Kunnen Walen, Vlamingen en Brusselaars samen tot oplossingen komen?

Transcriptie

1 Meise, 18 december HET SALOMON S OORDEEL. RVS Verenigde kamers afdeling bestuursrechtspraak, arrest nummer van 17 november 2008 Kunnen Walen, Vlamingen en Brusselaars samen tot oplossingen komen? Voor het eerst werd het dossier van de Nationale luchthaven grondig bestudeerd door Vlamingen, Walen en Brusselaars samen in de Raad Van State en dit zonder in de klassieke stellingenoorlog van vooringenomenheden te belanden. De bereikte uitspraak bevat een Salomon s oordeel? De almacht van de staat wordt erkend, de rol van het gerecht geminimaliseerd. Het lot van de burger ligt meer dan ooit in staatshanden. Wel zijn de besluiten en vooral de logica daarheen onthullend. De gemengde kamers komen tot het besluit dat de overheid bevoegd is om concentratie of spreiding te beslissen. Dit moet wel volgens objectieve criteria gebeuren (bij concentratie boven de dunst bevolkte gebieden, bij spreiding een echte spreiding op de grond en in de lucht). Ook wordt duidelijk gemaakt dat de RVS een alternatief beleid steeds zal aftoetsen aan de redelijkheid, billijkheid en gelijkheidsbeginsel. Enkel het spreidingsmodel heeft deze toets doorstaan. Er wordt erkend dat de spreiding niet voltooid is en bovendien verhinderd wordt door een voorlopige rechtsuitspraak (het verbod om op de 02 te landen). De RVS Verenigde kamers erkent dat de uitspraak van de RVS Franstalige kamer onvoldoende rekening heeft gehouden met het globale beleid dat gebaseerd is op een verdeling van alle vluchten meer bepaald van de dag en nacht, week en weekend dagen. De staat is verantwoordelijk voor het algemene gezondheidsniveau van haar burgers. De RVS in VK stelt dat zij elk beleid moet evalueren. Het betreft de vraag of het gekozen beleid niet onredelijk is, een billijk evenwicht tussen de betrokken belangen bewaart en de grondwettelijke beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie respecteert. De RVS Gemengde kamers heeft het concentratiemodel niet onderworpen aan deze 3-voudige evaluatie. Het spreidingsmodel met inbegrip van preferentiële landingen op baan 02 én opstijgingen op baan 20 én het omkeringsprincipe én windcriteria 5/15 op alle banen is wel aan deze 3-voudige evaluatie onderworpen én goed bevonden. De uitspraak schrikte het zuidelijke landsgedeelte op. Slagzinnen hebben plaatsgemaakt voor nuchtere feiten. Baan 20/02 is, gelegen in het dunst bevolkte gebied rond de luchthaven, de eerst aangelegde baan, voortdurend in gebruik geweest, langer dan de meeste Europese banen en met een hellingsgraad van minder dan 1% moet volgens de verenigde kamers gebruikt worden in het kader van een billijke spreiding. Haar aandeel in het aantal vluchten zoals voorzien in het oorspronkelijke spreidingsmodel was helemaal niet buitensporig. Vandaag de dag is tgv een reeks juridische en politieke beslissingen dit aandeel ten onrechte nog

