Hogesnelheidslijn-Zuid

Transcriptie

1 Departementale Auditdienst Hogesnelheidslijn-Zuid Onderzoeksrapport, Accountantsverslag bij voortgangsrapportage 14 Peildatum 1 januari 2004

2 Inhoudsopgave ONDERZOEKSRAPPORT 3 2 BELANGRIJKE ONTWIKKELINGEN INZAKE HET PROJECT HET PROJECT PROJECTORGANISATIE 7 3 BUDGETTAIRE SITUATIE 8 4 ONDERZOEKSAANPAK AARD EN REIKWIJDTE VAN HET ONDERZOEK 9 5 BEVINDINGEN TOEREIKENDHEID PROJECTORGANISATIE OPZET EN INHOUD VOORTGANGSRAPPORTAGE KWALITEIT EN VOLLEDIGHEID VAN IN DE VOORTGANGSRAPPORTAGE OPGENOMEN INFORMATIE 12 6 BIJLAGEN 14

3 1 Onderzoeksrapport Opdracht In het kader van de procedureregeling grote projecten hebben wij inzake het project Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid) een onderzoek ingesteld naar: - de toereikendheid van de projectorganisatie in 2003 wat betreft de beheersmaatregelen met betrekking tot de planning, de voortgangsbewaking, de budgetbewaking, de interne informatievoorziening en het risicomanagement; - de opzet van de voortgangsrapportage per 1 januari 2004; - de kwaliteit en de volledigheid van in deze voortgangsrapportage opgenomen informatie. De door ons onderzochte voortgangsrapportage per 1 januari 2004 is als bijlage bij dit rapport gevoegd. Deze voortgangsrapportage is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat. De opzet van de projectorganisatie is afgeleid van een binnen het ministerie vastgesteld beheersmodel. Werkzaamheden Ons onderzoek is verricht overeenkomstig algemeen aanvaarde richtlijnen met betrekking tot assurance-opdrachten. Op grond van deze richtlijnen hebben wij onze werkzaamheden zodanig gepland en uitgevoerd dat een deugdelijke grondslag is verkregen voor ons oordeel over de door ons onderzochte punten. Toereikendheid projectorganisatie Wij hebben de opzet, het bestaan en de werking van specifieke onderdelen van de projectorganisatie - waaronder de administratieve processen en interne controlemaatregelen - beoordeeld aan de hand van het op het project van toepassing zijnde beheersmodel, door middel van interviews en de beoordeling van de relevante documentatie ter zake. Wij hebben hierbij met name aandacht besteed aan de beheersmaatregelen met betrekking tot de planning, de voortgangsbewaking, de budgetbewaking, de interne informatievoorziening en het risicomanagement. Opzet van de voortgangsrapportage Wij hebben beoordeeld of de opzet van de voortgangsrapportage voldoet aan de voor dit project relevante punten van de informatie-eisen zoals opgenomen in de procedureregeling grote projecten en de aanvullende Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 3

4 afspraken die hieromtrent zijn gemaakt. Kwaliteit en volledigheid van in de voortgangsrapportage opgenomen informatie Ter zake van de in de tekst en tabellen 1 tot en met 6 opgenomen historische financiële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën, zijn wij nagegaan of de daarin opgenomen gerealiseerde verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en de begrotingsbedragen op een juiste wijze zijn ontleend aan de jaarrekening van het Infrastructuurfonds over Voorts hebben wij beoordeeld of deze informatie consistent is met de voortgang van het project. Ter zake van de in de tekst en tabel 6 opgenomen toekomstgerichte financiële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën hebben wij inlichtingen ingewonnen bij functionarissen van de organisatie, beschikbare documenten beoordeeld en zijn wij nagegaan of de beschikbare informatie op een consistente wijze is verwerkt. Ter zake van de in de tekst en tabellen opgenomen niet-financiële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën, zijn wij nagegaan of de hierin gepresenteerde informatie is ontleend aan interne informatie en rapportages die door het management worden gebruikt voor de beheersing van het project. Oordeel De projectorganisatie HSL-Zuid is in 2003 in overeenstemming met het voor de grote projecten algemeen van toepassing zijnde beheersmodel en voldoet aan de eraan te stellen eisen. Ter zake van de in de tekst en tabellen 1 tot en met 6 opgenomen historische financiële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën, hebben wij vastgesteld dat de daarin opgenomen verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en begrotingsbedragen op een juiste wijze zijn ontleend aan de jaarrekening van het Infrastructuurfonds over Bij deze jaarrekening hebben wij op 12 maart 2004 een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Voorts is deze informatie consistent met de voortgang van het project. Ter zake van de in de tekst en tabel 6 opgenomen toekomstgerichte financiële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën hebben wij vastgesteld dat deze informatie op een consistente wijze tot stand is gekomen. Gegeven de onzekerheid die inherent is aan toekomstgerichte informatie kan de realisatie overigens in belangrijke mate afwijken van het gepresenteerde beeld van de mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Ter zake van de in de tekst en tabellen 1 tot en met 6 opgenomen nietfinanciële informatie in hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën hebben wij vastgesteld dat de hierin gepresenteerde informatie is ontleend aan interne rapportages die door het management worden gebruikt voor de beheersing van het project. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 4

