Essays over Luchtvaart

Transcriptie

1 Essays over Luchtvaart Een verkenningsvlucht voor nieuw beleid 'imisierie van verkeer en

2 inhoudsopgave Voorwoord 6 > 1. Introductie 8 - Het luchtvaartbeleid in een notendop 3 - Beleid in beweging 8 Deze pubiikatie 9 > 2. Van essays naar thema's voor heleidsvernieuwing 12 - f Beleidsdoeispecifieke ontwikkelingen en knelpunten 13 - H Generieke thema's: een aanzet voor de vernieuwingsagenda 19 > 3. Veiligheid 26 - S. Matthews Veiligheid in de luchtvaart: toekomstige ontwikkelingen en uitdagingen 30 - Prof. dr. U. Rosenthal eft mw. drs. G.E.M. Saeijs Veiligheid en luchtvaartbeleid: trends 46 > 4, Capaciteit 56 Drs. C.T. den Braven De maatschappelifke vraag naar luchtvaart en luchthavencapaciteit 60 Drs. A. de Ruiter Luchthavencapaciteit in Nederiand; Van opleggen naar samenwerken en van uitleg naar inzicht 68 - S.S. Koopmans Airspace, the final frontier? 76 > 4 > Essays over Luchtvaart

3 > 5. Marktordening 86 B. Grin Een tango voor drie; Essay over effectief werkend iuchtvaartbestei 30 D. Stanley Privatisering, regulering en kwaliteit van het bestaan 102 Drs. B. Veldman Efficiënte routenetwerken in de luchtvaart 112 Prof. dr. H.A. Keuzenkamp Een vlucht naar de hemel 120 Dr. R.W. Weischen en mr. R.AA. Schnitker Decentralisatie rijkstaken kieine en regionale vliegvelden naar provincies; een tussenbalans 130 Prof. drs. J.G. de Wit Hoe regionaal is het regionale luchthavenbeleid? 138 Prof. dr. RJ. in't Veld Ontnuchterende verbetering 146 > 6. Milieu Mw. drs. W. Passchier-Vermeer en Prof. dr. W.F. Passchier Luchtvaart, tegen elke prijs? Prof. dr. PJ.M. Stallen en Prof. dr. H.R. van Gunsteren Schiphol en de illusie van een htnderioze samenleving 166 Bijlage: de auteurs 178 Essays over Luchtvaart > 5 >

4 > Voorwoord De constante in het luchtvaartbeleid is de opgave om de spanning tussen de lusten en de lasten van de luchtvaart in balans te houden. Nederlanders willen vliegen en we vinden het als samenleving belangrijk om goed aangesloten te blijven op het internationale luchtvaartnetwerk. Tegelijkertijd willen we de overlast van geluid, de uitstoot van emissies en de veiligheidsrisico's zoals verbonden aan de luchtvaart zoveel mogelijk beperken. Het Directoraat-Generaal Luchtvaart (DGL) staat voor de taak om deze balans beleidsmatig vorm te geven. De hoofdlijnen van het beleid zijn jaarlijks te lezen in de miljoenennota. Het beleid is door uiteenlopende ontwikkelingen in de samenleving voortdurend aan veranderingen onderhevig. Het behoort tot de kerntaken van het DGL om oog te hebben voor die maatschappelijke dynamiek. Welke ontwikkelingen komen er af op de luchtvaart en wat betekent dat voor het beleid? Welke onderdelen van het beleid behoeven aanpassing en/of aanvulling en welke niet? Ik vind het belangrijk dat we hier als moderne ambtelijke dienst een professioneel adviserende functie vervullen. Natuurlijk ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor besluitvorming over beleidsaanvullingen en -wijzigingen bij de politiek. Natuurlijk is het nieuwe DGL ook zelf permanent bezig met de vraag waar continuïteit en verandering van beleid op zijn plaats is, maar om een extra impuls aan de beieidsvernieuwing te geven heb ik ook een aantal experts verzocht een prikkelend essay te schrijven over een bepaald aspect van het luchtvaartbeleid. Zij dragen ontwikkelingen, dilemma's en adviezen aan als inspiratiebron voor het DG Luchtvaart. De essays dateren van vlak voor de > 6 > Essays over Luchtvaart

5 catastrofe van 11 september. Sommige auteurs hebben hun essays daar later nog op aangepast. Ai deze essays, reder voor de eigen verantwoordelijkheid van de schrijver, vindt u in deze bundel. De essays worden gepresenteerd naar de vier hoofddoelen van het luchtvaartbeleid: veiligheid, capaciteit, marktordening en milieu. Natuurlijk stoppen we niet bij deze essays: we willen meer met beleidsvernieuwïng. Daarom heeft op 22 november 2001 een eerste bespreking van de essays plaatsgevonden. Opvallende bevindingen én opmerkingen van deze dag zijn op twee plekken verwerkt in deze bundel. In de eerste plaats in het eerste introductiehoofdstuk en in de tweede plaats in de introductieteksten die u vindt aan het begin van ieder hoof dstuk. Doel van deze publicatie is ook om in bredere kring de dialoog tè stimuleren over de aangedragen ideeën en voorstellen. Ik hoop dat deze bundel essays bij u net zoveel inspiratie zal geven als bij mij en nodig u uit om samen ha te denken over de ontwikkeling van het luchtvaartbeleid in Nederland. Den Haag, april 2002 Prof. dr. F. L. Bussink Directeur-Generaal Luchtvaart Essays over Luchtvaart > 7 >

6 > 1. Introductie Het luchtvaartbeleid in een notendop De inspanningen voor het luchtvaartbeleid zijn te rangschikken naar vier algemene beleidsdoelen. In de miljoenennota wordt jaarlijks beschreven welke inspanningen dit zijn: Veiligheid: Het bevorderen van veiligheid van verkeer en vervoer op luchtvaartgebied. Capaciteit: Het beschikbaar zijn van een op de vraag aangepast, doeltreffend en doelmatig logistiek luchtvaartnetwerk, bestaande uit de nationale luchthaven en het luchtruim. Marktordening: Het voorzien in een effectief werkend Iuchtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendiging van een goed functionerende luchtvaartmarkt. Milieu: Het bewerkstelligen en instandhouden van een duurzame ontwikkeling van de luchtvaart. Beleid in beweging De beleidsinspanningen van vandaag anticiperen zo goed mogelijk op de problemen van overmorgen, maar we onderkennen dat ze niet per se toereikend zullen zijn. Nieuwe thema's komen naar voren en gewijzigde omstandigheden kunnen leiden tot aanpassingen. Om het beleid up to date te houden moeten we steeds oog houden voor de veranderingen in de samenleving. Voor een belangrijk deel komen die veranderingen in hun > 8 > Essays over Luchtvaart