2 verder afgenomen Wanneer de overheid een overbelaste zone niet ontlast, dan kan dat legitiem zijn wanneer de randvoorwaarden zwaarwichtig genoeg zijn en haar daartoe dwingen. De buurtbewoners kunnen dan enkel rekenen op het staatsmanschap en goed bestuur van de regeringspartijen om deze belemmeringen op te heffen. Impliciet verwijst de RVS duidelijk naar het feit dat de Belgische staat geen werk maakt van juridische procedures tot opheffing van de rechterlijke beslissing die een voorlopig verbod op het gebruik van baan 02 verordende. Een billijke verdeling naar alle buurtbewoners is niet moeilijk. Aan Franstalige kant moet het principe de aanhouder wint en het eigen belang plaatsmaken voor een beleid dat voorafgegaan wordt door het afwegen van ieders belangen. Zo niet vervallen we opnieuw in de Belgische traditie waar Vlaanderen het Belgische gebeuren onderhoudt door toe te geven op zowat alles. Het is aan de Vlaamse partijen en vooral Open VLD om duidelijk te maken aan haar Franstalige zusterpartij dat behoorlijk bestuur gebaat is bij de uitvoering van het gekozen beleid (billijke spreiding) en dat de voltallige regering daarvoor de nodige maatregelen zal nemen. Deze zijn eenvoudig te realiseren door: - de uitwerking van een meer evenwichtige verdeling om het voorlopig verbod om preferentieel te landen op baan 02 (MR land met Wezenbeek, Kraainem) op te heffen - de gelijke uitrusting van alle banen - gebruik van veilige (Internationale ICAO normen) en dus voor alle banen gelijke windnormen. Arrest nummer van 17 november 2008, verenigde kamers. Onderwerp: 1. De vraag van de Oostrand (Woluwe s, Wezembeek, Kraainem, Tervuren) tot de vernietiging van het spreidingsplan. 2. De vraag van de Noordrand (Diegem, Haren, Neder Over heembeek, Vilvoorde) tot nietig verklaring van het verplichtte baangebruik van 25R op zaterdag. Praktisch vragen enkele inwoners van de Oostrand dat de baan 20 nooit verplicht gebruikt zou worden (preferential runway) en dus enkel toegelaten bij storm of werken op de andere banen (concentratie voor de andere banen). Voor het routegebruik wordt gevraagd om opstijgende vliegtuigen die gebruik maken van baan 20 direct na opstijgen te laten afdraaien naar Vlaanderen om zo de inwoners die in het verlengde van de startbaan wonen (Nossegem, Kraainem, Wezembeek) te vermijden. Praktisch vragen de bewoners van de Noordrand dat het spreidingsplan, zoals voorgesteld door de op 25 juni 2003 opgerichte werkgroep BRUNORR (Brussels

3 Airport Noise reduction and redistribution) opnieuw in voege treed en dit door de afbouw van de ingevoerde aanpassingen (die leiden tot verdere overbelasting in de week, in het w.e. en s nachts). Door de twee zaken samen te behandelen in de gemengde kamer wenst de RVS het luchthavenbeleid van de overheid te faciliteren via de aanlevering van een coherent juridische basis. Oordeel van de RVS: I. De RVS in VK heeft een zeer duidelijk en uitgebreid gemotiveerd standpunt ingenomen mbt 1. de conformiteit van een spreidingsbeleid met de grondwettelijke principes. 2. de mogelijkheden tot gebruik van baan 20, 3. de mogelijkheden om de hinder van de vluchten van en naar de luchthaven Brussel Nationaal beter te spreiden en om banen en routes in gebruik te nemen bij omwonenden die tot op heden geen of een kleiner dan hun proportioneel deel van deze hinder ondergingen en meer in het bijzonder bij de inwoners van de Oostrand. II. De RVS in VK heeft zich zeer bondig uitgesproken over de vraag of de Belgische Staat, in zeer specifieke omstandigheden en op een ogenblik dat de RVS in VK zich nog niet had uitgesproken over haar spreidingsbeleid en haar spreidingsscenario A34 in zijn geheel, al dan niet kennelijk onredelijk heeft gehandeld door op zaterdagnamiddag opnieuw baan 25R voor opstijgingen in gebruik te nemen. I. Wettigheid van het spreidingsmodel, mogelijkheden tot gebruik van baan 20, hoeveelheid hinder voor de omwonenden in het algemeen en de inwoners van de Oostrand in het bijzonder 1. Met betrekking tot het spreidingsbeleid stelt de RVS in VK uitdrukkelijk dat a en 18.2 De Belgische Staat de discretionaire bevoegdheid heeft om de geluidshinder voortvloeiend uit het luchtverkeer van en naar de luchthaven Brussel-Nationaal volgens een bepaald systeem te verdelen over de omwonenden van de luchthaven. behoort het tot de beleidsvrijheid van de overheid om te opteren, hetzij voor een model waarbij de geluidshinder zoveel mogelijk gedragen wordt door het geringste aantal inwoners van de omgeving rond de luchthaven en waarbij de vluchten dienvolgens geconcentreerd worden boven de gebieden met de geringste bevolkingsdichtheid (concentratiemodel), hetzij voor een model waarbij de geluidshinder zoveel mogelijk over alle inwoners van de omgeving van de luchthaven gespreid wordt en waarbij elke inwoner dienvolgens in vergelijkbare mate aan het geluid wordt blootgesteld (spreidingsmodel). De RVS stelt hier uitdrukkelijk dat indien de overheid zou kiezen voor een concentratiemodel, zij consequent moet

