoven. Het voormalige Natuurkundig Laboratorium van Philips is in tien jaar tijd omgebouwd tot een campus waar inmiddels meer dan 120 bedrijven zijn gevestigd. Voor een deel betreft dit spin-off en spin-out van de bestaande bedrijven en kennisinstellingen (nieuwe bedrijven die ontstaan uit de moederbedrijven, doordat werknemers de organisatie verlaten en een nieuw bedrijf opstarten, of door een opsplitsing van de moederorganisatie). Philips was de initiatiefnemer bij de oprichting van de campus. In eerste instantie was de campus namelijk opgezet als verzamellocatie voor alle R&D-activiteiten van Philips. De concentratie van kennis en de open atmosfeer leidde tot succesvolle interacties tussen onderzoekers van verschillende technische disciplines en vergrootte de innovatiekracht van Philips. Om dit proces te versterken, heeft Philips in 2003 besloten de campus open te stellen voor andere technologische bedrijven. In 2012 heeft Philips zich teruggetrokken als sitemanager om het open innovatiekarakter te versterken. Nu is de campus onafhankelijk en huis vest deze circa onderzoekers, ontwikkelaars en ondernemers van zo n zestig verschillende nationaliteiten. Bron: High Tech Campus Eindhoven (2013) Mercator Technology & Science Park, Nijmegen Mercator Science Park biedt huisvestingsmogelijkheden voor kennisintensieve bedrijven die willen samenwerken met de Radboud Universiteit Nijmegen. Op de campus van de universiteit, op loopafstand van het Universitair Medisch Centrum St Radboud en nabij NS Station Nijmegen Heyendaal zijn moderne kantoorgebouwen beschikbaar met kleine en grotere units met extra faciliteiten, zowel voor startende ondernemingen als doorgroeiers en grotere bedrijven. Het primaire doel van het Mercator Technology & Science Park is het creëren van een ontmoetingsplaats voor wetenschappers en ondernemers. Als bedrijfslocatie op het snijvlak van universitaire kennisontwikkeling, kennisuitwisseling en kennisexploitatie biedt Mercator hiermee mogelijkheden voor een kruisbestuiving tussen science & business. De faciliteiten voor jonge bedrijven, hun onderlinge samenwerking en de lijnen naar de universiteit maken dat Mercator meer is dan een park met traditionele kantoorverzamelgebouwen. De aard van de bedrijvigheid sluit sterk aan op de belangrijkste onderzoeksvelden van de Radboud Universiteit Nijmegen. Naast sterke onderzoekscentra voor taal- en spraaktechnologie en cognitieve

91 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 89 neurowetenschappen, zijn er tal van raakvlakken met de informatie- en communicatietechnologie zoals onder andere bio-informatica, biomedische research, moleculaire life sciences en materialenonderzoek. Bron: Volgens Buck Consultants International (BCI) zijn er in Nederland zo n 74 campussen en initiatieven om tot een campus te komen, het merendeel nog in de opstartfase. BCI geeft als criteria voor de definitie van een echte campus de aanwezigheid van een kennisdrager, actieve bevordering van samenwerking en open innovatie en gezamenlijk gebruik van researchfaciliteiten. In het licht van deze criteria heeft slechts een deel van deze zestig initiatieven de potentie om betekenisvol tot ontwikkeling te komen (BCI, 2012; BCI, 2013a). Wijkidentiteit en lokale bedrijvenclustering Behalve concentratie van bedrijven op kennisgerelateerde locaties is ook concentratie in stadswijken mogelijk op basis van de eigen lokale wijkidentiteit. Daarbij spelen woningcorporaties soms een rol. Vooral in naoorlogse aandachtswijken zijn zij immers niet alleen eigenaar van een groot deel van de woningen, maar ook van bedrijfsruimtes. Corporaties hebben dus belang bij de verbetering van de economische vitaliteit, zeker als die gekoppeld is aan een goede leefbaarheid. Dit vergroot de aantrekkelijkheid van een gebied en draagt bij aan het waardebehoud van hun vastgoed. Een corporatie heeft een scala aan mogelijkheden om de ontwikkeling van wijkeconomie te faciliteren en te stimuleren, zoals het realiseren van gedifferentieerd en kwalitatief vastgoed in een buurt of het aanbieden van goedkope bedrijfsruimte en flexibele huurcontracten (zie ook de website van Platform 31 over wijkeconomie). Voorbeelden van wijken waar corporaties investeren in de wijkeconomie zijn Klarendal in Arnhem (zie kader 9), de Csaar Peterstraat in Amsterdam of de Boekhorststraat in Den Haag. Volgens het Handboek Wijkeconomie kan een concrete focus op de wijk aantrekkelijke voorwaarden voor de economie creëren: Wijkeconomie dient gebruik te maken van de lokale identiteit, van de aanwezige ondernemers en bewoners en hun kwaliteiten en ambities, gekoppeld aan de ruimtelijke mogelijkheden die de wijk kan bieden (Ministerie van Economische Zaken [EZ], 2010, p. 12). Kader 9. Modekwartier Klarendal, Arnhem De problemen in de wijk Klarendal waren kenmerkend voor veel vooroorlogse wijken: zieltogende detailhandel, de opkomst van ongewenste functies als coffeeshops, toenemende (vaak drugsgerelateerde) criminaliteit en afnemende leefbaarheid. Woningcorporatie Volkshuisvesting Arnhem heeft veel bezit in deze wijk en constateerde dat er wat moest gebeuren met het bedrijfsonroerend goed op de Klarendalseweg, de as van de wijk.

92 90 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Uit een inventarisatie onder startende ondernemers bleek dat veel afgestudeerden van de Arnhemse modeacademie in Klarendal een bedrijfje aan huis begonnen of wilden beginnen. In samenwerking met de gemeente Arnhem kocht de corporatie een groot aantal panden aan, renoveerde ze en stelde ze ter beschikking aan ondernemers in de modeketen, van hoedenmakers tot kledingontwerpers. In het belang van de vergroting van de leefbaarheid van de wijk was de corporatie bereid tot onrendabele investeringen. Modekwartier Klarendal kent een unieke benadering: er wordt niet gemikt op een branchegericht thema, maar op een zo volledig mogelijke keten van toeleveranciers en afnemers. Een aantal strikte toewijzingscriteria waarborgt de kwaliteit. Belangrijk was ook het toevoegen van een anker of landmark aan het begin van de wijk: een goed lopend café-restaurant annex monsteratelier, gevestigd in een herbouwd stationspostkantoor dat elders in de stad was afgebroken. Dit pand zorgt voor een herkenbare entree en een symboolfunctie voor de aanpak van de wijk. Het biedt een ontmoetingsplek voor ondernemers onderling en hun klanten en zakenrelaties. Inmiddels is Modekwartier Klarendal een begrip. Bron: Programmabureau Amsterdamse wijkaanpak (2012) Bedrijvenclusters en valleys Op een hoger schaalniveau dan dat van campusontwikkeling wordt in Nederland ook het valley-concept door beleidsmakers gehanteerd. Dit concept is gericht op ruimtelijke concentratie van sectoren (clustering) op lokale of regionale schaal. Inmiddels wordt algemeen erkend dat dergelijke clusters niet van bovenaf op te leggen zijn. Bedrijvenclusters ontstaan wel, maar zijn nauwelijks beleidsmatig te kopiëren of top-down op te leggen. Unieke lokale omstandigheden, kwaliteiten en identiteit lijken het succes van clusters te bepalen (Weterings et al., 2007; Van der Werff, 2010; WRR, 2013). 30 Ook is bekend dat de beoogde onderlinge uitwisseling van kennis vaak niet zozeer ontstaat uit clusters van hetzelfde type bedrijven, maar juist uit een diverse sectorale structuur (Marlet, 2009). Regio s die sterk leunen op clustering binnen één sector zijn, zoals eerder in dit hoofdstuk opgemerkt, kwetsbaar bij economische recessies. Hoewel clusters niet van bovenaf op te leggen zijn, is succesvol clusterbeleid onder voorwaarden wel mogelijk. Deze moet vertrekken vanuit wat er is en proberen de samenhang van bedrijven en mensen die zich al in een regio bevinden te versterken (WRR, 2013, p. 330). Met andere woorden: gevestigde 30 Clustering van bedrijven binnen gespecialiseerde groeisectoren wordt als bron gezien voor regionaal-economische groei vanwege de mogelijkheden tot kennis- spillovers, het ontstaan van gespecialiseerde arbeidsmarkten en de nabijheid van gespecialiseerde toeleveranciers (Frenken et al., 2005). Sillicon Valley met zijn concentratie aan ICT-bedrijven is een bekend voorbeeld hiervan. In Nederland zijn de hightech in Eindhoven of de tuinbouw in het Westland voorbeelden.

93 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 91 bedrijven kunnen dienen als basis voor een cluster. Een succesvol clusterbeleid vergt het accepteren van lokale pad afhankelijkheid en specificiteit. Momenteel is er op verschillende plekken in Nederland een groeiende belangstelling waar te nemen voor een variant op clusterbeleid: namelijk voor clusters van gerelateerde variëteit. Zoals in paragraaf toegelicht is, gaat het hierbij om bedrijven in gerelateerde sectoren met een deels overlappende kennisbasis, zodat het mogelijk wordt van elkaar te leren. Ook wordt arbeidsmobiliteit mogelijk, hetgeen de weerbaarheid van een regio bij economische tegenspoed vergroot (Van Oort, 2012; Raspe & Van Dongen, 2013). De crossmediale strategie in mediavalley Hilversum is hiervan een voorbeeld (zie kader 10). Regionale ontwikkelingsmaatschappijen en Kamers van Koophandel proberen invulling te geven aan gerelateerde variëteit door het organiseren van lokale/regionale ontmoetingen en het framen van regionale karakteristieken. Zoals gezegd is het belangrijk dat hierbij de realiteit niet uit het oog wordt verloren. De strategische marketing en branding van steden is aan het inzetten op deze regionale karakteristieken gerelateerd. Food Valley Wageningen is hiervan een voorbeeld (zie kader 11). Kader 10. Cross-mediastrategie, Hilversum Hilversum heeft begin 2013 ruim 500 grote en kleine mediabedrijven, en meer dan 700 ondernemers in de creatieve industrie. Het betreft bedrijven die hun bestaansreden vinden in de combinatie van creativiteit, innovatie en ondernemerschap. Dit biedt werk aan twaalfduizend werknemers, waarvan de helft in Hilversum woont. Mede door de crisis en bezuinigingen bij het Rijk staat de werkgelegenheid bij de traditionele media (radio en televisie) onder druk. Tegelijkertijd zijn er veel kansen voor het leggen van (nieuwe) verbindingen met andere mediagerelateerde sectoren (zoals de creatieve sector en ICT). Betrokken bedrijven, onderwijsinstellingen en overheden werken daarom lokaal samen aan de toekomst van Hilversum Mediastad en in regionaal verband aan Media Valley. Project Crossmedia Innovation in the Media Valley immovator, de gemeente Hilversum, de gemeente Haarlem en Syntens pogen samen een aanjagende en stimulerende rol te vervullen binnen de crossmediaindustrie. Gezamenlijk probeert men bedrijven te mobiliseren, ze een podium te bieden voor kennis/innovatie en ze tot samenwerking aan te zetten. De samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijfsleven (met name mkb) wordt geïntensiveerd en geconcentreerd op onderzoek en projecten waarvan verwacht wordt dat zij het verschil maken, ook richting andere sectoren. Alle projectpartners investeren aanzienlijk eigen middelen in het project. Daarnaast is er subsidie toegekend aan het project vanuit het programma Kansen voor West van de Europese Unie. Het project Crossmedia Innovation in the Media Valley zal bovendien aansluiting zoeken met het netwerk CLICKNL dat vanuit

94 92 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE het topsectorenbeleid van de overheid innovatie en kennisdeling binnen de creatieve industrie stimuleert. Bron: Media Park Hilversum Media Park Hilversum is een business park dat zich volledig richt op de media. Met de clustering van allerlei soorten mediabedrijven wordt innovatie en samenwerking tussen de verschillende partijen gestimuleerd. Het Media Park huisvest traditionele mediabedrijven zoals televisie- en radiostations, maar ook nieuwe mediabedrijven die zich toeleggen op internet, gaming, mobiele telefonie en crossmedia-toepassingen. Het Media Park herbergt meer dan 180 bedrijven. Belangrijke bewoners zijn onder andere de NOS, RTL Nederland, VARA en VPRO, DutchView, Talpa en United. Al deze aan media gerelateerde activiteiten worden ondersteund door de faciliteiten op het park, waaronder kinderopvang, diverse restaurants en een fitnesscentrum. Het Media Park in Hilversum is volgens de eigen website de plek in Nederland waar kleine én grote, jonge én zeer ervaren bedrijven nieuwe vormen van crossmediaal werken verkennen. Het management van het park is in handen van Media Park Beheer met het Engelse vastgoedfonds Europa Capital Fund II als enige aandeelhouder. Bron: Kader 11. Food Valley NL, Wageningen Food Valley NL, actief sinds 2004, versterkt de innovatiekracht van de Nederlandse bedrijven door verbindingen en samenwerkingen tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid de gouden driehoek te stimuleren. Met deze en vele andere activiteiten creëert Food Valley NL in samenwerking met vele organisaties een voedingsbodem voor verdere innovatie. Food Valley NL helpt bedrijven onder meer bij het vinden van relevante kennis, ondersteuning en partners. Food Valley NL wordt financieel mogelijk gemaakt door het bedrijfsleven en de overheid. Bron: Reflectie Gezonde steden zijn veerkrachtig en in staat recessies op te vangen. Het is belangrijk daarbij niet teveel te steunen op een beperkte economische sector. Een schrikbarend voorbeeld is de stad Detroit die tot armoede verviel na het instorten van automobielindustrie. In het verleden overkwam Enschede hetzelfde met het verdwijnen van de textielindustrie. Het is dus verstandig om als stad te streven naar een breed economisch profiel, maar tegelijkertijd is het belangrijk voor steden om zich te onderscheiden met een eigen profiel of identiteit. Gerelateerde variëteit is het genuanceerde midden tussen specialisatie en variëteit. Voor zover

95 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 93 bekend zijn er buiten het hierboven beschreven voorbeeld nog weinig voobeelden van steden/regio s die hier op dit moment actief aan werken en succesvol nieuwe bedrijvigheid weten aan te trekken. In verschillende steden nemen corporaties samen met de gemeente initiatieven om de wijkeconomie te stimuleren. Ook hierbij staat het verbeteren van de kwaliteit centraal, waarbij voorbeelden als het modekwartier in Klarendal laten zien dat deze succesvol kunnen zijn als daarbij wordt ingespeeld op lokale kenmerken en (ruimtelijke) identiteit Maatschappelijke initiatieven die inspelen op de behoefte aan samenwerking Samenwerking tussen ondernemers, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen en overheden is onontbeerlijk voor de stedelijke economie. De kwaliteit en het aanbod van het onderwijs zijn van grote invloed op de stedelijke economie en werkgelegenheid, net als kennisontwikkeling en -deling en het lokale ondernemersklimaat. In deze paragraaf wordt een aantal samenwerkingsvormen besproken. Triple helix-samenwerking In veel steden krijgt dit vorm in een triple helix-model, zoals toegelicht in paragraaf Een bekend voorbeeld van succesvolle triple helix-samenwerking is te vinden in Eindhoven. Maar ook steden als Utrecht en Amsterdam werken met een dergelijk samenwerkingsmodel. Amsterdam heeft in een competitie onderzoeksinstellingen en bedrijven uitgedaagd om met voorstellen te komen voor een nieuw te vestigen instituut in Amsterdam (zie kader 12). Kader 12. Amsterdam Institute of Advanced Metropolitan Solutions (AMS) Begin 2013 heeft de gemeente Amsterdam bedrijven en kennisinstellingen uit binnen- en buitenland gevraagd met voorstellen te komen voor een nieuw instituut voor toegepaste technologie in Amsterdam. De stad zoekt hiermee naar nieuwe mogelijkheden om bedrijven, kennisinstellingen en talent aan de stad te binden. Amsterdam wil 20 miljoen tot 50 miljoen investeren in een nieuw instituut. De gemeente heeft gekozen voor een voorstel van de TU Delft, Wageningen Universiteit en Massachusetts Institute of Technology (MIT). Deze organisaties willen gezamenlijk een internationaal technologisch instituut realiseren gericht op stedelijke innovatie. Binnen het instituut gaan kennisinstituten, bedrijven, gemeenten en bewoners deels virtueel samenwerken op het gebied van onder andere water, energie, afval, voedsel en data. Het instituut moet leiden tot onderzoeksplaatsen, masterstudenten en tientallen nieuwe bedrijven. Een groot aantal bedrijven en onderzoeksinstellingen is bij het voorstel aangesloten,

96 94 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE waaronder Shell, Accenture, Alliander, Cisco, IBM, Schiphol, KPN en TNO. Ook stellen deze organisaties een samenwerking voor tussen Amsterdam en Boston op het gebied van living lab. Bron: De Volkskrant (2013c) Vitale coalities Naast de strategische samenwerking in triple helix-verband, wordt op veel plaatsen ook op wijkniveau samengewerkt aan de economische ontwikkeling van (stads)wijken. Zo zijn er voorbeelden van lokale hotels en restaurants die leerlingen van ROC s begeleiden, woningcorporaties die afgestudeerde studenten inzetten in de schuldhulpverlening, en corporaties die klusteams inzetten van lokale vmbo- en mbo-studenten (Den Uyl & Verlaan, 2007). Dergelijke samenwerkingsverbanden worden in de literatuur ook wel vitale coalities genoemd. De samenwerking tussen de Creative Factory, de Erasmus Universiteit, het ROC Albeda College en de gemeente Rotterdam is ook een voorbeeld van een dergelijke vitale coalitie. De diverse partners versterken hierbij elkaars doel stellingen op het gebied van ondernemerschap, onderwijs, onderzoek en (wijk)economie (zie kader 13). Ook in Den Haag experimenteert men met dergelijke combinaties van werk, ondernemerschap, onderwijs en wijkeconomie, waarbij zowel gemeente, onderwijsinstellingen en ondernemers betrokken zijn, zie kader 14. Kader 13. Creative Factory Rotterdam Huurders van het bedrijfsverzamelgebouw Creative Factory krijgen meer aangeboden dan een ruimte om in te werken. Ze krijgen actieve begeleiding, toegang tot netwerken en hulp en steun van diverse gevestigde bedrijven en organisaties zoals de Hogeschool Rotterdam, Rabobank, Vestia, Pact op Zuid, Albeda College, KPMG, ARA, MVGM en HOPE/Erasmus Universiteit. Bij de Creative Factory worden kennis en bedrijvigheid bij elkaar gebracht. De Factory vormt niet alleen een broedplaats voor ondernemerschap, maar ook een geschikte onderwijsplek voor studenten met een creatieve en een economische achtergrond. Bij de Creative Factory kunnen studenten, stagiaires en onderzoekers waarnemen hoe jong ondernemerschap zich ontwikkelt, welke problemen je tegenkomt en hoe je die kunt aanpakken. Naast deze praktische inbedding op het gebied van onderwijs vormt de Creative Factory ook onderdeel van een aantal gemeentelijke programma s, zoals Pact op Zuid, het Uitvoeringsprogramma Economie en Economische Kansenzones. Het creatieve ondernemerschap in de Factory wordt dus niet alleen gezien als kans voor het onderwijs, maar ook voor de ontwikkeling van de lokale omgeving en de emancipatie van lokale bewoners.

97 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 95 Het initiatief om de Creative Factory in het Maassilo-complex in Rotterdam te vestigen werd genomen door Koos Hanenberg, huurder van een deel van het pand, en Ted Langenbach van de toen bekende nachtclub Now & Wow. Ondernemer Leo van Loon schreef een ondernemingsplan dat werd goedgekeurd door huisbaas Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam. De gemeente stelde voor de verbouwing een bedrag van ongeveer 6 miljoen ter beschikking. In mei 2008 werd de Creative Factory officieel geopend. Bron: Bongers & Visser (2012) Kader 14. Beroepsopleidende leerweg (BOL) op de werkvloer ROC Mondriaan is in Den Haag al enige tijd bezig om leerlingen in de buurt waarin zij wonen zowel de schoolopleiding als de praktijk te laten volgen. In de wijk Transvaal volgen jongeren drie dagen per week de praktijk bij leerbedrijven en twee dagen onderwijs op een locatie in de wijk. Het doel is meer betrokkenheid te krijgen met de wijk waarin de leerlingen wonen. KCHandel (het Kenniscentrum Handel) is betrokken bij de werving van de leerbedrijven. De wijk huisvest veel kleine middenstandsbedrijven met migrantenondernemers. In samenwerking met Mondriaan, KCHandel en de gemeente Den Haag zal, daar waar nodig, de praktijkopleider extra trainingen geven op het gebied van de Nederlandse taal, ondernemers vaardigheden en didactische vaardigheden. Het gaat om circa dertig ondernemingen. Bron: Reflectie Mede door de economische en financiële crisis zijn partijen in toenemende mate tot elkaar veroordeeld. Het wordt steeds moeilijker om zelfstandig doelen te realiseren. Samenwerking wordt vaak lastig en tijdrovend gevonden, maar kan ook leiden tot win-win situaties en innovaties. Hierboven is het belang van samenwerking tussen betrokken partijen beschreven, met enkele succesvolle en kansrijke voorbeelden die de stedelijke economie ten goede komen. Daarbij worden de verhoudingen tussen de partijen gelijkwaardiger en minder hiërarchisch. Ook het triple helix model gaat uit van deze gelijkwaardigheid. Met name de rol van de overheid is aan verandering onderhevig.

98 96 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE 4.4 Tot besluit Lange tijd is het stimuleren van de stedelijke economie in het ruimtelijk beleid gericht geweest op productiefactoren zoals bedrijventerreinen, kantoorgebouwen en infrastructuur. Het voorzien in deze productiefactoren behoorde tot de traditionele overheidssturing. Op regionaal en lokaal niveau was daarbij sprake van een one size fits all. Gemeenten en regio s leken zich veelal te richten op allemaal dezelfde zaken, met investeringen in bereikbaarheid, verstedelijkingsprojecten, scholing, kennisinfrastructuur en economische specialisatie, los van daadwerkelijke economische patronen van concurrentie van in de regio aanwezige bedrijvigheid. Langzaam wordt een kentering zichtbaar. Nieuwe regio- en sectorspecifieke analyses maken de noodzaak duidelijk van een economische strategie die is gericht op maatwerk. De strategie moet gebaseerd worden op de eigen economische sterkten en zwakten en de eigen leefomgevingskwaliteiten. Dat daarbij stedelijke regio s met een flinke massa en dichtheid in de internationale concurrentie een streepje voor hebben, is niet gunstig gezien de Nederlandse stedelijke structuur van overwegend middelgrote steden. Door uit te gaan van een strategie van lenen van de buren ( borrowed size en borrowed quality ) kunnen deze relatieve zwakten gecompenseerd worden en kan de huidige Nederlandse stedelijke structuur omgezet worden in een pluspunt: behalve de massa en dichtheid die in gezamenlijkheid bereikt wordt, wordt ook geprofiteerd van de voordelen van die structuur voor de leefomgeving. De traditionele overheidssturing, gericht op werklocaties, is daarbij geen voldoende voorwaarde meer voor een succesvol economisch beleid, juist nu er overaanbod en leegstand is ontstaan. Om de economische concurrentiepositie van een regio sterk te houden, moet de traditionele overheidssturing aangevuld worden met samenwerkingsrelaties tussen overheden, ondernemers en kennisinstellingen: de zogenoemde triple helix-samenwerking. Juist partijen buiten de overheid kunnen tijdig herkennen wat er elders gebeurt, zoals marktpartijen en kennisinstellingen. Maar ook nieuwe collectieven van burgers en sociaalondernemers zijn van belang. Gezien de context waarin dergelijke nieuwe collectieven een grotere rol opeisen, is de erkenning belangrijk dat kennis en ideeën ook te vinden zijn buiten de traditionele kennisinstellingen en grotere, gevestigde bedrijven. Door flexibele samenwerkingsverbanden, die kunnen variëren in partijen en gebieden, wordt het organisatorisch vermogen van een regio vergroot. Naast het aanleggen van infrastructuur vormt het aangaan van dergelijke samenwerkingsrelaties, binnen de regio, maar ook met buren, een belangrijke strategie om de concurrentiepositie te versterken.