7 onvoorspelbaarheid eenvoudigweg op ons af en stellen ze het beleid voor nieuwe opgaven. De aanslagen van 11 september waren volstrekt onvoorspelbaar, maar confronteerden de rijksoverheid al binnen korte tijd met nieuwe beleidsvragen. Zo moest er op stel en sprong een oplossing komen voor de verzekeringsproblematiek. En we weten dat de impact van de aanslagen op de luchtvaart nog verder reikt. Een en ander vergt van de professionele ambtenarij een grote flexibiliteit en creativiteit. Een professionele beleidsdienst doet er goed aan om ook oog te houden voor de langzame en niet altijd direct zichtbare veranderingen in de samenleving, omdat ook die een vertaling in het beleid behoeven. Het nieuwe beleidsdirectoraat Luchtvaart gaat hier bewust mee om. Binnen het DGL is hiertoe het project Orion gestart. Met dit project worden ambities als 'van buiten naar binnen werken', 'leidend willen zijn in de dialoog met de omgeving' met elkaar verknoopt en wordt het proces van beleidsvernieuwing op een planmatige wijze gekoppeld aan de jaarkalender van het beleidsbegrotingsproces. Dit jaar hebben we, mede als aftrap voor het Orion-project, aan een aantal experts gevraagd om hun visie, veronderstellingen en adviezen aan het papier toe te vertrouwen. Niet om één en ander klakkeloos te verwerken, wel om een deskundige inbreng voor de vernieuwing van de beleidsagenda te genereren. De auteurs houden als het ware een vergrootglas voor ontwikkelingen die zij betekenisvol achten voor het luchtvaartbeleid. Het komt er nu op aan om hun analyses op hun waarde te schatten en te benutten in het continue proces van afstemming van ons beleid op de veranderende omstandigheden in de samenleving. Deze publikatie De auteurs van deze bundel is gevraagd een prikkelend essay over luchtvaartbeleid te schrijven. De veertien essays dateren uit de maanden juli, augustus en begin september. Zij moeten daarom vanuit het perspectief van de toenmalige actualiteit gelezen worden. Op het moment van schrijven hadden de aanslagen op 11 september 2001 nog niét plaatsgevonden. De mogelijke gevolgen voor de luchtvaart van deze gebeurtenissen zijn daarom niet verdisconteerd in de betooglijnen van de essayisten. Een aantal auteurs heeft naderhand de behoefte geuit in verband met '11 september' een nawoord te willen toevoegen. Deze aanvullingen zijn na elk betrokken essay opgenomen. Essays over Luchtvaart > 9 >

8 De auteurs van de veertien essays hebben met elkaar gemeen dat zé vanuit hun specifieke deskundigheid in staat werden geacht een prikkelend essay te schrijven over een bepaald beleidsaspect dat wij hun hebben voorgehouden. Bij de keuze van de auteurs hanteerden we enkele leidraden. Wij zochten naar een evenwichtige mix van specifieke luchtvaartkennis en generieke politiekbestuurlijke of economische kennis, naar het vermogen om die twee te combineren en naar een goede spreiding over de diverse aan luchtvaart gerelateerde beleidsvelden.!n de bijlage van deze bundel is beknopt aangegeven welke functies de verschillende auteurs bekleden. De meeste auteurs is verzocht zich te richten op één van de vier beleidsdoelen van het DGL. Aan twee auteurs (In 't Vela" en Keuzen kamp) is een meer algemeen-generieke invalshoek gevraagd. Matthews en Rosenthal hébben we verzocht het beleidsaspect veiligheid te belichten. Den Braven en De Ruiter hebben zich op ons verzoek vooral gericht op de capaciteitsproblematiek van de nationale luchthaven, terwijl Koopmans primair de capaciteitsproblemen van het luchtruim centraal heeft gesteld. Voor het beleidsaspect met betrekking tot de marktordening hebben we Grin, Stanley en Veldman bereid gevonden om een essay te schrijven. Over het thema 'regionale luchthavens' hebben Welschen en De Wit hun visie gegeven. En de duo's Passchier en Passchieren Stallen en Van Gunsteren ten slotte is verzocht hét essay te richten op het aspect milieu. In deze bundel zijn de essays gepresenteerd naar de vier hoofddoelen. Omwille van de eenduidigheid zijn de twee algemeen-generieke essays opgenomen onder het beleidsdoel 'marktordening', omdat ze daaraan volgens ons het meest verwant zijn. Ook het thema 'regionale luchthavens' valt binnen het beleidsdoel marktordening. Hierdoor is het aantal essays in hoofdstuk 5 groter dan in de hoofdstukken die gerelateerd zijn aan de drie andere beleidsdoelen. > 10.jf' Essays over Luchtvaart

9 Behalve aan het signaleren van belangrijke trends en ontwikkelingen in de luchtvaart en de relevante dilemma's die daaruit voortkomen, hebben de essayisten zorg besteed aan de formulering van noties die richting kunnen geven aan de strategische beleidsvernieuwing. Deze noties zijn zeer divers. De essayisten hebben de ruimte gekregen om vooral hun eigen verhalen te schrijven, die dan ook geheel voor hun eigen rekening komen. De ene auteur is dichter bij het huidige beleid gebleven dan de andere. Kortom, deze essaybundel bevat een grote hoeveelheid nuttige inzichten en visies en is daarom een zeer bruikbare inspiratiebron voor onze beleidsvorming. Essays over Luchtvaart > 11 >

10 > 2. Van essays naar thema's voor beleidsvernieuwing In het navolgende worden een aantal in het oog springende ontwikkelingen en mogelijke beleidsopgaven beschreven. Eerst wordt in deel I in grote lijnen stilgestaan bij door de auteurs gesignaleerde relevante ontwikkelingen en knelpunten. De ordening, selectie en presentatie van deze onderwerpen was en is niet eenvoudig door het grote aantal onderwerpen dat in de essays aan de orde komt. Er is voor gekozen om de naar voren gebrachte ontwikkelingen en problemen zoveel mogelijk te presenteren langs de diverse invalshoeken van het luchtvaartbeleid: veiligheid, capaciteit (luchthaven- en luchtruimcapaciteit), marktordening (met inbegrip van de thema's 'prijsregulering' en 'regionale luchthavens') en milieu. Deze ordening sluit voor een groot deel aan op de verdeling van de vraagstukken naar essays. Afgesloten wordt met een beschrijving van ontwikkelingen en knelpunten uit het essay van In 't Veld, die het luchtvaartbeleid in z'n totaliteit heeft beschouwd. In het verlengde van de in deel I genoemde ontwikkelingen en knelpunten wordt in deel II een interpretatie gegeven van de beleidsuitdagingen die uit de essays naar voren komen. Daarbij is gepoogd de meest in het oog springende dwarsverbanden en generieke thema's te beschrijven. Deel II is te beschouwen als een eerste aanzet voor de vernieuwingsagenda van het luchtvaartbeleid. Het lijken thema's te zijn waar we als DGL iets mee moeten. Benadrukt moet worden dat dit niet meer is dan een eerste selectie van onze kant en voor onze verantwoordelijkheid. Bij deze selectie is ook rekening gehouden met hetgeen naar voren is gebracht op 22 november. > 12 > Essays over Luchtvaart

