Betreft: Onderzoek fiscale consequenties wijziging Wet Veiligheidsregio's

Transcriptie

1 Werkgroep financieringssystematiek p/a F.M.L.Lauret Postbus AA Terneuzen Aan de Directie van de Veiligheidsregio Zeeland mevrouw G.J.M.Ruijs Postbus AG MIDDELBURG contactpersoon : F.M.L.Lauret RA telefoon : f.lauret@terneuzen.nl verzonden : 21 juni 2013 Terneuzen, 21 juni 2013 Betreft: Onderzoek fiscale consequenties wijziging Wet Veiligheidsregio's Geachte mevrouw Ruijs Hierbij doen wij u onze bevindingen toekomen van het onderzoek, dat wij op uw verzoek hebben verricht naar de fiscale gevolgen van de wijziging van de Wet Veiligheidsregio s. Inleiding De aanleiding voor uw verzoek is de wijziging van de Wet Veiligheidsregio s, waardoor brandweertaken per 1 januari 2014 zijn aangemerkt als regionale taken die worden uitgevoerd door de veiligheidsregio s. Als consequentie hiervan geldt een wijziging van het fiscale regime dat van toepassing is op de uitgaven voor brandweertaken. Uw Directie heeft onze werkgroep gevraagd de gevolgen van de gewijzigde wetgeving in beeld te brengen en over deze gevolgen te adviseren. U heeft ons daarbij specifiek gevraagd om te adviseren hoe in het licht van de gemaakte afspraken over het om niet in gebruik geven van gebouwen door de gemeenten aan de Veiligheidsregio Zeeland (hierna te noemen VRZ), het beste kan worden omgegaan met de gevolgen van de wetswijziging. Onderstaand rapporteren wij u over onze bevindingen en adviseren wij u over de mogelijkheid om fiscaal nadeel dat kan ontstaan door de wetswijziging te voorkomen. In ons onderzoek hebben wij gebruik gemaakt van het rapport dat op ons verzoek door Deloitte Belastingadviseurs op 4 juli 2012 is uitgebracht aan uw Directie.

2 Conclusie De conclusie van onze bevindingen is dat de wijziging van de Wet Veiligheidsregio s gezien de bestaande situatie voor de Zeeuwse gemeenten enkel tot fiscaal nadeel kan leiden voor zover een gemeente op 1 januari 2014 een of meerdere brandweerkazernes in eigendom heeft die pas na 31 december 2004 in gebruik genomen zijn. In die gevallen betreft het nadeel (gedeeltelijke) restitutie van eerder met het BTW-compensatiefonds verrekende BTW op investeringen. Wij adviseren u om het mogelijk te maken dit nadeel te voorkomen door de gemeenten de mogelijkheid te bieden deze kazernes voor 1 januari 2014 in juridische zin om niet over te dragen aan de VRZ. Onze conclusie en het daaropvolgend advies lichten wij onderstaand toe. Wijziging fiscaal regime Doordat gemeentebesturen vanaf 1 januari 2014 niet meer de mogelijkheid hebben te besluiten tot het zelf uitvoeren van de gemeentelijke brandweertaken, vervalt voor de gemeenten het recht om de BTW die drukt op uitgaven betreffende de brandweer te declareren bij het BTW-compensatiefonds. Uiteraard valt daarmee ook voor de veiligheidsregio s de mogelijkheid weg om de BTW op de brandweertaak met gebruikmaking van de transparantiemethode via de deelnemende gemeente bij het fonds te declareren. Tegenover het nadeel dat hierdoor voor de veiligheidsregio s en daarmee feitelijk voor de deelnemende gemeenten ontstaat, staat een compensatie door overheveling van middelen uit het BTW-compensatiefonds naar de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR). De compensatie wordt via de BDUR-gelden ingaand 2014 door het Rijk uitgekeerd aan de veiligheidsregio s. Er bestaat geen rechtstreeks verband tussen het nadeel dat een veiligheidsregio en de daarin deelnemende gemeenten in een bepaalde periode ondervinden en het bedrag dat aan de desbetreffende veiligheidsregio op basis van de BDUR wordt uitgekeerd. De compensatie is namelijk op macroniveau bepaald op basis van landelijke cijfers betreffende feitelijk geclaimde BTW in voorgaande jaren. Wij zijn van mening dat de hiervoor bedoelde compensatie die de VRZ ontvangt als onderdeel van de BDUR-uitkering volledig aangewend moet worden voor dekking van de kostenverhogende BTW. Te zijner tijd moet worden bezien welk effect dit heeft voor de VRZ en de gemeenten. Gebouwen in eigendom bij de Zeeuwse gemeenten In het kader van de overdracht van brandweertaken door de Zeeuwse gemeenten aan de VRZ per 1 januari 2013 is er voor gekozen de gebouwen die in gebruik zijn voor brandweertaken in eigendom te laten bij de gemeenten. De gemeenten hebben de gebouwen om niet in gebruik gegeven aan de VRZ. Daarmee is gevolg gegeven aan de aanbeveling van onze werkgroep in ons eindrapport van 15 september De argumenten voor deze aanbeveling zijn in voornoemd rapport uitgebreid weergegeven: De organisatie van de Veiligheidsregio wordt vanaf 2013 niet belast met het bouwkundige, juridische en financiële beheer van een groot aantal gebouwen. Voorkomen wordt dat door overdracht van gebouwen bij de gemeenten aanwezige deskundige capaciteit onbenut achterblijft, terwijl bij de Veiligheidsregio deskundigheid zou moeten worden opgebouwd die vreemd is aan de uitvoering van de eigenlijke brandweertaken. De gemeenten houden directe invloed op diverse ruimtelijke aspecten die een rol kunnen spelen bij uitbreiding of aanpassing van de huisvesting. Verschillen in kwaliteit of beleving van de huisvesting die er ongetwijfeld zullen zijn en vaak de weerslag zijn van in het verleden gemaakte bestuurlijke keuzes, hoeven niet door de Veiligheidsregio te worden opgeheven. Boven een nog te bepalen ondergrens qua toereikendheid van de huisvestingssituatie kan iedere gemeente eigen keuzes maken aangaande het kwaliteitsniveau van de brandweerhuisvesting en de kosten die daaraan zijn verbonden. 2