99 HOOFDSTUK 4 DE TOEKOMST VAN DE STAD 97 De in dit hoofdstuk geschetste inzichten over het belang van een maatwerkstrategie voor economische ontwikkeling van regio s roepen nieuwe en lastige bestuurlijke keuzes op. Als stedelijke regio s inzetten op een borrowed size of borrowed quality betekent dat namelijk ook het afstappen van het alles zelf willen hebben in de regio. Dit vergt een cultuuromslag. Ook het inzetten op een realistische economische strategie (contramalstrategie, spelen in de eigen league) vraagt om keuzes van bestuurders die nu nog niet veel gemaakt worden.

100 98 DE TOEKOMST VAN DE STADHOOFDSTUK 4

101 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 99 TWEEDE OPGAVE: STROMEN EN DE STAD Inleiding: het belang van stromen voor de toekomst van de stad De stad is van oudsher de plek waar stromen samenkomen: mensen- en goederenstromen, en hieraan verbonden ook allerlei andere stromen zoals voedselstromen, energiestromen, waterstromen, afvalstromen en datastromen. In de literatuur over de stad en deze stromen wordt vaak gesproken over de stad als metabolisme : de stad als levend organisme dat voor zijn functioneren van deze stromen afhankelijk is. De stromen vormen de stofwisseling van de stad. De ontwikkeling van steden leidt daarbij tot een concentratie van in- en uitgaande stromen (VROM-raad, 2010): hoe meer inwoners en gebruikers, hoe groter het volume van deze stromen. Samen kunnen schaalvoordelen, een intensiever ruimtegebruik en een verkleining van afstanden een efficiëntere inrichting van stromen mogelijk maken. Steden worden geconfronteerd met ernstige milieu problemen, zoals de uitstoot van fijnstof of problemen met waterbeheer. Een adequater stromenbeheer kan een positieve bijdrage leveren aan de duurzame ontwikkeling van steden, niet alleen ecologisch, maar ook economisch en sociaal-cultureel. Voor steden van de toekomst is dat een belangrijke opgave. In essentie gaat het daarbij niet om het tégengaan van stromen op zich, maar om het tegengaan van de schadelijke effecten ervan door een beter beheer van stromen, en door een ruimtelijke koppeling van stromen en plekken (zie ook het pleidooi in Duurzame verstedelijking, VROM-raad, 2010). 31 Daaronder valt bijvoorbeeld het verminderen van automobiliteitsstromen ten gunste van duurzamere alternatieven (openbaar vervoer of langzaam vervoerstromen) of het realiseren van hinderarme goederendistributie in de stad. In dit hoofdstuk wordt het thema stromen langs twee lijnen uitgewerkt. Allereerst wordt gekeken naar belangrijke deelopgaven van de stad op het gebied van infrastructuurverbindingen waarover mensen- en goederenstromen worden vervoerd. Een goede connectiviteit van de stad is daarbij cruciaal: hoe beter die is, hoe vlotter stromen in theorie kunnen worden afgehandeld, al is die afwikkeling ook altijd afhankelijk van de capaciteit van de infrastructuur. 31 In het advies Duurzame verstedelijking (2010) stelt de VROM-raad dat de aandacht voor de relatie tussen stromen en plekken hoewel geenszins nieuw nog geen gangbare praktijk is in het Nederlandse ruimtelijke beleid. De werkelijke organisatie van de ruimte verloopt niet alleen via plekken, en ook niet alleen via stromen, maar via een interactie tussen stromen en plekken. Het gaat om de onderlinge verknoping van stromen, zoals van goederen en mensen, maar ook van energie, grondstoffen, water, afval en voedsel. Dergelijke stromen laten zich op hun beurt (deels) weer sturen door de kwaliteit van plekken: de aantrekkelijkheid, identiteit of functionaliteit van plekken bepaalt mede hoe stromen lopen. Plekken maken én beïnvloeden de stromen. Stromen en plekken kunnen dus niet los van elkaar worden bezien, maar moeten in hun onderlinge wisselwerking worden begrepen.

102 100 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE In het tweede deel van het hoofdstuk wordt de aandacht verlegd naar maatschappelijke initiatieven op lokale en regionale schaal die ervoor zorgen dat er veranderingen optreden in het verloop van stromen: de omvang, samenstelling en verknoping van stromen. Op het terrein van ICT, water, energie, voedsel en afval is een sterke opkomst te zien van allerlei initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Te denken valt aan andere vormen van stadslogistiek, het verkorten van voedselketens door stadslandbouw en nieuwe vormen van lokale energieopwekking. Deze initiatieven worden ontwikkeld tegen de achtergrond van een omslag in Nederland naar een circulaire economie. Dat is een economie gericht op hergebruik van producten en afvalstoffen, terwijl de huidige lineaire economie vernietiging van producten nog als laatste fase heeft (via afvalberg of vuilverbranding). De omslag kan allerlei gevolgen hebben voor de organisatie en het verloop van stromen. 5.2 Deelopgaven stromen en de stad Na een omschrijving van het begrip connectiviteit worden in deze paragraaf de deelopgaven rond stromen en de stad geïnventariseerd. Vanwege de ruimtelijke invalshoek ligt het accent op de infrastructurele netten waarover de stromen worden afgewikkeld (wegen, ICT, leidingen) Het begrip connectiviteit Connectiviteit is een term die van oorsprong gebruikt werd en nog steeds wordt in het domein van de internationale luchtvaart. De kwaliteit van het luchtvaartnetwerk wordt uitgedrukt in termen van connectiviteit, ofwel in de mate waarin een luchthaven verbonden is met andere luchthavens (zie kader 15). Kader 15. Drie vormen van connectiviteit van een luchthaven Er kunnen drie vormen van connectiviteit worden onderscheiden: Directe connectiviteit: de maat voor rechtstreekse verbindingen vanaf een luchthaven (bijvoorbeeld Schiphol) naar eindbestemmingen; Indirecte connectiviteit: de maat voor alle bestemmingen vanaf een luchthaven (bijvoorbeeld Schiphol) waarbij wordt overgestapt op andere luchthavens (bijvoorbeeld Frankfurt). Hier speelt overstaptijd een rol; Hub-connectiviteit: de hub-connectiviteit van een bepaalde luchthaven (bijvoorbeeld Schiphol) bestaat uit alle verbindingen tussen luchthavens met een transfer op die ene luchthaven. Deze vorm van connectiviteit geeft inzicht in de kwaliteit van het overstapproduct dat via een luchthaven wordt aangeboden. Hoe beter die kwaliteit is, hoe meer passagiers op de luchthaven overstappen. Bron: PBL (2013b)

103 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 101 Tegenwoordig wordt de term connectiviteit ook toegepast in het ruimtelijke domein: in het debat over de toekomst van stedelijke regio s is de term connectiviteit steeds vaker te horen. Connectiviteit wordt dan gebruikt om het belang van goede verbindingen en ontsluitingen van een regio aan te geven. Naar analogie van luchtvaartnetwerken gaat het om de mate waarin een regio verbonden is met andere regio s. Dit is belangrijk voor het functioneren van die regio. Ook in dit hoofdstuk zal de term connectiviteit in die betekenis gebruikt worden Vervoersnetwerken Steden zijn plekken van interactie. Daarom zijn infrastructuurverbindingen van belang. De kansen en mogelijkheden voor interactie in de stad worden immers mede bepaald door de beschikbaarheid en het functioneren van infrastructuur en vervoersdiensten en door de afstemming tussen beide (PBL, 2012b). Daarbij spelen zaken een rol als overstapmogelijkheden tussen modaliteiten, het reisgemak, congestie, maar ook aansluitende dienstregelingen en overstapmogelijkheden tussen nationale en regionale openbaarvervoernetwerken. Ook vanuit economisch perspectief is een goede connectiviteit van een stedelijke regio van belang. Uit diverse studies blijkt dat connectiviteit een belangrijke concurrentiefactor voor bedrijven is (zie ook hoofdstuk 4 over economie en kennis). In Nederland ligt het grootste deel van het infrastructuurnetwerk er al. De opgave bestaat vooral uit het benutten en verder optimaliseren van het bestaande net (de missing links oplossen). In een advies over de Nederlandse logistiek spreekt de raad in dat verband over de optimalisering van de betrouwbaarheid en robuustheid van het netwerk (Rli, 2013b). Daarvoor zijn onder andere omleidingsroutes, flexibiliteit (wisselstroken) en reservecapaciteit van belang. Daarnaast is het belangrijk om de verschillende netwerken beter met elkaar te verknopen zodat men bij verstoringen makkelijker kan overstappen op een andere vervoersmodaliteit. De precieze opgave voor het vervoersnetwerk kan per stedelijke regio verschillen. Het is onder meer afhankelijk van de regionale prognoses op het gebied van verkeer en vervoer. Voor groei- of krimpregio s zullen deze verschillend zijn, waardoor in sommige regio s de capaciteit van de huidige netwerken in de toekomst wel voldoende is en voor andere niet. Daarbij komt dat het in de toekomst belangrijker wordt om te zorgen voor voldoende opslagruimte in het netwerk, zoals parkeerruimte voor auto of fiets. 32 Het verwarrende is dat in veel ruimtelijk onderzoek dit gebruik van connectiviteit en de omschrijving daarvan als de mate van verbondenheid van een regio nog geen centrale ingang heeft gevonden. Daar wordt nog (als vanouds) gesproken over de bereikbaarheid van een regio. Connectiviteit over de weg, connectiviteit door de lucht, maar ook zaken als congestie, maken onderdeel uit van deze bereikbaarheid. Zij zijn de criteria om de bereikbaarheid van een regio te meten. Het begrip bereikbaarheid is dus niet gelijk te stellen aan het begrip connectiviteit.

104 102 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Nu al worstelen steden met het goed organiseren van fietsparkeervoorzieningen voor het groeiend fietsgebruik. Dit probleem speelt ook bij het parkeren van auto s. Een auto staat per dag gemiddeld 23 uur stil. Gedurende al die tijd zijn auto s geparkeerd en dat vraagt ruimte (Van Andel et al., 2010). Naast het oplossen van knelpunten in de fysieke infrastructuur is het voor steden belangrijk om ook op andere manieren de bereikbaarheid te verbeteren. Aangezien in de toekomst grotere regionale verschillen in mobiliteitsstromen verwacht worden door ontwikkelingen in bevolkingssamenstelling en arbeidsdeelname, zal het voor steden belangrijk worden om na te denken over een flexibeler manier om bereikbaarheid te verbeteren. Bijvoorbeeld via mobiliteitsgeleiding of een vorm van prijsbeleid (PBL, 2011a; PBL i.s.m. CPB, 2013). 33 Een belangrijke opgave voor veel regio s is het zorgen voor een goed stadsgewestelijk openbaar vervoer. Van Wijmen bijvoorbeeld, betoogt dat voor Amsterdam de externe connectiviteit wel in orde is, maar dat het ontbreekt aan de interne connectiviteit : een goed samenhangend stadsgewestelijk openbaarvervoersysteem (Van Wijmen, 2012). Toen de stad in de jaren zestig vol op de metro inzette, is het stadsnet van de tram verwaarloosd. Daardoor ontbreekt nu een samenhangend regionaal netwerk. Het gaat overigens niet alleen om een regionaal openbaarvervoersysteem op zich, maar ook om de verknoping van dat systeem met het wegennet. Over knooppunten gaat de volgende paragraaf Knooppuntontwikkeling Steden liggen in netwerken, met verschillende knopen en lijnen. Een netwerk bestaat bij de gratie van de knopen die het verbindt: zonder knopen geen netwerk (Van den Boomen en Venhoeven, 2012, p. 173). Zo n knoop kan beperkt blijven tot punten waarop mensen in- en uitstappen of goederen overgeslagen worden, maar in de praktijk ontstaan bij knopen ook andere functies. Het is bijvoorbeeld aantrekkelijk om er te wonen of te werken. Hoe meer er op een plek te doen is, des te hoger de zogeheten plaatswaarde. Hoe beter de plek verbonden is met andere plekken en hoe beter de reiziger er dus kan komen, des te hoger is de knoopwaarde. Volgens dit knoop-plaatswaardemodel van Bertolini ontstaat succes daar waar netwerken verknoopt raken, waar multimodale knooppunten ontstaan en de plaatswaarde optimaal ontwikkeld wordt (Van den Boomen & Venhoeven, 2012; zie VROM-raad, 2009a) Tot 2020 blijft mobiliteit in een groot deel van Nederland toenemen. Na 2020 is in een groot deel van Nederland stabilisatie of afname van mobiliteit denkbaar. Hoe dat precies eruit ziet, is per regio verschillend en afhankelijk van welk toekomstscenario wordt gehanteerd (PBL, 2011a). 34 Zie ook model van Wegener: Bij de ontwikkeling van deze knooppunten gaat het om de combinatie van vier factoren: het verkeerssysteem, het grondgebruik, de activiteiten en de bereikbaarheid (bepaald door de voorwaarden waaronder van het netwerk gebruikt kan worden gemaakt, onder andere benzineprijzen of parkeerkosten).

105 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 103 Dat deze knopen multimodaal worden, is belangrijk. Met het vollopen van de capaciteit van stadsgewestelijke wegennetten (de trek naar de stad), wint regionaal openbaar vervoer alleen maar aan belang. Venhoeven en Van den Boomen betogen dat veel meer dan voorheen autoland en openbaar vervoerland aan elkaar moeten worden gekoppeld (Van den Boomen & Venhoeven, 2012; Boonstra, W., 2013). In 2009 stelde de VROM-raad in een advies dat er in Nederland nog te weinig werd geprofiteerd van de kansen die multimodale knooppunten bieden voor verstedelijking (en andersom). Het Rijk zou nieuwe kristallisatiepunten voor verstedelijking moeten selecteren op basis van hun positie in het vervoersnetwerk en zou ontwikkeling van openbaarvervoersknooppunten moeten stimuleren. De ontwikkeling van dergelijke knooppunten biedt kansen voor een betere benutting van de bestaande infrastructuur, voor aantrekkelijke stedelijke milieus die de economische concurrentiekracht versterken, en meer draagvlak voor voorzieningen (VROM-raad, 2009a; Snellen, 2013). Ook in vakdebatten wordt op de meerwaarde van knooppuntontwikkeling gewezen (zie bijvoorbeeld S+RO, 2013; Tan et al., 2013). Deze discussie wordt vaak gevoerd onder het label van Transit Oriented Development (TOD) waarbij het openbaarvervoerssysteem wordt gezien als de ruggengraat en drager van stedelijke ontwikkeling. Een multimodaal knooppunt is een bijzondere vorm van TOD: niet alleen ontsloten met openbaar vervoer maar ook met andere modaliteiten (auto) (Snellen, 2013). In het nationaal ruimtelijk beleid in de Structuurvisie Ruimte en Infrastructuur (2012) wordt het belang van dergelijke knooppunten erkend. Momenteel ligt de focus daarbij echter meer op de rol van knopen in het verbinden van modaliteiten, dan op de ruimtelijke potenties van deze plekken. Het gaat om multimodale bereikbaarheid, veel minder om de stedelijkheid van locaties. Dat is een gemiste kans. Juist het stedelijk belang zou moeten worden meegewogen vanuit het oogpunt van optimale benutting van de structuur die er al ligt. Beter inspelen op de plaatswaarde én de knoopwaarde vergroot de benutting van het bestaande netwerk. Door de focus van het Rijk op multimodale bereikbaarheid gaat de aandacht uit naar locaties die vanuit vervoersoogpunt gezien wel, maar ruimtelijk gezien niet altijd gunstig liggen. Multimodale knopen liggen vaak aan de rand van de stad en genereren daar een vrij hoog autogebruik. Door een geïntegreerde benadering van de knoop- en plaatswaarde kan beter nagedacht worden over de wisselwerking tussen infrastructuur en ruimte (Snellen, 2013; VROM-raad, 2009a). Bij inzet op verdere benutting van de knoop- en plaatswaarde van knooppunten moet gerealiseerd worden dat het kan leiden tot verschuiving van werkgelegenheid vanuit openbaarvervoerslocaties of multimodale locaties elders. Nieuwe investeringen renderen dan wel op de nieuwe locaties, maar gaan deels ten koste van het rendement op investeringen in het verleden (Snellen, 2013). Bij elke knooppuntontwikkeling zou vooraf gekeken moeten worden naar deze

106 104 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE mogelijke verdringingseffecten. Het PBL pleit in dat verband voor een realistischer kijk op knooppuntontwikkeling. Niet elk station moet als potentieel knooppunt bezien worden, zelfs niet als de ontsluitingskwaliteit er optimaal is. Selectieve ontwikkeling kan mogelijke verdringingseffecten tegengaan. Ook kunnen nadelen beter afgewogen worden, zoals het risico dat multimodale knopen aan de stadsranden toch vooral autoverkeer blijken aan te trekken met mogelijk beperkt rendement op de investering in openbaar vervoer en nog meer congestie op al drukke plekken (Snellen, 2013). Een ander aandachtspunt is dat de nieuwe manieren van ruimtelijke ontwikkeling, dat wil zeggen de omslag van gebiedsontwikkeling naar organische ontwikkeling, moeilijk toe te passen zijn op knooppuntontwikkeling. In het advies van de VROMraad is al gewezen op het lastige maar noodzakelijke op elkaar afstemmen van plantermijnen (van infrastructuur en ruimtelijke plannen). Maar daar komt nu nog bij dat de stapsgewijze, gefaseerde ontwikkeling die organische ontwikkeling voorstaat, moeilijk aansluit bij de vaak grote investeringsprojecten in infrastructuur (Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design, 2012) Borrowed size Zoals in de voorgaande paragraaf al is gesteld, is connectiviteit een belangrijke concurrentiefactor voor bedrijven. Hieraan gekoppeld is de discussie rond borrowed size die in hoofdstuk 4 is besproken. Hier wordt volstaan met een samenvatting. Kern is dat het lenen van de buren ( borrowed size ) een mogelijkheid kan zijn voor het vergroten van massa en dichtheden in stedelijke regio s. Goede connectiviteit is daarvoor cruciaal. Zoals uiteengezet in hoofdstuk 4 over economie en kennis, is het inzetten op een grotere massa en hogere dichtheid niet voor alle stedelijke regio s in Nederland een slimme concurrentiestrategie. Nederlandse regio s blijven in vergelijking met het buitenland nu eenmaal ver achter in massa en dichtheid. Alleen voor Amsterdam zou het een optie zijn, maar dan nog is het nastreven van dezelfde massa en dichtheid als bijvoorbeeld Londen en Parijs een grote opgave (PBL, 2012a, p ). De meeste regio s doen er verstandig aan een alternatieve strategie te ontwikkelen: het inzetten op goede verbindingen met krachtige andere regio s, de zogeheten borrowed size. Daarmee kan een regio bijvoorbeeld profiteren van een afzetmarkt elders, of van specifieke kenmerken van andere regio s, zoals de daar aanwezige kennisinfrastructuur. Het gebrek aan eigen massa wordt dan gecompenseerd door een excellent netwerk te vormen met andere regio s (PBL, 2012a; Raspe, 2012). Dat kan via verbindingen over de weg met buurregio s, maar ook door goede internationale verbindingen. Een strategie van borrowed size roept ook vragen op: wat is in zijn algemeenheid het beste schaalniveau voor Nederlandse regio s om te streven naar een borrowed size strategie? En wat zijn de eventuele negatieve effecten van een

107 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 105 borrowed size strategie op de regio s waarvan geleend wordt (leegzuigende werking, verdringing)? Veranderende vervoerspatronen: kriskras en stadslogistiek Uit de regionale verplaatsingspatronen en de mobiliteit van bewoners blijkt dat de vertrouwde tweedeling centrum-periferie aan zeggingskracht verliest (PBL, 2010; PBL, 2011a; Grünfeld, 2010). De centrale stad is niet meer zo duidelijk het brandpunt van de stedelijke regio. Voor de meeste motieven (met uitzondering van onderwijs) komen kriskrasverplaatsingen tussen verschillende plaatsen in de regio evenveel, of meer voor dan verplaatsingen naar de centrale stad. Steeds meer bewoners, werknemers en recreanten verplaatsen zich voor hun dagelijkse bezigheden tussen verspreid gelegen plekken in de stedelijke regio (het daily urban system ) (Hamers, 2012, p. 4). Het ruimtelijk beleid zou hier meer op in kunnen spelen in de planning van nieuwe verstedelijking en infrastructuur. Nabijheid tot, en (weg)verbindingen met de centrale stad zijn daarin nu vaak sterk bepalend binnen het stedelijk mozaïek, in plaats van de positie van gebieden en de verbindingen in het regionale wegennet (PBL, 2010, p. 21). In plaats van hart op hart-verbindingen zouden ook verbindingen die kriskrasverplaatsingen mogelijk maken aandacht moeten krijgen, dus ook verbindingen tussen subkernen. Vanuit het oogpunt van doorstroming en duurzaamheid zou het daarbij primair moeten gaan om openbaarvervoerverbindingen en verbindingen van langzaam vervoer (en de gerelateerde voorzieningen, zoals parkeren). Ook op het gebied van goederenstromen zijn er veranderende vervoerspatronen. Door ontwikkelingen, zoals de groei van e-commerce en nearsourcing 35 wordt verwacht dat het aantal regionale en lokale logistieke bewegingen zal toenemen (zie Rli-advies, 2013b, p. 24). Nu al rijden elke dag meerdere pakketvervoerders een woonwijk in om online bestelde producten af te leveren. Vaak zijn ze slecht beladen en ze rijden vaak voor niets omdat de ontvanger niet thuis is. 36 Deze lokale logistieke stromen richting consument komen bij de al bestaande stromen in de stad voor de bevoorrading van winkels, bouwterreinen, zorginstellingen, onderwijsinstellingen, kantoren en bedrijven. Met de omslag naar een circulaire economie veranderen deze stromen, met grotere stromen van retourlogistiek en servicelogistiek. Het resultaat is een groot aantal, mogelijk lastig combi neerbare, inefficiënte stromen, met meer congestie en emissie. Voor de stad van de toekomst kan dit problemen opleveren, zoals ook werd opgemerkt tijdens een expertmeeting in het kader van dit advies (20 september 2012, zie voetnoot 26). De uitdaging is om de negatieve effecten hiervan op de leefbaarheid te minimaliseren. 35 Nearsourcing is het door een bedrijf strategisch plaatsen van bedrijfsmatige activiteiten dicht bij de locatie waar de eindproducten worden verkocht, dus dicht bij de consument (Rli, 2013b). 36 Het is onduidelijk hoe de snelle groei in centrale afhaalpunten (bijvoorbeeld bij Albert Heijn) deze ontwikkeling zal beïnvloeden.