11 I. Beleidsdoelspecifieke ontwikkelingen en knelpunten Veiligheid Zowel luchtvaartspecifieke ontwikkelingen als aigemeen-maatschappelijke trends hebben hun uitwerking op de luchtvaartveiligheid. In de essays van respectievelijk Matthews en Rosenthal wordt dit uitgediept. Matthews spreekt de verwachting uit dat de groei van het aantal vliegtuigen verhoudingsgewijs blijvend hoger zal liggen dan de groei van het aantal passagiers als gevolg van een boomende markt voor zakenvliegtuigen en een toename van het aantal rechtstreekse verbindingen. Hij verbindt daaraan de conclusie dat er een extra inspanning moet worden geleverd voor een gelijkblijvend veiligheidsniveau. Daarnaast leiden ontwikkelingen op technologisch gebied, zoals de toenemende afhankelijkheid van de informatietechnologie en de tendens naar hogere kruissnelheden, tot nieuwe vraagstukken rond luchtvaartveiligheid. Matthews is tevens van mening dat er een spanning bestaat tussen de economische korte termijn-overwegingen van luchtvaartmaatschappijen en de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen die doorgaans een lange termijn-focus hebben. Hij wijst verder op de 'human factor', die een hoofdrol speelt in het overgrote deel van de ongelukken. De mens is de achilleshiel van een veilige luchtvaart. Ook in het licht van recente aigemeen-maatschappelijke trends worden vraagtekens geplaatst bij de ambitie van een gelijkblijvend veiligheidsniveau. Rosenthal signaleert maatschappelijke trends die het debat over veiligheid in steeds grotere mate (zullen) beheersen. Vele van die trends leiden volgens hem tot een groeiend besef van veiligheidsrisico's en eert toenemende beleving van de lasten daarvan. De claimcultuur die steeds meer gemeengoed wordt, de steeds sterker wordende rol van de media en de groeiende weerbaarheid van de samenleving zijn enkele voorbeelden van de door hem genoemde ontwikkelingen. Rosenthal ziet verder een tegenstelling tussen de rationele wereld van risicoberekeningen en kwantitatieve analyses en het daarop gestoelde veiligheidsbeleid, versus de subjectieve wereld van veiligheidsgevoelens en wantrouwen. Kortom, hij benadrukt de tegenstelling tussen veiligheidsbeleving en veiligheidsrealïteit. Ook neemt Rosenthal een nieuwe politisering van het issue veiligheid waar. De veiligheidsgarantie is naar zijn mening weer een publiek/politiek vraagstuk van de eerste orde. De politieke focus verschuift daarbij volgens hem van beleidsvoering of Essays over Luchtvaart > 13 >

12 machtsuitoefening naar inspectie, onafhankelijk toezicht, ofwel naar de controle op de machtsuitoefening. Luchthavencapaciteit De toename van het verkeer en vervoer op Schiphol wordt in geen van de essays ter discussie gesteld- De Ruiter en anderen wijzen op de onmiskenbare groei van de luchtvaart op mondiaal niveau. Den Braven geeft aan dat de sukvraiviiiiuiv vwrainpivi iiniiniucia ra gs;iwfrrëv?iu v # «ÏIM^IC llh.ftl>ll«i.jr^ir? dl door andere maatschappijen. Het tempo van de liberalisering van de luchtvaartmarkt, de mogelijkheden om van allianties tot fusies van luchtvaartmaatschappijen te komen, de verdere uitbouw van luchtyaartnetwerken en de uiteindelijke milieucapaciteit van het vijfbanenstelsel zijn of Worden bepalende krachten voor de groei van Schiphol, maar wel krachten waarvan de uitwerking moeilijk te voorspellen is. Den Braven wijst op een aantal specifieke karakteristieken van de luchtvaart die volgens hem een actieve rol van de overheid blijven vragen in het scheppen van randvoorwaarden. Hij noemt de nog steeds op protectionisme gerichte internationale regelgeving, de toenemende internationale concurrentie in de luchtvaart, de expliciete en ingrijpende invloed van de overheid in de bedrijfsvoering van luchtvaartmaatschappijen en de groeiende verdeeldheid en diversiteit binnen de luchtvaartsector. Daarnaast stelt Den Braven dat de beperkte uurcapaciteit van het banenstelsel van Schiphol een belangrijke belemmering voor verdere ontwikkeling is. De Ruiter beschrijft de beleidsvorming van de afgelopen decennia over de aanpassing van de capaciteit van Schiphol en constateert daarbij dat de luchtvaartwet een aantal weeffouten uit het verleden heeft hersteld. Alhoewel er uiteindelijk op het gebied van draagvlak, hanteerbaarheid en duidelijkheid omtrent verantwoordelijkheden aanzienlijke winst is geboekt, voorziet hij een blijvende spanning als het gaat om capaciteitsuitbreidingen, landzijdige bereikbaarheid en ruimtelijke inpassing van de luchthaven. De Ruiter zegt in dit verband: "In een samenleving waarbij innovatie, aanpassingen snelheid sleutelbegrippen zijn geworden, kunnen we het ons eenvoudig niet permitteren om opnieuw decennia debat te voeren over het al dan niet aanpassen van de luchthavencapaciteit op de vraag naar luchtvervoer." Het is volgens hem zeer de vraag of de klassieke aanpak ook op de lange termijn bij de verdere ontwikkeling van de luchtvaart in Nederland perspectief biedt. > 14 > Essays over Luchtvaart

13 Luchtruimcapaciteit Ook op het gebied van luchtruimcapaciteit worden de nodige knelpunten geconstateerd. Koopmans brengt de onderbenutting van het Europese luchtruim onder de aandacht en, daaraan gerelateerd, de noodzaak van ingrijpende aanpassingen in de verdeling tussen militair en civiel luchtruim. Daarnaast meent hij dat het 'Single Sky Concept' van de EU een goede zaak is, maar dat de realisatietermijn en de houding van Eurocontrol een optimaal resultaat zeer waarschijnlijk in de weg zullen staan. Ook de implementatie van de noodzakelijke innovatie van het ATM-proces vindt hij moeizaam verlopen. Gebrek aan flexibiliteit wordt hier als belangrijke oorzaak genoemd. Marktordening De ontwikkelingen en knelpunten die genoemd worden rond het thema marktordening, lopen qua onderwerp nogal uiteen. De essays richten zich onder meer op de mainportontwikkefing, privatisering van luchthavens en congestie van luchtvaartnetwerken. Volgens Grin is het noodzakelijk het begrip mainport zoals omschreven in het huidige mainportbeleid nieuw leven in te blazen. Hij meent dat de ontwikkeling van de mainport een aantal fasen doorloopt en op dit moment diverse omstandigheden tot een nieuwe stap in de ontwikkeling leiden. Belangrijk vindt hij bijvoorbeeld dat de stijgende complexiteit van de traditionele knooppunten tot de organisatie van andere netwerkvormen leidt. Hieraan verwant is een accentverschuiving van 'schaal' (meer frequenties en verbindingen) naar 'scope' (meer selectiviteit in de samenstelling van het vervoer en meer toegevoegde waarde aan het vervoer). Daarnaast stelt hij dat de belangen van de maatschappijen, de luchthaven en de overheid steeds meer uiteenlopen en dat de maatschappijen onvoldoende klantgericht zijn. Stanley schrijft over de gevolgen van de internationale trend naar privatisering van luchthavens en wijst van daaruit op de risico's van monopolievorming. In het ongunstigste geval zou het volgens hem kunnen gebeuren dat het luchthavensysteem in handen komt van grote, niet-concurrerende ondernemingen, gevormd door luchtvaartmaatschappijen. Veldman wijst ondermeer op de ernstige capaciteitsproblemen waarmee Europese luchthavens te kampen hebben. Hij benadrukt dat netwerkcongestie (wat volgens hem een betere term is dan luchthavencongestie) een ingewikkeld probleem is, omdat het oplossen ervan uitbreiding van capaciteit op meerdere luchthavens vereist. Essays over Luchtvaart > 15 >

