Kadernota Voorkoming misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid)

Transcriptie

1 Kadernota Voorkoming misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) Inhoud pagina - Inleiding Doel van de nota Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Definities en begrippenkader Invulling en afbakening van het begrippenkader Uitgangspunten en intensiteit van het M&O-beleid Opzet van het M&O-beleid Kaderstelling 6 1

2 Inleiding In de financiële verordening ex artikel 212 GW van de gemeente Hilversum is opgenomen dat het college ten minste elke vier jaar de raad ter vaststelling een nota aanbiedt op het gebied van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. Deze kadernota bestrijkt het gehele gebied van opstellen van beleid, concretisering van beleid, uitvoering, controle en evaluatie. 1 Doel van de kadernota Aandacht voor misbruik en oneigenlijk gebruik is niet nieuw. Op verschillende beleidsterreinen is al beleid ontwikkeld om misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke voorzieningen te voorkomen, maar vaak is dit niet als zodanig specifiek benoemd. Deze nota heeft niet de pretentie alle beleidsvelden uitdrukkelijk te beschrijven en voor alle gemeentelijke diensten of afdelingen onderdelen M&O-beleid vast te stellen. Dat behoort tot de verantwoordelijkheid van de diensten. Deze nota heeft als doel de kaders te stellen voor de beleidsvelden waar dit beleid ontwikkeld moet worden. In het vervolg geven wij daarom richting aan waarop de gemeentelijke organisatie alert moet zijn in het kader van het ontwikkelen van M&O-beleid. Deze nota biedt een praktisch hulpmiddel bij het formuleren, het uitvoeren en het evalueren van het M&O-beleid. De nota richt zich op de gehele organisatie van de gemeente Hilversum. 2 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Het college van burgemeester en wethouders is primair verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid. In de praktijk is dit in de dagelijkse gang van zaken opgedragen aan het ambtelijk management van de diensten. De diensten zijn verantwoordelijk voor de goede uitvoering en beheersing van hun activiteiten en daarom ook verantwoordelijk voor het ontwerpen en de uitvoering van de maatregelen en implementatie van de M&O-regelingen binnen de taakvelden van hun dienst. Bij de diensten zit immers ook de deskundigheid omtrent M&O-gevoelige activiteiten. De procesbeschrijvingen van de diensten zullen onder meer moeten bevatten dat de leiding wordt geïnformeerd over zaken die afwijken van de gebruikelijke procesgang van de uitvoering. De rapportage over deze afwijkingen, bijvoorbeeld het aantal geconstateerde M&O-gevallen ten opzichte van het verwachte aantal, vormt input voor nieuw beleid, het ontwerp of de aanpassing van een gemeentelijke regeling of verordening, de aanpassing van de uitvoering of de inschakeling van de accountant. 3 Definities en begrippenkader Om te beginnen is het van belang dat de gehele organisatie dezelfde definities hanteert om misverstanden tijdens de uitvoering van de processen te voorkomen. Misbruik Misbruik is: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte (te hoge) overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van informatie betreft een bewuste misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Misbruik wordt gelijk gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. (bron: notitie M&O PRPG platvorm rechtmatigheid provincies en gemeenten) 2