108 106 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Op dit moment zijn er diverse oplossingen voor stroomlijning van deze stromen, zoals business-to-businessconcepten (onder andere Green city, Binnenstadservice, Cargohopper), business-to-consumerconcepten (onder andere Post NL, DHL) en servicelogistiek. Elke stad ontwikkelt een eigen concept, wat onduidelijk is voor verladers en vervoerders. De huidige zogenoemde last mile concepten, voor het laatste deel van het vervoer van personen en goederen naar de eindbestemming, zijn vaak lineair. Naar de mening van de raad dient stadslogistiek zo te worden opgezet dat het de duurzame beheersing van goederenstromen mogelijk maakt (Rli, 2013b). Nadenken over stadsdistributie of wijkdistributieplaatsen kan hier onderdeel van uitmaken. Er moet ruimte zijn voor initiatieven op dit vlak vanuit transport- en logistiekbedrijven Leidingennetten, ICT-netten en tussentijdse opslag In het bovenstaande lag de nadruk op opgaven op het gebied van infrastructuur voor mensen en goederen. Voor het vervoer van stromen zijn echter ook nog andere infrastructuurnetwerken van belang: namelijk de netwerksystemen van ICT, water, riolering, energie, met alle bijbehorende leidingen en tussentijdse opslagmogelijkheden. De aanleg van missing links in het bestaande leidingennet en het aanpassen van systemen aan nieuwe eisen is een belangrijke opgave voor de stad. Met het omvangrijker worden van de stromen, en de grotere variatie daarin (pieken en dalen), wordt het tussentijds bewaren/opslaan/stallen van de verschillende stromen een steeds belangrijkere ruimtelijke opgave. Dat kan fysieke opslag zijn (zoals het stallen van fietsen bij stations, het parkeren van auto s in de stad, het opvangen van extreme pieken van regenwater in de stad in opvangbakken en rioleringsstelsel), maar ook het opvangen van pieken in energieproductie ten opzichte van het gebruik (met teruglevering aan het net). Het opvangen van deze pieken en dalen in stromen en het tijdelijk opslaan ervan in steden of netwerken is een belangrijke opgave voor de toekomst van de stad. Daarnaast zijn ict-netwerken van belang voor de toekomst van de stad. Uit de volgende paragraaf zal blijken dat maatschappelijke initiatieven kunnen floreren juist door de mogelijkheden die digitale netwerken en de data-infrastructuren bieden. Ook ontstaat er door maatschappelijke initiatieven behoefte aan aanpassingen in bestaande netwerken, met meer mogelijkheden voor decentrale aanlevering (bijvoorbeeld van energie) en ruimte voor tussentijdse opslag. 5.3 Maatschappelijke initiatieven op het gebied van stromen De laatste jaren zijn in de stad steeds meer maatschappelijke initiatieven waar te nemen op het gebied van de diverse stromen. Zo worden er door burgers energiecoöperaties opgericht en zijn er initiatieven rond recycling (we-cycling, repair cafe s, et cetera). In de paragrafen hieronder worden dergelijke maat schappelijke initiatieven verkend vanuit de ruimtelijke invalshoek: welke initiatieven hebben ruimtelijke gevolgen voor de stad?

109 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD Maatschappelijke initiatieven rondom ICT-stromen De manier waarop stedelingen hun stad gebruiken en ervaren, verandert op verschillende manieren door de opkomst van digitale media. Aan de ene kant maken ICT-ontwikkelingen contacten mogelijk zonder fysieke nabijheid. Daardoor zijn er in de stad mogelijk minder en ook minder terloopse contacten en ontmoetingen. Dat heeft niet alleen te maken met het feit dat de behoefte aan een fysieke ontmoetingsplek deels wordt ondervangen door contacten via nieuwe media. Het heeft er ook mee te maken dat mensen op straat, in de publieke ruimte, steeds meer opgaan in hun eigen telecocon : verdiept in contacten via hun mobiele telefoon of notebook. De stedelijke openbaarheid wordt daardoor als het ware minder openbaar. Aan de andere kant kan er door de digitale media juist ook een nieuwe stedelijke openbaarheid ontstaan, door een tijdelijke overlap van groepen die op een plek zijn ( camping van flexwerkers) of juist nieuwe fysieke ontmoetingen (op een strand) die volgen uit de virtuele contacten (over de beste surfplek) (De Waal, 2012; Metz, 2013, p. 43). De behoefte aan fysieke ontmoetingen zal nooit helemaal verdwijnen, zo is de breed geaccepteerde verwachting. Maar het is duidelijk dat de nieuwe media de interactie en het gedrag van mensen in de stad veranderen. Door nieuwe technologie kan de stad, die bestaat uit stromen van mensen, goederen, energie, afval et cetera, veel efficiënter worden gebruikt (Van den Berg, 2013). Informatiestromen over reisgedrag, beschikbare parkeerplaatsen, verplaatsingen of luchtverontreiniging kunnen beïnvloeden hoe mensen zich gedragen. Ook in fysieke zin kunnen technologische mogelijkheden de stad op de langere termijn veranderen (Modder & Hornis, 2013; Huitzing et al., 2013). Hoe dat precies uitpakt, is momenteel nog niet te voorzien. Enerzijds lijkt er bijvoorbeeld minder asfalt nodig te zijn door slimmere auto s en doordat wegen efficiënter kunnen worden benut. Anderzijds kan de zelfrijdende auto leiden tot meer mobiliteit (bijvoorbeeld door kinderen, of doordat mensen op grotere afstand van hun werk gaan wonen als er minder files zijn en ze onderweg kunnen en), waardoor het wegennet alsnog kan dichtslibben. Als het in het vakinhoudelijke debat gaat over nieuwe technologie en de stad, gebeurt dat vaak onder de noemer van smart city. Bij smart cities gaat het enerzijds om de mogelijkheden voor de burger om meer invloed uit te oefenen op hun leefomgeving, anderzijds om slimme systemen van informatietechnologie die door grote bedrijven top-down uitgerold worden over de stad om de stad beter en slimmer te maken (De Waal, 2013; Huitzing et al., 2013, p. 25). Op beide gebieden zijn talloze maatschappelijke initiatieven waar te nemen. Ze worden hieronder verkend.

110 108 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Smart city -initiatieven van bewoners De eerste smart city -variant gaat uit van betrokkenheid van bewoners bij het verbeteren van de eigen leefomgeving. Via apps verzamelen zij informatie over hun eigen leefomgeving, bijvoorbeeld over de kwaliteit van de wegen in de buurt of de drukte op een strand (zie kader 16). Op basis van deze informatie kunnen stadsbewoners beter gefundeerde beslissingen nemen over waar te wonen, reizen of recreëren. Ook hebben stadsbewoners met deze gegevens een krachtig instrument in handen om problemen in hun fysieke omgeving aan de orde te stellen bij de overheid en druk uit te oefenen, bijvoorbeeld over slecht onderhoud van fietspaden (Metz, 2013; Duin, 2012; OneArchitecture, 2013). Smart city -initiatieven van bewoners zijn in Nederland talrijk. Ze zijn veelal nog versnipperd, maar laten wel zien hoe mensen de stad gebruiken. ICT wordt ook gebruikt om bestaande maatschappelijke initiatieven in kaart brengen en kennis te delen (bijvoorbeeld Soms worden inwoners in hun smart city -initiatieven gefaciliteerd door de gemeente. Het Amsterdamse smart city -platform is daar een voorbeeld van: hier komen initiatieven bij elkaar en wordt hulp geboden (kennisdeling, ruimte om initiatieven te testen). Door dit digitale platform kunnen onderlinge verbindingen tussen stedelingen versterkt worden (Hemel, 2013). Het platform is gestart door de gemeente Amsterdam, Liander en KPN en heeft inmiddels meer dan zeventig partners die op verschillende manieren actief zijn in projecten gericht op energietransitie en open connectiviteit. Een andere toepassing van ICT in smart city -initiatieven is het gebruik ervan bij processen van planvorming. Games bijvoorbeeld, kunnen worden gebruikt om mensen bij planvorming voor een bepaald gebied te betrekken, of om ideeën te bedenken. De games kunnen gebaseerd zijn op de werkelijkheid, maar ook over een fictieve situatie gaan. Zo laat het spel BusMeister mensen nadenken over het bussysteem in hun eigen stad. Doordat burgers en bedrijven ook bij concrete ontwikkelingsplannen met de plannen mee kunnen denken verschuift collectieve vraagsturing naar individuele vraagsturing (Mulder, 2012; One Architecture, 2013). De voorbeelden laten zien dat er gebruik wordt gemaakt van digitale netwerken en van kennis waarmee onderling verbindingen aan worden gegaan, waardoor cross-overs ontstaan tussen verschillende gemeenschappen en sectoren, sneller een groter publiek bereikt kan worden en maatschappelijke initiatieven een grotere impact kunnen hebben. Kader 16. Voorbeelden van smart city -initiatieven van burgers Biketastic Met de Biketastic-app verzamelen gebruikers in de UK data over de stad, zoals slechte wegdekken. Het gaat om bevindingen van fietsers over routes, beperkingen en opstoppingen.

111 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 109 Greenwatch/Citypulse Bij Greenwatch/Citypulse verzamelen burgers via horloges data over de luchtkwaliteit in Parijs. Schiphol Omwonenden rondom vliegveld Schiphol gaan geluidsoverschrijdingen zelf meten om deze te vergelijken met de gegevens van Schiphol. Bronnen: One Architecture (2013) en Metz (2013) Smart city -initiatieven van technologiebedrijven Andere smart city -initiatieven komen van technologiebedrijven. Op verschillende plekken over de hele wereld nemen coalities van technologiebedrijven en kennisinstellingen, al dan niet samen met lokale overheden, het initiatief om steden met informatica en ICT-stromen tot smart cities om te vormen (One Architecture, 2013). Het doel is om stedelijke opgaven zoals mobiliteit of gezondheid te optimaliseren en efficiënter te maken, of veiliger met camera s en sensoren. De project-toepassingen variëren van het bijhouden van de energie die gebouwen gebruiken en hoe vol afvalcontainers zijn, tot de bezetting van parkeerplekken en het tegen betaling toegang krijgen tot beveiligingscamerabeelden. Er zijn veel grootschalige buitenlandse voorbeelden van dergelijke smart cities, zoals Songdo in Zuid-Korea of Friedrichshafen in Duitsland (zie kader 17). Ook in Nederland zijn er initiatieven, al zijn deze vooralsnog in de ideefase of zijn het kleine projecten. Ze lijken vooral gericht op extra diensten om het leven aangenamer te maken. Zo werkt TNO aan smart city -projecten waarbij data rond de stad ingezet worden voor slimme veiligheid, slimme zorg en een klimaatbestendige stad. IBM heeft een wereldwijd project, Smarter Planet, waarbij nagedacht wordt over ICT-toepassingen in de leefomgeving. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat alle stromen in een stad door data doorgegeven worden aan een soort control room. Op basis van de verwachte temperatuur kan dan bijvoorbeeld geanticipeerd worden op de vraag naar warmte. IBM ontwikkelt op verschillende plekken deelprojecten en initiatieven, waaronder ook in Nederland. In Eindhoven is in opdracht van de gemeente gewerkt aan een slimme oplossing voor de toenemende verkeersdrukte en verkeers onveiligheid in de regio. Samen met andere partners bouwde IBM aan verkeersoplossingen, die automobilisten en wegbeheerders op basis van sensordata realtime van informatie voorziet om opstoppingen en gevaarlijke situaties te voorkomen ( In 2013 is de smart city uitgeroepen tot een van de drie innovatiethema s van de Innovatie-estafette. Tijdens de eindpresentatie daarvan hebben minister Kamp van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) en staatssecretaris Mansveld van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) zeven green deals op het gebied van innovatie ondertekend, waaronder een Green Deal Smart Energy Cities.

112 110 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Kader 17. Voorbeelden van smart city -initiatieven door bedrijven Smart city Friedrichshafen Duitsland In Duitsland heeft Deutsche Telekom een smart city -project voor de stad Friedrichshafen opgezet. In samenwerking met de gemeente zijn van 2006 tot 2011 in de stad meer dan veertig projecten opgestart en getest, waaronder een real time informatiesysteem voor reizigers in het openbaar vervoer, virtuele werkruimten en teleconsultatie (gezondheid). Smart city Masdar, Verenigde Arabische Emiraten De voltooiing van deze smart city is onlangs uitgesteld tot 2025, niet alleen vanwege de financiële crisis maar ook omdat bedrijven en mensen er niet naartoe willen verhuizen. Smart city Songdo, Zuid-Korea Deze Aziatische stad is een groeikern met stedelijke ambities, vlakbij een vliegveld. De smart city bestaat uit hoge woontorens, met snelle netwerkverbindingen met sensoren en camera s. De technologieën zijn er nauw verweven met het alledaagse leven, vaak zelfs zonder dat mensen het merken. Een centraal computersysteem verzamelt allerlei data uit de stad, van de energie die gebouwen verbruiken, de drukte op de wegen, tot de bezetting van parkeerplekken en hoe vol de afvalcontainers zijn. Er hangen camera s bij speelplaatsen waarvan niet alleen de gemeente beelden kan gebruiken om de veiligheid op straat te verhogen, maar waar in de toekomst misschien ook ouders tegen betaling toegang kunnen krijgen. Bronnen: Hatzelhoffer et al. (2012); De Waal (2012b); Hemel (2013) Reflectie Dat nieuwe media mogelijkheden bieden aan bewoners om hun betrokkenheid bij de eigen leefomgeving te vergroten, is een positieve ontwikkeling. Voor allerlei maatschappelijke initiatieven (niet alleen op het gebied van stromen, maar ook initiatieven die in de andere hoofdstukken aan de orde zijn gekomen: op het gebied van economie, publieke ruimte en transformatie) blijken de mogelijkheden die digitale technologie biedt, belangrijke voorwaarden. Het idee van de commercieel gedreven smart cities, met bedrijven die slimme technologieën grootschalig toepassen in stedelijke gebieden, is echter niet onomstreden. De volgende kanttekeningen kunnen worden gemaakt. Allereerst zijn er vragen te stellen over de privacy en de bescherming van persoonsgegevens in smart cities. In een smart city worden veel verschillende gegevens verzameld: over ruimtes, gebruik van voorzieningen, over netwerken en stromen. Deze gegevens worden vaak automatisch verzameld zonder dat

113 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 111 mensen daar weet van hebben, denk aan informatie via mobiele telefoons. Bij het in kaart brengen en toegankelijk maken van de gegevens spelen vragen zoals: wie waarborgt de privacy van bewoners? Wie gaat de dataverzameling over het stedelijk leven beheren? Wie krijgt er toegang tot de databases en onder welke voorwaarden? Databestanden kunnen ook voor andere doeleinden worden gebruikt dan waar ze in eerste instantie voor verzameld zijn. Mogen commerciële bedrijven data kopen? Kunnen ook burgers toegang krijgen? Op dit punt ligt er zeker een rol voor de overheid (One Architecture, 2013). In de horizonscan Welvaart en Leefomgeving van het PBL en CPB (2013) wordt een toekomstscenario verkend over efficiënte steden die worden aangestuurd door big data. 37 Grote bedrijven krijgen hierin een centrale rol in de publieke omgeving en voorzieningen, dankzij nieuwe hoogwaardige en efficiënte informatie systemen. De onderzoekers voorzien dat in dit scenario incidenten rond privacy een maatschappelijke discussie zullen oproepen (PBL i.s.m. CPB, 2013, p. 61, 66). Een tweede kanttekening kan geplaatst worden bij de gevolgen van de toepassing van digitale mogelijkheden voor de toegankelijkheid van de stad. Digitale technologieën maken het mogelijk om te gaan betalen voor diensten of bijvoorbeeld voor infrastructuur, waardoor infrastructuur geen gemeenschappelijk netwerk meer is waarop alle burgers op basis van gelijkheid worden aangesloten, maar eerder een commerciële dienst. Hierdoor kan uitsortering van verschillende groepen stedelingen optreden (De Waal, 2012; Verheijen, 2012). Daardoor ontstaat ook een culturele en politieke vraag: hoe kunnen we smart cities zo maken dat het open cities blijven (One architecture 2013)? Ten derde blijkt dat er sprake kan zijn van botsende belangen en waarden bij de samenwerking rondom smart cities. Bijvoorbeeld tussen gemeenten met een publieke verantwoordelijkheid en bedrijven met een commercieel belang. Zo verschoof de focus bij Deutsche Telecom gedurende het project in Friedrichshafen van innovatie naar verkoop van toepassingen (Hatzelhoffer et al., 2012). Dit bemoeilijkte de samenwerking met de gemeente. Op vergelijkbare wijze kan het commercieel uitnutten van het datanetwerk voor commerciële consortia onmisbaar zijn voor het verdienmodel, terwijl dit tegelijkertijd kan botsen met de privacybehoeften vanuit de maatschappij (PBL i.s.m. CPB, 2013). Tot slot is er kritiek mogelijk op de technocratische, top-down aanpak bij veel smart city -initiatieven van technologiebedrijven. Zo stelde Richard Sennet in The Guardian dat het natuurlijk prettig is als alles in een stad goed geregeld is, maar dat de manier waarop dat in Songdo gebeurt te bedacht is, te veel van bovenaf opgelegd. 37 Bij de what-if -scenario s uit deze studie gaat het om trendbreuken in ontwikkelingen waarvan het voorstelbaar is dat ze gebeuren, maar waarover in de wetenschap nog geen geen concensus bestaat (PBL i.s.m. CPB, 2013, p. 61).

114 112 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Bewoners hebben zelf weinig in te brengen in de manier waarop het leven er is georganiseerd. In zijn artikel No one likes a city that is too smart wijst hij erop dat de slimheid van steden niet gepland kan worden (Metz, 2013; Hemel, 2013). Lindsay, auteur van een boek over airportcities ( Aerotropolis ) waarvan Songdo er ook een is, sluit daarop aan met zijn kritiek op technologiebedrijven die de stad van de toekomst mede vormgeven. Zij begeven zich volgens hem op het terrein van de architectuur en planologie, terwijl dat disciplines zijn waar zij maar heel weinig van afweten. Terwijl planners juist teruggekomen zijn van het idee dat de samenleving maakbaar is en dat sociale processen te vertalen zijn in een masterplan, melden zich nu de technologiebedrijven met hun algoritmes die het leven slimmer, handiger en efficiënter moeten maken. Er wordt daarbij te veel uitgegaan van een utilitaire visie op wat een goede stad is. De stad als publieke zaak met een verscheidenheid aan identiteiten van bewoners wordt vergeten (De Waal, 2012b, 2013; One Architecture, 2013) Maatschappelijke initiatieven rondom energiestromen Op het gebied van energie worden steeds vaker andere partijen actief die werken aan duurzame energieopwekking, zoals burgers, woningcorporaties of waterschappen. Dit is voor stedelijke regio s van belang: dergelijke initiatieven kunnen immers ruimte nodig hebben en soms aanpassingen in het netwerk vragen. Het is goed om daarbij de bestaande rolverdeling op het gebied van energie in het achterhoofd te houden. In Nederland is de aanleg, het onderhoud en het beheer van het energienetwerk een publieke verantwoordelijkheid; hier is geen ruimte voor andere partijen. 38 Wel is het gebruik van de bestaande infrastructuur opengesteld voor derden. Dit betekent dat er op het gebied van de levering van stromen die over het energienetwerk afgewikkeld worden, ruimte is voor maatschappelijke initiatieven. Op deze initiatieven wordt in de onderstaande paragraaf ingegaan. Initiatieven van energiebesparing in de gebouwde omgeving (zoals energienota=nul renovaties) komen daarbij, hoewel relevant voor het energievraagstuk als geheel, niet aan de orde. Zij hebben nauwelijks ruimtelijke effecten en vallen daarom buiten de focus van dit advies. Verduurzaming van energievoorziening Op steeds meer plekken in Nederland ontwikkelen bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties initiatieven om energievoorziening te verduurzamen. Ze variëren van groepen buurtbewoners die de handen ineenslaan om samen zonne-energie op te wekken tot agrariërs die groene energie produceren en leveren aan woningen van een corporatie. De initiatieven schieten als paddenstoelen uit de grond. Volgens de website van HIERopgewekt, een platform voor lokale energie-initiatieven, zijn er in Nederland inmiddels bijna driehonderd projecten ( Lucas & Bayer, 2013). 38 Vanwege de hoge kosten van aanleg en beheer van netwerken is concurrentie op alternatieve infrastructuur geen optie ( concurrentie tussen infrastructuur ). Wel is het netwerk opengesteld voor concurrerende aanbieders ( concurrentie op de infrastructuur ) (Tweede Kamer, 2000; Tweede Kamer, 2002).

115 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 113 Door al deze initiatieven vindt de energieproductie niet meer uitsluitend plaats in grotere centrales, maar verspreid over meer en kleinere installaties, met kleinschalige windmolenparken, zonnepanelen op gebouwen, kleinere biomassacentrales en vergistingsinstallaties bij boeren (VROM-raad, 2010; Van Hoorn & Matthijsen, 2013). Overigens hoeven hier niet alleen groene of financiële motieven aan ten grondslag te liggen: ook de wens niet langer afhankelijk te zijn van grote, veelal buitenlandse energie bedrijven kan meespelen (Slootweg, 2012). De transitie naar een duurzamer energiesysteem heeft ruimtelijke consequenties. Vooral voor het relatief kleine Nederland is dat relevant: de lagere energiedichtheid van duurzame bronnen betekent dat de duurzame energievoorziening van de toekomst letterlijk de ruimte moet krijgen (Slootweg, 2012). Behalve directe gevolgen (de plek, het aanzien en het benodigde netwerk) zijn er ook indirecte ruimtelijke gevolgen. Een voorbeeld van het laatste is de ruimteclaim die voortkomt uit de duurzame energievoorziening, zoals veiligheidszoneringen om een windmolen (Van Hoorn & Matthijssen, 2013). Per energievorm kan de verhouding tussen directe en indirecte ruimtevraag variëren. Bij windturbines is bijvoorbeeld het directe ruimtebeslag relatief klein, maar de indirecte impact groot. Ze zijn immers tot op grote afstand zichtbaar en hoorbaar en hebben een aanzienlijke impact op de landschapswaardering. Voor zonne-energie is het ruimtebeslag klein. Dit komt doordat het in Nederland vooral toegepast zal worden in de gebouwde omgeving. Grootschalige zonne-akkers worden niet in Nederland voorzien (Van Hoorn & Matthijssen, 2013, p. 18). De ruimtelijke impact blijkt een bepalende factor voor het gemak en voor de snelheid waarmee maatschappelijke initiatieven opgestart worden: windenergie komt relatief moeizamer van de grond dan initiatieven met zonnepanelen. Een grote rem op deze initiatieven is de opslag van zelfgeproduceerde energie: levering aan het reguliere net brengt weinig op en leidt soms zelfs tot overbelasting van dit net. Andere remmende factoren gaan over de financiering van de soms hoge voorinvesteringen, de wet- en regelgeving en de cultuur bij gemeentelijke overheden (waarover later meer) (Van Hoorn & Matthijsen, 2013; Lucas & Bayer, 2013). Het is overigens de vraag of er in Nederland wel voldoende ruimte is voor de verschillende duurzame energiewinningvormen. Zo heeft bio-energie een enorm potentieel, maar bij een grootschalige inzet zal de meeste biomassa moeten worden geïmporteerd vanwege het grote ruimtebeslag ervan (Van Hoorn & Matthijssen, 2013).