14 Zowel Grin als Veldman voorzien de komst van nieuwe organisatiestructuren binnen de luchtvaartmarkt. Volgens Veldman is een alternatieve structuur denkbaar, waarbij de momenteel geïntegreerde onderdelen airside, terminal en landside als aparte entiteiten (private bedrijven) gaan functioneren. In deze optiek zouden airside-operaties en slotallocatie samengevoegd worden. Prijsregulering In haf acc9u %/-»n l^oiitanl/amn rtt/ar nrilcratjiiiarirto la/rtrrlt crar-nnciaïqqra dat een eenduidige prijs van de negatieve externe effecten moeilijk is vast te stellen. Keuzenkamp schrijft dat een rationele afweging tussen geluid en compensatie niet gemaakt kan worden, omdat de politiek een 'administratieve' grens aan het toelaatbare geluid heeft gesteld. Wat de positieve externe effecten van luchtvaart betreft, is hij van mening dat deze nogal eens overschat worden en dat daardoor de claims voor infrastructuur te vanzelfsprekend gehonoreerd worden. Naast het ontbreken van markten benadrukt Keuzenkamp het dilemma van marktmacht. Marktmacht in de vorm van monopolies of een sterk geconcentreerd aanbod worden volgens hem in de hand gewerkt door het van staatswege beschermen van luchtvaartmaatschappijen en door de huidige wijze waarop de slotallocatie plaatsvindt. Volgens Keuzenkamp ligt de belangrijkste oorzaak voor verkeerde prijzen en monopolievorming in de luchtvaart bij de overheid zelf. In deze optiek gaat het zowel om begunstiging van de luchtvaartsector, bijvoorbeeld in de vorm van de vrijstelling van belastingen, als om beperking van de bewegingsvrijheid van de sector en dus benadeling. Regionale luchthavens Rond het thema 'regionale luchthavens' komt Welschen niet zozeer met een beschrijving van trends, maar meer met een beleidsmatige beschouwing op het bestaande beleid. Hij plaatst kritische kanttekeningen bij de wijze waarop het C0 2 -beleid voor de regionale luchthavens wordt uitgewerkt. De Wit geeft aan dat inzichten vanuit onder meer de groeiende aandacht voor marktwerking en het privatiseringsbeleid van de laatste jaren, ook betekenisvol zijn voor het regionale luchthavenbeleid. Evenals Welschen wijst hij er op dat decentralisatie leidt tot een verschuiving naar een lagere bestuurlaag van het nu bij de rijksoverheid bestaande rolconflict tussen regelgever en aandeelhouder. Een eventueel moeizame vervreemding van de aandelen van > 16 > Essays over Luchtvaart

15 regionale' luchthavens is daarbij een punt van aandacht en ook het verband tussen afkopen en privatiseren vergt volgens hem nadere reflectie. Daarnaast vestigt De Wit de aandacht op de effecten van marktwerking en marktmacht bij de conglomeraatvorming van Nederlandse luchthavens. In de context van de problematiek van het tekort aan luchthavencapaciteit in Nederland, vraagt De Wit zich af in hoeverre de verkeers- en vervoersmarkten van de regionale luchthavens en Schiphol samenhang vertonen. Aan de hand van een analyse van diverse verkeercategorieën concludeert De Wit dat vooral low cost carrier-operaties en chartervluchten in aanmerking zouden komen voor eventuele uitplaatsing van Schiphol naar de regionale luchthaven Rotterdam. Milieu De essays over de beleidsinvalshoek milieu zijn vanuit verschillende perspectieven geschreven. De negatieve invloed van luchtvaart op milieu en gezondheid wordt door Passchier en Passchier aan de hand van de resultaten van diverse onderzoeken geïllustreerd. De reductie van milieu- en gezpndheidskosten wordt onder andere belemmerd door de onevenwichtige verhouding tussen het voortschrijden van de vliegtuigtechnologie en de groei van de luchtvaart: de groei doet de technologie-winst weer teniet. Passchier en Passchier leggen in het essay uit dat de mate waarin geluid hinder veroorzaakt niet alleen afhangt van het geluidsniveau, maar ook van allerlei niet-akoestische factoren. Daarnaast menen zij dat het onmogelijk is om milieu- en gezondheidskosten ten volle in de prijs te verwerken, omdat deze kosten onzeker zijn en in ernst en omvang niet volledig te becijferen. Stallen en Van Gunsteren benadrukken de kwetsbaarheid van enkele kenmerken van het huidige beleidsconcept. Volgens hen zijn dit met name 'het krampachtig in één hand houden' van de bestuurlijke hoofdfuncties van de bestaande regelgeving, het onbegrip waar de lokale bevolking tegenaan meent te lopen en de daar gevoelde onmacht, en de problemen bij het omgaan met de handhaving van de contourvorm, waarbij een overschrijding niet door een 'onderschrijding' gecompenseerd kan worden. Daarnaast zijn zij van mening dat het eendimensionale beeld van geluidhinder (meer of minder decibellen) een verstarrend effect heeft op het politieke debat en daardoor rivaliteit creëert tussen luchthaven en omwonenden. Essays over Luchtvaart > 17 >

16 Luchtvaartbeleid in het algemeen Ook In 't Veld kwalificeert het beleidsinstrument 'contour' als conflictgenererend. "De luchtvaart beweegt zich expanderend van binnen naar buiten, terwijl de woningbouw van buitenaf zich in de richting van de contour uitbreidt. 'Wij groeien vast in tal en last' geldt hier wel in extreme mate", aldus In 't Veld. Daarnaast benadrukt hij de tegenstellingen tussen de ontwikkeling van de multiproductonderneming Schiphol aan de ene kant en de landzijdige verkeerscongestie, het ruimtelijke ordeningsbeleid en de sociale (veiligheids-)problematiek aan de andere kant. In 't Veld verwijt de overheid passiviteit daar waar het gaat om internationale focus op het gebied van luchthavenplanning, innovaties (bijvoorbeeld het luchtschip) en multimodaliteit. Wat betreft dit laatste punt merkt hij op dat de relatie tussen de luchtvaart en het integrale mobiliteitsbeleid nog in de kinderschoenen lijkt te staan. In 't Veld constateert overigens dat in het luchtvaartbeleid een ontnuchteringproces heeft plaatsgevonden, waardoor de met vrijheid, expansie en ontplooiing verbonden waardenoriëntatie is vervangen door een oriëntatie waarbinnen tevens plaats is voor ecologische waarden en adequate aandacht voor veiligheid. > 18 > Essays over Luchtvaart