5 Toelichting In hoofdstuk 2 is een korte beschrijving van de voortgang van het project en van de projectorganisatie opgenomen. In hoofdstuk 3 wordt de budgettaire situatie toegelicht. De onderzoeksaanpak en de gedetailleerde bevindingen worden in respectievelijk hoofdstuk 4 en 5 weergegeven. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 5

6 2 Belangrijke ontwikkelingen inzake het project HET PROJECT Het project HSL-Zuid betreft de realisatie van een hogesnelheidstreinverbinding vanuit Amsterdam, via Schiphol en Rotterdam, naar Antwerpen en Parijs. Deze verbinding dient onderdeel uit te maken van het Europese hoofdnet van hogesnelheidslijnen en dient de groeiende mobiliteit te accommoderen en een bijdrage te leveren aan de substitutie van weg- en vliegverkeer naar treinverkeer. Het project zal worden gerealiseerd door middel van publiek-private samenwerking. Het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat (RWS) is verantwoordelijk voor de aanleg van de onderbouw van deze spoorlijn. De Infraprovider, een private partij, is verantwoordelijk voor de realisatie van de bovenbouw van de spoorlijn ten behoeve van de HSL-Zuid. Gedurende de verslagperiode is verdere voortgang geboekt ten aanzien van het realiseren van de onderbouw. Het moment van oplevering en overdracht komt dichterbij. In 2004 zullen de eerste werken worden overgedragen aan de Infraprovider. Het karakter van het HSL-Zuid project verandert hiermee van een civieltechnisch naar een spoortechnisch project. Dit betekent dat andere bij het project betrokken partijen, zoals de Infraprovider, High Speed Alliance (HSA), ProRail en Inspectie Verkeer en Waterstaat, een nadrukkelijker rol krijgen. Het zwaartepunt in de realisatie van het project verschuift naar het integrale vervoerssysteem. Dit stelt belangrijke eisen aan het ontwikkelen van interfacemanagement. De geplande datum waarop het commercieel vervoer zal starten is ongewijzigd gebleven. Dit betekent dat naar verwachting het vervoer op het zuidelijke deel kan starten in oktober 2006 en op het noordelijke deel in april Op basis van een risico-analyse op de integrale planning is er voor gekozen om actief te sturen op de vigerende mijlpalen voor de startdatum. Daarbij wordt beoogd eventuele vertragingen zoveel mogelijk tijdens de realisatie van de onderbouw op te lossen. In de voortgangsrapportage zijn de belangrijkste risico s gekwantificeerd. Enerzijds is een licht dalende lijn te zien ten aanzien van het risicoprofiel voor de onderbouw. Anderzijds kunnen zich bij de start van de bovenbouw nieuwe risico s voordoen. Deze risico s kunnen mogelijk ontstaan doordat ontwerpen van onder- en bovenbouw contracten onvoldoende op elkaar aansluiten. De per 1 januari 2004 bestaande raakvlakrisico s zijn gekwantificeerd en opgenomen in het risicodossier. Door middel van het risicomanagement systeem worden periodiek de risico s voortvloeiend uit de overgang van onderbouw naar bovenbouw in kaart gebracht en gekwantificeerd. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 6

7 2.2 PROJECTORGANISATIE Binnen de projectdirectie HSL-Zuid is sprake van snel veranderende omstandigheden als gevolg van een naderende oplevering van de onderbouw. Hierdoor is onder andere een meer centrale aansturing noodzakelijk geworden. Daartoe heeft in 2003 een aanpassing van de organisatie plaatsgevonden waarbij onder andere enkele projectbureaus zijn samengevoegd. Voorts is de verantwoordelijkheidsverdeling aangepast om meer aan te sluiten op het integrale karakter van het vervoerssysteem. De organisatie en werkwijze zijn opgenomen in een nieuw projectplan HSL-Zuid Mede naar aanleiding van het vorenvermelde zijn de belangrijkste financieel administratieve procedures met een decentrale component aangepast en opgenomen in het nieuwe handboek Harpoen Light. Hierbij wordt voldoende aandacht besteed aan het in kaart brengen van de raakvlakken en de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden tussen de centrale en decentrale organisatieonderdelen. Daarnaast is een begin gemaakt met het ontwikkelen van een kwaliteitssysteem voor de centrale afdelingen. Centraal is een projectteam ten behoeve van de oplevering en overdracht ingericht. Het projectteam heeft een plan van aanpak opgesteld om het proces van opleveren en overdracht te beheersen. Om de toename van het aantal relaties en afhankelijkheden tijdens de bovenbouw-, integratie- en testfase inzichtelijk te maken heeft een doorontwikkeling van het planningsinstrument plaatsgevonden. Hiermee is de projectorganisatie in staat om in een vroegtijdig stadium inzichtelijk te maken welke relaties bestaan tussen de gekozen maatregelen en wat de consequenties zijn voor de planning. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 7

8 3 Budgettaire situatie De in de voortgangsrapportage aangegeven budgettaire situatie per 1 januari 2004 kan als volgt worden samengevat (x 1 mln): (exclusief beschikbaarheidsvergoeding Infraprovider) Oorspronkelijk toegekend budget Mutaties als gevolg van scopewijzingen e.d Mutaties als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen 889 Toevoeging BTW Budget prijspeil Aangegane verplichtingen Verplichtingenruimte 329 Aangegane verplichtingen Gerealiseerde uitgaven Nog te betalen op aangegane verplichtingen Uit dit overzicht blijkt dat het totale projectbudget per peildatum 1 januari mln. (exclusief beschikbaarheidsvergoeding Infraprovider) bedroeg. Hiervan was per 1 januari mln. verplicht. Tot en met 1 januari 2004 was mln. betaald op de aangegane verplichtingen. Het totaal benodigde bedrag uit de risicoreservering bedroeg per 1 januari 2004 volgens de bestaande inzichten 571. Dit bedrag sluit aan bij de gekwantificeerde risico s uit het risicodossier van de projectorganisatie. In de begroting van het Infrastructuurfonds voor 2003 is reeds een bedrag van 174 mln. vanuit de risicoreservering toegevoegd aan het artikelonderdeel HSL-Zuid ( ). De besteding van deze middelen vindt plaats nadat het ministerie van Financiën hiertoe instemming heeft verleend. Naar verwachting was derhalve per peildatum nog 397 mln. aanvullend benodigd uit de risicoreservering. Voor een nadere analyse verwijzen wij naar hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën, onderdeel mutatie overzicht projectbudget, van de voortgangsrapportage. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 8

9 4 Onderzoeksaanpak AARD EN REIKWIJDTE VAN HET ONDERZOEK Wij hebben in het kader van de procedureregeling grote projecten een onderzoek uitgevoerd naar de toereikendheid van de projectorganisatie in 2003 en de kwaliteit en de volledigheid van in voortgangsrapportage 14 opgenomen informatie. Dit onderzoek is uitgevoerd in overeenstemming met de richtlijnen inzake assurance-opdrachten. De toereikendheid van de projectorganisatie is op basis van de volgende criteria getoetst: is de opzet van de projectorganisatie afgeleid van een door het ministerie vastgesteld beheersmodel en is de projectorganisatie toereikend; zijn er toereikende beheersmaatregelen, zoals die ter zake van de planning, de voortgangsbewaking, de budgetbewaking, de interne informatievoorziening en het risicomanagement en functioneren deze. De opzet, de kwaliteit en de volledigheid van de voortgangsrapportage zijn op basis van de volgende criteria getoetst: is de opzet van de voortgangsrapportage in overeenstemming met de afspraken die ter zake zijn gemaakt met de Tweede Kamer; is de niet-financiële informatie in de voortgangsrapportage consistent met de opgenomen financiële informatie en is deze niet-financiële informatie ontleend aan de interne informatievoorziening; is de financiële informatie wat de realisatiecijfers betreft, in overeenstemming met de door ons gecontroleerde jaarrekening van het Infrastructuurfonds en is deze informatie consistent met de voortgang van het project en, wat betreft de toekomstgerichte cijfers, in overeenstemming met de interne informatievoorziening. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 9