4 concentreren boven het geringste aantal inwoners en de gebieden met de geringste bevolkingsdichtheid: dit is in geen geval de Noordrand die na Brussel-stad het meeste aantal inwoners telt en de grootste bevolkingsdichtheid heeft. b. 9.2, 18.2 en De RVS in VK stelt wel dat de RVS bij een nieuw luchtvaartbeleid nog steeds moet evalueren of de beleidskeuze die de overheid maakt i. niet kennelijk onredelijk is, ii. een billijk evenwicht tussen de betrokken belangen bewaart iii. de grondwettelijke beginselen van gelijkheid en nietdiscriminatie respecteert. c. De RVS in VK heeft het concentratiemodel nog niet onderworpen aan deze 3-voudige evaluatie. De RVS in VK heeft het spreidingsmodel in het algemeen en het spreidingsmodel A34 (met inbegrip van preferentiële landingen op baan 02 én preferentiële opstijgingen op baan 20 én omkeringsprincipe én windcriteria 5/15 op alle banen) wel aan deze 3-voudige evaluatie onderworpen én goed bevonden: d en 18.4 de RVS in VK heeft alleen maar lof over de beleidskeuze van de overheid voor het spreidingsmodel en stelt uitdrukkelijk dat beslissingen van de overheid die beogen dat niemand meer geluidshinder ondervindt dan hetgeen gemiddeld kan worden bereikt wanneer alle beschikbare banen relatief gebruikt worden en alle mogelijke vluchtroutes met gespreide uitwaaieringstracé worden benut.... niet kennelijk onredelijk is. Het nastreven van een billijke spreiding, conform het beginsel van de gelijkheid van eenieder voor de openbare lasten, is bovendien een oogmerk van algemeen belang. de op zich niet te bekritiseren beleidskeuze om een billijke spreiding van de geluidshinder na te streven 2. Met betrekking tot de mogelijkheden tot gebruik van baan 20 stelt de RVS in VK uitdrukkelijk dat a baan 20 het hoogste percentage van de tijd in de gunstige windrichting ligt, 95,8% van de nacht en 92,8 % van de dag. Dit betekent dat, ceteris paribus, baan 20 de meest betrouwbare baan is b baan 20 intrinsiek geschikt is om gebruikt te worden als baan voor het opstijgen, en dat die baan ook effectief deel uitmaakte van het preferentieel baangebruik,. In die omstandigheden kan moeilijk voorgehouden worden dat het gebruik van baan 20 uitzonderlijk is, in die zin dat het invoeren van een intenser gebruik van die baan alleen maar door dwingende redenen zou kunnen verantwoord worden. 3. Met betrekking tot de mogelijkheden om de hinder van vluchten van en naar de luchthaven Brussel-Nationaal beter te spreiden en om banen en routes in gebruik te nemen bij omwonenden die tot op

5 heden geen of een kleiner dan hun proportioneel deel van deze hinder ondergingen en meer in het bijzonder bij de inwoners van de Oostrand, stelt de RVS in VK uitdrukkelijk dat: a en De RVS in VK neemt als beroordelingsbasis het scenario A34 waarin aan zone 3 van de gewogen vluchten 14% wordt toebedeeld en waarin zowel baan 20 als baan 02 - zowel s nachts als in het weekend - preferentieel worden gebruikt en waarin windcriteria van 5/15 op alle banen en het omkeringsprincipe waren ingeschreven en stelt daarover: i. 11. bedoeling om de hinder te spreiden. Uitgaande van die bedoeling was het nodig om de banen 02 en 20 in zekere mate in het systeem van het preferentieel baangebruik op te nemen, omdat de hinder anders geconcentreerd zou worden boven de Noordrand, zulks in strijd met de optie die de overheid gekozen heeft. Als de banen 02 en 20 niet gebruikt worden, leidt dit immers onvermijdelijk tot een toegenomen gebruik van de banen 25R en 25L, en dus tot een onevenwicht ten nadele van de inwoners van de Noordrand. ii Dat sommige inwoners, in het bijzonder de inwoners van de Oostrand, eventueel meer hinder zouden ondervinden dan voorheen, kan een normaal uitvloeisel zijn van de optie om de hinder over verschillende zones te spreiden. iii Dat de inwoners van zone 3 het aantal overvliegende vliegtuigen zien toenemen van 4% voor 22 juli 2003 (= tijdens de Durant-concentratie) tot 14% na de implementatie van de eerste bestreden beslissing (= spreidingsscenario A34) doet op zich geen vragen rijzen vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel. Een en ander leidt er toe dat zone 3 inderdaad meer dagvluchten in het weekend ontvangt ter compensatie van een vermindering van het aantal nachtvluchten. Mede bekeken in het licht van het globale oogmerk van de bestreden instructies, met name een zo billijk mogelijke spreiding van de geluidshinder over alle inwoners in de omgeving van de luchthaven, maken de verzoekers (= inwoners van de Oostrand) niet aannemelijk dat de hinder die zij te dragen hebben een buitensporig karakter heeft. iv Het is juist dat de verzoekers ( = inwoners uit de Oostrand) meer hinder ondervinden tijdens het weekend. Het is in die periode dat baan 02/20, in het licht van de capaciteitsvereisten van de luchthaven kan gebruikt worden.... vooral de nachtrust van zoveel mogelijk inwoners rond de luchthaven te waarborgen, en voor het overige in een billijke spreiding van de geluidshinder te voorzien. Het enkele feit dat de hinder voor de inwoners uit de Oostrand in het weekend toeneemt, zonder evenwel het niveau te bereiken dat vanuit het oogpunt van de richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie kennelijk onaanvaardbaar is,