17 11 Generieke thema's: een aanzet voor de vernieuwingsagenda De talrijke trends en knelpunten die in de essays naar voren zijn gebracht, roepen natuurlijk vragen op als "Wat is de betekenis van deze ontwikkelingen?", "Hoe lossen we deze problemen op?", "Komen we er met het vigerende beleid of zijn er beleidsaanpassingen vereist en zo ja, op welke terreinen spelen die?" en "Is er überhaupt een rol voor de overheid weggelegd om deze knelpunten uit de weg te ruimen?". Veel auteurs hebben op enigerlei wijze aandacht besteed aan de beantwoording van deze vragen. De noties die in de essays worden aangedragen variëren van het signaleren van belangrijke ontwikkelingen die in onze beleidscontext meegenomen zouden moeten worden, tot het benadrukken van de noodzaak van drastisch andere beleidsconcepten dan de huidige. Daarbij wordt veelal onderkend dat deze veranderingen niet van de ene op de andere dag kunnen worden doorgevoerd en worden ze derhalve voorgehouden als beleidsopgaven voor de toekomst. Niettemin doen de auteurs in enkele gevallen ook aanbevelingen voor concrete beleidsacties op korte termijn. Opmerkelijk is dat veel van de in de essays geventileerde gedachten over richtingen voor toekomstig beleid overeenkomsten vertonen. Deze overeenkomsten concentreren zich rond een aantal generieke thema's die van toepassing kunnen zijn op twee of meer hoofddoelen van beleid, Hieronder hebben wij getracht de meest in het oog springende generieke thema's en een aantal daaraan verbonden mogelijke beleidsopgaven te selecteren. Daarbij moet de kanttekening geplaatst worden dat deze generieke thema's, 2oaIs wij die uit de essays hebben gedistilleerd, slechts te zien zijn als eerste aanzetten voor de vorming van de (nieuwe) beleidsagenda. Tijdens de bijeenkomst van 22 november is een aantal van deze thema's genoemd en herkend. Op basis van nadere verkenningen en verdieping zal afgewogen moeten worden of deze thema's op termijn te vertalen zijn naar concrete beleidsactiviteiten. Van een rationele hinderbeheersing naar meer focus op de subjectieve hinderbeleving In de essay's over luchtvaartveiligheid en over milieu wordt het toenemend belang van de hïnderperceptie en -beleving onderstreept en de noodzaak deze in de beleidsvorming te betrekken. De mate waarin geluid hinder veroorzaakt Essays over Luchtvaart > 19 >

18 hangt niet alleen af van objectieve criteria zoals het gemeten geluidsniveau, maar ook van allerlei niet-akoestische factoren, zoals angst voor de geluidbron, de overtuiging dat anderen de blootstelling zouden kunnen beperken en de vertrouwdheid met de bron van het geluid of de technologie die het geluid veroorzaakt. Er wordt benadrukt dat geluidhinder geen louter akoestisch maar ook een sociaal fenomeen is, en dat daarom pluriformiteit en 'trial and error' een verfijning van het beleid zouden opleveren. Diverse auteurs benadrukken de noodzaak van het stimuleren:'van transacties tussen betrokkenen (zie 'Uitdagende sturingsvraagstukken over loslaten en aanhalen'). Ook ten aanzien van het veiligheidsaspect wordt gewezen op de noodzaak om beleidsmatig meer rekening te houden met sociaal-culturele en psychologische aspecten rond luchtvaartveiligheidsbeleving, bovenal ook bij de communicatie over de luchtvaartveiligheid. Er zou meer moeite gedaan moeten worden om de boodschap beter te laten aansluiten op de door burgers ervaren problemen. In die zin moet nagedacht worden hoe burgers nadrukkelijker bij de beleidsontwikkeling betrokken kunnen worden. Een en ander neemt niet weg dat aandacht voor de subjectieve aspecten van hinderbeleving niet ten koste mag gaan van aandacht voor feiten, cijfers, metingen en dergelijke. Beleid kan en mag niet enkel op emoties en gevoelens gebaseerd worden. Ook op 22 november is dit thema nadrukkelijk naar voren gekomen. Onder het motto 'denk vanuit de burger' is een aantal van de hiervoor genoemde punten herbevestigd. Versterking van het internationale perspectief In diverse essays wordt het internationale karakter van de luchtvaart en van het luchtvaartbeleid benadrukt. Het specifieke karakter van de luchtvaart noopt tot een actieve rol op internationaal niveau. De vele vormen van internationale regelgeving, de (nóg steeds) protectionistische trekken daarvan en de expliciete rol van de overheid in de bedrijfsvoering, onder andere door bilaterale akkoorden en vergunningen, zijn inherent aan luchtvaart en luchtvaartbeleid en vragen per definitie overheidsbemoeienis op internationaal niveau. Daarnaast kunnen oplossingen voor bijvoorbeeld stillere en/of schonere vliegtuigen alleen worden gezocht en gevonden indien er op het internationale schaalniveau afspraken gemaakt worden. Of, zoals In 't Veld stelt: "Natuurlijk is het een beetje het verhaal van de muis en de olifant om > 20 > Essays over Luchtvaart

19 te veronderstellen, dat de muis Nederland de olifanten-vliegtuigproducenten ertoe zou kunnen brengen om stillere vliegtuigen te produceren. Daar is de op Europese actie gerichte oriëntatie natuurlijk veel verstandiger." Uit de essays komt naar voren dat juist op internationaal schaalniveau actieve participatie en inbreng vereist is om beleidsdoelen te realiseren aangaande de interne veiligheid, de luchtruim- en luchthavencapaciteit, de liberalisering van de luchtvaart en een duurzame luchtvaart. Soms biedt bestaande internationale (EU-)regeigeving aanknopingspunten voor het bereiken van (onderdelen van) de beleidsdoelen. Den Braven noemt in zijn essay in het kader van de capaciteitsproblematiek de Europese regelgeving op het gebied van slots en luchthavensystemen. Uiteraard moet steeds expliciet worden bekeken of de (versterkte) internationale inzet op mondiale, Europese of EUschaal nodig is. Uit de discussies op 22 november kwam naar voren dat de intensiteit van de rol van de overheid de facto afneemt op nationaal niveau en steeds sterker wordt of zou moeten worden in internationale circuits. Over de maatschappelijke aandacht op nationaal niveau daarentegen werd het tegenovergestelde geconstateerd. Nationale luchtvaartdossiers ondervinden een grotere belangstelling dan de bij uitstek internationale aangelegenheden op het gebied van luchtvaart. Opgemerkt werd dat mede daardoor weinig prikkels bestaan om internationaal succes te boeken. Aandacht voor innovatie Diverse auteurs wijzen op het belang van innovaties op uiteenlopende terreinen van de luchtvaartoperatie. Uit de essays komt een divers beeld naar voren van wat een passende overheidsrol zou zijn. Waar bijvoorbeeld!n 't Veld pleit voor een actieve overheidsrol als initiator van een consortium voor het gebruik van luchtschepen, adviseren weer andere auteurs dat de overheid zichzelf geen probleemeigenaar moet maken, maar meer prikkels moet inbouwen, opdat de bedrijfstak overgaat tot ontwikkeling en toepassing van innovaties. Verschillende auteurs wijzen er op dat de vruchten van innovaties als stillere motoren en een betere benutting van het luchtruim in de praktijk opgesoupeerd worden door de volumegroei. Feit blijft dat door innovaties de lasten van de groei beperkt kunnen worden en dat deze dus gestimuleerd moeten worden. Wiet de discussies op 22 november is hier nog aan toegevoegd dat ook innovaties in het gehele mobiliteitsysteem nodig zijn. Essays over Luchtvaart > 21 >

