Actualiteiten ruimtelijke ordeningsrecht

Transcriptie

1 Actualiteiten ruimtelijke ordeningsrecht mr. drs. Hugo Doornhof advocaat bij AKD te Amsterdam 28 oktober

2 AGENDA 1. Ruimtelijke ordening en milieunormen 2. De SER-ladder 3. Hogere overheden 4. Ontheffingsbevoegdheid GS 5. Wijzigingsbevoegdheid 6. Projectafwijkingsbesluit 7. Relativiteit 8. Onlosmakelijke samenhang 9. Besluit wijziging Bor en andere AMvB s (o.a. Bro) 10. Voorwaardelijke verplichting 11. Beheersverordening 12. Gewekt vertrouwen 13. Onderzoeksverplichtingen 14. Economische uitvoerbaarheid

3 Ruimtelijke ordening en milieunormen Normen voor RO-besluiten: Hoofdnorm: goede ruimtelijke ordening (3.1 lid 1 Wro) VNG-Brochure Bedrijven en milieuzonering Afweging mag niet worden doorgeschoven naar latere afweging op grond van milieuregels (ABRS 28 november 2012, JM 2013/12 m.nt. R. van Bommel (Lelystad)) Dikwijls goede ruimtelijke ordening waarborgen via milieuregels (ABRS 19 oktober 2011, /1/R2 (Waterland))

4 Ruimtelijke ordening en milieunormen (2) Normen Activiteitenbesluit leidend (bijv. ABRS 22 mei 2013, /1/R2 (Boxmeer); ABRS 27 februari 2013, /1/R4 (Wierden)) Van betekenis: als milieuregels worden geschonden, kan handhavend worden opgetreden Centrale vraag: worden normen daadwerkelijk gehaald? (ABRS 7 mei 2014, /1/R1 (Borne); ABRS 28 maart 2012, JM 2012/63 m.nt. F. Arents)

5 Ruimtelijke ordening en milieunormen (3) Vraagstukken rond rol Activiteitenbesluit: Concrete maatwerkvoorschriften soms nog niet mogelijk (ABRS 6 juni 2012, /1/R1) Voorkomen van een te uitgebreide planregeling, ook om gelijktijdig gebruik met geluidemitterende functies te voorkomen (ABRS 18 juli 2012, M en R 2013/88 m.nt. J.C. van Oosten (Westerveld)) Beoordeling ruimtelijke gevolgen soms ongelijk (ABRS 30 januari 2013, JM 2013/40 m.nt. F. Arents) vb. s: stemgeluid, lijfgeur bedrijf, traditioneel schieten vgl.: verkeersgeluid van 30 kmwegen

6 Ruimtelijke ordening en milieunormen (4) Later kunnen mogelijk (andere) maatwerkvoorschriften gesteld worden (ABRS 11 april 2012, BR 2012/129 m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker (Panamatussenuitspraak) en ABRS 3 april, 2013, /1/R2 (Panama-einduitspraak)) Conclusie: niet klakkeloos uitgaan van Activiteitenbesluit en eventuele maatwerkvoorschriften

7 SER-ladder voor duurzame verstedelijking Artikel lid 2 Bro: De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a) Actuele regionale behoefte b) Binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins? c) Locatie passend ontsloten, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer In werking getreden: 1 oktober 2012

8 SER-ladder (2) Definities (artikel 1.1.1, lid 1, Bro): h. Bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur Aansluiten bij bestaand stedelijk gebied in Provinciale Verordeningen? i. Stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen

9 SER-ladder (3) Stedelijke ontwikkeling? Niet: 3 woningen rechtstreeks, 3 middels wijzigingsbevoegdheid bij bestaande lintbebouwing (ABRS 18 december 2013, /1/R4 (Weststellingerwerf)) 1 woning (Vz. ABRS 14 januari 2014, nr /2/R4 (Midden-Delfland)) Ook niet bij kleinschalige ontwikkelingen anders dan woningbouw? Let op!: behoefte hoe dan ook onderbouwen ihkv uitvoerbaarheid

10 SER-ladder (4) Stedelijke ontwikkeling? Wel: Uitbreiding bedrijventerrein waarbij oppervlakte per saldo niet toeneemt. Planologisch nieuwe ontwikkeling (ABRvS 19 februari 2014, nr /1/R1 (Waterland)) Uitbreiding van één bestaand bedrijf (ABRS 23 april 2014, /1/R1 (Hengelo))

11 SER-ladder (5) Voor welke besluiten? Bestemmingsplannen en inpassingsplannen Inzicht geven bij wijzigingsbevoegdheid (ABRvS 5 februari 2014, /1/R1 (Oldenzaal)) Provinciale verordening die een locatie voor stedelijke ontwikkeling aanwijst (artikel lid 3 Bro) Omgevingsvergunning (artikel 5.20 Bor) Inzicht geven kan desnoods na vaststelling bp (ABRS 13 augustus 2014, /1/R6).