116 114 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Kader 18. Voorbeelden van initiatieven rond energiestromen In heel Nederland ontstaan kleinschalige duurzame energie-initiatieven. Ze verschillen in grootte, in ontwikkelfase, in rechtsvorm en ambitie (Lucas & Bayer, 2013). Op de website van HIERopgewekt ( hanteert men de volgende indeling, op basis van initiatiefnemer en motivatie: Initiatieven gericht op ontwikkelen van productiecapaciteit van duurzame energie: initiatieven waarbij bewoners het heft in eigen hand nemen bij verduurzaming van de eigen energievoorziening. Initiatieven gericht op versterking van de gemeenschap waarbij duurzame energie een van de aandachtspunten is: de opbrengst van energieproductie wordt geïnvesteerd in lokale voorzieningen. Buurtinitiatieven gericht op collectieve inkoop van onder andere zonnepanelen: niet gericht op het oprichten van een eigen energiebedrijf, maar op het gezamenlijk inkopen van bijvoorbeeld zonnepanelen. In Duitsland zijn deze initiatieven bekend onder de naam Burgerkraftwerke (Pötz & Bleuzé, 2012, p. 474). Dit is een nieuwe verenigingsvorm waarbij burgers zich organiseren en samen investeren in de realisatie van windmolenparken, zonne-energiecentrales of andere duurzame energieopwekkingsvormen. Een groep initiatiefnemers start en zoekt geïnteresseerden die willen investeren via aandelen. Op die manier kunnen woonprojecten, wijken, steden of regio s verduurzamen. Initiatieven van ondernemers: initiatieven van bijvoorbeeld agrariërs in kassengebieden of melkveehouders. In Naaldwijk bijvoorbeeld worden in de wijk Hoogeland achthonderd woningen gerealiseerd die gebruikmaken van de restwarmte uit tomatenkassen. De CO 2-uitstoot van de woningen is 40% lager dan de uitstoot van vergelijkbare nieuwbouw (Pötz & Bleuzé, 2012, p ). Initiatieven van VvE s: ook VvE s besluiten soms tot collectieve inkoop, bijvoorbeeld van zonnepanelen. Initiatieven van woningcorporaties: in Den Haag wordt een geothermieproject gerealiseerd, waarbij nieuwe en bestaande woningen en bedrijfsruimten worden aangesloten op een diepliggende warmwaterbron. Het project is een initiatief van drie woningcorporaties, twee energiebedrijven en de gemeente Den Haag. Reflectie De vele maatschappelijke initiatieven op het gebied van duurzame energiestromen laten een grote betrokkenheid van de samenleving zien. Er zijn echter verschillende belemmeringen die het ontstaan en doorgroeien van initiatieven hinderen (Rli, 2011c; Sanders en Hoppe, 2012, p. 18; Lucas & Bayer, 2013). Denk aan belemmeringen in de werkcultuur bij overheden: overheidsdiensten blijken niet altijd ingespeeld op maatschappelijke initiatieven. Bij afdelingen grondzaken of juridische zaken bij gemeenten zit men in verband met aanbestedingen

117 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 115 op een totaal andere lijn dan bij de afdeling milieu en duurzaamheid. Ook liggen er belemmeringen in wet- en regelgeving zoals bij regels die verhinderen dat zelfopgewekte energie over langere afstanden vervoerd mag worden. In de ruimtelijke ordening wordt het belang van hernieuwbare energie onvoldoende meegewogen in de vergunningverlening, waardoor duurzame projecten vertraging oplopen. Überhaupt is de regelgeving voor duurzame projecten complex en moeilijk te doorgronden voor initiatiefnemers. Een andere belemmering is de financiering. Duurzame energie vraagt om hoge voorinvesteringen, waarbij de opbrengsten pas later volgen: de terugverdientijd is relatief lang. Denk aan de ontwikkeling van nieuwe technieken, het aanleggen van nieuwe voorzieningen zoals zonnepanelen, en de aanleg van nieuwe leidingensystemen. Op het gebied van biogas durft bijvoorbeeld niemand de riskante voorinvesteringen in de noodzakelijke infrastructuur aan. De producenten van biogas, zoals agrariërs en loonbedrijven, wachten met investeren in vergistingsinstallaties tot er een volwaardig leidingennet ligt. Gasbedrijven, netbeheerders of industriële afnemers van biogas wachten met het aanleggen van een infrastructuur tot de biomassa-producenten hebben geïnvesteerd in vergistingsinstallaties (Sanders & Hoppe, 2012, p. 18). Een andere belemmering is dat het huidige energienetwerk niet toegesneden is op de verdere groei van duurzame initiatieven. Door energietransitie verandert de functie van energienetten van enkel levering naar tweezijdige uitwisseling van energie (Slootweg, 2012). Het netwerk moet toegesneden worden op energiestromen die twee kanten op kunnen lopen en moet zowel geschikt zijn om grootschalig veel en flexibel elektriciteit te kunnen transporteren en uit te wisselen met andere landen, als om heel lokaal kleine elektriciteitsproducenten en -consumenten te bedienen (Van Hoorn & Matthijsen, 2013). Dit is een opgave voor de rijksoverheid. Ook moet er voldoende reservecapaciteit zijn (gascentrales en of opslagcapaciteit) voor perioden met weinig zonneschijn of windstille dagen. Energienetten kunnen de uitwisselingsfunctie beter vervullen als er mogelijkheden voor energieopslag aan worden toegevoegd (Slootweg, 2012). Ook de ontbrekende mogelijkheid om zelf opgewekte energie kleinschalig op te slaan, is een belemmering. In het recente Energieakkoord is afgesproken dat burgers meer gestimuleerd worden om zelf hernieuwbare energie op te wekken, onder andere door een belastingkorting voor hernieuwbare energie die in coöperatief verband of door een vereniging van eigenaren wordt opgewekt. De korting geldt echter alleen voor mensen die zich in een postcoderoos (postcodegebieden rondom een bepaald postcodegebied) bevinden ten opzichte van de installatie (windmolen of zonnepanelen). Juist in stedelijk gebied kan dit een beperking zijn: in bebouwd gebied zijn over het algemeen minder mogelijkheden voor windmolens. Het is bovendien onduidelijk hoe de afspraken in het Energieakkoord zich verhouden tot een uitspraak van het Europese Hof van Justitie in juni 2013.

118 116 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Volgens deze uitspraak vallen particulieren die zonnestroom produceren boven een bepaald bedrag onder de ondernemersregeling. Zij moeten als ondernemer worden gezien en btw betalen over de door henzelf opgewekte stroom. Bij collectieven van burgers wordt de grenswaarde eerder bereikt, en dus wordt btw geheven. Dit kan maatschappelijke initiatieven op dit gebied belemmeren. Naast het opheffen van belemmeringen is ook aandacht nodig voor randvoorwaarden van fundamenteler aard. Zo dringt zich met deze groei in duurzame lokale energieproductie allereerst de vraag op hoe lokale initiatieven zich verhouden tot de nationale energievoorziening. De afweging centraal-decentraal heeft niet alleen economische, maar ook ruimtelijke consequenties. 39 Inmiddels worden op dit vlak enkele belangrijke stappen gezet. Zo hebben de ministers van IenM en van EZ in 2013 de ontwerpstructuurvisie Windenergie op land naar de Tweede Kamer gestuurd, met daarin grote gebieden waar belangrijke windmolenparken kunnen komen. In datzelfde jaar is bovendien het lang verwachte Energieakkoord verschenen. Beide kunnen bijdragen aan visie ontwikkeling op het gebied van energietransitie. Deze stukken laten onverlet dat er behoefte blijft aan een overkoepelende ruimtelijke visie die juist groot schalige projecten en klein schalige maatschappelijke initiatieven in samenhang bekijkt. De omslag naar kleinschaliger decentrale opwekking kan immers gevolgen hebben voor het uiterlijk en functioneren van stad en land. Levert de som van alle initiatieven ruimtelijk gezien een wenselijke toekomst op? Het gaat dan om locaties voor installaties, inclusief de benodigde leidingennetten. Steden en regio s zien zich geconfronteerd met een nieuw soort maatschappelijke plannen voor deze decentrale opwekking, die vaak een ruimtelijke dimensie hebben (Van Hoorn & Matthijsen, 2013, p. 22). Het visievormingsproces dat hierbij past, heeft overigens niet de kenmerken van een klassiek inspraakproces, maar juist van een breed participatietraject op weg naar een breed gedragen beeld. Dat breed gedragen beeld is nodig. De ruimtelijke inpassing van duurzamere energieopwekkingsvormen wordt immers lang nog niet altijd zomaar geaccepteerd door omwonenden. Plannen voor grootschalige windmolenparken, bijvoorbeeld, leiden al snel tot protest, met oog op hinder of landschappelijk kwaliteitsverlies (De Jong, M., 2012; Van Hoorn & Matthijsen, 2013). De discussie speelt vooral bij grootschalige locaties, maar kan ook bij kleinschaliger locaties voorkomen. Toewerken naar een meer maatschappelijk gedragen beeld van energietransitie in Nederland en de ruimtelijke gevolgen daarvan voor regio s en landschappen kan de acceptatie bevorderen Maatschappelijke initiatieven rondom waterstromen Anders dan bij energievoorziening, is bij drinkwater niet gekozen voor het openstellen van het netwerk voor concurrerende aanbieders. Dit zou technisch 39 Overigens zal energieopwekking nooit helemaal decentraal kunnen worden. Er is altijd een Europees grid nodig voor balancing, het constant houden van de spanning op het net met oog op leveringszekerheid.

119 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 117 heel lastig zijn en is bovendien vanuit het oogpunt van kwaliteitsborging van drinkwaterkwaliteit ongewenst (Tweede Kamer, 2002). Daarom wordt eigendom, beheer en exploitatie van het net bij drinkwatervoorziening in publieke hand gehouden. Op het gebied van drinkwatervoorziening zijn er dan ook geen maatschappelijke initiatieven: watervoorziening gebeurt door waterleidingbedrijven die drinkwater en industriewater leveren, en door waterschappen die het water zuiveren. Wel zijn er maatschappelijke initiatieven rond het duurzamer omgaan met waterstromen en het beheer van watersystemen. Veel van deze initiatieven hebben niet direct ruimtelijke gevolgen. Te denken valt aan het streven van samenwerkingsverbanden van waterbeheerders en gemeenten om te komen tot één watercyclus, waarbij levering van schoon water en reiniging van vies water niet als aparte stromen, maar binnen één cyclus worden georganiseerd. Of het initiatief Energiefabriek, waarbij Nederlandse waterschappen en riool waterzuiveringsbedrijven energie uit waterstromen willen halen en warmte willen hergebruiken. Deze initiatieven geven aan dat er betrokkenheid en innovatie is in de samenleving op het gebied van stromen. Hierna worden twee andere ontwikkelingen besproken die wel duidelijk ruimtelijke consequenties kunnen hebben. Wateropvang bij piekmomenten (veel of juist weinig water) In de toekomst wordt het moeilijker om de afvoer en het aanbod van water in steden op peil te houden. Door de huidige klimaatverandering zijn er langere periodes van zowel droogte als van hevige neerslag. Dit leidt tot twee problemen in de stad. In tijden van droogte is er water nodig, wat extra capaciteit voor wateropslag vraagt. In tijden van hevige regenval moet het water adequaat worden opgevangen en afgevoerd. De hoeveelheid verhard oppervlak mag niet betekenen dat water niet weg kan. Het zou daardoor afstromen naar het oppervlaktewater, dat de extra toevoer niet altijd kan opvangen. Het probleem van wateropvang is niet nieuw. In het verleden is hier in regel geving al op ingespeeld. Zo is bij bestemmingsplannen een watertoets verplicht waarbij een beschrijving moet worden opgenomen van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding. Voor activiteiten nabij een water of dijk zijn er algemene regels voor vergunningen (de keur, verordening van het waterschap) die inhouden dat het aanbrengen van verhard oppervlak van een bepaalde omvang, afhankelijk van de regio, gecompenseerd moet worden met voorzieningen voor de opvang van hemel water. Wat wel nieuw is, is dat de pieken in de toekomst naar verwachting groter worden. Dat betekent extra behoeften aan waterberging. Op dit gebied worden maatschappelijke initiatieven ontplooid, al dan niet in samenwerking met de lokale overheid. Zo zorgen bedrijven en maatschappelijke organisaties soms voor wateropvang op het dak van hun gebouwen, zoals het Belastingdienst Waterdak Walter Bos Complex. In Rotterdam heeft ontwerpbureau DE URBANISTEN een

120 118 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE stedenbouwkundig idee ontwikkeld voor de opvang van water in bestaand bebouwd gebied: het Waterplein. 40 Het Waterplein vormt een wateropslagplaats bij veel regen. Het is zo vormgegeven dat het tegelijkertijd een goede openbare ruimte vormt: een verzonken plein in een drukke stadswijk, met voetbalveld en skateplein, grote vijver en labyrint (Boer et al., 2010; De Pater, 2011). Op deze manier wordt nood zakelijke waterberging bij pieken gecombineerd met een recreatieve functie. Vooral laaggelegen plekken lenen zich hiervoor. De gemeente Rotterdam was enthousiast over het voorstel. Door een subsidie van het Stimuleringsfonds voor Architectuur heeft het bureau het idee verder uit kunnen werken. In 2007 werd het Waterplein officieel stadsbeleid van de gemeente Rotterdam. Er is inmiddels één Waterplein gerealiseerd (het Benthemplein in 2013) en verschillende andere kleinere pleinen zijn in voor bereiding. Uit de ervaringen rond deze pleinen blijkt dat de samenwerking tussen (water)technici en ontwerpers, vaak gehuisvest in heel verschillende gemeentelijke diensten, niet eenvoudig is. Een belangrijke voorwaarde voor succes blijkt te zijn dat zij elkaars taal leren over aan- en afvoer van water, over het schoonhouden ervan, en over veiligheid en gebruikers vriendelijkheid (De Pater, 2011). Technische innovaties Op het gebied van zuivering van waterstromen zijn er allerlei innovaties, die op de lange termijn invloed kunnen hebben op de stromen die een stad in- of uitgaan. Een voorbeeld is het mechaniek waarbij spoelwater van het toilet ter plekke gezuiverd wordt (decentraal water zuiveren) of het toilet spoelen met regenwater. Dergelijke maatschappelijke innovaties kunnen op termijn ruimte lijke consequenties voor de stad hebben. Ontstaat er steeds meer behoefte aan gescheiden watersystemen (regenwater, drinkwater), waarvoor gescheiden leidingen systemen aangelegd moeten worden? Verandert het watergebruik waardoor er minder waterstromen de stad in gaan, en waardoor er minder ruimte nodig is voor waterinstallaties? Het is op dit moment moeilijk in te schatten op welke manier en op welke schaal dergelijke innovaties ruimtelijke gevolgen hebben Maatschappelijke initiatieven rondom voedselstromen Stadslandbouw is een brede koepelterm die zowel gaat over het verbouwen van groente en het houden van dieren ín de stad, al dan niet op tijdelijke locaties, als over het afzetten van producten uit het ommeland in de woonkernen van de regio. Initiatieven van stadslandbouw kunnen dus uiteenlopen van plukfruit in parken en bij scholen, (tijdelijke) tuinen op braakliggende grond en stadsinwoners die in contact komen met boeren (zie ook paragraaf 7.3.3). Verschillende groepen burgers en gemeenten in Nederland timmeren aan de weg met stadslandbouw. In Almere wordt landbouw bedreven op grond waar volgens de plannen ooit nog eens gebouwd zal worden, in Culemborg is de stadsboerderij 40 Het idee is ontwikkeld voor het thema Rotterdam Waterstad 2035 van de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam 2005 (De Pater, 2011).

121 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 119 Caetshage aangelegd, in Eindhoven zijn drie stadspoorten aangebracht als verbinding tussen platteland en stad (als ontmoetings- en rustpunt voor de stedeling, als startpunt voor wandel- en fietsroutes, als informatiecentrum en als horecavoorziening), in Meppel is veel aandacht voor beleefboerderijen, en ook bij de aanleg van wijken, in Amsterdam vinden onder de paraplu van Farming the City veel initiatieven plaats (info diverse websites genoemde steden, met name (zie kader 19 voor voorbeelden van stadslandbouw). Kader 19. Voorbeelden van maatschappelijke initiatieven op het gebied van voedselstromen Dakakkers, Rotterdam Rotterdam heeft een strategie ontworpen voor de bevordering van stadslandbouw, waarmee het initiatieven van burgers, bedrijven en organisaties stimuleert. De nadruk ligt op spontaan initiatief van bewoners, maar de gemeente geeft soms een zetje, verstrekt informatie over geschikte plaatsen en neemt juridische en andere obstakels weg. Dakakkers is een voorbeeld van stadslandbouw in de stad. De dakakker op het kantoorgebouw Het Schieblock in het centrum van Rotterdam is met haar duizend vierkante meter het eerste grote stadslandbouwdak in Europa. De dakakker werd in april 2012 aangelegd door Binder Groenprojecten naar het idee en ontwerp van de architecten van ZUS en ontwikkeld in samenwerking met het Rotterdams Milieucentrum. De dakakkers zijn onderdeel van het project I Make Rotterdam en de Luchtsingel (winnaar van het Rotterdamse Stadsinitiatief in 2012). Tijdelijk stadslandbouwbedrijf De Marconistrip Rotterdam De Marconistrip is een tijdelijke stadsboerderij waar Uit je eigen stad meer dan tien jaar grond beschikbaar heeft. Over twintig jaar wordt er een nieuwe woonwijk gebouwd. Door de groenteteelt krijgt het gebied een upgrading, waardoor de huizen die in de toekomst gebouwd worden beter verkoopbaar zijn. Het is geen hobbytuin, maar commerciële landbouw op kleine schaal. De elementen die gebruikt worden, zijn grotendeels demontabel of verplaatsbaar. Een leegstaand gebouw wordt gebruikt voor een kippenhouderij en gecombineerde vis- en groenteteelt. Er is ook een bezoekerscentrum met een winkel en terras. Stadsboerderijen Voor stadsboerderijen, zoals de Stadsboerderij Caetshage EVA-Lanxmeer, stelt de gemeente grond ter beschikking. Aan de stadsboerderij is een zorgfunctie gekoppeld, er worden vergeten groenten gekweekt, educatieve activiteiten voor kinderen georganiseerd, et cetera.

122 120 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Buurtmoestuinen Moe stuin Delft is een multiculturele tuin in Poptahof Noord. De moestuin wordt gerund door een groep bewoners met ondersteuning van woningcorporatie en de projectorganisatie Poptahof. Bronnen: Ministerie van BZK (2013, p. 36); Pötz & Bleuzé (2012, p. 379). Reflectie In de discussie over stadslandbouw in relatie tot de toekomst van de stad wordt wel de vraag gesteld of het een relevante ontwikkeling is of niet. De bijdrage van stadslandbouwinitiatieven aan de wereldwijde voedselproductie lijkt inderdaad bescheiden: in economische zin is de betekenis vooralsnog beperkt. Het is eerder aanvullend dan vervangend. Wel kan stadslandbouw zorgen voor verkorting van transportstromen, omdat voedsel in de directe woonomgeving van consumenten wordt verbouwd. Dit betekent lagere transportkosten en voorkomt afwenteling van milieuvervuiling op andere gebieden waar voedsel voor de Nederlandse markt wordt verbouwd. Stadslandbouw heeft vooral een belangrijke sociaalculturele functie. Het biedt namelijk kansen om consumenten te betrekken bij de productie van voedsel. Dat kan recreatief, maar ook educatief, als werkgelegenheid of als zelfstandig ondernemer. Samen tuinieren versterkt de sociale cohesie in multiculturele wijken. Er ontstaan nieuwe ontmoetingsplekken. Dit kan vanuit sociaal oogpunt relevant zijn voor de toekomst van de stad. Een tweede punt is de vraag of er in de steden voldoende ruimte is voor initiatieven op dit gebied, en welke rol regels hierbij spelen. Voor stadslandbouw is ruimte nodig, in scheggen (groene zones die vanuit het landelijk gebied het stedelijk gebied insteken ), volks- en daktuinen, kantoren et cetera (Gemeente Amsterdam, 2012). Met de toenemende hoeveelheid braakliggende terreinen in de stad, door het uitblijven van bouwprojecten en door de groeiende leegstand in (kantoor)gebouwen, lijken hier goede mogelijkheden te liggen voor (tijdelijk) gebruik voor stadslandbouw Maatschappelijke initiatieven rondom afvalstromen Als grondstoffen schaarser en dus duurder worden, wordt het steeds aan trekkelijker om naar hergebruik van producten of de daarin verwerkte grondstoffen en componenten te kijken. Dit is een van de drijvende krachten achter de omslag naar een circulaire economie: een economie waarbij geen grondstoffen verloren gaan. Het terugwinnen van waarde uit afvalstromen wordt hierbij een steeds belangrijker opgave. Door de omslag naar een circulaire economie ontstaat een andere manier van omgaan met stromen. Voor de verwerking daarvan zijn locaties nodig, soms kleinschaliger of decentraler dan voorheen. Dit betekent een ander ruimtegebruik.

123 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 121 Urban mining In Nederland zijn op dit gebied verschillende maatschappelijke initiatieven waarneembaar. Zo is er een samenwerkingsproject rond Schiphol waarbij fosfaat gewonnen wordt uit afvalwater (zie kader 20). Fosfaat is een steeds schaarser wordende grondstof, die een grote rol speelt in de voedselproductie. In Europa zijn geen fosfaatmijnen en Nederland is voor fosfaat afhankelijk van andere landen. Bij het project wordt fosfaat uit afvalwater teruggewonnen en geleverd aan boeren in de omgeving. Het project krijgt subsidie van het Ministerie van Economische Zaken, in het kader van het topsectorenbeleid. Het project is een voorbeeld van het concept van urban mining. Het gaat hierbij om het terugwinnen van waardevolle grondstoffen uit allerlei producten: de stad als toekomstig wingebied voor grondstoffen. Het gaat om gesloten circuits ( closed loops ) op lokaal niveau. Dergelijke initiatieven van urban mining vragen letterlijk ruimte: voor installaties en leidingen. Grondstoffenrotonde Ook zijn er maatschappelijke initiatieven rondom het idee van de grondstoffenrotonde. In zijn algemeenheid is een grondstoffenrotonde het beste voor te stellen als een rotonde zoals bij het wegverkeer: er rijden afvalstoffen de rotonde op die vervolgens verwerkt worden en als grondstof de rotonde weer verlaten. In Nederland wordt de grondstoffenrotonde op verschillende schaal toe gepast. Zo is er in Tiel een bedrijf geopend waar met behulp van de nieuwste techniek autowrakken worden gerecycled: dat wordt een grondstoffenrotonde voor de auto-industrie genoemd. Op nationaal niveau wordt momenteel vooral over Rotterdam als grondstoffenrotonde gesproken. Wanneer het gaat om het opzetten van een grondstoffenrotonde als concrete plek is het duidelijk dat het ruimte vraagt met een ontsluitende infrastructuur. In het Rli-advies over logistiek (Rli, 2013b, p. 8) wordt ervoor gepleit om een programma te ontwerpen met Rotterdam als circulaire hub van Europa. Daarbij moet worden onderzocht wat de effecten zijn van een circulaire economie op het soort en het volume aan goederen dat via de Rotterdamse haven Europa binnenkomt en verlaat. Kader 20. Fosfaatwinning op Schiphol Het project Sustainable airport cities is een samenwerking tussen Amsterdam Schiphol Airport, Vewin, Evides Industriewater en KWR Watercycle Research Institute. De bedrijven en organisaties menen dat het winnen van fosfaat uit afvalwater kosten bespaart, beter is voor het milieu (drinkwaterbronnen) en een unieke samenwerking creëert tussen de water- en luchtvaartsector. Het gewonnen fosfaat wordt in de omgeving van Schiphol afgezet bij bijvoorbeeld boeren. Zij kunnen het fosfaat gebruiken als kunstmest. Omdat de schaal van Schiphol groot is en de watercyclus van Schiphol is te vergelijken met die van een kleine stad, is de luchthaven een goede locatie voor het project.