6 houdt nog niet in dat de bestreden maatregelen resulteren in het opleggen van een onevenredig zware last. v De inwoners van de Oostrand baseren zich in feite enkel op het criterium van de bevolkingsdichtheid, terwijl de Belgische Staat van oordeel is dat dit geen relevant criterium is om situaties te vergelijken. Het gebruik van het criterium van de bevolkingsdichtheid leidt tot tendentieuze gevolgtrekkingen. vi De inwoners van de Oostrand erkennen dat het spreidingsmodel beoogt om de omwonenden gelijk te behandelen, maar dat voor hen in een uitzondering voorzien moet worden. vii Gezien de keuze van de overheid om een regeling te treffen die leidt tot een meer billijke spreiding van de geluidshinder ten gevolge van het luchtverkeer van en naar de luchthaven Brussel-Nationaal over alle inwoners in de buurt van de luchthaven, voor zover dit verenigbaar is met de eisen van capaciteit en veiligheid. Ten opzichte van een degelijke regeling bevinden de inwoners van de Oostrand zich noch op grond van het feit dat zij wonen in een gebied met een relatief hoge bevolkingsdichtheid, noch op grond van het feit dat zij hinder kunnen ondervinden ten gevolge van het gebruik van vier banen, in een zodanig verschillende situatie dat dit voor de overheid de verplichting zou meebrengen om voor hen een specifieke behandeling te voorzien. viii De Raad van State stelt vast dat met deze uurregeling de inwoners van zone 3 helemaal niet de enigen zijn die s nachts en tijdens het weekend overvlogen worden door vliegtuigen. Uit de tabel blijkt dat zone 3 over de hele week, rekening houdend meet een bijzondere weging voor de vluchten s nachts en tijdens het weekend, nog altijd aanzienlijk minder overvlogen wordt dan zones 1 en 4, 14% voor zone 3, 29% voor zone 1, en eveneens 29% voor zone 4. niet aannemelijk dat de hinder die zij te dragen hebben, in vergelijking met andere omwonenden een buitensporig karakter heeft. b. De RVS in VK stelt uitdrukkelijk: in randnummer De RVS heeft de plicht om te onderzoeken of de overheid maatregelen heeft genomen die, specifiek vanuit het oogpunt van de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, redelijkerwijze verantwoord zijn ten aanzien van de door haar nagestreefde doelstellingen. Bij dat onderzoek dient voorts rekening te worden gehouden met het feit dat het ten deze gaat om een bijzonder complexe aangelegenheid waarbij de onderscheiden aspecten van de regeling, die elk door bepaalde categorieën van omwonenden als discriminerend kunnen worden ervaren, deel uitmaken van