3 Oneigenlijk gebruik Oneigenlijk gebruik is: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van (te hoge) overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wél is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Indien de wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt ( de mazen van de wet ) is het blijkbaar noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of wordt duidelijker moet worden toegelicht. (bron: notitie M&O PRPG platvorm rechtmatigheid provincies en gemeenten) Misbruik is dus onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Misbruik kan op basis van de bestaande regelgeving worden bestreden op grond van onrechtmatigheid en fraude. Oneigenlijk gebruik kan veelal worden voorkomen door het aanpassen van regelgeving. 4 Invulling en afbakening van het begrippenkader Bij de invulling en afbakening van het M&O-beleid spelen drie belangrijke factoren een rol: - M&O-gevoeligheid; - Risico s in de doelgroep; - Controlebeperkingen M&O-gevoeligheid M&O-gevoeligheid betreft de afhankelijkheid van derdengegevens. Derdengegevens Derdengegevens zijn gegevens afkomstig van natuurlijke of rechtspersonen buiten de gemeentelijke organisatie. Deze personen zijn verantwoordelijk voor de levering van gegevens voor de uitvoering van een regeling. De aanspraak op een uitkering of subsidie, de verplichting om een heffing te betalen en/of de hoogte van de uitkering, subsidie of heffing is dan afhankelijk van de door derden te leveren gegevens. Als een regeling op grond van deze definitie als M&O-gevoelig wordt aangeduid, wil dit niet zeggen dat sprake is van een ontoereikend M&O-beleid. M&O-gevoelig omvat volgens deze definitie alle regelingen waar M&O zich kan voordoen omdat er een afhankelijkheid van derdengegevens bestaat Risico s in de doelgroep Door middel van risicoanalyse wordt bepaald welke derden (klantgroepen) een verhoogd risico op fraude met zich mee brengen. Hierbij geldt hoe meer risico, hoe intensiever de benodigde controle op deze groep. Het resultaat van de risicoanalyse is een beschrijving van de kenmerken van cliënten en/of instanties die behoren tot een groep waar de kans op fraude groter is. Deze groep moet intensiever gecontroleerd worden Controlebeperkingen Controlebeperkingen zijn wettelijke bepalingen die controle verhinderen (bijvoorbeeld privacywetgeving), wetten waarbij de controle is opgedragen aan instanties buiten de gemeente, politieke afwegingen in de gemeenteraad die hebben geleid tot het stellen van nadere grenzen aan de controle of een kosten/baten-analyse waaruit blijkt dat verdergaande controle ondoelmatig is. Aan een stelsel van controlehandelingen dienen weloverwogen keuzen (uitmondend in een beleid) ten grondslag te liggen. 3

4 5 Uitgangspunten en intensiteit van het M&O beleid Bij het M&O beleid gelden de volgende uitgangspunten: 1. Voorkomen is beter dan genezen. Elke overtreding heeft een negatieve uitwerking op het maatschappelijke en financiële draagvlak van wet- en regelgeving. Wanneer een overtreding is begaan, dient de rechtmatige situatie hersteld te worden: voorkomen is dus beter; 2. Het overtreden mag niet lonen. Na constatering van de overtreding moet de rechtmatige situatie zo snel mogelijk hersteld worden, financieel voordeel weggenomen worden en indien nodig worden bestraft: overtreders dienen te ondervinden dat een overtreding niet loont. 3. Bij de controle van de van derden ontvangen gegevens mag in de praktijk niet zonder meer van de juistheid van de door derden verstrekte gegevens worden uitgegaan; Een verhoogd M&O-risico geldt voor de volgende aandachtsgebieden: 1. Verstrekken van subsidies Subsidieverlening steunt in belangrijke mate op de door de instellingen verstrekte gegevens. Gezien het financiële belang dat veelal met subsidieverlening is gemoeid, is het van belang om zeer alert op de betrouwbaarheid van die gegevens te zijn. 2. Inkomensoverdrachten Vooral de Wet Werk en Bijstand en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Uitkeringen kunnen niet worden geweigerd als de cliënt aan de voorwaarden voldoet. Normaliter is hierbij het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking groter dan bij subsidieverlening, gezien de sterke persoonlijke belangen van derden én de omstandigheid dat de betrouwbaarheid van de gegevens van de cliënt alles bepalend zijn voor het proces. Aanvrager van de inkomensoverdracht heeft een financieel belang, zodat verificatie van gegevens van belang is. 3. Kwijtschelding belastingen Hierbij is het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking eveneens hoog gelet op de sterke persoonlijke belangen van derden. Het is een natuurlijk streven om zo min mogelijk belasting te betalen; dit staat op gespannen voet met het doel van de gemeente om voldoende belastingen te heffen. 4. (Honden-)belasting / precario / vergunningen Tegengestelde belangen tussen overheid en burger geeft een risico. Voor veel belastingsoorten heeft de gemeente zelf al informatie beschikbaar; voor de hondenbelasting is de gemeente in sterke mate afhankelijk van de ontvangen gegevens van derden. Ook hier ontstaat een spanningsveld zoals bij het vorig punt beschreven. 5. Personen kunnen een belang hebben om een onjuist adres te laten registreren, dan wel identiteitspapieren te verkrijgen gebaseerd op basis van onjuiste gegevens. Een onjuist adres kan een hogere uitkering opleveren; deze situatie kan zich voordoen bij studentenhuisvesting. Echter, de gemeente moet zich constant afvragen of het efficiënt is om veel energie te steken in een M&Obeleid daarvoor. Dit geldt temeer, omdat de inspanningen soms hoog moeten zijn om voldoende effect te kunnen sorteren. 4