124 122 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Het project raakt aan vele lopende stimuleringsregelingen. Zo is het initiatief een uitwerking van het Nutrient Platform waar Vewin en KWR lid van zijn. Daarnaast vloeit het voort uit het Ketenakkoord Fosfaatkringloop van een twintigtal partijen waaronder Vewin, om een markt te vormen om fosfaat op milieuverantwoordelijke wijze terug te brengen. Ook is de samenwerking een van de eerste projecten die concreet van start gaan in het kader van het topsectorenbeleid. Het project wordt mede gefinancierd uit een subsidie van het Ministerie van Economische Zaken. Bronnen: KWR (2013); Vewin (2013); De Volkskrant (2013b) Hoewel er op het terrein van afvalstromen verschillende initiatieven ontplooid worden, is het op dit moment niet duidelijk hoe kansrijk zij zijn voor de toekomst. Het prijsniveau van de grondstoffen ligt vaak nog niet hoog genoeg om de soms hoge investeringen in installaties of leidingen te laten renderen. In zijn algemeenheid geldt dat afvalbedrijven het grote geld nog steeds verdienen met afval: recycling is een kleine tak voor veel afvalbedrijven (Persson, 2012). Doordat er in Nederland in het verleden bovendien veel afvalverwerkingsinstallaties zijn gebouwd, is de prijs voor verwerking sterk gedaald. Afvalbedrijven halen afval uit het buitenland om de ovens te vullen, maar dat is onvoldoende om de prijs op het oude niveau te krijgen (Persson, 2012). Investeringen in recycling en verwaarding van stromen liggen daardoor minder voor de hand. 5.4 Tot besluit Uit het bovenstaande komt een genuanceerd beeld naar voren over stromen en de stad. Enerzijds is te zien dat er op het gebied van mensen- en goederenstromen belangrijke opgaven voor de stad liggen in termen van connectiviteit. Hierbij gaat het om aanleg en beheer van infrastructuurverbindingen, openbaarvervoerssystemen, ICT-netten of leidingensystemen, waarbij de overheid van oudsher een grote rol vervult. Op het terrein van deze opgaven zijn er nauwelijks maatschappelijke initiatieven te zien. Deze zijn er wel op het gebied van de productie of het beheer van stromen, dus de stromen van water, energie, afval, voedsel en ICT die over de infrastructuur en leidingen worden vervoerd. De traditionele overheidsbetrokkenheid bij het aanleggen en beheren van infrastructuurnetwerken en -systemen wordt dus aangevuld met allerlei initiatieven van nieuwe spelers: nieuwe bewonerscollectieven (collectief particulier opdrachtgeverschap, coöperaties), ondernemers, stadslandbouwers, et cetera. Zij staan te popelen om meer zeggenschap over hun leef- en werk omgeving te krijgen en hun eigen stempel op de stad te drukken (Nirov Platform 31, 2012, p. 64). Het beeld dat bij de maatschappelijke initiatieven naar voren komt is er een van diversiteit: op het gebied van duurzame energie is een groeiende belangstelling te zien op het gebied van klein schalige duurzame energie opwekking (zonnepanelen,

125 HOOFDSTUK 5 DE TOEKOMST VAN DE STAD 123 windmolens), er zijn initiatieven rondom voedselstromen, al dan niet in samenwerking met corporaties of gemeenten; er zijn initiatieven rondom wateropvang, afvalstromen (grond stoffenrotonde, urban mining) en initiatieven op basis van nieuwe technologieën. Uit de verkenning komt naar voren dat veel nieuwe initiatieven bijdragen aan duurzame toekomstige ontwikkeling. Niet zozeer vanuit het streven om stromen tegen te gaan, maar vanuit het idee om stromen beter te beheren, optimale koppelingen tussen stromen (en plekken) na te streven, bijvoorbeeld tussen waterzuivering en energie-opwekking of de ontwikkeling van recreatiefuncties op plekken voor wateropvang (waterpleinen), of het verkorten van stromen zoals bij stadslandbouw. De nieuwe collectieven zullen naast de bestaande spelers een plek moeten vinden, zoals energie-, afval- en waterbedrijven en technologische bedrijven. Het voordeel is dat deze laatste partijen al langer gewend zijn om te denken en te rekenen in langetermijnexploitaties die vereist zijn voor een veerkrachtige en vitale toekomstige stad (VROM-raad, 2010; Nirov Platform 31, 2012; Ministerie van IenM, 2012b). Dat is belangrijk als tegenhanger voor de vierjarige bestuurscyclus bij overheden. De verwelkoming van nieuwe coalities vraagt een cultuuromslag bij overheden. Hoewel dat op veel plekken al wel in ontwikkeling is, is een ontvankelijke houding voor nieuwe initiatieven nog geen staande praktijk. Bovendien kan de cultuur per (gemeentelijke) dienst erg verschillen, denk aan de afdeling juridische zaken met een focus op aanbestedingsregels en een afdeling milieu of duurzaamheid, die verschillend kunnen reageren op een initiatief voor windmolens (Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design, 2012; Lucas & Bayer, 2013). Het is lastig om de toekomstwaarde en de omvang van elk van deze maatschappelijke initiatieven vast te stellen. Gegevens hierover zijn (nog) niet of slechts van enkele cases voorhanden. Bovendien krijgen geslaagde maatschappelijke initiatieven in het debat en vakliteratuur veel aandacht, maar vastgelopen of mislukte initiatieven bijna niet. Dat kan vertekenend werken. Ook Uitermark wijst hierop in zijn essay voor de Rli (2012). Wel kan gesteld worden dat bij elkaar genomen de initiatieven wijzen op het bestaan van een actieve maatschappelijke betrokkenheid. Ook is duidelijk dat lokale initiatieven op het gebied van stromen andere eisen kunnen stellen aan leidingennetten en (infrastructuur)netwerken. Een voorbeeld is het energienet dat uitwisseling en opslag van energie moet aankunnen om een structurele groei van maatschappelijke initiatieven mogelijk te maken. Een ander voorbeeld is de huidige stadsinfrastructuur, die nog niet overal voorbereid is op nieuwe stadslogistieke stromen (met nieuwe concentratieof verdeelpunten). Ook data-infrastructuren moeten op orde zijn, omdat zij een belangrijke enabler vormen voor het tot stand komen van maatschappelijke initiatieven. Als steden in de toekomst de kracht van maatschappelijke initiatieven willen benutten, ligt er juist in de aanpassing, het geschikt maken en het op orde houden van leidingennetten en (infrastructuur) netwerken, met opvangmogelijkheden voor redundantie en flexibiliteit, een belangrijke opgave.

126 124 DE TOEKOMST VAN DE STADHOOFDSTUK 5

127 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 125 DERDE OPGAVE: TRANSFORMATIE Inleiding: het belang van transformatie voor de toekomst van de stad Fysieke transformatie van stedelijke gebieden is een proces van alle eeuwen. Een stad die niet wordt onderhouden, krijgt te maken met verloedering en waardeverlies van grond en gebouwen. Steden staan daarom voortdurend voor de opdracht hun gebouwde omgeving aan te passen aan veranderende eisen van de tijd. Gebruikers willen bovendien meer kwaliteit: ze wensen bijvoorbeeld meer ruimte (grotere huizen), betere (toegang tot) voorzieningen of ze stellen nieuwe eisen aan de energieprestaties van hun vastgoed. Een continu transformatie proces houdt de stad bovendien levendig en is een bron van welvaart. Stedelijke functies verschuiven binnen het stedelijk weefsel, en mensen gebruiken plekken op nieuwe manieren. Voorbeelden hiervan zijn dat veel (grote) zorginstellingen en scholen zijn verplaatst naar de stedelijke periferie of dat het stadshart steeds meer een exclusief winkel- en leisuregebied wordt. In feite gaat het bij transformatie om een synchronisatie van twee cycli: de levenscyclus van de gebouwde omgeving en de levenscyclus van de gebruikers met hun veranderende gebruikswensen. Transformatie is het proces van wederzijdse adaptatie. Kader 21. Definitie transformatie In dit advies wordt het begrip transformatie gebruikt voor fysieke ingrepen aan de gebouwde omgeving teneinde deze aan te passen aan de veranderende eisen van de hedendaagse en toekomstige tijd, waarbij het kan gaan om ingrepen op het niveau van gebouwen tot op het niveau van steden. Er is veel voor nodig om de stedelijke gebieden actueel te houden. Daar waar de balans tussen de kwaliteit van de fysieke omgeving en het actuele gebruik uit evenwicht raakt en regulier onderhoud niet meer volstaat, doen sanering (minder programma), verdichting (meer programma), herbestemming (ander programma) of herstructurering (zelfde programma in een andere configuratie) hun intrede (Zwanikken, 2009). 41 Soms moet een gebied helemaal op de schop. Dan is sprake van volledige transformatie van het stedelijk weefsel. 41 In theorie kan Verelendung (achteruitgang, verval) ook een bewuste strategie zijn.

128 126 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Historisch-geografen kunnen prachtig beschrijven hoe stedelijke gebieden in de loop der eeuwen voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Functieverandering vindt op alle schaalniveaus plaats. Gebouwen, buurten, wijken en zelfs steden veranderen voortdurend van gedaante. Niet alleen gebouwen krijgen met enige regelmaat een nieuwe bestemming, ook buurten en wijken transformeren van woongebied naar werklocatie, of andersom. Transformatie maakt aldus deel uit van de natuurlijke levenscyclus van de fysieke omgeving. Soms leidt een functieverandering op gebouwniveau tot een transformatie van een buurt of wijk, maar ook het omgekeerde gebeurt. De huidige transformatieopgave moet worden gerealiseerd in het licht van ingrijpende demografische en sociaal-economische veranderingen. In de toekomst ontstaan grotere regionale verschillen in bevolkingsontwikkeling en huishoudenssamenstelling, waardoor ook grotere regionale verschillen in de transformatieopgave ontstaan. In sommige gebieden vragen bepaalde functies om meer ruimte (wonen, recreatie), soms om minder ruimte (werken), of functies vragen om nieuwe kwaliteiten (duurzamer, minder energiebehoeftig, klimaatadaptief). Door de afvlakkende groei en de kleinere noodzaak voor grootschalige uitbreiding, zal de veranderende vraag daarbij in toenemende mate in bestaand stedelijk gebied worden opgevangen. Dit gaat gepaard met een grotere waardering voor de kwaliteit van het bestaande (Ministerie van IenM, 2012b, p. 14). De nieuwe eisen aan de stad zijn omvangrijk. Tegelijkertijd zijn de economische en financiële condities waarbinnen de veranderingen moeten plaatsvinden niet gunstig. De financiële en economische crisis is volgens sommigen een systeemschok die noopt tot een grondige aanpassing van het economische model dat we hanteren ( the Great Reset, Florida, 2010; Engelen, 2012). Dit betekent een paradigmaverschuiving: werken vanuit de vraag van de eindgebruiker, duurzaamheid als uitgangspunt en transformatie van bestaand vastgoed, in plaats van nieuwbouw en uitbreiding (Ministerie van IenM, 2012b, p. 5). De overheid kan deze omslag niet meer financieren, waardoor ook het sturingsmodel verandert. Dit betekent dat er een groter beroep wordt gedaan op maatschappelijke initiatieven. Gezien de omslag in demografie en economie en de verminderende mogelijkheden voor financiering, wordt de noodzaak voor bestuurders om in te spelen op reeds aanwezige dynamiek groter. In paragraaf 6.2 wordt de transformatie van de gebouwde omgeving voor een aantal deelopgaven nader uitgewerkt. In paragraaf 6.3 worden maatschappelijke initiatieven op dit gebied beschreven. Ook wordt daar ingegaan op het fenomeen tijdelijkheid.

129 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD De transformerende stad: deelopgaven In dit hoofdstuk wordt voor een viertal thema s (wonen, werken, erfgoed en transportsystemen) van transformatie verkend welke deelopgaven er spelen. Daarbij wordt waar nodig onderscheid gemaakt in schaalniveaus (woning met zijn directe woonomgeving en die van wijk, dan wel stad). Nederland verkeert in demografische termen in een interessant tijdsgewricht. Nederland staat aan de vooravond van andere tijden, zo constateert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2011a). Er vindt een omslag plaats, een demografische transitie, die bovendien niet uniform voor heel Nederland gelijk verloopt. Regionaal en lokaal zijn er grote verschillen. Voor heel Nederland geldt dat de groei van de bevolking langzaam afvlakt. De verwachting is dat de bevolkingsomvang na 2040 ongeveer gelijk blijft. Het aantal huishoudens stijgt nog wel, met een miljoen tot een maximum van 8,5 miljoen rond 2045, vooral door een toename van het aantal oudere eenpersoonshuishoudens (PBL i.s.m. CPB, 2013). Op dit moment heeft Nederland te maken met gelijktijdige ontgroening en dubbele vergrijzing (meer ouderen, die ook nog eens ouder worden). De beroepsbevolking krimpt en veroudert snel. Deze tendensen manifesteren zich, zoals gezegd, niet overal op dezelfde manier. In perifere gebieden treedt er nu al krimp op van de bevolking. Steden, met name in de Randstad, blijven voorlopig nog groeien, maar ook binnen die steden zullen er wijken of buurten zijn die krimpen (Manting & Ter Veer, 2012; PBL i.s.m. CPB, 2013) De kwaliteit en kwantiteit van de woningvoorraad Een belangrijke deelopgave van transformatie is het kwantitatief en kwalitatief op peil houden van de woningvoorraad, in aansluiting op de wensen van de gebruikers. In deze paragraaf wordt deze opgave uiteengezet. Fysieke achteruitgang van de woningvoorraad Een belangrijke reden voor herstructurering of transformatie is de kwaliteit van woningen zelf. Woningen worden niet gebouwd voor de eeuwigheid. Woningbouwcorporaties schrijven hun vastgoed meestal af in de loop van vijftig jaar (De Vos, 2005). Toch leidt dit na die periode niet vanzelfsprekend tot sloop en vervanging. Vanuit kostenoogpunt en om sociale redenen wordt steeds vaker gekozen voor renovatie. Structureel onderhoud voorkomt dat woningen door veroudering incourant worden. Jaarlijks wordt 0,25% van de voorraad vervangen. Dit impliceert dat het in het huidige tempo zo n vierhonderd jaar zou duren voor de volledige woningvoorraad is vervangen (Thomsen, 2006). De huidige (technische) kwaliteit van de woningvoorraad is overigens met sprongen verbeterd. Halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw bedroeg het aantal slechte woningen nog 20%, terwijl dat inmiddels op minder dan 1% van de voorraad ligt. Wel is daarbij sprake van een verschuiving: problemen doen zich

130 128 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE niet langer voor in de gehele woningvoorraad, maar in deelsegmenten zoals de particuliere huurvoorraad (Lupi, 2013; Herijkers et al., 2012). Nieuwbouw en vervanging (nieuwbouw na sloop) bieden in steeds mindere mate een antwoord op de veranderende omstandigheden. De nieuwbouwproductie valt de laatste jaren onder invloed van de economische crisis sterk terug, en vervanging na sloop blijkt steeds vaker duurder dan renovatie (SEV, 1999). Deze verschuiving is ook zichtbaar in de strategie van woningbouwcorporaties. De periode van grootschalige herstructurering op wijk- of buurtniveau is grotendeels voorbij. Grootschalige herstructurering (herstructurering 1.0) was met name aan de orde in wijken met weinig eigenaren en veel huurwoningen en een cumulatie van problemen. Herstructureringen betreffen inmiddels vooral wijken en buurten met veel eigenaren en veel particulier bezit. De herstructureringsopgave is hierbij veel meer een sociaal-economische dan een ruimtelijke opgave: het gaat om sociale stijging en om stijging van het (subjectieve) gevoel van veiligheid. De geïntegreerde fysieke en sociaal-economische aanpak van deze wijken wordt herstructurering 2.0 genoemd. In de volgende fase van herstructurering (herstructurering 3.0) is de aanpak een permanent proces geworden waarbij het gaat om kleinschalige, organische en gebiedsgerichte ingrepen: ontwikkelend beheren (acupunctuur). De gemeente investeert dan samen met bewoners en organisaties in het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid in de wijk. Er wordt vooral gekeken naar behoefte en naar initiatieven uit de wijk zelf en er wordt meegelift op ontwikkelingen die zich al voordoen (Kennisinstituut Stedelijke Samenleving, 2012; Bruin & Zwanikken, 2012). Aanpassing aan veranderende gebruikseisen De verschuiving van grootschalige transformatie (met vervangende nieuwbouw na sloop) door kleinschalige, organische en gebiedsgerichte aanpassing betekent een sterkere nadruk op de bestaande voorraad. Niet alleen moet de kwaliteit van de bestaande voorraad in stand worden gehouden (onderhoud), maar deze moet ook worden aangepast aan wensen van de woonconsument. Die wensen zijn namelijk aan verandering onderhevig: onder invloed van de toegenomen welvaart, veranderingen in de samenstelling van huishoudens en demografische ontwikkelingen worden nieuwe eisen aan woningen gesteld. Huishoudens verlangen meer kwaliteit en meer ruimte (er zijn niet alleen nieuwe woningen nodig voor de bevolkingsgroei, maar vooral ook om de huishoudens - verdunning op te vangen). Leefstijlen lopen steeds verder uiteen (VROM-raad, 2009b) en vragen om nieuwe woonconcepten. Vanwege de stijgende woonlasten en de wens tot het beperken van de CO 2-uitstoot wordt energiereductie bovendien een steeds belangrijker thema. De vergrijzing in combinatie met de institutionalisering (een grotere groep ouderen die ook steeds langer in de eigen woning blijft wonen) vraagt om de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen (zoals domotica) en het levensloopbestendig maken van woningen. Naast de traditionele functies van de woning (slapen, eten, verzorging) komen nieuwe

131 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 129 functies op, zoals recreatie (een speelkamer voor de kinderen, een televisie- of multimediakamer) of komen verloren gegane functies terug, zoals werk aan huis: klein kantoor aan huis voor zzp ers, praktijkruimte, atelier of werkplaats. Met de terugkeer van werken aan huis neemt de traditionele functiescheiding tussen woonlocaties en werklocaties af. Burgers stellen niet alleen hoge(re) eisen aan hun woning, maar ook aan hun woonomgeving, juist in tijden waarin de overheid hier minder geld voor heeft. Burgers willen een veilige omgeving, en groen en andere voorzieningen dichtbij. 42 Parkeer- en verkeersoverlast, rommel op straat en hondenpoep worden vaak genoemd als bron van ergernis (CBS, 2011a; CBS, 2012). De kwaliteit van het stedelijk openbaar vervoer wordt in veel gemeenten als onvoldoende beoordeeld (Van Wijmen, 2012). De reis met de tram van Amsterdam-Centraal Station naar Amsterdam-Osdorp (51 minuten) duurt langer dan die met de trein naar Den Haag (49 minuten). Een andere deelopgave vloeit voort uit de doorgaande immigratie en transnationaliteit. Waar komen nieuwkomers terecht en welke woonbehoeften hebben zij? Los van de omvang van migratiestromen is sinds 1990 het basispatroon van migratie veranderd: van mensen uit een klein aantal landen van herkomst naar een klein aantal gastlanden naar mensen uit een zeer groot aantal landen van herkomst naar zeer groot aantal gastlanden (Blommaert, 2013). Als gevolg daarvan ontstaat in sommige stadswijken wat Blommaert noemt superdiversiteit. Etnische buurten worden steeds gelaagder en gevarieerder, zowel in etnisch als sociaal-economisch opzicht: met eigenaren van woningen (autochtonen, allochtonen), nieuwe arbeidsmigranten, en (veelal clandestiene) transitmigranten die op zoek zijn naar goedkope accommodatie en die een buurt gebruiken als tussenstop (Blommaert, 2013). De superdiversiteit zorgt voor specifieke woonbehoeften. Buitenlandse werknemers vragen bijvoorbeeld om woonhotels, pensions en snel te betrekken huur- en koopwoningen, zowel in het lagere woningmarktsegment (Oost-Europese gastarbeiders) als in de hogere segmenten (huisvesting van expats) (VROM-raad, 2009b). Sociale veranderingen in sommige buurten zullen permanent zijn. Welke eisen stelt dat aan de omgeving, aan het woningbestand en het beheer en aan nieuwe woonvormen? Nieuwe rollen Nederland kent een sterke traditie van stadsherstel en (grootschalige) renovatie van woonwijken. Met financiering van de overheid zijn stadsvernieuwingsoperaties en stedelijke vernieuwingsprojecten uitgevoerd. Daarmee zijn niet alleen de vooroorlogse voorraad, maar ook grote delen van de naoorlogse wijken aangepakt. Gemeentelijke overheden en woningbouwcorporaties speelden hierin een belangrijke rol. Beide partijen kunnen daar nu echter minder in investeren. 42 Er zijn echter ook signalen dat bewoners in het licht van de economische crisis bereid zijn lagere onderhoudsniveaus van stedelijk groen te accepteren (Dirks, 2013).