3 Omdat de eigendomssituatie van de gebouwen ongewijzigd blijft, worden er geen kosten gemaakt voor eigendomsoverdracht. De financiering van de gebouwen kan ongewijzigd deel uit blijven maken van de totaalfinanciering bij de gemeenten. Voor zover gebouwen nu worden gebruikt voor zowel brandweertaken als voor andere gemeentelijke taken is het veelal eenvoudiger de voordelen van de gemeenschappelijke huisvesting te benutten, dan het geval zou zijn als de eigendom van de gebouwen zou worden gesplitst. Door deze aanbeveling vormt de onderhoudssituatie van de gebouwen geen direct probleem meer voor deze overdracht. Immers, de gemeenten zijn nu verantwoordelijk voor deze situatie en dit wijzigt door dit voorstel niet. Bron:Eindrapportage Werkgroep financieringssystematiek d.d. 15 september 2011, pagina 8. De relevantie van de genoemde argumenten is naar onze mening ongewijzigd. De argumenten rechtvaardigen volledig de destijds gemaakte keuze als passend bij de bedrijfsvoering van de VRZ in de nieuwe situatie. In een gesprek hierover heeft het management van de VRZ ons laten weten onze opvatting hierover te delen. In deze rapportage zien wij dan ook als de primair te beantwoorden vraag of handhaving van de gemaakte keuze op problemen stuit door wijziging van het fiscaal regime. Gevolgen bij ongewijzigde eigendomssituatie gebouwen Onder het fiscale regime dat tot en met 31 december 2013 van toepassing is, komt de BTW op kosten van de huisvesting die door de gemeenten worden betaald volledig in aanmerking voor vergoeding uit het BTW-compensatiefonds. Een wetswijziging in februari 2011 had de keuze voor het niet overdragen van de gebouwen mogelijk gemaakt zonder dat daardoor een fiscaal nadeel ontstond ten opzichte van de situatie waarbij de gebouwen aan de VRZ zouden zijn overgedragen. In de gegeven situatie, waarbij de bestaande gebouwen in eigendom zijn bij de gemeenten, betekent wijziging van het BTW-regime per 1 januari 2014 dat de gemeenten de BTW op exploitatiekosten die voor hun rekening komen, niet meer kunnen declareren bij het BTWcompensatiefonds. De BTW wordt daarmee een kostenfactor. Hiermee ontstaat geen wezenlijk nadeel ten opzichte van de situatie dat de gebouwen in eigendom zouden zijn bij (of zouden overgaan naar) de VRZ. Door de wijziging van het BTW-regime heeft immers de VRZ vanaf 1 januari 2014 evenmin de mogelijkheid de BTW te claimen bij het BTWcompensatiefonds. Het kostenverhogende effect van de BTW komt ook voor exploitatiekosten van gebouwen die eigendom zijn van de veiligheidsregio, via de gemeentelijke bijdragen ten laste van de gemeenten. Bijzondere aandacht verdienen de herzieningsbepalingen in de wet op het BTWcompensatiefonds. Fiscaal nadeel ontstaat namelijk wel voor zover gemeenten op 1 januari 2014 ten behoeve van de brandweerzorgtaken gebouwen in eigendom hebben die pas na 31 december 2004 in gebruik genomen zijn. In die situatie moet namelijk een deel van de gecompenseerde BTW op voor die gebouwen gedane investeringen worden terugbetaald omdat de overgang naar een ander BTW-regime voor deze gebouwen valt binnen de zogenaamde herzieningstermijn. Hierna gaan wij in op de omvang van dit nadeel en een mogelijkheid om herziening van gecompenseerde BTW te voorkomen. Uit het voorgaande mag worden afgeleid dat voor gebouwen die op 31 december 2004 al in gebruik waren voor brandweertaken, geen fiscaal nadeel ontstaat door de wijziging van de Wet Veiligheidsregio s per 1 januari In de wetswijziging zien wij dan ook geen aanleiding voor heroverweging van de keuze deze gebouwen bij de gemeenten in eigendom te laten. 3