5 6 Opzet van het M&O beleid Zoals al eerder vermeld is de aandacht binnen de organisatie voor het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik niet nieuw. De gemeente Hilversum heeft in het verleden al diverse maatregelen getroffen rondom dit thema. De maatregelen gericht op het tegengaan van M&O worden als volgt weergegeven: Beleidsvoorbereiding en regelgeving Voorlichting Controlebeleid vooraf preventief Evaluatie en Controlebeleid achteraf Sanctiebeleid repressief verantwoording Uit dit schema blijkt dat onderscheid gemaakt wordt tussen preventieve en repressieve maatregelen: Preventieve maatregelen Dit zijn maatregelen om M&O te voorkomen. Deze maatregelen zijn opgenomen in de beleidsvoorbereiding en regelgeving, in de voorlichting of in controlemaatregelen die uitgevoerd worden vóór het moment van beschikken of betalen. Repressieve maatregelen Dit zijn maatregelen om M&O op te sporen en de rechtmatigheid te herstellen. Dit zijn maatregelen ná het moment van beschikken of betalen. Evaluatie en verantwoording hebben betrekking op beide soorten maatregelen. Resterende onzekerheid Ondanks risicobeperkende maatregelen resteert vaak nog een resterende onzekerheid. 5

6 7 Kaderstelling 7.1. Inventarisatie, analyse en beheersing van M&O-beleid vindt plaats per dienst met inachtneming van de volgende kaders: a. Beleidsvoorbereiding en regelgeving Bij de voorbereiding van beleid, wetten en regelgeving wordt aandacht besteed aan M&O gevoelige aspecten van het voorgenomen beleid. De gemeente is hierbij deels afhankelijk van hogere wet- en regelgeving. Wel kan de gemeente bij de uitwerking van deze wetgeving in gemeentelijke verordeningen of beleidsregels de M&O aspecten hierbij betrekken. Belangrijke aandachtsgebieden zijn: 1. bij nieuwe regelgeving zorg dragen voor de vroegtijdige coördinatie en overleg voor praktische uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling; 2. vastleggen in de regelgeving van de wenselijke en mogelijke sanctiemogelijkheden; 3. vastleggen in de regelgeving van voldoende controlemogelijkheden en bevoegdheden; 4. regelen van het toezicht en verantwoording in geval van uitvoering van de regelgeving door derden; 5. controle door middel van gegevensuitwisseling daadwerkelijk mogelijk maken. b. Voorlichting Voorlichting heeft een preventieve werking. Via voorlichting worden burgers, bedrijven, instellingen etc., en ook medewerkers en bestuur op de hoogte gebracht van het bestaan, de inhoud en toepassing door het bestuur van de wet- en regelgeving. Voorlichting over het controle- en sanctiebeleid heeft een afschrikkend effect. Bij de voorlichting wordt daarom aangegeven dat misbruik of fraude bestuurlijke gevolgen heeft en wordt bestraft. c. Controlebeleid Door controle wordt gesignaleerd of daadwerkelijk sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. Controlebeleid is ( binnen het kader van M&O ) het beleid dat zich vooral richt op het toetsen van de door de belanghebbende verstrekte gegevens. d. Sanctiebeleid Bij geconstateerd misbruik is een adequaat sanctiebeleid vereist. Een toereikend sanctiebeleid haalt niet alleen het behaalde voordeel weg (dat wil zeggen dat teveel betaalde bedragen worden teruggevorderd of ten onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven), het moet verder een afschrikkend effect hebben. Het sanctiebeleid wordt opgenomen in de regelgeving. In gevallen van misdrijven wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Opgelegde sancties hebben een leereffect; daarnaast heeft het ook een preventieve werking. e. Evaluatie en verantwoording Om tot verbetering in het M&O beleid te komen wordt periodiek geëvalueerd. Gebreken zullen worden ontdekt en hersteld wanneer in de fase van beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan M&O. Evaluatieprocedures zijn nodig voor zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Naar aanleiding van evaluaties wordt een indicatie gegeven van de effectiviteit van het M&O beleid. Tevens wordt zicht verkregen op de toereikendheid van de controlemogelijkheden. Voor toelichting op bovenstaande aspecten wordt verwezen naar de handreiking De informatie over M&O-beleid loopt via de reguliere planning & controlrapportages door de diensten (als onderdeel van de paragraaf bedrijfsvoering). 6