132 130 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Gemeenten worden geconfronteerd met sterk afnemende inkomsten (kortingen op uitkeringen uit het gemeentefonds, verliezen op lopende grondexploitaties) en corporaties met heffingen van het Rijk. Daar komt bij dat geleidelijk de eigendomsverhoudingen van het woningbezit zijn veranderd. In relatief korte tijd is 60% huur en 40% koop omgeslagen in 40% huur en 60% koop (veel nieuwbouw in de koopsector en verkoop van corporatiewoningen). Gemeenten experimenteren weliswaar met nieuwe instrumenten (zoals stedelijke herverkaveling) maar veel meer dan voorheen worden particulieren verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun woning. De rollen van betrokken partijen veranderen. Dat levert ook nieuwe spanningen op. De overheid, ingesteld op planmatig handelen, gelijkheid en regels wordt geconfronteerd met een vloeibare stroom initiatieven uit de samenleving (Majoor, 2013, p. 8). De overheid moet nieuwe coalities sluiten en doet er beter aan te denken in termen van spelregels dan van uniforme voorschriften. Demografische, economische en financiële veranderingen leiden ertoe dat ontwikkeling van Vinex-locaties veel langzamer verloopt dan gepland en soms zelfs stilvalt en dat er meer aandacht is voor ontwikkelingen in bestaand stedelijk gebied. In veel steden is er nu sprake van een overaanbod aan locaties, en uitleglocaties en inbreidingslocaties concurreren met elkaar. Nijmegen is hiervan een goed voorbeeld, en dat komt mede doordat er hier twee wethouders verantwoordelijk zijn voor woningbouw. Dit leidt tot een complexe afstemming tussen de wethouder die verantwoordelijk is voor de Vinex-locatie Waalsprong en zijn collega die verantwoordelijk is voor de stedelijke ontwikkelingsprojecten in de bestaande stad, zoals het grootschalige herstructureringsproject Koers West. Ook voor de corporatiesector heeft de nieuwe rolverdeling consequenties. De economische crisis en het Woonakkoord (met onder andere een verhuurdersheffing) noodzaken woningcorporaties tot een heroriëntatie. Verliezen kunnen door de stagnerende woningmarkt niet altijd meer worden opgevangen met de verkoop van woningen uit eigen bezit. Veel corporaties zien zich genoodzaakt te focussen op hun kerntaken. De maatschappelijke oriëntatie neemt hierdoor af en de aandacht voor vastgoed komt weer centraal te staan. De brede wijkaanpak uit het (recente) verleden maakt plaats voor de aanpak in en om de woning. Corporaties zien voor zichzelf daarmee een kleinere rol bij het oplossen van maatschappelijke opgaven. Corporaties worden genoodzaakt efficiënter te gaan werken. Ze heroriënteren zich op de partijen met wie ze samenwerken en hoe ze daarmee samenwerken (bijvoorbeeld ketensamenwerking). Ze zoeken naar nieuwe financiële constructies en werken aan kostenreductie (zoals het beperken van faalkosten in de bouw of verbouw). De veranderingen in de economie, demografie en financiële markten worden vaak als zeer bedreigend ervaren voor de welvaart en het welzijn van de Nederlandse burgers. Toch zijn er ook enkele (relatieve) voordelen te benoemen. In de eerste

133 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 131 plaats maakt de aanbodgestuurde woningmarkt plaats voor een vraaggestuurde markt. Projectontwikkelaars luisteren noodgedwongen beter naar potentiële kopers. Dit betekent dat nieuwbouwwoningen beter kunnen voldoen aan de (toekomst)wensen van de consument. Dit is gunstig voor de consumenten. Een tweede ontwikkeling is dat de tijd van grootschalige renovaties en sloop voorbij lijkt te zijn. Er is meer aandacht voor kleinschalige en zorgvuldige ingrepen in het stedelijk weefsel. Selectiviteit en maatwerk maakt het ook hier mogelijk beter in te spelen op de wensen van de consument De kwaliteit en kwantiteit van werklocaties Een tweede belangrijke deelopgave betreft het kwantitatief en kwalitatief op peil houden van de voorraad aan werklocaties. De steden wacht, nu de grote transformatie- en herstructureringsopgave van de naoorlogse woonwijken zo goed als afgerond is, een transformatie van werkgebieden uit diezelfde periode, zoals havengebieden en grote bedrijventerreinen (De Hoog, 2009). Het zijn vaak grootschalige, monofunctionele en ontoegankelijke gebieden. De opgave om deze integraal deel uit te laten maken van de stad is immens. Daarbij is er ook een transformatieopgave voor het vastgoed op die bedrijven terreinen en op kantorenlocaties: de voorraad blijkt steeds minder te voldoen aan de veranderende eisen van bedrijven en werknemers. Veranderende eisen van gebruikers Verschillende factoren zorgen er voor dat gebruikers andere eisen stellen aan hun werkomgeving. In de eerste plaats betreft dit veranderingen in de economie. Het aandeel van werknemers in de dienstensector neemt toe. Grote delen van de traditionele maakindustrie zijn verdwenen naar lagelonenlanden. 43 Met de opkomst van de kenniseconomie groeit de behoefte aan interactie tussen bedrijven en tussen bedrijven en hun omgeving en worden mono functionele locaties minder aantrekkelijk gevonden. Daar komt bij dat als gevolg van demografische veranderingen de (potentiële) beroepsbevolking afneemt (PBL i.s.m. CPB, 2013). Tegelijkertijd zijn er per werknemer minder vierkante meters nodig door de introductie van flexwerkplekken en door Het Nieuwe Werken, waarbij werknemers met behulp van digitale faciliteiten makkelijker thuis, elders of onderweg kunnen werken. Deze factoren leiden, zeker in combinatie met de economische crisis 44, tot een afname in de behoefte aan kantoorruimte en bedrijfspanden. Ook in kwalitatieve zin verandert de behoefte: werknemers en bedrijven verlangen meer luxe. De kantoorinrichting en ook de omgeving van het kantoor moeten meer mogelijkheden bieden voor afwisseling, uitdaging en interactie. Veel kantoren(locaties) voldoen niet aan deze wensen. 43 Er zijn overigens ook signalen van een herintroductie van productie in Nederland nu de lagelonenlanden niet meer zo goedkoop zijn. Daarbij komt dat lokale productiestructuren weer kunnen ontstaan als de 3D-printer op grote schaal beschikbaar wordt: dan wordt iedere consument opeens ook producent (Peek, 2013). 44 In november 2013 bedraagt de werkloosheid personen (CBS, 2013).

134 132 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Ook andere wensen, bijvoorbeeld van energiezuinigheid, bereikbaarheid of de aanwezigheid van voorzieningen in de directe nabijheid worden belangrijk gevonden. Overigens zijn ook winkels werklocaties. Bij winkels verdrijft het funshoppen in de beleveniseconomie het functionele winkelen. De opkomst van internetwinkelen leidt tot kijken in de winkel en thuis online bestellen. De kritische koper (bestellen via internet is goedkoper en gemakkelijker), hoge huren en personeelskosten doen veel reguliere winkels de das om. In winkelstraten ontstaat daardoor leegstand. In 2012 stond 8% van de winkels leeg (PBL & ASRE, 2013). Leegstand en overprogrammering Er is een overaanbod aan bedrijventerreinen en een groot deel van de bestaande voorraad is verouderd. Hieraan liggen verschillende oorzaken ten grondslag. In de eerste plaats is er een overaanbod ontstaan omdat gemeenten met het (goedkoop) aanbieden van bedrijventerreinen met elkaar concurreren om bedrijven en werkgelegenheid. In de praktijk bleek de aanleg van nieuwe terreinen echter amper te leiden tot nieuwe werkgelegenheid. Nieuwvestigers bleken vooral verhuizers, en vaak ook nog afkomstig uit de directe omgeving (Louw et al., 2004). Omdat er onvoldoende markt was voor de achtergelaten bedrijfspanden, trad daar al gauw verloedering en leegstand op. Overheden waren niet gezamenlijk in staat deze slash and burn -strategie te stoppen. Ondanks forse beleidsinzet van Rijk, provincies en gemeenten is er nog steeds een grote voorraad verouderde en incourante bedrijventerreinen (zie kaart 1). De Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen onder leiding van Peter Noordanus onderzocht in 2009 deze problematiek. Ruim een derde van de totale voorraad voldoet niet meer aan de eisen van de tijd. Een groot deel zou met revitalisering kunnen worden aangepakt ( hectare), een deel via zware revitalisering (1.000 hectare) en tot slot een deel via herprogrammering (800 hectare). Inmiddels lijkt de problematiek alleen maar groter geworden. Herstructureringsprocessen komen slechts zeer moeizaam van de grond en er is sprake van regionale overcapaciteit (Bleumink, 2013; Buck Consultants International [BCI], 2013b; Janssen-Jansen & Mulders, 2012). Zittende bedrijven vormen vaak een belemmering voor het aantrekken van nieuwe functies, omdat zij geen vermindering van Hinderwetcategorieën willen accepteren, uit angst voor waardevermindering en bezwaarprocedures. Het blijkt bijzonder lastig te zijn om in regionaal verband afspraken te maken over het schrappen van plancapaciteit voor bedrijventerreinen en kantoren. De gemeente die locaties schrapt lijdt verlies, de gemeente waar nog wel gebouwd kan worden is spekkoper. Dit leidt tot bijzonder lastige regionale keuzevraagstukken: wie neemt (als eerste) zijn verlies, en wie niet? Kan er verevend worden tussen gemeenten, en op grond van welke parameters dan?

135 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 133 Kaart 1: Veroudering van bedrijventerreinen per provincie = Omvang van het totale areaal aan verouderde bedrijven terreinen per provincie, in hectare Veroudering betreft tot 20% van het totaal tot 35% van het totaal tot 50% van het totaal... meer dan 50% van het totaal Groningen 943 Friesland Drenthe Noord- Holland Flevoland Overijssel Zuid- Holland Utrecht Gelderland Zeeland Noord-Brabant Limburg Stand per 1 januari 2007, in hectares en als percentage van de totale oppervlakte bedrijventerreinen (Tweede Kamer, 2008, p. 34).

136 134 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Vaak wordt verwezen naar het succes van het Plabeka-overleg (Platform Bedrijventerreinen en Kantorenlocaties) van de Stadsregio Amsterdam, waarbij een bescheiden eerste resultaat is gehaald met het schrappen van plancapaciteit. Andere voorbeelden zijn regionale afspraken tot schrappen van zachte en harde plannen in Rivierenland (500 hectare) en de regio Groningen Assen (RGA) (circa 280 hectare). Het is onduidelijk of dergelijke initiatieven voldoende zijn, en of op deze manier per saldo de planvoorraad in Nederland voldoende wordt gereduceerd. Aanvullende afspraken lijken nodig om de leegstand verder terug te dringen (zie ook Janssen-Jansen, 2012). Kantoren waren jarenlang interessante investeringsobjecten. De afgelopen twee decennia vormden ze dan ook de cashcow van veel gebiedsontwikkelingen in gemeenten. Zonder kantoren lukte het niet om de grondexploitatie van de ambitieuze plannen sluitend te krijgen, waarmee niet meer werd gebouwd voor de lokale of regionale behoefte, maar om plannen dicht te rekenen (PLB & ASRE, 2013, p. 5). Signalen over het ontstaan van een overaanbod werden genegeerd en op dit moment is er sprake van een niet eerder vertoonde leegstand van kantoren van maar liefst 16%. 45 Dit cijfer is bovendien geflatteerd, omdat partiële leegstand van kantoren onzichtbaar is. De gevolgen van de vastgoed bubble zijn in alle gemeenten zichtbaar, met groeiende leegstand van kantoorpanden. Ook de rijksoverheid draagt hier aan bij door haar kantoren te concentreren in een beperkt aantal steden. Volgens de recente plannen van minister Blok kan het Rijk tussen nu en 2020 door een afname van het aantal ambtenaren en Het Nieuwe Werken toe met 30% minder kantoorruimte. 46 Overigens komen niet alleen kantoren leeg te staan. Ook bij scholen, universiteiten, ziekenhuizen en zorginstellingen is dat het geval: zij maken een schaalvergroting door en verhuizen naar de stedelijke periferie met achterlating van vastgoed voor hergebruik of sloop. In een recente analyse stellen het PBL en de Amsterdam School of Real Estate (ASRE) dat niet zozeer de economische crisis, maar het systeem van formele en informele spelregels voor een groot deel debet aan de leegstand blijkt te zijn. Hierdoor heeft men te lang gebouwd zonder na te gaan of er wel vraag was. Financiële tekorten werden onvoldoende gezien als een indicator van een gebrek aan vraag. Er was bovendien sprake van een consequente onderschatting van risico s door ontwikkelaars, beleggers en gemeenten. Zij hebben daardoor (te) veel nieuw commercieel vastgoed ontwikkeld en weinig in onbruik geraakt bestaand vastgoed aan de voorraad onttrokken (PBL & ASRE, 2013). 45 De gemiddelde leegstand in 2013 is 16% voor kantoren en 8% voor winkels. Deze percentages zijn bovendien nog altijd stijgende. Er zijn wel grote regionale verschillen. Bij kantoren concentreert de leegstand zich in de Randstad, terwijl de winkelleegstand het grootst is in de traditionele krimpgebieden. Door maatschappelijke en demografische trends is het bovendien waarschijnlijk dat de vraag naar nieuwe kantoren en winkels verder zal afnemen en de leegstand zal toenemen (PBL & ASRE, 2013). 46 De rijksoverheid heeft momenteel vier miljoen vierkante meter kantoren in gebruik op 1800 kantoorlocaties in 130 plaatsen. Dit is 11% van het totale aantal kantoren in Nederland. De kantoren van het Rijk zullen, gerekend in vierkante meters, de komende tien jaar met gemiddeld 30% afnemen (Tweede Kamer, 2013a).

137 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 135 Kader 22. Transformatie leegstaande kantoren Transformatie kantoren Rijksoverheden zijn geneigd de eigenaren van kantoren als probleemeigenaar te zien. Leegstand is een probleem van de markt. Het verschil tussen bouwwaarde en marktwaarde blijft voor rekening van de eigenaars en financiers. Dit betekent verkopen tegen sloopwaarde of investeren in een nieuwe bestemming. Toch nemen overheden het probleem serieus. Ze proberen het proces van transformatie snel te geleiden, expertise te bundelen en geven juridisch advies. Zowel bij het Rijk als bij provincies wordt expertise over transformatie van kantoren gebundeld. Het Rijk beschikt als uitvloeisel van het Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren over een expertteam kantoortransformatie. De provincie Utrecht hanteert een wasstraat om met een quick scan herbestemmingsmogelijkheden van een kantoorpand te kunnen beoordelen. Gemeentelijke organisaties worden zo ingericht dat vergunningen snel kunnen worden verleend. Bron: AgentschapNL (2013) Kennisprogramma In 2009 startte een kennisprogramma van SBR (Stichting Bouwresearch, later SBRCURnet, kenniscentrum voor de bouw), VNG, SEV, Aedes, IVBN (Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland) en de vereniging Wonen boven Winkels. Binnen dit programma is een Kennisimpuls transformatie leegstaande gebouwen ontwikkeld. De publicatie TransformatieWijzer sluit aan op de verschillende stappen in het transformatieproces en bevat tal van voorbeelden van ontwikkelde ontwerpoplossingen en rekentools waarmee transformatieprojecten in een vroeg stadium op hun haalbaarheid kunnen worden getoetst (SBR, 2010). De SEV en de gemeente Amsterdam presenteerden een handleiding voor transformatie van kantoorgebouwen (Benraad et al., 2012) en Platform 31 bracht recent een publicatie uit met evaluaties van drie voorbeeldprojecten (Van Giezen, 2013). Het is waarschijnlijk dat de vraag naar nieuwe kantoren en winkels verder afneemt en de leegstand toeneemt. Dit kan leiden tot verloedering van gebieden en een verdere groei van te transformeren gebieden. Op macroniveau, zo stellen PBL en ASRE, kan de groeiende leegstand van commercieel vastgoed door de betrokkenheid van institutionele beleggers en banken een negatief effect hebben op de koopkracht en de economische groei (2013, p. 9). De hoge waarderingen (boekwaarde) van dit vastgoed belemmeren het proces van transformatie naar andere functies, zoals wonen. Lange tijd was er weinig animo om vastgoed af te waarderen. Eigenaren (en wellicht ook banken en beleggers) hadden de neiging om vaak tegen beter in te wachten op betere tijden en te hopen op een nieuwe

138 136 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE commerciële huurder. Langzaamaan dringt het besef door dat een afwachtende houding niet langer een passende strategie is (Berkhout, 2013; Dynamis, 2012). Als de marktwaarde van het pand niet meer in overeenstemming is met de boekwaarde, komt afwaardering in zicht. Bij langdurige leegstand is dit zeker het geval. Met het Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren, getekend door overheden (Rijk, IPO, VNG) en marktpartijen (beleggers, vastgoedeigenaren, ontwikkelaars en banken), is in 2012 een eerste stap gezet om leegstand terug te dringen. Inmiddels zijn er tekenen dat vastgoedeigenaren meer realisme aan de dag leggen: in 2013 hebben zij met name kantoren tegen fors lagere prijzen van de hand gedaan (Wolzak, 2013). Ook wordt ingezet op het wegnemen van kennishiaten rondom taxatie van leegstaande panden (Platform Taxateurs en Accountants, 2013). Dat eigenaren bij het afboeken op vastgoed inzetten op geleidelijke af boeking is overigens niet problematisch. Integendeel, met het fors afboeken van de waarde van vastgoed zouden beleggers en verschaffers van vreemd kapitaal zelfs weer in de problemen kunnen komen. De bancaire wereld is niet gebaat bij het barsten van de zeepbel (Zuidema & Van Elp, 2010; Heemskerk & Schönau, 2010). Transformatie van leegstaande kantoren is niet eenvoudig. Zo zijn er fiscale regels, zoals de btw-systematiek en de overdrachtsbelasting, die transformatie met functieverandering duurder maken dan herstructurering met behoud van functie (PBL & ASRE, 2013, p. 10). Veel locaties met leegstand zijn bovendien slecht bereikbaar, hebben onvoldoende voorzieningen en vaak is er sprake van complexe eigendomsverhoudingen. Voor nieuwe functies is vaak een bestemmingswijziging nodig, (ingrijpende en kostbare) verbouwingsplannen en medewerking van eigenaren en omgeving. Veel hangt af van maatschappelijke initiatieven, ook voor het oplossen van de leegstand van kantoren. In de praktijk speelt de overheid hierbij een belangrijke rol. Niet alleen om die initiatieven mogelijk te maken of toe te staan, maar ook om ze te stimuleren en te initiëren. De gemeente Amsterdam heeft hiervoor een kantorenloods aangesteld (zie kader 23). Kader 23. Kantorenloods in Amsterdam De kantorenloods in Amsterdam moet helpen om de leegstand van kantoren in de stad terug te dringen, met lege kantoren die een tweede leven krijgen als woning, hotelkamer of creatieve broedplaats. De door Amsterdam aangestelde kantorenloods stimuleert en faciliteert vastgoedeigenaren bij het omzetten van hun leegstaande kantoorpanden en loodst partijen die kantoorgebouwen transformeren door de gemeentelijke organisatie, procedures en regelgeving. De kantorenloods noemt drie voorwaarden voor succes. In de eerste plaats moet een eigenaar bereid zijn 50 tot 90% af te waarderen om een sluitende business case mogelijk te maken. De tweede voorwaarde is medewerking van de gemeente. Daarvoor is een omslag nodig. Procedures en werkwijzen

139 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 137 zijn niet langer alleen gericht op van-graslandje-tot-nieuwbouw. Werken met bestaande gebouwen en versnipperd eigendom vraagt om een ander draaiboek. Zoals het proactief versoepelen van bestemmingsplannen en bouw- en regelgeving. Tot slot is het belangrijk vertrouwen te wekken bij de financiers in een goede afloop. Bron: Buitelaar (2013) Erfgoedzorg: van beschermd object naar drager voor gebiedstransformatie Nederland beschikt over een groot areaal aan maatschappelijk waardevol erfgoed. Het gaat daarbij niet alleen om monumenten die van de overheid een formele status hebben gekregen (rijksmonument, gemeentelijk monument), maar ook om karakteristieke gebouwen die door hun uiterlijk of functie een belangrijke betekenis hebben voor burgers. In het afgelopen decennium kwam een grote hoeveelheid erfgoed op de markt: religieus erfgoed (kerken en kloosters), boerderijen, scholen, kantoren en bijzondere objecten (vaak bedrijfsbebouwing gebouwd voor een specifieke functie). Dit aantal neemt alleen maar toe. 47 Nieuwe functies voor erfgoed In de praktijk wordt soms terughoudend gereageerd op initiatieven om erfgoed een nieuwe functie te geven. Bisschoppen, bijvoorbeeld, verkiezen sloop boven de vestiging van (volgens hen) niet-passende, niet-waardige functies in religieus erfgoed. Erfgoeddeskundigen waren bovendien lang gericht op het voorkomen van aanpassingen aan monumenten. Ook de omgeving en overheden zijn terughoudend bij initiatieven tot herbestemming uit angst voor overlast. Verder verhinderen regels de vestiging van nieuwe functies. Zo verhindert de ammoniakwetgeving nieuwe woonbestemmingen in leegkomende boerderijen. Inmiddels verschuift de aandacht van erfgoedzorg echter van musealisering naar herbestemming. Steeds vaker realiseert men zich dat aanpassing van een erfgoedobject aan een nieuwe functie noodzakelijk is voor het behoud ervan. Het wegvallen van overheidsmiddelen draagt bij aan dit proces. Ook wordt er anders aangekeken tegen de waardering van cultureel erfgoed. Naast een meer wetenschappelijke archeologische en cultuurhistorische waardering komt er aandacht voor een neoliberale waardering die de marktwaarde centraal stelt en waarin de belevenis prevaleert, een attractieve waardering in het kader van de citymarketing, een emotionele waardering waarin gehechtheid en herkenning belangrijk zijn, en er zijn nog vele andere (Saris, 2013, p. 129). Het zal duidelijk zijn dat een verbreed waardebegrip ook kansen biedt voor de transformatie van erfgoed. 47 In 2013 staan zo n monumentale gebouwen leeg. Elke dag komt er één boerderij leeg te staan, elke week komen twee kerken leeg te staan, elke maand één klooster, plus postkantoren, defensieterreinen, oude industrie, scholen, zorginstellingen, musea, et cetera (Strolenberg, 2013).

140 138 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Janssen (2012) beschrijft in zijn oratie de verhouding tussen ruimtelijke ordening en erfgoedzorg. Erfgoedzorg maakt een interessante ontwikkeling door, zeker sinds het Belvedere-programma Behoud door Ontwikkeling ( ), het stimulerings- en innovatieprogramma voor de inzet van cultuurhistorie bij ruimtelijke transformaties, een initiatief van de Ministeries van OCW, VROM, LNV en VenW. De focus van erfgoedzorg verschuift van een op behoud gerichte conserveringsstrategie van individuele objecten (musealiseren), naar een meer gebiedsgerichte strategie waarbij erfgoed als motor voor herontwikkeling wordt ingezet. Janssen constateert dat erfgoed, ondanks de hoge kosten bij transformatie, ook maatschappelijke baten representeert in de vorm van toegevoegde waarde voor de directe omgeving: erfgoed als symbolisch of cultureel kapitaal dat de aantrekkelijkheid van een gebied versterkt. Erfgoed is ook een sociaal bindmiddel: burgers organiseren zichzelf in de strijd om behoud van hun leefomgeving. Janssen verwacht dat in tijden van crisis en krimp de ruimtelijke kwaliteit in belangrijke mate afhankelijk zal worden van (collectieve) bottom-up initiatieven. Janssen & Beunen (2012) stellen dat een ander begrip van waardering nodig is voor een omslag van een beleid gericht op bescherming, restauratie en herstel naar ruimtelijke ordening, hergebruik en ontwikkeling: van het conserveren van erfgoed ( waardestelling ) naar waardevermeerdering. De omslag vereist dat de cultuurhistorische kennis en waardering van experts en burgers bij elkaar zal moeten worden gebracht om meer betrokkenheid en draagvlak te organiseren voor toekomstbestendig erfgoedbehoud. Behoud door ontwikkeling betekent immers dat burgers in de toekomst een veel grotere rol zullen krijgen bij de recycling van waardevolle elementen van onze stedelijke omgeving (Janssen & Beunen, 2012, p ). De Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE) maakt zich grote zorgen over de mogelijkheden om het leegkomende cultureel erfgoed te behouden, al dan niet met herbestemming. Lang niet alle gebouwen hebben een monumentenstatus of een andere vorm van bescherming. Met dertig partijen heeft de RCE daarom een nationale agenda herbestemming opgesteld. Doel is het bevorderen van de praktijk van herbestemmen, delen van kennis en innovaties en het breed agenderen van het thema. Er is ook een Nationaal Programma Herbestemmen met onder meer financiering voor herbestemming (2,4 miljoen euro per jaar), een hypotheekregeling voor erfgoed en een revolverend fonds voor langlopende leningen. Een druppel op de gloeiende plaat, gezien de snel groeiende voorraad aan leegstaand vastgoed. Door krimp en economische recessie wacht Nederland volgens sommigen de komende jaren een tsunami aan leegstaand erfgoed (Strolenberg, 2013). Er is te weinig programma om alle leegkomende kerken, kloosters, bedrijfsgebouwen, boerderijen en dergelijke mee te vullen. Selectiviteit is geboden. Maar hoe?