10 5 Bevindingen TOEREIKENDHEID PROJECTORGANISATIE De opzet en de werking van de projectorganisatie zijn toereikend en sluiten aan op het door het ministerie van Verkeer en Waterstaat vastgestelde beheersmodel. Dit model vormt het uitgangspunt voor de wijze waarop grote projecten moeten worden beheerst en de norm waaraan de projectorganisatie moet voldoen. Risicomanagement is een belangrijk onderdeel van de besturing en beheersing van het project HSL-Zuid zowel ten aanzien van de beheersing van de projectorganisatie als van de opdrachtnemers. Wij hebben de opzet en de werking van het systeem van risicomanagement beoordeeld en daarbij vastgesteld dat in 2003 belangrijke wijzigingen zijn doorgevoerd ten aanzien van het risicomanagement systeem. Zo is het risicodossier gecentraliseerd in een centraal risicoregister, is het kader ten aanzien van risicomanagement aangescherpt en heeft het directieteam een besluitvormende rol gekregen ten aanzien van het toewijzen van HSL-Zuid brede risico s. Een aandachtspunt betreft nog het meer incorporeren van organisatorische en management risico's in het huidige risicoregister. Naast risicomanagement vormen het uitvoeren van interne en externe audits een essentieel onderdeel van het management control systeem bij de directie HSL-Zuid. Binnen de projectbureaus worden op basis van risico-analyses en een daaruit voortvloeiende auditplanning, audits uitgevoerd op de interne en externe processen. Het management binnen de directie gebruikt de signalen uit de verschillende audits om tijdig bij te sturen. Er is ook voldoende aandacht voor de kwaliteit van de audits en het periodiek bijstellen van de inhoud van de audits naar gelang de fase van het project. Om het proces van oplevering en overdracht en de raakvlakken met het contract met InfraSpeed (een consortium bestaande uit Siemens, BAM en Fluor Infrastructure dat de bovenbouw realiseert en vervolgens gedurende 25 jaar zorg draagt voor het onderhoud van de bovenbouw) adequaat te kunnen beheersen is een programmateam Oplevering en Overdracht (O&O) ingesteld. Het resultaat van het programma O&O dient een tijdige oplevering en overdracht/ter beschikkingstelling te zijn met zo min mogelijk risico s en tegen zo laag mogelijke kosten voor de Staat. De taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van het proces van opleveren en overdragen zijn vastgelegd en er is een kader Oplevering en Overdracht opgesteld. Door het uitvoeren van aanvullende producttoetsen wordt door de projectorganisatie proactief gestuurd op de toereikendheid van de opleveren overdrachtsdossiers. Tenslotte is, door het uitvoeren van pilot projecten, getracht tijdig inzicht te krijgen in mogelijke problemen bij de oplevering en overdracht. Inmiddels is een begin gemaakt met het uitvoeren van een audit naar de opzet en implementatie van processen inzake het opleveren en Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 10

11 overdragen van de onderbouw. De bevindingen uit deze audit zullen medio 2004 beschikbaar zijn. De projectorganisatie monitort de risico s die voortvloeien uit de raakvlakken tussen onderbouw en bovenbouw. De per 1 januari 2004 bestaande raakvlakrisico s zijn gekwantificeerd en opgenomen in het risicodossier. Door middel van het risicomanagement systeem worden periodiek de risico s in kaart gebracht en gekwantificeerd. Het financieel beheer is in 2003 verbeterd ten opzichte van De beheersing van de EKB systematiek ingeval van Design en Construct (D&C) contracten is in het algemeen toereikend. De administratie van verplichtingen en voorschotten is verbeterd ten opzichte van Dit is mede het gevolg van een versterkt toezicht op deze administraties door de afdelingen Financiën en Control en Audit van de projectorganisatie. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 11