20 Er is behoefte aan vraaggestuurde innovaties waardoor de verschillende vervoersmodaliteiten meer en beter op elkaar aansluiten; daarmee is het belang van de reiziger uiteindelijk het meest gediend. Het luchtvaartbeleid dient in dat kader ook nadrukkelijker als onderdeel van het totale vervoersbeleid te worden gezien. Uitdagende sturingsvraagstukken over loslaten en aanhalen Diverse auteurs breken een lans voor nieuwe vorrnen van systeemstüring, waarbij zelfsturende burgers de ordenende overheid vervangen of aanvullen. Geschreven wordt over de uitdaging om tot nieuwe verhoudingen te komen, waarbij luchthaven en omwonenden, binnen een aantal door de overheid geformuleerde randvoorwaarden, door middel van een stelsel van maatschappelijke transacties het functioneren van de luchthaven bepalen. Er wordt op gewezen dat dergelijke concepten van zelfsturing allesbehalve eenvoudig zijn. Ze vergen transactiebereidheid van de betrokken partijen en een open en transparant proces. Bovenal erkennen de auteurs dat ze van de nationale overheid en nationale politici de bereidheid vragen om sturingsmacht los te laten ten gunste van de meest betrokken partijen. Daarnaast zal een forse zoektocht noodzakelijk zijn om tot een transitie te komen van de huidige verhoudingen naar nieuwe verhoudingen. Wie neemt welke eerste stap? En hoe ontstaat de bereidheid bij alle betrokkenen om deze richting op te gaan? Een pleidooi voor loslaten van sturingsmacht door de rijksoverheid wordt in ander verpand ook gehouden in het kader van het decentralisatiebeleid met betrekking tot de regionale luchthavens. Welschen acht decentralisatie van rijkstaken op luchtvaartgebied naar de provinciale bestuurslaag uit het oogpunt van subsidiariteit een goede zaak. Taken en verantwoordelijkheden moeten volgens hem daar worden neergelegd waar zij het beste tot hun recht komen. Hij benadrukt dat de provincie voldoende beleidsruimte moet krijgen om binnen een algemeen kader beleid te maken. Pleidooien voor het loslaten van verantwoordelijkheden naar andere partijen en het overdragen daarvan aan lagere overheden leiden niet noodzakelijkerwijs tot 'beleidsrust' op rijksniveau. In diverse essays zijn nuanceringen te vinden bij de pleidooien voor het loslaten van sturingsmacht door de nationale overheid. Ten aanzien van de luchtvaartveïligheid wordt de vraag gesteld of de verschuiving van publieke naar private dienstverlening de > 22 > Essays over Luchtvaart

21 veiligheidszorg in algemene zin ten goede komt. Is de luchtvaartveiligheid in de private sfeer wellicht meer onderwerp van een afweging tussen kosten en baten dan in de publieke sfeer? Moet de rijksoverheid de sturingsmacht hier aanhalen? in algemene zin wordt ook gewezen op het publieke belang van een goed bereikbare luchthaven. Stallen en Van Cunsteren bijvoorbeeld vinden de leuze 'Schiphol als bedrijf' prima, maar benadrukken dat het bestuurlijk om een bijzonder bedrijf gaat en dat er van een omvangrijke regionale in- en aanpassingsproblematiek sprake is. Een actief overheidsbeleid is derhalve noodzakelijk, al is het de kunst om daarbij instrumenten te gebruiken die ruimte bieden voor de eerder genoemde concepten van zelfsturing. Ook zijn er met betrekking tot het decentralisatiebeleid voor de regionale luchthavens nuances te lezen. Door enkele auteurs wordt er op gewezen dat Rotterdam en Lelystad een overioopfunctie kunnen vervullen bij verder oplopende schaarste aan capaciteit op Schiphol. De vorming van een luchthavensysteem kan dan aan de orde zijn. Interessant is te bezien wie het voortouw zou moeten en kunnen hebben bij deze ontwikkeling: de NVLS, die de aandelen van Lelystad en Rotterdam in handen heeft, of de rijksoverheid, in verband met het voorkomen van misbruik van marktmacht. En in hoeverre is deze ontwikkeling te verenigen met de decentralisatietendens? Gelet op de divergerende belangen van partijen binnen de luchtvaartsector, wordt de vraag gesteld wat de consequenties zijn van het verschuiven van (te veel) verantwoordelijkheden naar 'een verdeelde sector'. Komt een verdeelde sector zelfstandig tot oplossingen die het publieke belang dienen? In dit verband wijzen diverse auteurs op de urgentie en noodzaak voor de rijksoverheid om vraagstukken rond mededinging, marktordening en preventie van monopolievorming nadrukkelijker onderwerp van beleidsaandacht te maken. Marktwerking; over het wegnemen van marktimperfecties en het creëren van nieuwe markten Veel auteurs wijzen op onvolkomenheden in het functioneren van de luchtvaartmarkt en op de noodzaak om tot meer marktwerking te komen. De luchtvaartmarkt wordt gekenmerkt door historisch gegroeide marktverhoudingen en kent veel internationale regelgeving die veelal op een protectionistische leest is geschoeid. Nieuwe markttoetreders krijgen daardoor weinig kansen. Stanley stelt "the best form of regulation is competition". Essays over Luchtvaart > 23 >

22 Bij volledige mededinging ontstaan in principe de meest efficiënte netwerken, met de grootste kostenbesparingen, die per saldo in het belang zijn van de consument. Keuzenkamp heeft de gevolgen van marktmacht in de luchtvaart uitgebreid onder de loep genomen. Zo benadrukt hij onder meer dat het corrigeren van de oorzaak van marktmacht te prefereren is boven prijsregulering. Als voorbeeld noemt hij het creëren van een markt voor slots in de vorm van een ve:.:rsg. Naast de aandacht voor de effecten van marktmacht, zien diverse auteurs ook een probleem in het ontbreken van markten. Keuzenkamp schrijft: "Het ontbreken van markten leidt ertoe dat individuele beslissingen geen optimale allocatie van goederen en diensten teweegbrengen. De kosten Van vliegen bestaan uit het vliegticket, maar ook uit de schade van omwonenden die lijden onder de hinder. Deze laatste kosten zijn niet in de marktprijs verwerkt. De prijs is dus lager dan eigenlijk zou moeten, en bij de lage marktprijs wordt te veel geconsumeerd." Ook hier is het creëren van een markt volgens hem beter dan het reguleren van prijzen. Volgens Keuzenkamp moeten varianten op door diverse economen aangedragen methoden benut worden om de negatieve externe effecten te corrigeren. Omwonenden stellen dan hun 'stilte' beschikbaar en krijgen 'vliegtuiggeluid' terug. Deze invalshoek heeft duidelijk raakvlakken met de eerder genoemde uitdaging van maatschappelijke transacties. > 24 > Essays over Luchtvaart

23 Rol overheid preciseren In het verlengde van de twee voorgaande kopjes lijkt er samenvattend de beleidsopgave te liggen om de precieze en exclusieve rol en verantwoordelijkheid van de rijksoverheid te benoemen. Dit punt is nadrukkelijk naar voren gebracht op 22 november. Voor elk van de beleidsdoelen van het luchtvaartbeleid zou een explicieter beleidskader geformuleerd moeten worden dan tot nu toe is gedaan. De grens tussen het private en het publieke domein zal duidelijker moeten worden aangegeven en de instrumenten die de overheid effectief kan inzetten om maatschappelijke doelen te bereiken zullen meer uitgewerkt moeten worden. Deze aanmoediging is geen pleidooi voor meer of minder overheldsregulering, maar meer een pleidooi voor een explicitering daarvan. Een verduidelijking die steeds opnieuw beschouwd en bediscussieerd moet worden vanwege de steeds weer wisselende omstandigheden. Essays over Luchtvaart > 25 >