7 een algehele regeling die tot doel heeft de geluidshinder over de hele omgeving te spreiden. Hoewel sommige onderdelen van zulk een regeling, afzonderlijk beschouwd, relatief minder gunstig kunnen zijn voor bepaalde categorieën van omwonenden, zijn zij daarom nog niet zonder redelijke verantwoording indien die regeling in haar geheel wordt onderzocht. Het is des te meer noodzakelijk om een regeling in verband met de spreiding van een geografisch lokaliseerbare hinder in haar geheel te onderzoeken, nu het kenmerkende van een dergelijke regeling er precies in bestaat dat een aspect dat gunstig uitvalt voor een bepaalde groep betrokkenen automatisch een ongunstig effect heeft op een andere groep betrokkenen. Verder bevestigt de RVS in VK dat In zoverre de beslissingen van de overheid tot gevolg hebben dat de inwoners van de Oostrand meer dan voorheen overvlogen zullen worden, bestaat het doel erin, zoals al meermaals is aangehaald, om de hinder op een zo billijk mogelijke manier te spreiden over alle bewoners in de omgeving van de luchthaven. Dit is, zo als reeds opgemerkt, een oogmerk van algemeen belang (overweging 18.3) en dus een wettig doel. Samenvattend stelt de RVS in VK hier de facto dat het (voorlopig) schorsen van deelmaatregelen uit het spreidingsscenario A34 door het Hof van Beroep te Brussel (voorlopig verbod tot preferentieel landen op 02 gedurende 3 halve nachten per week en gedurende 1 zaterdag op 2 en door de Franstalige kamer van de RVS (schorsing van het gebruik op zaterdagnamiddag van baan 20) ten onrechte gebeurde omdat zij niet werden bekeken in de totaliteit van het spreidingsscenario A34 en de beleidskeuze tot maximale spreiding van de overheid waarvan de RVS in VK op 17 november 2008 stelt dat het een spreidingsscenario was dat geen buitensporige hinder oplegde aan de inwoners van de Oostrand en dat de beslissingen van de overheid in functie van meer spreiding over alle inwoners van de omgeving van de luchthaven verantwoord zijn en dienen te worden toegejuicht. II. Het antwoord op de vraag of de Belgische Staat, in zeer specifieke omstandigheden en op een ogenblik dat de RVS in VK zich nog niet had uitgesproken over haar spreidingsbeleid en haar spreidingsscenario A34 in zijn geheel, al dan niet kennelijk onredelijk heeft gehandeld door op zaterdagnamiddag opnieuw baan 25R voor opstijgingen in gebruik te nemen. Zonder afbreuk te doen aan haar zeer uitgebreide analyse van het spreidingsmodel en het spreidingsscenario A34 als geheel, de bruikbaarheid van baan 20 en het aandeel in de hinder van inwoners van de Oostrand zoals hierboven uiteengezet, heeft de RVS in VK zich moeten uitspreken over het al dan niet

8 kennelijk onredelijk karakter van 1 enkele fragmentaire beslissing van de overheid in zeer specifieke omstandigheden. De RVS in VK erkent in dat het gebruik van baan 25R (bijkomend op zaterdagnamiddag) om op te stijgen tot gevolg heeft dat de hinder geconcentreerd wordt bij een groep omwonenden (= zone 1 en de Noordrand) die al zeer zwaar belast werden. en in 32.6 Het is juist dat de Raad van State in dat arrest oordeelt dat een regeling van het preferentieel baangebruik waardoor de last van de geluidshinder op zaterdag tijdens de dag verplaatst wordt van de Oostrand naar de Noordrand niet verenigbaar is met de verplichting van de overheid om alle omwonenden in de omgeving van de luchthaven op gelijke wijze te behandelen en dat deze beslissing dus duidelijk indruiste tegen het door de overheid aan zichzelf opgelegde spreidingbeleid. De RVS in VK is in de wetenschap dat ook de Franstalige kamer van de RVS door het steeds opnieuw schorsen van het door de overheid in functie van billijke spreiding voorziene gebruik van baan 20 voor opstijgingen op zaterdagnamiddag medeplichtig was aan de moeilijke situatie waarin de overheid zich op dat ogenblik bevond mild voor de Belgische Staat door te stellen dat haar beslissing weliswaar indruist tegen het door haar beleidskeuze voor maximale spreiding en haar verplichting om alle omwonenden in de omgeving van de luchthaven op gelijke wijze te behandelen maar dat Op het ogenblik dat de minister de bestreden beslissing nam, was de beleidsruimte evenwel aanzienlijk beperkt en op dat ogenblik geen echte alternatieven meer had en in die omstandigheden en in het licht van de bijzondere omstandigheden en met de beperkte mogelijkheden inzake baangebruik waarover zij op het ogenblik van de bestreden beslissing nog beschikte en dat zij dus op dat ogenblik en in die omstandigheden niet kennelijk onredelijk heeft gehandeld. Het ogenblik en de omstandigheden zijn door de RVS in VK inmiddels volledig veranderd en de RVS in VK geeft de Belgische Staat door haar arrest van 17 november 2008 nu voluit groen licht voor het nemen van alle nuttige en nodige maatregelen (met inbegrip van deze die voordien als fragmentaire maatregel voorlopig werden geschorst zoals preferentieel landen op 02 en opstijgen op 20 s nachts en in het weekend, het gelijk trekken van de windcriteria en het systematisch hanteren van het omkeringsprincipe) om tot een maximale spreiding van de hinder van de vluchten van en naar de luchthaven Brussel-Nationaal. Daedalus