141 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 139 De topdown vanuit de overheid en wetenschap gestuurde selectie van erfgoed die in aanmerking komt voor subsidies, lijkt plaats te gaan maken voor een bottom-up benadering gedreven vanuit de potenties die burgers en andere initiatiefnemers zien voor het erfgoed in hun omgeving. De potentie van het erfgoed om burgers en bedrijven te mobiliseren tot behoud en ontwikkeling wordt dan een doorslaggevende factor bij de selectie van objecten en gebieden voor transformatie Stedelijke transportsystemen en de transformatie van de stad Een paragraaf over infrastructuur in een hoofdstuk over transformatie ligt misschien niet direct voor de hand. Toch blijkt uit het verleden en ook in het buitenland dat de aanleg van en onderhoud aan infrastructuur, transport systemen en stations een belangrijke drager kunnen zijn voor transformatie van de stad. Met de industrialisatie van Nederland zijn veel spoorwegen, kanalen en wegen aangelegd. Veel van die infrastructuur is er nog, inmiddels vaak verbreed en gemoderniseerd (stations). De transportsystemen zelf kunnen ook een trans - formatie behoeven. Veel havenbekkens, rangeerterreinen, emplacementen, tramremises en bodeterreinen (verzamelterreinen van vrachtrijders) uit de industriestad hebben inmiddels hun oorspronkelijke functie verloren. Dat geldt ook voor veel nutsvoorzieningen zoals waterleidingbedrijven, abattoirs, gas - fabrieken en groothandelsmarkten (De Hoog, 2009). Er zijn inmiddels beroemde voorbeelden van transformatie van de oude infrastructuur zelf (High Line New York, ontwerp park Piet Oudolf) en de nieuwe hoge wandelroute in Parijs. In Rotterdam is het project voor de transformatie van de Hofpleinlijn in uitvoering (Hofbogen). In Utrecht krijgt zeer waarschijnlijk de voormalige Oosterspoorbaan een nieuwe bestemming als keten van groen voor fietsers, wandelaars en joggers in combinatie met miniparkjes ( pocket parks ). Oude kanalen en waterwegen worden herontdekt als mogelijke dragers voor de nieuwe aantrekkingskracht van gebieden. Datzelfde geldt voor de oude dijken in Rotterdam. Naast de transformatie van infrastructuur uit het verleden, is er de transformatie door de aanleg van nieuwe infrastructuur. Er zijn voorbeelden te over van hoe begin vorige eeuw voor de bereikbaarheid van de binnenstad forse ingrepen in het stedelijk weefsel zijn gepleegd die gepaard gingen met sanering en nieuwbouw. Ook tegenwoordig kan de aanleg van (hoogwaardig) stedelijke openbaar vervoer of stations gebruikt worden als prikkel voor transformatie van de omgeving. De verwachting is dat de nieuwe Noord-Zuid-lijn in Amsterdam een impuls geeft aan de buurten in Noord die de lijn aandoet. Een ander voorbeeld is de tramlijn 11 zone in Den Haag die als ontwikkelgebied is opgenomen in de Structuurvisie Den Haag Doel van de transformatie is woon- werkgebieden beter aan elkaar te koppelen en zo meer samenhang te creëren tussen de vele initiatieven in deze zone. Franse voorbeelden van aanleg van metro- en tramlijnen laten zien dat deze gepaard kunnen gaan met een revitalisering van de straten en buurten die de nieuwe lijn aandoet en die in korte tijd tot aantoonbare kwaliteitsverbetering van de stad hebben geleid (Van der Bijl, 2009).

142 140 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE 6.3 Maatschappelijke initiatieven op het gebied van transformatie Maatschappelijke initiatieven die de stad veranderen zijn van alle tijden. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties (zoals woningbouwcorporaties, zorginstellingen of scholen) ontplooien, vaak in samenwerking, tal van activiteiten waarmee de stedelijke omgeving transformeert. In dit hoofdstuk kan onmogelijk een compleet overzicht worden gegeven van maatschappelijke initiatieven die bijdragen aan de transformatie van de stedelijke omgeving. Toch wordt gepoogd een kleine tour d horizon te geven van initiatieven met een indeling in vier thema s: wonen, werken, erfgoed en tijdelijk gebruik Maatschappelijke initiatieven rondom wonen Om diverse redenen is de productie van de nieuwbouwwoningen sterk teruggelopen. Er wordt steeds minder gesloopt en steeds vaker wordt gekozen voor renovatie. Overheden en corporaties zijn minder goed in staat om tegemoet te komen aan de vraag van burgers naar betaalbare woningruimte. Mede hierdoor nemen particulieren tal van initiatieven ter aanvulling op de activiteiten die overheden en corporaties al ontwikkelen. Hieronder worden een paar belangrijke thema s beschreven: de vernieuwingen waar de woningcorporatiesector mee experimenteert en het voorbeeld van de klushuizen. Initiatieven vanuit corporaties: Collectief Particulier Opdrachtgeverschap, samenwerking met andere partijen De woningcorporatiesector is sterk in beweging en bezig met een heroriëntatie op haar kerntaken. De waarde van het eigen vastgoed komt weer centraal te staan, en er is minder ruimte voor de aanpak van maatschappelijke (wijk)opgaven. Er zijn zo n vierhonderd corporaties in Nederland en op tal van plaatsen wordt geëxperimenteerd, vaak vanuit kostenoverwegingen, met de transformatie van de eigen voorraad woningen. De Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV, nu opgegaan in Platform 31) heeft veel van dergelijke initiatieven gestimuleerd. 48 Woningcorporaties zien zich genoodzaakt om in het licht van een terugtredende overheid en afnemende financieringsmogelijkheden te experimenteren met samenwerking met andere partijen. Corporaties zoeken daarbij nieuwe partners. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking met de zorgsector. Door de vergrijzing en de-institutionalisering (ouderen wonen langer thuis) is er behoefte aan nieuwe vormen van samenwerking waardoor ouderen langer in hun eigen omgeving kunnen blijven wonen en gebruik kunnen maken van zorgarrangementen op maat. Woningcorporaties nemen soms ook een rol bij Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO). Bij CPO treedt een groep particulieren collectief op als opdrachtgever voor het bouwen van eigen woningen. Meestal doen ze dit 48 Een voorbeeld hiervan is het Skaeve Huse-concept. Een Deense aanpak voor huisvesting van marginalen in de samenleving. De SEV heeft dit concept in Nederland geïntroduceerd.

143 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 141 in de vorm van een vereniging. De vereniging voert overleg met banken, gemeente, architect, aannemer en dergelijke en doet de bouw begeleiding. Woningcorporaties fungeren bij dergelijke initiatieven nogal eens als achtervang (financiële borgstelling) 49 en geven advies. Corporaties die grondposities hebben, stellen soms grond beschikbaar aan CPO s. Ook zijn er voorbeelden van gemeenschappelijke koop-huur-projecten waarbij de CPO-kopersgroep opdrachtgever is voor de koopwoningen en de woningcorporatie voor de huurwoningen binnen een complex. Dergelijke constructies worden ook gebruikt bij grotere klushuisprojecten (zie hierna). Klushuizen Klushuizen is een concept dat in 2005 is ontwikkeld door de gemeente Rotterdam, adviesbureau Urbannerdam en architectenbureau Hulshof Architecten. Een klushuis is een woning die voor een relatief lage prijs wordt aangeboden ( De koper van dit pand gaat een verplichting aan om deze binnen een bepaalde tijd op te knappen. De koper moet er bovendien vaak een minimaal aantal jaren blijven wonen nadat de woning is opgeknapt. Verhuren of doorverkopen is in die periode uitgesloten. De woningen bevinden zich vaak in achterstandswijken en de verkoop van deze woningen wordt door de gemeente en/of woningbouwvereniging geregeld. Het idee achter klushuizen is dat de koper investeert in zijn/haar huis en zo ook investeert in de buurt. De woningen worden individueel of in collectief verband aangeboden. Bij collectieve klushuizen wordt een kopersvereniging opgericht die gezamenlijk voor de cascoverbouwing zorgt. De afbouw van het binnenwerk gebeurt door de individuele kopers. Op deze wijze probeert de woningbouwvereniging en/of gemeente de wijk een nieuwe impuls te geven. Klushuizen zijn te vinden in verschillende steden zoals Rotterdam, Arnhem en Den Haag. In de wijk Spangen van de gemeente Rotterdam was het Wallisblok een project waarbij huizen gratis werden weggegeven. Dit project won in 2006 de Job Dura Prijs. Individuele en collectieve klushuiskopers roepen vaak de hulp in van een procesbegeleider om een weg te vinden door bureaucratie en regelgeving. Met name bij een collectieve aanpak is de rol van de procesbegeleider belangrijk gezien de complexe materie van projectontwikkeling. Reflectie Zoals in paragraaf 6.2 al is beschreven, komt er in Nederland veel vastgoed leeg te staan: bedrijfspanden, kantoorpanden, kerken, scholen, ziekenhuizen en ook verouderde woningen. Waar in het verleden werd gekozen voor sloop en nieuwbouw, wordt nu vaker gezocht naar mogelijkheden voor herbestemming en transformatie. Daarbij ligt vanuit financiële overwegingen vaak een woonfunctie 49 Veel banken zijn terughoudend bij de financiering van collectieve zelfbouwprojecten, met name als deelnemers voor elkaar garant staan. Volgens Het Parool is in Amsterdam alleen de Triodosbank bereid zelfbouwprojecten te financieren (Het Parool, 2013).

144 142 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE voor de hand. Voor andere functies (winkels, horeca, bedrijven) is de vraag naar vastgoed in de afgelopen jaren flink afgenomen of is het lastig geworden om de financiering voor nieuwe initiatieven rond te krijgen. Er zijn uiteraard de nodige belemmeringen waar maatschappelijke initiatieven tegen aan kunnen lopen. In de eerste plaats is dat de regelgeving vanuit de overheid. Vaak is een tijdrovende bestemmingsplanwijziging nodig. Los van de kosten en de vaak als ingewikkeld ervaren procedures spelen er voor de initiatiefnemers lastige zaken als weerstanden vanuit de omgeving, of specialistische zaken als te realiseren parkeeroplossingen, verkeersontsluiting en dergelijke. De praktijk laat zien dat initiatiefnemers hier regelmatig deskundigen voor inhuren. Zeker als er sprake is van collectief opdrachtgeverschap. Overheden en corporaties helpen steeds vaker met procesversnellers : de instelling van speciale loketten en gebundelde informatie. Op internet zijn voorbeeldprojecten te vinden, sites die helpen bij het vinden van subsidie en van medestanders (zoals crowdbuilding.nl 50 en herbestemming.nu) en ervaringsdeskundigen die geraadpleegd kunnen worden. Mede door de crisis is er bij architecten ook een omslag te bespeuren: werken aan herbestemming wint geleidelijk aan belang ten opzichte van nieuwbouwarchitectuur. Regelgeving blijkt regelmatig onterecht een belemmering genoemd te worden. Het is vaak de (ambtelijke) toepassing van regelgeving die belemmerend werkt of die als belemmerend wordt ervaren. Toch zijn er wel degelijk regels die de transformatie naar een woonfunctie beperken. Woningbouw in leegstaande bedrijfspanden (zie de volgende paragraaf) kan bijvoorbeeld bedrijfsactiviteiten in de nabije omgeving beperken. Vanuit milieuoverwegingen kunnen er dus goede redenen zijn om een woonbestemming te weigeren. Het is lastig om de sleutels tot succes te benoemen voor de transformatie van allerlei vastgoed naar woningen. Vaak zijn het individuen die gepassioneerd raken door een plek of gebouw en die met tomeloze inzet en veel tijd hun project blijven najagen. Een welwillende houding van de lokale politiek helpt daarbij. Een belangrijke belemmering voor herbestemming is vaak de terughoudendheid van de eigenaar. Het afwaarderen van een (kantoor)pand is voor veel eigenaren en beleggers een lastige keuze. Platform 31 heeft een aantal casestudies uitgevoerd van kantoren die werden getransformeerd tot studentenwoningen (Van Giezen, 2013). Hier worden het afboeken van panden en de opstelling van de gemeente als belangrijke succesfactoren genoemd. Ook blijkt uit de voorbeelden dat er veel programma (veel vierkante meter) nodig is om de businesscases sluitend te krijgen. 50 Onder het motto Leegstand is nog nooit zo leuk geweest! hebben Blauwhoed en Space&Matter de handen ineengeslagen voor de ontwikkeling van Crowdbuilding.nl. Ze zien de kantorenleegstand als kans voor cocreatie. Met Crowdbuilding.nl brengen ze gebouweigenaren, architecten en mensen met een woonwens samen, zodat kansrijke ideeën voor wonen in getransformeerde kantoorpanden ook echt gerealiseerd kunnen worden (Blauwhoed, 2013).

145 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD Maatschappelijke initiatieven rondom werken Transformatie van kantoorgebouwen naar wonen Zoals eerder in dit hoofdstuk vermeld, staan veel bedrijfsgebouwen en kantoren langdurig leeg. Een groot deel daarvan zal nooit meer een kantoorfunctie krijgen, doordat de locatie of de kwaliteit niet meer aansluit op de vraag. Zodra een eigenaar bereid is zijn vastgoed af te waarderen, ontstaan er mogelijkheden voor hergebruik met commercieel minder rendabele functies. Kantoren die goed gesitueerd zijn in het stedelijk weefsel (dus niet op een geïsoleerde snelweglocatie) worden dan aantrekkelijk voor transformatie naar een woonfunctie. Op dit moment zijn er nogal wat initiatieven waarbij kantoren worden omgebouwd naar studentenhuisvesting, maar ook naar algemene huisvesting komt voor (zie kader 24) of naar huisvesting voor andere doelgroepen zoals kunstenaars en starters. Diverse partijen kunnen initiatiefnemer zijn. In de eerste plaats uiteraard de eigenaar van het kantoor zelf, maar ook woningcorporaties, marktpartijen of een stichting voor studentenhuisvesting kunnen de eerste stap zetten tot transformatie. Kader 24. Voorbeelden van transformatie van kantoren naar (studenten) huisvesting Transformatie Tetterode-kantoor tot studentenhuisvesting, Amsterdam Het Tetterodegebouw aan de Willem de Zwijgerlaan in stadsdeel West wordt omgebouwd naar 91 appartementen voor studenten. De transformatie wordt uitgevoerd door eigenaar AFIMA, de financieringsmaatschappij van Dirk van den Broek. De supermarktketen was oorspronkelijk van plan een grote supermarkt in het pand te bouwen, maar dat paste niet in het beleid van het stadsdeel. Het nabijgelegen Bos en Lommerplein is eerder aangewezen tot kernwinkelgebied. AFIMA kocht het complex in 2011 aan. Toen duidelijk werd dat de vestiging van een supermarkt niet tot de mogelijkheden behoorde, heeft Van den Broek volgens projectleider Ries Breek zich coöperatief opgesteld om een andere bestemming te vinden. Het kantoorgebouw wordt nu omgebouwd tot studentenhuisvesting. In de bijbehorende twee grote hallen moet grootschalige detailhandel komen. Dus niet voor de dagelijkse boodschappen, aldus Breek. Er is ruime parkeergelegenheid onder het gebouw. Bron: Nul20 (2013) Transformatie Achmeakantoor naar huurwoningen, Amsterdam In Amsterdam-West aan de Molenwerf heeft Syntrus Achmea groen licht gekregen voor de ombouw van het voormalige Achmeakantoor naar 160 huurwoningen. Het gaat om woningen in het prijssegment tussen de

146 144 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE 900 en huur per maand. Het stadsdeel heeft maximaal gebruikgemaakt van de ruimte die de regels biedt, om de vergunningen zo snel mogelijk rond te krijgen. Het is de eerste woningbouw aan deze rand van Westpoort, langs het water tegenover de Haarlemmerweg. Portefeuille - houder Wonen, Godfried Lambriex, is blij met beide transformatieprojecten: Door kantoren om te bouwen naar woningen snijdt het mes aan twee kanten: de leegstand neemt af, en er komen woningen bij. Bovendien sluiten deze woningen goed aan bij onze woonvisie: in stadsdeel West is er veel behoefte aan huurwoningen in het middensegment en aan studentenwoningen. Bron: Benraad et al. (2012) Transformatie van kantoorpanden naar bedrijfsverzamelgebouwen Behalve de transformatie van leegstaande kantoorpanden naar een woonfunctie, kan ook gekozen worden voor een nieuwe werkfunctie. Vaak gaat het dan om grootschalige huisvesting van één bedrijf die ingewisseld wordt voor huisvesting van meerdere bedrijfjes, vaak van startende ondernemingen, bijvoorbeeld in bedrijfsverzamelgebouwen. Deze ontstaan vaak in voormalige kantoren, scholen, kazernes of industriële complexen. Het gaat hier meestal om particuliere initiatieven, soms is een gebouw in eigendom van een gemeente. Soms wordt een vereniging opgericht voor beheer, onderhoud en gemeenschappelijke voorzieningen. De eigenaar biedt huisvesting en faciliteiten aan wie maar wil, maar soms ook wordt gezocht naar bedrijven die wat voor elkaar kunnen betekenen (kruisbestuiving). Door het delen van faciliteiten (zoals kantine, vergaderzaal, beveiliging, kopieerapparaat), blijven de kosten laag. Regelmatig wordt huisvesting aangeboden aan een specifieke sector (zoals media, kunst, ICT) opdat bedrijven kunnen profiteren van elkaars expertise. Dergelijke uitwisseling stimuleert innovatie. Vaak hebben bedrijfsverzamelgebouwen een broedplaatsfunctie (zie voorbeelden in kader 25). Kader 25. Voorbeelden van transformatie van kantoren naar bedrijfsverzamelgebouwen De Rode Olifant (Den Haag): van Essokantoor naar broedplaats met werkplekken op maat De Rode Olifant is gebouwd voor The American Petroleum Company ( ), en later in gebruik genomen door Esso. In 2009 vertrok de laatste gebruiker (advocatenkantoor De Brauw Blackstone Westbroek) naar een nieuw kantoor aan de Zuid-as in Amsterdam. Sindsdien stond het opvallende rode bakstenen gebouw aan het eind van de Utrechtse Baan leeg. In 2012 is De Rode Olifant verbouwd voor Spaces, een bedrijf dat kantoorruimte verhuurd aan (kleine) bedrijven. Ondernemers kunnen lid worden van Spaces en van 8.00 tot uur van de voorzieningen in het gebouw gebruikmaken

147 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 145 of er kantoorruimte of vergaderruimte huren. In het concept van Spaces staat de begane grond met horecavoorziening centraal. Spaces heeft bij de renovatie veel historische elementen in oorspronkelijke staat teruggebracht. Bron: Strijp R Eindhoven en Piet Hein Eek Met het vertrek van Philips en aanverwante bedrijven uit het centrum van Eindhoven zijn de nodige terreinen en gebouwen vrijgekomen. Strijp S is een van die terreinen, bekend vanwege de succesvolle vestiging van designgerelateerde broedplaatsen. Op het aanpalende terrein Strijp R zijn twee karakteristieke fabriekshallen en een portiersloge blijven staan. In de fabriekshallen heeft Piet Hein Eek zijn meubelwerkplaatsen, atelier, winkel, restaurant en spin-off bedrijven gevestigd. Eek werkt samen met gebiedsontwikkelaar Amvest, die inziet dat herbestemming van de oude fabriek meer doet dan alleen het behoud van oude gebouwen: het trekt mensen naar een gebied waar ze voorheen niet kwamen. Oorspronkelijk was het terrein veel meer gesloten. De glazen sheddaken waren dicht, er zaten extra vloeren in. Eek maakte oude beeldbuisproductiehallen open en transparant, voornamelijk met alle standaard systeemglaswanden van Philips die hij in Eindhoven kon vinden. Amvest ontwikkelt op het terrein zo n 500 huur- en koopwoningen. In de oude portiersloge komt een kinderdagverblijf. Bronnen: en Van kantoor naar hotel Met name in Amsterdam zijn er nogal wat initiatieven ontwikkeld om hotels in kantoren te vestigen. De hoeveelheid hotelkamers die een stad kan absorberen is echter eindig. Bovendien krijgen hotels steeds meer te maken met concurrentie van particulieren die hun huis verhuren, bijvoorbeeld via populaire websites als Een voorbeeld van transformatie van leeg kantoor naar hotel is te vinden in Sloterdijk (Amsterdam), waar het voormalige hoofdkantoor van de KPN wordt verbouwd tot Hotel Park Inn by Radisson Amsterdam. Het ongeveer vierkante meter grote gebouw wordt door de hotelketen Radisson getransformeerd tot een hotel met 478 kamers en vierkante meter conferentieruimte met een aparte danszaal, restaurants, een lobbybar en een gym. De gemeente is blij met het initiatief, omdat het gebied er een stuk levendiger door kan worden. Naar verwachting krijgt het grootste leegstaande kantoorgebouw van Amsterdam hiermee in 2014 een nieuwe bestemming (Pots, 2012). Reflectie In feite zijn er niet veel verschillen tussen de ervaringen met de transformatie van bedrijfspanden/kantoren naar woningen of naar een nieuwe bedrijfsfunctie.