24

25 «

26 > 3. Veiligheid Nederland streeft naar een minimaal gelijkblijvend veiligheidsniveau ondanks de groei van de luchtvaart Veiligheid is in de luchtvaart altijd een centraal thema geweest en zal dat blijven. De impact van vliegtuigongelukken is ongekend. De gebeurtenissen van 11 september staan menigeen nog in het geheugen gegrift en hebben een 'emotionele crisis' ónder de luchtreizigers veroorzaakt, met als gevolg een aanzienlijker terugval in het passagiersvervoer dan op growd-van-de economische ontwikkelingen te.verwachten was. > 28 > Essays over Luchtvaart > Veiligheid

27 De primaire zorg voor overheidsbeleid richt zich dan ook op het steeds opnieuw formuleren en handhaven van de luchtvaartveiligheidseisen en -criteria. Deze zijn reeds ver ontwikkeld, maar vergen vanwege de groei van de luchtvaart enerzijds, en de britwikkeling Van de technologie anderzijds, een voortdurende verdere,-." vernieuwing. Gelet op het internationale karakter van de luchrvaartveiligheidsreguleririg, is een actieve deelname aan internationaal overleg noodzakelijk. Het nationale luchtvaartvëiligheidsbeleid wordt momenteel geactualiseerd. Sinds 11 september is ook het aspect 'security' een nadrukkelijker aandachtsgebied voor het iuchtvaartveiligheidsbeleïdgeworden^ Maast de aandacht voor de harde en rationele randvoorwaarden ten aanzien van een veilige luchtvaart, vormt ook de onderkenning van de subjectieve beleving vari veiligheid eert nieuwe uitdaging voor het DGL. Rosenthal wijst daar terecht op. Naast de noodzakelijke risico-analyses; vergt ook de risicocommunicatie veel meer aandacht. De vettigheid is steeds minder het exclusieve domein van technici, wetenschappers en rationele beleidsmakers. Het beleid dient rekening te houden met sociaal-culturele en psychologische aspecten rond de beleving van veiligheid. Deze aandacht is niet alleen nodig tijdens de beleidsontwikkeling, maar zeker ook bij de communicatie over het beleid. Hoe komt een boodschap over? Sluit de communicatie wel aah op bij de burgers ervaren problemen? Deze nieuwe benadering vergt een actiever betrekken van de burger bij de beleidsontwikkeling. Niet door middel van langdurige, formele en anonieme beleidstrajecten, maar direct, toegankelijk, professioneel en persoonlijk. Tegeiijk zuilen wij onze doelen op het gebied van veiligheid explicieter en afrekenbaar moeten maken. Heldere en haalbare ambities, zonder te vervallen in vaktaal metcijfermatige kansberekeningen die niet aansluit op de kennis en beleving van de burger. De auteurs in dit hoofdstuk werpen ook de vraag op of de verdeling van verantwoordelijkheden tussen private en publieke partijen voor aanscherping in aanmerking komt. De zorg leeft dat private partijen hun veiligheidsinvesteringen ondergeschikt maken aan hun rendementsafwegingen. Waar of niet waar, van de overheid mag worden verwacht dat ze heldere regels stelt en ook in internationaal verband initiatieven ontplooit om de veiligheid te garanderen. Scherp toezicht op de private naleving van de publieke regels is noodzakelijk. Een belangrijke stap is gezet met het onderbrengen van uitvoering en handhaving in de luchtvaartdivisie van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Komende rapportages van de IVW-organisatie zullen leren of het veiligheidsbeleid voldoende richtinggevend is'geweest voor de uitvoering en handhaving en zullen leren of en waar de beleidsketen verdere versterking behoeft. Er is al veel bereikt op het gebied van veiligheid, en met de voortschrijdende techniek kart de veiligheid nog verder verbeteren. Alleen de mens zelf blijft op deze ontwikkeling achter: Matthews wijst erop dat ongelukken voor 85% te herleiden zijn tot menselijk falen. Hieraan zal meer aandacht geschonken moeten worden, in alle aspecten van de luchtvaart. Vanaf ontwerp, via fabricage tot en met de feitelijke operatie. De informatietechnologie lijkt nog ongekende mogelijkheden te bieden om de relatie tussen mens en machine te optimaliseren. Hier liggen belangrijke opgaven voor alle partijen in de wereld van de luchtvaartveiligheid. Essays over Luchtvaart > Veiligheid > 29 >

28 Veiligheid in de luchtvaart: toekomstige ontwikkelingen en uitdagingen S. Mattbews President en Chief Executïve Officer van de FtightSafety Foundation, Vïrgmia, U.S.A. augustus 2001 Inleiding en achtergrond Bezorgdheid over veiligheid heeft de luchtvaart gedurende zijn lange geschiedenis altijd parten gespeeld, zowel in mythen als in werkelijkheid. Het verhaal van Icarus en diens vader Daedalus in de Griekse mythologie leert ons al dat de mens alleen met gevaar voor eigen leven zijn grenzen en die van zijn machines kan negeren. De beginperiode van het vliegen met luchtballonnen en zweefvliegtuigen werd gekenmerkt door talrijke ongelukken en het streven naar gemotoriseerde vliegtuigen leverde weer heel eigen gevaren op. Ook sinds we met succes gemotoriseerde luchtvaart kennen en verder ontwikkelen, krijgen we steeds opnieuw lessen in veiligheid. Eigenlijk zijn veiligheidsproblemen bijna altijd het gevolg geweest van een of andere vorm van onwetendheid: met vliegen verlegt de mens immers voortdurend de grenzen van zijn kennis. Omdat we onvoldoende wisten van aërodynamica, vliegtuigstructuren, het weer en vuur, waagden we ons in de luchtvaart niet zelden op relatief onbekend terrein. Het economische polenlieci van LransporL van mensen en goederen door de lucht verleidde ons ertoe geen genoegen te nemen met de grenzen van onze kennis en steeds hoger en sneller te willen vliegen en steeds meer lading te willen vervoeren. Met de groei van de luchtvaart deden zich af en toe spectaculaire ongelukken voor die ons telkens weer duidelijk confronteerden met ons gebrek aan kennis. Verbeteringen kwamen met vallen en opstaan tot stand. Door het systematisch onderzoeken van ongelukken konden we leren van onze fouten. Maar daarnaast probeerden we door onderzoek en ontwikkeling problemen te voorkomen en meer inzicht te krijgen in alle aspecten van het vliegen. Uitgebreid onderzoek in Europa en de Verenigde Staten op het gebied van aërodynamica leverde een schat aan fundamentele kennis op die leidde tot de verbetering van de doelmatigheid en de veiligheid. Dankzij de kennis die werd verworven op het gebied van vliegtuigstructuren, -materialen en -aandrijving waren we in staat betere vliegtuigen te bouwen en er beter en veiliger mee te vliegen. Doordat we de structuur en de aandrijving nu zodanig beheersen dat ongelukken ten gevolge van het falen van die elementen zeer zeldzaam zijn geworden, zijn de zwaktes en tekortkomingen van de mens, die overigens al vanaf het begin aanwezig waren in het operationele systeem, duidelijker aan het licht gekomen. t» lcashtleivs Release, 13 jrau 20(11, ICAO, MontreaL M IBÏD! HBD [ f( IV1VA ww* iiopioijj/nitii/alïiit* hun! l ( hbat \lrrkit fiwrait '0U0 \irbus tuilumru luubiire Irjnkoik "><XH t' ( urren' \fnrkt t Outtoirk '001 bocingc imunrinl ^iiphncs tartte ' iwi Er ontstond een nieuw begrip: 'menselijke fout'. Het verving de term 'fout van de piloot', omdat men besefte dat het niet alleen om beoordelingsfouten en foute beslissingen in de cockpit ging. En zoals we eerst onze gebrekkige kennis van de machine hebben aangevuld, beginnen we nu inzicht te krijgen in de externe factoren die ertoe kunnen leiden dat mensen fouten maken. Ook beginnen we de relatie mens-machine beter te begrijpen, waardoor we de risico's van het vliegen kunnen verkleinen. > 30 ^ Essays over Luchtvaart > Veiligheid