12 SER-ladder (6) Trede 1: actuele regionale behoefte aangetoond? Wel: Regionale woningmarktonderzoeken (ABRS 4 september 2013, /1/R4 (Leiden), ABRS 10 januari 2014, /1/R6 (Haren)). De toelichting moet dan wel met die onderzoeken overeenstemmen, ABRS 4 september 2013, /1/R6 (Halderberge) Niet: Concrete gegadigde is onvoldoende (ABRS Vz. 4 november 2013, /2/R6 (Tilburg))

13 SER-ladder (7) Trede 2: bestaande herstructurering / transformatiemogelijkheden? ABRS 5 februari 2014, /1/R4 (Korendijk): niet noodzakelijk om eerst alle mogelijke inbreidings- en transformatielocaties te bebouwen indien actuele behoefte groter is dan de mogelijkheden in bestaand stedelijk gebied Nieuwe ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied in beginsel steeds mogelijk (ABRS 19 februari 2014, /1/R6 (Strijen))

14 SER-ladder (8) Trede 3: locatie met passende ontsluiting, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer: Grootschalig: weg en OV Kleinschalig: weg en goede fietsverbinding

15 Hogere overheden en planologische besluitvorming Algemene regels Verbod bouw melkgeitenhouderijen niet in strijd met artikel 4.1 Wro (ABRS 6 november 2013, NJB 2013/2527) Onderscheid tussen rechtstreeks werkende bepalingen en bepalingen die de raad in acht moet nemen bij vaststellen bp (ABRS 11 december 2013, /1/A1 (Gemert- Bakel))

16 Hogere overheden en planologische besluitvorming (2) Illegale bebouwing levert geen bestaand recht op (ABRS 9 april 2014, /1/R2). Uitzondering op verstedelijkingsverbod goed motiveren (ABRS 9 juli 2014, /1/R1).

17 Hogere overheden en planologische besluitvorming (3) Reactieve aanwijzing Binnen zes weken. Echter: ABRS 6 februari 2013, BR 2013/65 m.nt. C.N.J. Kortmann en I.O. den Hollander (Daarentegen: ABRS 3 december 2013, /1/A1 en /2/A1) Ongewenste gevolgen geen belemmering (ABRS 11 september 2013, /1/R3 (Loon op Zand))

18 Ontheffingsbevoegdheid GS Iwt artikel 4.1a Wro per 1 oktober 2012 Bij de verordening ( ) kan worden bepaald dat GS op aanvraag van B&W ontheffing kunnen verlenen ( ) voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijke beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Expliciete grondslag voor ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordening (vgl. ABRS 6 juni 2012, BR 2012, 117)

19 Ontheffingsbevoegdheid GS (2) TK 2010/11, , nr. 3, p. 4 -> Gedetailleerde beperkingen in algemene regels ongewenst, leidt tot talrijke nadere afwegings-momenten; doorkruising sturingsstelsel Ontheffing is bedoeld voor onvoorziene, bijzondere situaties Alleen indien gemeentelijk beleid in verhouding tot met de provinciale regel te dienen belangen onevenredig wordt belemmerd

20 Ontheffingsbevoegdheid GS (3) Artikel 4.1a Wro behelst tevens een inperking van de ontheffingsbevoegdheid. ABRS 5 februari 2014, AB 2014/140 m.nt. D. Korsse (Aa en Hunze): Provinciale omgevingsverordening Drenthe: verbod op vestiging of uitbreiding van een solitair buiten bestaand stedelijk gebied gelegen regionaal georiënteerd bedrijf GS kunnen ontheffing verlenen indien zwaarwegende argumenten dit rechtvaardigen-> Drentse ontheffingsbevoegdheid heeft een ruimere strekking dan artikel 4.1a Wro toelaat dus is onverbindend -> wijziging provinciale verordeningen noodzakelijk (zie ook: ABRS 13 augustus 2014, /1/R4)

21 Wijzigingsbevoegdheid Geboden flexibiliteit kan kans op evenwichtigheid van de belangenafweging vergroten (ABRS 17 september 2014, /1/R2 (Montfoort)) Het moet aannemelijk zijn dat de bestemming, die in de wijzigingsbepaling is opgenomen, zich zal verwezenlijken tijdens de planperiode (ABRS 31 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2708 (Veenendaal); ABRS 5 maart 2014, BR 2014/55 m.nt. C.N.J. Kortmann en P.M.J.J. Swagemakers (Wijdemeren)).

22 Projectafwijkingsbesluit Een besluit dat een vvgb nooit is vereist, kan niet worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen (ABRS 27 augustus 2014, NJB 2014/1733 (Smallingerland)).