4 Overgangsproblematiek kazernes in gebruik genomen na 31 december 2004 Zoals hiervoor is vermeld, brengt de wijziging van het fiscaal regime specifieke overgangsproblematiek mee ten aanzien van kazernes die in gebruik genomen zijn na 31 december Net als voor exploitatiekosten geldt voor investeringen in brandweerkazernes dat momenteel de BTW die begrepen is in de uitgaven volledig kan worden geclaimd bij het BTW-compensatiefonds. Dit geldt ongeacht de vraag of gebouwd wordt in opdracht van een veiligheidsregio of van een gemeente. Ingaand 1 januari 2014 vervalt de mogelijkheid om deze BTW te claimen. Voor investeringen in gebouwen die op dat moment eigendom zijn van de gemeenten, worden de herzieningsbepalingen toegepast. De zogenaamde herzieningstermijn betreft een tijdvak van tien kalenderjaren inclusief het jaar waarin het onroerend goed in gebruik is genomen. Over het nog niet verstreken deel van de herzieningstermijn moet de bij het BTW-compensatiefonds geclaimde BTW worden terugbetaald naar rato van het nog niet verstreken deel van die termijn. Concreet betekent dit dat gedeeltelijke terugbetaling van de gecompenseerde BTW aan de orde zal zijn voor kazernes die na 31 december 2004 in gebruik genomen zijn. Naarmate een gebouw recenter in gebruik genomen is, zal de restitutie groter zijn. In een bijlage bij dit rapport geven wij ter verduidelijking enkele cijfervoorbeelden (bijlage 1). In het kader van de voorbereiding van ons eerder vermeld rapport van 15 september 2011 hebben wij onder andere geïnventariseerd welke gebouwen bij de Zeeuwse gemeenten in gebruik zijn voor brandweertaken. Uit deze inventarisatie is ons bekend dat het merendeel van de Zeeuwse gemeenten in de periode nieuwe kazernes in gebruik heeft genomen. Verder is ons bekend dat meerdere gemeenten in de periode vanaf 2010 opdrachten hebben verleend voor nieuw te bouwen brandweerkazernes. Uit deze informatie leiden wij af dat (nagenoeg) alle Zeeuwse gemeenten er rekening mee moeten houden dat zij zonder het nemen van nadere maatregelen te maken zullen krijgen met restitutie van eerder gecompenseerde BTW op investeringen in brandweerkazernes. In bijlage 2 van dit rapport geven wij een overzicht van de kazernes waarvoor volgens bij ons beschikbare informatie de herzieningsproblematiek (eventueel) aan de orde kan komen. Voorkomen nadeel door herzieningsbepalingen Anders dan voor gebouwen die in eigendom zijn bij gemeenten, worden voor gebouwen die al vóór 1 januari 2014 bij de VRZ in eigendom zijn de herzieningsbepalingen buiten werking gesteld. De VRZ krijgt dus niet te maken met terugbetalen van gecompenseerde BTW. Dit betekent dat in de Zeeuwse situatie herziening van BTW over investeringen in kazernes gebouwd na 31 december 2004 voorkomen kan worden, door deze kazernes vóór 1 januari 2014 over te dragen aan de VRZ. In het hiervoor vermelde rapport van Deloitte Belastingadviseurs staat dat het daarbij in ieder geval gaat om de volle juridische eigendom. Of daarbij sprake is van een vergoeding is in dit kader niet van belang. De overdracht kan tegen boekwaarde, maar ook tegen een symbolisch bedrag of om niet plaatsvinden. Na de overdracht ligt het beheer in principe bij de Veiligheidregio, maar het beheer kan ook worden uitbesteed. Wij stellen dan ook voor de gemeenten die kazernes in eigendom hebben welke pas na 31 december 2004 in gebruik zijn genomen, de gelegenheid te bieden deze aan de VRZ over te dragen. Het heeft onze voorkeur deze overdracht om niet of tegen een symbolische prijs te laten plaatsvinden, waardoor extra administratieve handelingen zoveel mogelijk beperkt worden. Door uitbesteding van het onderhoud aan de gemeente kan worden bereikt dat de praktische situatie hierdoor nagenoeg niet wijzigt. De exploitatielasten die direct aan de instandhouding van het gebouw zijn te relateren kunnen specifiek in rekening gebracht worden bij de gemeente die een kazerne heeft overgedragen. Van belang is dat bij de keuze voor overdracht van een kazerne, de effectuering daarvan op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat de VRZ de kazerne in ieder geval vóór 1 januari 2014 als eigenaar feitelijk in gebruik kan nemen. Aan de levering zullen beperkingen worden verbonden, zoals een recht of plicht van eerste koop door de gemeente en mogelijk ontbindende voorwaarden. 4