148 146 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Een voordeel van een nieuwe werkfunctie in een voormalig werkpand is vaak wel dat er vanuit het bestemmingsplan minder obstakels zijn voor een nieuwe functie. Vanuit de ruimtelijke ordening en stedenbouwkundige structuur van een stad is transformatie naar een werkgerelateerde functie vaak gunstiger dan naar een woonbestemming, omdat de omgeving van een voormalig werkpand al op een dergelijke bestemming is toegerust. In het verleden is veel geageerd tegen het gemak waarmee bedrijven oud vastgoed inwisselden voor nieuw, zonder dat nieuw gebruik voor de achtergelaten gebouwen was geregeld. Naar analogie van de verwijderingsbijdrage die burgers betalen bij de aanschaf van nieuwe apparatuur zou een instrument ontwikkeld kunnen worden dat de slash and burn -mentaliteit van bedrijven aan banden legt. Nieuw vastgoed mag dan pas worden ontwikkeld als herbestemming van het te verlaten vastgoed is geregeld. Door de huidige economische crisis lijkt een dergelijk instrument voorlopig politiek niet bespreekbaar Maatschappelijke initiatieven rondom cultureel erfgoed Alleen door een inniger vervlechting van de erfgoedsector met maatschappelijk initiatief kan erfgoed zinvol worden betrokken bij de zo noodzakelijke herprogrammering van de stad, zo stellen Janssen en Beunen (2012, p. 26). In de praktijk blijkt de band tussen burgers en de erfgoedsector al die kant uit te gaan. Particulieren maken zich sterk voor het behoud van erfgoed in de eigen omgeving en zoeken daarbij steun van professionals. In de voorgaande paragraaf zijn met de werkplaats van Piet Hein Eek op Strijp R en de Rode Olifant in De Haag al twee voorbeelden gegeven van initiatieven van transformatie van cultureel erfgoed. Er zijn inmiddels veel succesvolle en minder succesvolle voorbeelden van de transformatie van erfgoed op initiatief van burgers of bedrijven. Vaak blijkt de gedrevenheid van een enkeling een factor van belang, maar ook de overheid speelt een belangrijke rol, met subsidies, voor bestemmingsplanwijziging en door toepassing van regelgeving. Ook kan de overheid pogingen doen om maatschappelijke initiatieven te laten ontstaan. Een voorbeeld hiervan is de oproep van de gemeente Gennep voor een nieuwe bestemming voor het historische stadhuis (zie kader 26). Kader 26. Gennep zoekt stadhuisgenoten De gemeente zoekt een nieuwe bestemming voor het zeventiende-eeuwse stadhuis van Gennep. Het streven is een functie die het monument beter toegankelijk maakt en tegelijkertijd de dynamiek in de historische kern vergroot. De gemeente riep stichtingen, verenigingen en ondernemers op om een goed idee in te dienen, waarna een commissie zich buigt over de ingediende voorstellen. Bron: Gemeente Gennep (2013)

149 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 147 Diverse overheden faciliteren de transformatie van erfgoed. Voorbeelden hiervan zijn de provincie Overijssel en het Oversticht die een website onderhoudt met inspirerende voorbeelden van hergebruik van religieus erfgoed, compleet met een wegwijzer voor subsidies en dergelijke ( nl). De provincie Noord-Brabant heeft met de Erfgoedfabriek een langlopend investeringsprogramma om grote erfgoedcomplexen nieuw leven in te blazen. Het gaat om leegstaande kloosters, kastelen, landgoederen, fabrieken, forten en kazernes. De provincie heeft een inspiratieboek uitgebracht om particulieren te stimuleren nieuwe functies te vinden voor de vele (vaak zeer grote) erfgoedcomplexen die leegstaan of die op korte termijn leeg komen te staan (Provincie Noord-Brabant, 2013). Reflectie Er lijkt sprake te zijn van een soort slingerbeweging in erfgoedzorg. Het is ontstaan uit initiatieven van particulieren die zich verenigden in erfgoedkringen, historische kringen en verenigingen tot behoud van erfgoed. Geleidelijk is erfgoedzorg een taak van de overheid geworden. Door de huidige crisis worden overheidstaken kritisch tegen het licht gehouden en wordt erfgoedzorg als een luxe bestempeld. Provincies (zoals Noord-Holland) en steeds meer gemeenten stoppen met erfgoedbeleid, of bezuinigen daar flink op. Opnieuw wordt erfgoedzorg daardoor een zaak van particulier initiatief. Voor een deel is dit wellicht een correctie op een doorgeschoten overheid. Maar in het licht van de grote behoefte aan herbestemming en transformatie en van de problemen die initiatiefnemers ondervinden bij de financiering ervan is het een zorgelijke ontwikkeling. De opgave is te omvangrijk voor een aanpak met alleen private initiatieven. Het risico ontstaat dat slechts een beperkte selectie van cultuurhistorisch waardevolle panden wordt behouden. Alleen publiekslievelingen met een hoge zichtbaarheids- of aaibaarheidsfactor krijgen aandacht. Wederopbouwarchitectuur bijvoorbeeld, gaat vaak verloren omdat het vaak niet door particulieren (en ook niet door de markt of de overheid) op waarde wordt geschat (Lamslag, 2013). Veel gemeenten staan bovendien voor lastige keuzes. Enerzijds willen ze bouwen op reeds aangekochte uitleglocaties, waar nu grote verliezen worden geleden op reeds verworven gronden. Anderzijds worden ze gevraagd om mee te werken (met ter beschikking stelling van programma voor bijvoorbeeld woningbouw, financiering, bestemmingswijziging) aan (soms grootschalige) herbestemmingen en transformaties in bestaand stedelijk gebied Maatschappelijke initiatieven rondom tijdelijkheid Mede door de vastgoedcrisis zijn veel gebiedsontwikkelingen stilgevallen. Bouwlocaties liggen braak, gebouwen staan leeg. Hun beoogde functie is vervallen of uitgesteld in afwachting van betere tijden. Braakliggende terreinen en leegstand leidt in de praktijk al snel tot verloedering, dus het is niet opmerkelijk dat er initiatieven komen die grond en/of opstallen tijdelijk in gebruik willen nemen. Schutten typeert tijdelijk gebruik als een vorm van ontwikkelend

150 148 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE beheer (Schutten, 2012). Initiatieven van burgers en maatschappelijke organisaties spelen bij tijdelijk gebruik een grote rol. Het vraagt een flexibele opstelling van eigenaren en van overheden onder meer voor het toekennen van tijdelijke bestemmingen. Hieronder worden enkele voorbeelden gegeven van tijdelijk gebruik van braakliggende gronden en leegstaand vastgoed. Tijdelijke initiatieven op braakliggende terreinen Voorbeelden van maatschappelijke initiatieven op leegstaande terreinen zijn onder meer stadslandbouw (IJburg), moestuinen (in de afgelopen drie jaar zijn er in Amsterdam zeventig nieuwe moestuinen bijgekomen, veelal op braakliggende gronden, Haijtema, 2013), recreatie (speeltuinen, crossterreintjes, en degelijke), tijdelijke natuur, kunstenaarsnederzettingen (De Kort, 2009), energiewinning (mobiele zonnepanelen, kweek van biomassa), buurttuinen (zoals in Zaltbommel) of ontmoetingsplekken (zoals een tijdelijk plein, Schalkstad in Haarlem). Platform 31 heeft in het onderzoeksproject Burgers maken hun buurt informatie verzameld over dergelijke maatschappelijke initiatieven en geeft aanbevelingen aan betrokken actoren (Denters et al., 2013). Ook overheden spelen in op de ontwikkeling van tijdelijke bestemmingen (zie voorbeeld in kader 27). Ook is er het project tijdelijk anders bestemmen van Rijkswaterstaat, Deltares en het Innovatienetwerk. Centraal staat het flexibel omgaan met tijd en ruimte. Tijdelijk Anders Bestemmen is uitermate geschikt voor gebieden met veranderende functies, hoge dynamiek, klimaatadaptatie en gebieden in transitie. Bij tijdelijk bestemmen krijgt een gebied een nuttige functie, maar blijft het op langere termijn beschikbaar voor toekomstige vaak nog onzekere functies. Tijdelijk Anders Bestemmen introduceert flexibiliteit die nodig is voor duurzame inrichting en duurzaam ruimtegebruik in Nederland ( Het interessante verschijnsel doet zich voor dat veel tijdelijke invullingen aanvankelijk met enthousiasme begroet worden: het werkt, want het trekt publiek. Als er na verloop van tijd een plan moet komen voor de definitieve inrichting van de plek, wordt de ervaring van dat tijdelijk gebruik soms volledig genegeerd (zie ook Oswalt et al., 2013). Dat is een gemiste kans. Kader 27. Voorbeeld tijdelijke bestemmingen Waalsprong, Nijmegen Nu in Nijmegen-Noord als gevolg van de economische crisis fors minder woningen gebouwd gaan worden dan aanvankelijk gedacht, zijn er zes locaties in de Waalsprong in beeld voor een alternatieve invulling. Grond in Lent en Oosterhout waarop de eerstkomende jaren nog niet gebouwd zal worden, zou een andere, tijdelijke bestemming moeten krijgen. Bij tijdelijk moet gedacht worden aan een periode van vijf tot tien jaar. Een samenwerkingsverband tussen de gemeente en een paar grote Nederlandse bouwondernemingen

151 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 149 (de Grondexploitatiemaatschappij (GEM) Waalsprong) is nu op zoek naar een tijdelijke bestemming. De zes locaties zijn Zuiderveld (toekomstige wijk ten noorden van de Keizer Hendrik VI-singel, ruimte geschikt voor evenementen), de Kas in de Vossenpels (ontwikkeling Plantjevlag), Broodkorf (bij het Citadelcollege en de brandweerkazerne, plek voor een kunstenaarskolonie), de Historische Tuin in de Woenderskamp (uitbreidingsmogelijkheden van de tuin), het strand bij Veur-Lent (mogelijk tijdelijke horeca) en de tijdelijke moestuinen bij de Vossenpels. Bron: De Gelderlander (2013) Tijdelijke initiatieven in leegstaand vastgoed Er zijn eindeloos veel voorbeelden van maatschappelijke initiatieven voor leegstaand vastgoed, zoals tijdelijke ateliers (De Vasim Nijmegen), pop-uprestaurants (restaurants die ergens voor korte duur neerstrijken en die gebruikmaken van social media voor ruchtbaarheid), tijdelijke verhuur (goedkoop wonen in flats waarvan de sloop is uitgesteld, zoals in Kanaleneiland in Utrecht) en antikraak-wonen. Een nadeel van tijdelijke bewoning is dat het kan gebeuren dat de tijdelijke bewoners zich weinig aantrekken van de omliggende wijk en dat kan ten koste gaan van de sociale cohesie. Tijdelijk wonen staat haaks op de gedachte wonen is wortelen, meedoen en verantwoordelijkheid nemen. De uitdaging is dan ook om tijdelijke bewoners te betrekken bij hun wijk. In temp.mo.mo (Quist et al., 2012) zijn diverse initiatieven verzameld van tijdelijk gebruik van moderne monumenten. Wat opvalt, is dat het scala aan activiteiten in Nederland tot op heden redelijk beperkt is: creatieve industrie, uitgaansgelegenheden, tijdelijke bewoning, evenementen en manifestaties. Er zou een breder potentieel aan gebruikers kunnen worden aangeboord, zo is de suggestie van Quist et al. (2012). Reflectie Leegstaand vastgoed en braakliggende terreinen staan symbool voor het wachten op betere tijden. Maar wat als betere tijden niet komen? Of voorlopig niet komen? Eigenaren kunnen zeer terughoudend zijn met het toestaan van tijdelijk gebruik van hun opstallen, terug te voeren op de angst dat tijdelijk gebruik, permanent gebruik kan worden. Door een minimale bezetting (leegstandbeheer) wordt getracht illegaal gebruik tegen te gaan. Geleidelijk groeit echter het inzicht dat tijdelijkheid ook een positieve ontwikkelstrategie kan zijn, om de omgeving en potentiële gebruikers enthousiast te maken voor (her)ontwikkeling, en als instrument voor placemaking (het in interactie met de lokale gemeenschap ontwerpen van en vormgeven aan betekenisvolle ontmoetingsplekken in de openbare ruimte).

152 150 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Ook hier zijn er institutionele belemmeringen voor tijdelijk gebruik. Contracten met financiers beperken vaak de mogelijkheden voor (onder)huur of ander gebruik. Eigenaren willen hun vastgoed niet afwaarderen en blijven liever hopen op een nieuwe huurder/gebruiker, dan mee te gaan met initiatieven voor tijdelijk gebruik. De tijdelijke bouwvergunning uit de Wet ruimtelijke ordening is nu vijf jaar geldig (met de Crisis- en herstelwet is deze termijn opgerekt naar tien jaar). De bestemmings plansystematiek is nog te veel gericht op een eindbeeld dat in tien jaar gerealiseerd moet worden (onder meer met een verplichte exploitatieparagraaf). Belangrijker echter is dat de gevestigde orde nog onvoldoende open lijkt te staan voor initiatieven van tijdelijk gebruik uit de samenleving (Quist et al., 2012). Tijdelijk gebruik heeft een aantal voordelen: het kan dienen als motor om een gebouw of gebied nieuw leven in te blazen en bekendheid te geven. Deze tussentijd kan gebruikt worden om onderzoek te doen naar de geschiedenis van het gebouw en naar mogelijkheden tot herbestemming. Er kan worden uitgeprobeerd welke functies kansrijk zijn en in het gebied passen. Wel moet worden voorkomen dat tijdens het tijdelijk gebruik door bijvoorbeeld ondeskundigheid onomkeerbare wijzigingen aan het gebouw worden aangebracht die op termijn niet duurzaam of zelfs nadelig zijn (Quist et al., 2012, p. 31). Tijdelijk gebruik is nog geen gemeengoed. Het zijn vooral vertegenwoordigers van de creatieve voorhoede die met creatieve en inspirerende ideeën komen. Soms op uitnodiging van de overheid. Banken en beleggers hebben nog niet veel van zich laten horen over dit thema. 6.4 Tot besluit Transformatie is van alle tijden. De stad en de stedelijke omgeving worden voortdurend aangepast aan de eisen van de tijd en de veranderende wensen van de gebruikers. Maar op dit moment verkeert Nederland door de economische en financiële crisis in een lastige fase. Volgens sommigen is er sprake van een great reset (Florida, 2010), er zou sprake zijn van een paradigmaverschuiving, oude tijden komen niet meer terug. De tijd van grootschalige ontwikkelingen op uitleglocaties, maar ook grootschalige transformatie van binnenstedelijke gebieden, lijkt daarmee voorgoed voorbij. Vanaf nu, zo is de gedachte, gaat het om kleinschaliger ingrepen op basis van bottom-up processen en voortkomend uit maatschappelijke initiatieven. Tuinieren dus, in de woorden van voormalig projectontwikkelaar Rudy Stroink, met een meer organische aanpak van zorgvuldig onderhoud en beheer en slechts op een enkele plek een kleinschalige vernieuwing. Dit biedt kansen. Nu de noodzaak om snel te groeien wegvalt, komt er tijd en rust voor de ontwikkeling van nieuwe concepten, bottom-up plannen, contact met de burger, ruimtelijke kwaliteit, waardering van het bestaande en oog voor detail.

153 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 151 De omstandigheden voor stedelijke transformaties zijn niet gunstig. Overheden bezuinigen en hebben vaak nog (verliesgevende) gronden op uitleglocaties. Woningcorporaties worden aan banden gelegd en hebben minder ontwikkelkracht. Bij ontwikkelaars heeft een massale shake-out plaatsgevonden. Financiering is lastig te krijgen, banken mijden risico s zo veel mogelijk. Het is dus niet verwonderlijk dat alle ogen gericht zijn op initiatieven van (georganiseerde) burgers. Met het deels wegvallen van programma, de grote leegstand van vastgoed en de grote hoeveelheid braakliggend grond wordt langzaamaan duidelijk dat er in veel steden mogelijk nooit voldoende programma zal zijn om de leegstaande gebouwen en braakliggende gronden te vullen. Dit betekent dat er gekozen moet gaan worden. Braakliggende gronden en leegstaande gebouwen zullen moeten worden afgewaardeerd. Planologie moet vanaf nu in het teken staan van het leren zoeken naar plekken en initiatieven met potentie, zoeken naar gebieden die in de ogen van de betrokkenen nog toekomst hebben, waar partijen nog in durven te investeren. Selectiviteit en zorgvuldigheid kenmerken in de toekomst de samenwerking tussen betrokken partijen. De rol van de overheid daarbij is anders en kleiner, met meer ruimte voor initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Zij bepalen vooral welke plekken in de toekomst nog potentie hebben, en welke niet. Door de veranderende verhoudingen tussen partijen, veranderen ook de verschijningsvorm en organisatie van transformatie (zie kader 28). Er is sprake van een andere opstelling van partijen, in een andere rolverdeling en samenwerking. De traditionele ontwikkelalliantie tussen overheid en markt maakt plaats voor nieuwe vormen van samenwerking rondom kleinschalige initiatieven. De overheid heeft veel minder geld beschikbaar en neemt noodgedwongen een meer uitnodigende of afwachtende houding aan. Initiatieven worden uitgelokt met prijsvragen, de organisatie van kennislabs, of het (tijdelijk) aanpassen van regelgeving. Waar dat kan, laat de overheid los en nodigt de samenleving uit om te komen met kansrijke proposities. Dat zijn initiatieven en voorstellen van alle partijen die iets willen met een gebied (Heijkers et al., 2012, p. 3). De grote projectontwikkelaars die hun rendement halen uit seriebouw en massa zijn niet meer in staat grote ontwikkelingen te financieren, en worden minder belangrijk. Kleine ontwikkelaars, lokale ondernemers, corporaties en particulieren worden belangrijker. Grootschalige sloop en vervanging maken plaats voor selectiviteit, hergebruik en kleinschalige projecten. Ook tijdelijk gebruik wordt bewust ingezet. Overigens zou het te eenvoudig zijn om maatschappelijke initiatieven geheel los te zien van de overheid. Regelmatig worden initiatieven immers uitgenodigd door de overheid, bijvoorbeeld in de vorm van een prijsvraag. Bovendien laten de vele, vaak kleinschalige, maatschappelijke initiatieven op het gebied van transformatie onverlet dat zich in de toekomst nog steeds grootschalige opgaven zullen voordoen.

154 152 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE Veel Nederlandse steden staan nog voor de opgave om verouderde bedrijventerreinen, spoorwegemplacementen, havengebieden en dergelijke aan te pakken. Ze zijn vaak slecht ontsloten (gelegen aan de achterkant van het station ) en ook bij een stapsgewijze aanpak zijn grote voorinvesteringen in ontsluiting, openbaar vervoer en andere voorzieningen onvermijdelijk. De nieuwe verhoudingen roepen ook vragen op, bijvoorbeeld over het onderscheid tussen een burger en een marktpartij. Zijn werkzoekende architecten met fraaie plannen en ideeën voor hun directe woonomgeving burger of marktpartij? Wanneer wordt een burger die een lege school opkoopt, verbouwt en weer verhuurt een marktpartij? Kader 28. Ontwikkelen voor en na 2008 Ontwikkelen vóór 2008 Ontwikkelen na 2008 Uitgetekende visie Top down-planning Grootschalig ontwikkelen Snel en veel geld Complex; gestapelde belangen Aanbodgestuurd Vooraf bepaalde publiek-private samenwerking Overheid als ontwikkelaar Denken vanuit groei Vooral (sloop)/nieuwbouw Standaard ontwikkeling Hoofdlijnenvisie; flexibele invulling Adaptief; aangroeiend Kleinschalig entrepreneurship Langzame waardecreatie Overzichtelijkheid behouden Vraag ontwikkelend/volgend Coalitiezoekende samenwerking Overheid als facilitator Zoeken naar mogelijkheden Meer hergebruik Vakmanschap en maatwerk Bron: Strolenberg (2013)

155 HOOFDSTUK 6 DE TOEKOMST VAN DE STAD 153

156 154 DE TOEKOMST VAN DE STADHOOFDSTUK 6

157 HOOFDSTUK 7 DE TOEKOMST VAN DE STAD 155 VIERDE OPGAVE: OPENBARE RUIMTE EN PUBLIEK DOMEIN Inleiding: het belang van openbare ruimte en publiek domein voor de stad Het is een oude metafoor voor de stedelijk ruimte, maar nog altijd de meest sprekende: de stad als een theater waarin stedelingen en bezoekers tegelijk toeschouwer en acteur zijn. De publieke ruimte van de stad is waar alles en iedereen samenkomt en waarin de stad zich presenteert en manifesteert zoals hij is, zoals hij was en zoals hij wil worden; aan nieuwkomers en bezoekers, maar vooral ook aan de eigen bewoners. De ontwikkelingen en veranderingen die in de voorafgaande hoofdstukken zijn onderzocht, worden hier zichtbaar en onderdeel van de dagelijkse ervaring van bewoners. Gebouwen die worden gebouwd of vernieuwd of die leeg staan, winkelstraten die opbloeien of in verval raken, vertrouwde voorzieningen die verdwijnen en andere die onverwacht hun plaats innemen: ze vormen het wisselende decor van het stedelijk leven. De publieke ruimte van de stad is ruimte van ontmoeten en vermijden, uitwisselen en negeren, verbinden en scheiden, vertrouwdheid en wantrouwen. Mensen geven vorm aan de publieke ruimte, waarbij zich steeds nieuwe publieken vormen, groepen gelijkgestemden of belanghebbenden, die plaatsen voor ontmoeting en uitwisseling genereren. De groep geeft vorm aan de plek. Maar ook: de plek geeft vorm aan de groep, als voor zichzelf en voor anderen herkenbaar publiek. Voor het goed functioneren van de samenleving is de publieke ruimte essentieel. De publieke ruimte maakt problemen zichtbaar, maar schept tegelijk het laboratorium waarin en de fora waarop oplossingen worden gegenereerd. In dit hoofdstuk worden belangrijke deelopgaven van de publieke ruimte (paragraaf 7.2) en maatschappelijke initiatieven op dit gebied (paragraaf 7.3) besproken. Daarbij is bewust gekozen voor de term publieke ruimte en niet alleen voor openbare ruimte. Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan het feit dat het gaat om ruimte voor het publiek, om ruimte met een publieke functie. Publieke ruimte is meer dan openbare ruimte die in handen van de gemeente is en die door de gemeente beheerd wordt. Het gaat ook om ruimte die bijvoorbeeld publiek toegankelijk is maar tegelijkertijd in private handen, zoals een overdekt winkelcentrum of een station. Of ruimte die beheerd wordt door bewonerscollectieven. Tegenwoordig komen er steeds meer van deze tussenvormen van

158 156 DE TOEKOMST VAN DE STAD DEEL 2 ANALYSE publieke ruimte bij. Er is niet alleen onderscheid te maken in ruimten waar overheid of private personen over gaan (of daartussen in: collectieven), maar ook in ruimten die wel of niet publiek toegankelijk zijn, en in buitenruimte en binnenruimte. Het resultaat van dit onderscheid is een driedimensionale matrix (zie figuur 2). De publieke ruimte wordt in het figuur ingedeeld met drie assen. Er is een as Ruimtelijk (binnen, buiten, of tussenvormen zoals overdekte ruimte) en een as Toegang (publiek, privaat of parochiaal). Een derde as duidt aan wie erover gaat ( jurisdictie : overheid, private personen of collectief). Daarbij gaat het niet zozeer om het eigendom, maar om de zeggenschap over die ruimte. Openbare ruimte zoals een straat is in handen van de gemeente, en diezelfde gemeente heeft ook de jurisdictie over die straat (met beheer, en regels via de Algemene Plaatselijke Verordening). Bij een landgoed dat in private handen is, kan toch besloten worden om het landgoed onder zeggenschap en beheer van een natuurorganisatie te brengen. Waar het om gaat is dat het figuur duidelijk maakt dat publieke ruimte tegenwoordig veel verschillende institutionele vormen kan aannemen (zie ook VROM-raad, 2009c). In de matrix zijn drie voorbeelden opgenomen: van een straat (buiten, de overheid gaat erover, publiek toegankelijk), een leeszaal (binnen, een collectief kan erover gaan, publiek toegankelijk) tot een tuin (buiten, private personen gaan erover, private toegang). Figuur 2: Vormen van publieke ruimte private personen collectief privaat parochiaal overheid publiek buiten bibu binnen Ruimtelijk