23 Relativiteitsvereiste -> art. 8:69a Awb PRVS: een bestemmingsplan kan binnen bestaand bebouwd gebied voorzien in een nieuw bedrijventerrein voor zover deze in overeenstemming is met de geldende provinciale planningsopgave (ABRS 24 september 2014, /1/R1 (Bergen, NH)) Ffw (ABRS 13 augustus 2014, /1/R1 (Haarlemmermeer)) Art. 3:11 lid 1 Awb (ABRS 30 juli 2014, NJB 2014/1529 (Tilburg))

24 Onlosmakelijke samenhang Artikel 2.7 Wabo: aanvrager omgevingsvergunning draagt er zorg voor dat aanvraag ziet op alle onlosmakelijke activiteiten (activiteiten die niet los van elkaar zijn uit te voeren) ABRS 3 oktober 2012, M en R 2012, 156 (Leiden) Vellen van bomen Aanvraag ziet niet op verwijderen van stobben = een activiteit waarvoor een aanlegvergunningplicht geldt-> onlosmakelijke samenhang-> B&W hadden 4:5 Awb moeten toepassen ABRS 20 februari 2013, /1/R4 (Achtkarspelen) Bouwen en brandveilig in gebruik nemen niet onlosmakelijk samenhangend

25 Onlosmakelijke samenhang en planologisch strijd gebruik Wijziging artikel 2.7 Wabo (april 2013 in werking getreden; dossier: ) Terug naar vóór iwt Wabo: projectvrijstelling los van bouwen mogelijk Herhaaldelijke toepassing van vergunning voor planologisch strijdig gebruik Vb: 100 woningen, 1 c-vergunning, daarna gefaseerd bouwen en opknippen in meerdere a-vergunningen Vb: bedrijfsgebouw, eerst vergunning voor begane grond, later voor eerste verdieping Niet: herhaalde toepassing, zoals een bestemmingsplan In mate van concreetheid onderscheiden van bp Bouwactiviteit was voorzien in vergunning planologisch strijdig gebruik

26 Onlosmakelijke samenhang en planologisch strijd gebruik (2) ABRS 12 juni 2013, /1/A1 (Schiedam): Bouwen luifels en zettingsvrije platen t.b.v. weg Afwijken bestemmingsplan én bouwen Maar: in stand laten rechtsgevolgen Wanneer is een project voldoende concreet? Niet elk detail hoeft te zijn vastgelegd Afhankelijk van aard, omgang en ligging van een project ten opzichte van derden belanghebbenden Moet aantal woningen bekend zijn? Bouwhoogte?

27 Onlosmakelijke samenhang en planologisch strijd gebruik (3) In vroeg stadium duidelijkheid over planologische mogelijkheden Beide vergunningen treden los van elkaar in werking. De vergunning voor planologisch strijdig gebruik geeft al titel voor bouwrijp maken Geen concentratie van rechtsbescherming! Wijziging van vergunning voor strijdig gebruik mogelijk bij latere vergunning voor bouwen (artikel 2.5a Wabo)

28 Besluit wijziging Bor en andere AMvB s (o.a. Bro) Inwerkingtreding 1 november a.s. Diverse wijzigingen in het Besluit omgevingsrecht en het Besluit ruimtelijke ordening (en diverse andere AMvB s) Verruiming regeling voor vergunningvrij bouwen, onder andere: vergunningvrij bouwen en gebruiken bijbehorend bouwwerk t.b.v. mantelzorg bouwen tot 4 meter achter het oorspronkelijk hoofdgebouw (i.p.v. 2,5)

29 Besluit wijziging Bor en andere AMvB s (o.a. Bro) (2) Wijziging regeling tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan: Toevoeging nieuw onderdeel 11 aan artikel 4 bijlage II bij het Bor (ipv artikel 5.18 Bor). Tot 10 jaar mogelijk, ipv nu 5 jaar Niet meer vereist: tijdelijke behoefte. Doorslaggevend: aannemelijk dat activiteit binnen de termijn kan en zal worden beëindigd (zonder onomkeerbare gevolgen). Bijvoorbeeld tijdelijk andere functie voor leegstaande kantoorgebouwen Reguliere procedure (dus vergunning van rechtswege mogelijk) -> ingrijpende wijziging!