29 Het onderzoek om het weer beter te leren begrijpen en nauwkeurig te kunnen voorspellen, begon aan het eind van de jaren dertig. Tijdens de Tweede Wereldoorlog is op dit terrein veel vooruitgang geboekt. In de afgelopen jaren zijn we vooral veel beter geworden in het verzamelen en analyseren van weergegevens, waardoor we een heel gedetailleerd beeld hebben van weerverschijnselen. Dit heeft er op zijn beurt weer toe geleid dat we turbulentie in wolkenloze luchten, wind shear (grote snelheidsverschillen van de lucht) en andere gevaarlijke omstandigheden nauwkeurig kunnen vaststellen en voorspellen. Dit zijn de fundamenten van de hedendaagse veiligheidsprocedures en de internationale ontwikkelingen op het gebied van veiligheid. Groei van de luchtvaartsector De luchtvaartsector is met name in de afgelopen jaren zo snel gegroeid dat onze infrastructuren vaak niet in staat waren zich hieraan tijdig en efficiënt aan te passen en volledig aan de vraag van de klanten te blijven voldoen. Commerciële luchtvaart: Zowel het passagiers- als het goederenvervoer door de lucht hebben een gestage groei doorgemaakt. Daardoor is ook de mondiale luchtvaartvloot in omvang toegenomen. Dit proces zal zich in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid voortzetten. Ondanks de huidige economische slapte verwacht de ICAO dat het totale passagiersvervoer op geregelde vluchten, gemeten in passagierskilometers, de rest van dit decennium wereldwijd jaarlijks gemiddeld met 4,5% zal groeien. Dit is een voortzetting van de groeitrend van de afgelopen tien jaar. De totale verwachte groei in het goederenvervoer, gemeten in tonkilometers, is met 6% per jaar over dezelfde periode zelfs nog hoger.m Het internationale verkeer zal met 5,5% per jaar (passagierskilometers) en 6,5% (tonkilometers) naar verwachting sneller dan gemiddeld groeien. Het aantal vertrekkende vliegtuigen op geregelde vluchten zal naar verwacht het volgende decennium met een derde toenemen en het aantal afgelegde vliegtuigkilometers zal met circa de helft groeien. [2 ' Regionaal zullen zowel het passagiers- als het goederenvervoer door de lucht in Azië en het Stille-Oceaangebied aanzienlijk sterker groeien dan het mondiale gemiddelde. De snelst groeiende internationale routegroepen voor passagiersvervoer zullen naar verwachting die tussen Noord-Amerika en Midden-Amerika/Caribisch Gebied en die tussen de Noord-Amerika en Zuid-Amerika zijn, met de routes over de Stille Oceaan en die tussen Europa en Azië/Stille-Oceaangebied als goede derde.m Zakelijke luchtvaart: Hoewel de statistieken van de zakelijke luchtvaart niet zo volledig zijn als die van de luchtvaartmaatschappijen, laat de beschikbare informatie een soortgelijke groei zien wat betreft de vlootomvang en het aantal vervoerde passagiers. Onderzoek wijst uit dat directies van bedrijven steeds meer de voordelen van zakenvliegtuigen zien wat betreft gemak, tijdbesparing en beveiliging van de medewerkers. In de afgelopen jaren zijn er bedrijven gekomen die gespecialiseerd zijn in het geven van beveiligingsadviezen aan mondiaal opererende bedrijven, en die gebruikmaken van zakenvluchten op een groot aantal luchthavens die normaal niet worden aangedaan door geregelde vluchten. Nieuwe ontwikkelingen die de traditionele patronen van het zakelijke luchtverkeer doorbreken, zijn onder meer het delen van een vliegtuig door twee of meer bedrijven en het oprichten van zakenjet-divisies, zoals bijvoorbeeld Bizjet Holdings van United Airlines. Kleine luchtvaart: Hoewel het gebruik van privé-vliegtuigen vooral in Noord-Amerika is geconcentreerd, is deze bedrijfstak in vrijwel alle regio's van de wereld gegroeid. Dit blijkt ook uit het feit dat er meer dan 55 landen zijn aangesloten bij de International Council of Aircraft Owners and Pilot Association.M Fabricage: Gezien de toename van de vraag in de commerciële luchtvaart wordt voorspeld dat vervoer door de lucht de komende twintig jaar een van de belangrijkste groeisectoren in de wereld zal zijn, met een behoefte aan nieuwe transportvliegtuigen ter waarde van USD 1,3 biljoen. Het aantal vrachtvliegtuigen zal naar verwachting de komende 20 jaar verdubbelen van naar meer dan Het aandeel van de vrachtvliegtuigen in de totale luchtvloot blijft met 11-12% gelijk aan het huidige niveau. Wanneer we er rekening mee houden dat van de huidige vloot waarschijnlijk vliegtuigen uit bedrijf zullen worden genomen, zullen er in 2020 meer dan nieuwe vliegtuigen aan de vrachtvloot zijn toegevoegd. ^ Door de segmentering van de markt in de afgelopen twintig jaar zijn ontwerp, ontwikkeling en fabricage van vliegtuigen specifiek toegesneden op de afzonderlijke markten. Vóór de deregulering in de Verenigde Staten bijvoorbeeld vloog TWA dagelijks één keer met een B747 van Chicago op Londen. Nu vliegen United Airlines en American Airlines met de kleinere B767- en B777-toestellen vanuit Chicago dagelijks 22 keer op 11 bestemmingen in Europa. De verwachting is dat er door de segmentering alleen al in het Noord-Atlantische gebied in 2020 bijna 200 non-stoproutes tussen stedenparen bij zullen zijn gekomen.! 6 ' De regionale markt voor vliegtuigen heeft een explosieve groei doorgemaakt, die het verkeer op de aanvoerroutes heeft gestimuleerd. Service en comfort zijn verbeterd en er is een toenemend potentieel voor het ontwikkelen van directe vluchten tussen paren kleinere steden die nu alleen worden bediend vanuit een grote hub. Hoewel kleinere vliegtuigen zeker hun aantrekkelijke kanten hebben, maakt men zich echter zorgen over het feit dat ze in vergelijking met hun omvang relatief veel bijdragen aan de steeds toenemende congestie en vertragingen. Essays over Luchtvaart > Veiligheid > 31 >