5 Het is ons bekend dat in een aantal situaties sprake is van gecombineerde huisvesting van brandweer met die van andere (gemeentelijke) taken. Waar dat van toepassing is, is van belang dat de overdracht aan de VRZ beperkt wordt tot die gedeelten van het gebouw die specifiek voor brandweertaken in gebruik zijn. Brandweerkazernes in aanbouw Voor kazernes die momenteel in aanbouw zijn, is verrekening van BTW bij het BTWcompensatiefonds nog mogelijk mits de ingebruikname vóór 1 januari 2014 wordt gerealiseerd. Uiteraard geldt voor die kazernes ook dat in geval het eigendom op 1 januari 2014 nog bij de gemeente berust, herziening plaatsvindt van de gecompenseerde BTW. Gezien het feit dat voor de desbetreffende kazernes op die datum slechts een zeer beperkt deel van de herzieningstermijn verstreken zal zijn, is het nadeel van de herziening aanmerkelijk. Vooral voor deze nieuwe kazernes is uit kostenoogpunt tijdige overdracht aan de VRZ van groot belang. Volledigheidshalve vermelden wij nog dat voor kazernes die pas na 1 januari 2014 in gebruik genomen worden, het in fiscaal opzicht geen verschil maakt of deze eigendom zijn van de veiligheidsregio of van de gemeente. In beide situaties blijft de BTW onderdeel uitmaken van de investeringskosten omdat verrekening met het BTW-compensatiefonds niet meer mogelijk is. Het ligt overigens in de lijn van eerdere besluitvorming dat voor na 1 januari 2014 nieuw te bouwen kazernes opdracht wordt verleend door de desbetreffende gemeenten en dat die kazernes in eigendom blijven bij die gemeenten. Tot slot Zoals hiervoor vermeld hebben wij bij onze bevindingen mede gebaseerd op het door Deloitte Belastingadviseurs uitgebrachte rapport. Voor meer gedetailleerde informatie die bij het voorkomen van belastingnadeel een rol speelt, verwijzen wij naar dat rapport (zie bijlage 3 bij dit rapport). Wij hebben het vorenstaande afgestemd met de Belastingdienst. Inmiddels heeft de Belastingdienst via Deloitte Belastingadviseurs schriftelijk gemeld hiermee akkoord te gaan. Wij benadrukken nog dat het naar onze mening aanbeveling verdient de overdracht van kazernes aan de VRZ te beperken tot die situaties waarin fiscaal voordeel te bereiken is. Omdat het van belang is veilig te stellen dat waar gekozen wordt voor overdracht van kazernes, deze beslist voor 1 januari 2014 wordt gerealiseerd, bieden wij ter ondersteuning in bijlage 4 bij dit rapport een schets van de te volgen procedurele stappen en een mogelijke tijdsplanning daarbij. Tot slot vermelden wij dat wij als werkgroep graag bereid zijn om samen met u het verdere proces te faciliteren. 5

6 Met vriendelijke groet, Namens de werkgroep Financieringssystematiek, F.M.L. Lauret RA Bijlagen: 1. Voorbeeld berekeningen herziening BTW investeringen brandweerkazernes 2. Inventarisatie kazernes in gebruik genomen na 31 december Rapport Deloitte Belastingadviseurs dd 4 juli Planning procedure overdracht brandweerkazernes aan VRZ 6