12 5.2 OPZET EN INHOUD VOORTGANGSRAPPORTAGE De opzet en inhoud van de voortgangsrapportage zijn gebaseerd op het binnen het ministerie geldende beheersmodel en informatieprofiel. De voortgangsrapportage is tot stand gekomen op basis van de interne kwartaalrapportages. Wij hebben vastgesteld dat de informatie in de voortgangsrapportage consistent is met de informatie uit de kwartaalrapportages en overige interne verslagen en documenten. 5.3 KWALITEIT EN VOLLEDIGHEID VAN IN DE VOORTGANGSRAPPORTAGE OPGENOMEN INFORMATIE Scope Er hebben zich gedurende de verslagperiode geen scopewijzigingen voorgedaan. De financiële omvang van de scope sluit aan met het voor de HSL-Zuid in het Infrastructuurfonds opgenomen bedrag Planning De in hoofdstuk 3 paragraaf 4 Voortgang per projectdeel en hoofdstuk 4 paragraaf 2 Planning opgenomen informatie over de planning en de voortgang van het project zijn ontleend aan het onderliggend planningssysteem en aan de interne rapportages. Wij hebben een marginale toets uitgevoerd op de consistentie van deze informatie met andere informatie uit de voortgangsrapportage. Hieruit kwamen geen bijzonderheden naar voren. Als startdatum voor de gehele HSL-lijn wordt april 2007 voorzien. Voor het zuidelijk deel, tussen Rotterdam en Antwerpen, is het mogelijk om in oktober 2006 te starten. Deze data zijn gedurende de verslagperiode niet gewijzigd. Inmiddels is een begin gemaakt met het aanscherpen van de planningssystematiek waarbij met name wederzijdse afhankelijkheden en raakvlakken tussen activiteiten inzichtelijk worden gemaakt met de daarbij behorende consequenties voor de planning Financiën In paragraaf 4.3 van de voortgangsrapportage wordt ingegaan op het projectbudget en de daarbij behorende verplichtingen en kasrealisaties. Wij hebben vastgesteld dat deze informatie in overeenstemming is met de jaarrekening van het Infrastructuurfonds. In hoofdstuk 4 paragraaf 3 Financiën van de voortgangsrapportage is een prognose opgenomen van de verwachte totale projectkosten. De projectkosten zullen naar de huidige inzichten, exclusief de vanaf 2006 te betalen 25-jarige beschikbaarheidsvergoeding, mln. bedragen. Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 12

13 5.3.4 Risicoparagraaf In hoofdstuk 4 paragraaf 3 zijn de belangrijkste risico s in 4 groepen weergegeven. Naast een toelichting van de risico s is tevens een kwantificering van de risico s met de daarbij behorende onzekerheidsmarges opgenomen. Hiermee is een belangrijke verbetering doorgevoerd in vergelijking met de opgenomen informatie in de voortgangsrapportage per 1 januari De geschatte bedragen zijn ontleend aan het onderliggende risicomanagement systeem. Het risicoprofiel laat een licht dalende lijn zien. Er dient echter op gewezen te worden dat zich met de start van de bovenbouwfase mogelijk nieuwe risico s kunnen voordoen die het risicoprofiel weer doen veranderen Projectorganisatie In paragraaf 4.4 Organisatie is melding gemaakt van een doorgevoerde wijziging in de projectorganisatie. Hiermee wordt een meer integrale, centraal gecoördineerde aanpak beoogd die is gericht op het realiseren van een integraal werkend vervoerssysteem Overige informatie De overige informatie in de voortgangsrapportage hebben wij voorzover relevant voor ons onderzoek op aannemelijkheid beoordeeld. Hierbij zijn geen bijzonderheden naar voren gekomen. Wij zijn gaarne bereid een en ander nader toe te lichten. Den Haag, 14 mei 2004 DEPARTEMENTALE AUDITDIENST MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT H. Varenbrink RA Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 13

14 6 Bijlagen Voortgangsrapportage 14 HSL-Zuid Rapportnr inzake voortgangsrapportage 14 van het project HSL-Zuid 14