30 Besluit wijziging Bor en andere AMvB s (o.a. Bro) (3) Art lid 2 Bro: een bestemmingsplan kan regels bevatten waarvan de uitleg bij het gebruik van een bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels Voorstel Reparatiewet BZK: grondslag voor stedenbouwkundige bepalingen in bouwverordening vervalt

31 Besluit wijziging Bor en andere AMvB s (o.a. Bro) (4) Geen grondslag voor voorwaardelijke verplichting. Ontwerp-artikel 3.1.2, lid 2 Bro: Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten: a. waarin wordt bepaald dat een gebruik slechts kan worden toegestaan onder de voorwaarde dat maatregelen of voorzieningen worden getroffen en in stand worden gehouden;

32 Voorwaardelijke verplichting Reeds sinds 2003 door Afdeling toegestaan Zelfs nodig: - ABRS 22 maart 2006, /1 (Bedrijvenpark Linderveld) - ABRvS 29 december 2010, TBR 2011, 123 (Bedrijventerrein Meerlo-Wanssum): Civiele inspanningsverplichting om haag te realiseren met het oog op landschappelijke inpassing ABRS: raad vindt haag kennelijk noodzakelijk. Dan kan voorschrift in bp niet worden gemist (aanleg + instandhouden)

33 Voorwaardelijke verplichting (2) - ABRS 23 oktober 2013, AB 2014, 8 (Molenwaard): Toepassing ruimte-voor-ruimte Raad beoogde eerst sloop bedrijfsbebouwing, daarna bouw woningen Dat moet worden geborgd middels een voorwaardelijke verplichting Annotator Nijmeijer: noodzakelijk vanuit planologisch oogpunt, dan voorwaardelijke verplichting vereist (het bestaan van een contract is niet voldoende). Redenen: handhaafbaarheid en rechtsbescherming derden

34 Voorwaardelijke verplichting (3) - ABRS 12 februari 2014, /1/R2 (Reimerswaal): Herontwikkeling klooster van Rilland: huisvesting van 129 arbeidsmigranten Grote landschappelijke waarde tuin Aanleg beukenhaag om parkeerplaatsen, maar instandhouding niet planologisch verzekerd Ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting

35 Voorwaardelijke verplichting (4) - ABRS 9 januari 2013, M en R 2013 m.nt. A.G.A. Nijmeijer, 89 (Overbetuwe) Privaatrechtelijke overeenkomst Afdeling: ovk bepaalt niets over onderhoud en duurzaam in stand houden Als dat wel zo was geweest, kennelijk aanvaardbaar zonder voorwaardelijke verplichting? - ABRS 15 februari 2012, JG m.nt. H. Doornhof (Valkenswaard) -> indien planologische noodzaak, (ook) vastleggen in bestemmingsplan of omgevingsvergunning

36 Beheersverordening Als integrale tekst raadpleegbaar is via ruimtelijkeplannen.nl, is voldaan aan vereiste art. 139 Gemw Geen ruimtelijke ontwikkeling (3.38 Wro)=ten opzichte van het bestaande gebruik zijn in beperkte mate ontwikkelingen toegestaan Bij de beheersverordening mag gebruik dat in strijd was met het vorige bestemmingsplan, worden uitgesloten van het overgangsrecht (ABRS 21 mei 2014, NJB 2014/1190)

37 Planologische besluitvorming en gewekt vertrouwen Door gemeente gewekt vertrouwen is factor bij belangenafweging (vgl. ABRS 26 maart 2014 m.nt. H. Doornhof). Geldt ook als raad zelf vertrouwen heeft gewekt (ABRS 14 november 2012, BR 2013/22 m.nt. C.N.J. Kortmann en J.C. van Oosten) College wil afwijken van zelf gewekt vertrouwen: zware motiveringsplicht (ABRS 5 maart 2014, /1/A1)

38 Onderzoeksverplichtingen Bij beoordeling of ruimtelijk besluit in overeenstemming is met goede ruimtelijke onderbouwing, moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden (ABRS 27 maart 2013, Gst. 2013/93 m.nt. C.W.M. van Alphen (West Maas en Waal)) Voldoende onderzoek doen over archeologische situatie (ABRS 2 oktober 2013, /1/R3 (Oosterhout)). Bij geluidsonderzoek ook indirecte geluidhinder toereikend in beschouwing nemen (ABRS 28 mei 2014, /1/R3 (Bernheze))

39 Onderzoeksverplichtingen (2) Uit het aan het plan ten grondslag liggende GGD-advies volgt niet dat een uitbreiding van een intensieve veehouderij vanuit het oogpunt van volksgezondheid moet worden verboden binnen een bepaalde afstand tot een woning (ABRS 10 september 2014, JM 2014/120 m.nt. P.B. Bokelaar (Bernheze)) De raad dient zich ervan op de hoogte te stellen of bestaan gebruik legaal of illegaal is (ABRS 30 april 2014, JM 2014/119 m.nt. P.B. Bokkelaar (Mill en Sint Hubert))

40 Economische uitvoerbaarheid Ongeoorloofde staatssteun? (ABRS 29 mei BR 2013/102 m.nt. A.D.L. Knook (Olst-Wije)) Privaatrechtelijke belemmering? (ABRS 1 mei 2013, TBR 2013/82 m.nt. H.J. de Vries)

41 Vragen? Bel of mail gerust: