Functiewaardering in de sector gemeenten

Transcriptie

1 Functiewaardering in de sector gemeenten Een onderzoek naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem Eindrapport

2 Colofon Opdrachtgever Stichting A+O fonds Gemeenten Postbus GK Den Haag Projectleider: R. Davits Projectmedewerker T. Rompen Auteurs Research voor Beleid te Leiden drs. C. Bos drs. R. Hoffius drs. L. de Ruig Met dank aan De leden van de begeleidingscommissie: de heren P. Wiechmann, J. de Vlieger en A. Viskil (ABVAKABO FNV), de heer J.J.Chr. Liefers (CMHF), Mevrouw I. Sjerps, Mevrouw C. Van den Brekel en mevrouw E. Vat (CVA), de heer R. Willems (Gemeente Rotterdam), de heer D. Kuijt (Gemeente Den Haag), de heer K. van Weert (Gemeente s Hertogenbosch), de heer E. Dammers (Gemeente Almere), de heer H. Horstmann (Gemeente Leeuwarden), de heer W. Stikkelman (Gemeente Ede), de heer P. Gazendam (Gemeente Velsen),de heer J. Seetsen (Gemeente Kerkrade), Mevrouw I. Plasman (Gemeente Oisterwijk),de heer R. Put (Gemeente Zutphen), de heer H. Engbers, Gemeente Wierden, de heer S. Bisschop (Commissie Gelijke Behandeling), de heer S. Janssen (Interprovinciaal Overleg), de heren C. van Esch en Th. van Koningsbruggen (CNV Publieke Zaak) Uitgave Stichting Arbeidsmarkt- en opleidingsfonds Gemeenten, Den Haag December 2006 Stichting A+O fonds Gemeenten bevordert en ondersteunt vernieuwende activiteiten op het gebied van arbeidsmarkt en HRM-beleid. Actuele informatie over de verschillende projecten treft u aan op Rechten Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enigerwijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande toestemming van de Stichting A+O fonds Gemeenten. Hoewel aan deze uitgave de grootst mogelijke zorg is besteed, kunnen de samenstellers niet aansprakelijk gesteld worden voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.

3 Inhoudsopgave Samenvatting 7 1 Achtergrond en opzet van het onderzoek Achtergrond Doel- en vraagstelling van het onderzoek Onderzoeksopzet Leeswijzer 17 2 Kenmerken en historie functiewaardering Inleiding Definities functiewaardering Methodes van functiewaardering Functiebeschrijvingen Functiewaardering Collectiviteit van functiewaarderingssystemen Functiewaardering en beloning Functiewaardering en HRM De eerste vormen van functiewaardering in de sector gemeenten Verplichte functiewaardering Gemeenschappelijke basis door ondersteuning vanuit de VNG Decentralisatie: het sectorenmodel Balans 27 3 Huidige situatie functiewaardering Inleiding Doelen van functiewaardering Functiewaarderingssystemen Functiebeschrijvingen Betrokkenen bij functiewaardering Tevredenheid met functiewaardering Toekomstige ontwikkelingen Kosten Relevante kostenbepalende factoren Het verklaren van kostenverschillen Balans huidige situatie 56 4 Visies op en draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem Inleiding Argumenten van gemeenten voor een centraal systeem Objectieve toepassing Schaalvoordelen Gelijke behandeling en beloning gelijke functies Modernisering functiewaardering Minder kwetsbaar en minder afhankelijkheid 62 4

4 4.3 Argumenten van gemeenten tegen een centraal systeem Aantasting gemeentelijke autonomie arbeidsvoorwaarden Inflexibel en bureaucratisch Geen noodzaak Discussie en onrust Meningen van gemeenten over de haalbaarheid Haalbaar vanwege vergelijkbaarheid van functies Haalbaar net als andere sectoren Onhaalbaar vanwege onvergelijkbaarheid van functies Onhaalbaar vanwege meningsverschillen Draagvlak Wensen en vereisten Balans visies en draagvlak 70 5 Scenario s Inleiding Scenario 1: Vernieuwen met lokale autonomie Inhoud Aanleiding Voor- en nadelen Scenario 2: Gezamenlijk vernieuwen Inhoud Aanleiding Voor- en nadelen Scenario 3: Iedereen vernieuwt Inhoud Aanleiding Voor- en nadelen Scenario 4: Geen centraal systeem Inhoud Aanleiding Voor- en nadelen Draagvlak Kosten van scenario s 86 6 Implementatietraject Eenduidig functiewaarderingssysteem Ruimte voor eigen beloningsbeleid Communicatie over het centrale systeem Betrekken van gemeenten Training van gebruikers Communicatie richting medewerkers 93 Literatuurlijst 95 Bijlagen I Verkenningsfase 97 II Internetenquête gemeenten 101 III Kosten functiewaarderingssystemen 113 5

5 Voorwoord De sociale partners in de gemeentelijke sector zijn in de CAO overeengekomen te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van een centraal functiewaarderingssysteem voor gemeenten. Een brede commissie begeleidde dit onderzoek en bracht advies uit aan de sociale partners over de haalbaarheid en wenselijkheid, en eventuele inhoud en implementatie van een centraal functiewaarderingssysteem. Het A + O fonds Gemeenten ondersteunde en faciliteerde dit onderzoek. Research voor Beleid werd gevraagd het onderzoek uit te voeren. Met dit rapport geeft Research voor Beleid inzicht in de wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem en de condities waaronder een dergelijk systeem kan worden geïmplementeerd. 3

6 Samenvatting De sociale partners in de sector gemeenten zijn in de CAO overeengekomen te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van een centraal functiewaarderingssysteem voor de sector. Research voor Beleid is gevraagd het onderzoek uit te voeren. Voor de uitvoering van het onderzoek heeft Research voor Beleid tevens Meijer Human Strategy en het Instituut voor Onderzoek naar Overheidsuitgaven (IOO) ingeschakeld. Het doel van het onderzoek is het geven van inzicht in en informatie over de wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem voor de gemeentelijke sector en de condities waaronder een dergelijk systeem geïmplementeerd kan worden. Op basis van het onderzoek brengt de begeleidingscommissie een advies uit aan de CAOpartijen. De CAO-partijen kunnen daarmee een besluit nemen omtrent het al dan niet daadwerkelijk gaan ontwikkelen van een centraal functiewaarderingssysteem voor de sector gemeenten. Voor dit onderzoek zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: Literatuurstudie 10 expertinterviews 2 internetenquêtes onder hoofden van de afdeling personeel en organisatie en leden van de ondernemingsraden in de sector gemeenten 40 diepte-interviews met verschillende functionarissen binnen gemeenten en 5 interviews met vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties in de sector gemeenten en het College voor Arbeidszaken (CvA) van de VNG Kostenramingen IOO. In dit onderzoek hanteren we de volgende definitie van functiewaardering: Functiewaardering is een methodische rangschikking van functies naar hun inhoudelijke zwaarte, als instrument voor het vaststellen van aanvaardbare beloningsverhoudingen. Het heeft betrekking op de functie (de zwaarte van de werkzaamheden) en niet op de functionaris (de waardering van de manier waarop de werkzaamheden door de ambtenaar worden uitgevoerd). Hieronder zijn de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek weergegeven per thema. Historie functiewaardering In 1984 werden gemeenten door de rijksoverheid verplicht gesteld een functiewaarderingssysteem te hanteren. Gemeenten werden daarbij vrij gelaten bij de keuze voor het type systeem. Dit had tot gevolg dat er een grote diversiteit aan functiewaarderingssystemen ontstond. Niettemin maakten veel gemeenten gebruik van de ondersteuning die het bureau ODRP van de VNG met het gemeentelijke functiewaarderingssysteem (GFS of ODRP) bood. De VNG heeft in 1990 als gevolg van decentralisatie - het bureau ODRP verzelfstandigd. ODRP is verder gegaan als het organisatieadviesbureau ODRP b.v. en is in 1996 overgenomen door Cap Gemini. 7

7

8 Het ministerie van Binnenlandse Zaken was tot 1993 werkgever van de gemeenten, waarbij de salarissen van gemeenteambtenaren werden ingepast binnen de rijkssalarisschalen. Deze situatie vond men een beperking van de lokale autonomie en daarom ongewenst. In 1993 is het arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid gedecentraliseerd. Het beloningsbeleid werd een lokale aangelegenheid waarbij gemeenten alleen gebonden zijn aan het loongebouw, bestaande uit schalen en periodieken, waarover centraal bindende afspraken zijn gemaakt. Huidige situatie functiewaardering sector gemeenten Het grootste deel van de sector (58%) hanteert het functiewaarderingsysteem ODRP. Het zijn vooral de kleine(re) gemeenten die het ODRP-systeem hanteren. Overigens zijn ook veel andere systemen gebaseerd op de ODRP-systematiek. Het is niet verwonderlijk dat de gemiddelde leeftijd van de gebruikte systemen relatief hoog is, vanwege de wijde verbreiding van ODRP. Bij bijna twee derde van de gemeenten is het functiewaarderingssysteem langer dan 5 jaar in gebruik, bij ruim een derde 10 jaar of langer. Een meerderheid van de gemeenten heeft (nog) geen plannen om over te stappen op een ander functiewaarderingssysteem. Een kleine minderheid is inmiddels wel bezig met een nieuw systeem, dan wel heeft hiervoor al vergaande plannen. De voornaamste reden om over te gaan op een ander systeem is algehele ontevredenheid over het systeem. Vice versa is algehele tevredenheid over het systeem de belangrijkste reden om niet van systeem te veranderen. Tevredenheid is er zowel onder P&O-ers als onder OR-leden over de aansluiting van het functiewaarderingssysteem bij organisatiekenmerken. P&O-ers zijn vooral ontevreden over de flexibiliteit en bewerkelijkheid van de gebruikte systemen. OR-leden zijn met name ontevreden over de herkenbaarheid van het functiewaarderingsysteem voor het personeel (het is een black box ) en het subjectieve gebruik van functiewaardering door leidinggevenden. Visies en draagvlak voor een centraal functiewaarderingsysteem Is er behoefte aan een centraal functiewaarderingssysteem? Deze vraag kan niet eenduidig worden beantwoord. Gemeenten hanteren de volgende argumenten voor een centraal systeem 1 : Objectieve toepassing:een centraal systeem is veel transparanter dan de huidige lokale systemen omdat er centrale procedures zijn, er controle kan plaatsvinden op de uitkomsten en vergelijkingen tussen gemeenten mogelijk zijn. Schaalvoordelen: in de huidige situatie moet iedere gemeente het wiel zelf uitvinden, met een centraal functiewaarderingssysteem hoeft dat niet (meer). Gelijke behandeling van gelijke functies: een centraal systeem bevordert in de ogen van gemeenten het streven naar gelijke behandeling en beloning van vergelijkbare functies en voorkomt daarmee onrechtvaardige beloningsverschillen en een nadelige positie van sommige gemeenten op de arbeidsmarkt. 1 Wij willen benadrukken dat het hierbij gaan om de argumenten van gemeenten, niet om objectieve voor- of nadelen. Het is mogelijk dat argumenten worden gegeven die feitelijk onjuist zijn. 8

9 Modernisering functiewaarderingssysteem: een centraal functiewaarderingssysteem versnelt het moderniseringsproces bij gemeenten als het gaat om functiebeschrijvingen (richting generiek en resultaatgericht) en de methode van functiewaardering. Minder kwetsbaar en minder afhankelijk: een centraal functiewaarderingssysteem maakt sommige gemeenten minder afhankelijk van de kennis van enkele experts en bureaus en daarmee minder kwetsbaar. Gemeenten hanteren de volgende argumenten tegen een centraal systeem: Aantasting gemeentelijke autonomie arbeidsvoorwaarden: het principe lokaal, tenzij is volgens een deel van de gemeenten bij uitstek van toepassing op functiewaardering. Functiewaardering is geen onderwerp dat centraal geregeld hoeft te worden. Inflexibel en bureaucratisch: Een centraal systeem heeft volgens een deel van de gemeenten een bureaucratisch en statisch karakter. Geen noodzaak: het merendeel van de P&O-functionarissen en gemeentesecretarissen in de sector is tevreden met het huidige functiewaarderingssysteem en ziet geen noodzaak tot lokale of centrale veranderingen. Verder blijkt dat andere HR-onderwerpen, zoals competentiemanagement, meer de aandacht opeisen. Discussie en onrust: de ervaring van veel gemeenten is dat een functiewaarderingstraject leidt tot onrust onder het personeel en gedoe in de organisatie. Het antwoord op de vraag is een centraal functiewaarderingssysteem haalbaar? geeft een gemêleerd beeld. Een deel van de gemeenten denkt dat een dergelijk systeem wel haalbaar is vanwege: Vergelijkbaarheid van functies: het overgrote deel van de taken die gemeenten uitvoeren zijn wettelijke taken en voor iedere gemeente in principe dus hetzelfde. Daarnaast zijn uitvoerende functies goed met elkaar te vergelijken. 1 Andere sectoren die ook een centraal functiewaarderingssysteem hebben: sectoren als het Rijk, Provincies, Waterschappen en Welzijn hebben ook een centraal functiewaarderingssysteem. Waarom de sector gemeente dan niet? Een deel van de gemeenten is overtuigd van de onhaalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem. Argumenten die deze groep aandraagt zijn: Onvergelijkbaarheid van functies: de sector gemeenten is te heterogeen om een centraal functiewaarderingssysteem in te voeren. Mocht er wel een centraal systeem worden ingevoerd, dan verwachten veel gemeenten dat organisaties allerlei uitwegen verzinnen om toch lokaal maatwerk aan te brengen. Dan ontstaat er een gedecentraliseerd centraal systeem. Meningsverschillen: de sector zal het nooit eens kunnen worden over de invulling van het centrale systeem. Er is geen politiek leider of centrale instantie die de kar kan trekken. Tot slot de vraag wat is het draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem? Iets meer dan een derde van de P&O-functionarissen is voorstander van een centraal functiewaarderingssysteem. Dat betekent niet dat zij een centraal functiewaarderingssysteem zondermeer accepteren; uit de interviews blijkt dat zij wel hun wensen hebben. Eveneens onge- 1 Een analytisch functiewaarderingssysteem is in principe geschikt voor iedere organisatie en voor iedere functie. Niet de organisaties of functies hoeven vergelijkbaar te zijn om een functiewaarderingssysteem in te voeren, maar het systeem dient iedere functie vanuit dezelfde gezichtspunten te beoordelen. 9

10 veer een derde is voorstander onder strikte voorwaarden. Iets minder dan een kwart is zondermeer tegenstander van een centraal systeem. Het aandeel pertinente tegenstanders onder P&O-ers is laag, variërend van een zesde (ODRP-gebruikers) tot ruim een kwart (gebruikers van andere systemen en grotere gemeenten). Bij de OR-leden valt op dat ongeveer de helft geen mening heeft. Onder degenen met een voorkeur zijn vrijwel geen pertinente tegenstanders. Scenario s voor een centraal functiewaarderingssysteem Op basis van de visies en draagvlak zijn vier scenario s ontwikkeld. In alle scenario s zijn elementen van vernieuwing opgenomen die passen bij de algemene actuele ontwikkelingen binnen het fenomeen van functiewaardering. De scenario s zijn verder op onderdelen (functiebeschrijving, functiewaardering en beloningsstructuur) ingevuld op een manier die bij het karakter van de mate van verplichting passen. Scenario 1: Ontwikkeling van een sectoraal functiewaarderingssysteem dat vrijblijvend aan gemeenten ter beschikking wordt gesteld. Het systeem bevat vernieuwende elementen: een generieke en resultaatgerichte wijze van functiebeschrijving en waardering van de functies via beredeneerd vergelijken. De maximale vrijheid voor de gemeenten komt mede tot uiting in het ontbreken van een (verplichte) centrale conversietabel. Gemeenten blijven zelf bepalen hoe gewaardeerde functies worden ingeschaald. Het systeem zal op centraal niveau dienen te worden ontwikkeld. Scenario 2: Ontwikkeling van een sectoraal functiewaarderingssysteem dat via CAO verplicht wordt ingevoerd bij gemeenten met minder dan inwoners, de overige gemeenten kunnen zich er vrijwillig bij aansluiten. Hier wordt voor het vernieuwende element van generieke beschrijvingen gekozen, maar om aan te sluiten bij de heersende praktijk in de kleinere gemeenten zijn deze beschrijvingen wel taakstellend. Dit scenario beoogt verschillen in waardering en beloning tussen kleinere gemeenten uit te bannen, door waardering via een puntensysteem en de inschaling via een centrale conversietabel te laten verlopen. Voor de gemeenten die onder de CAO vallen zal het ook gelijktijdig worden ingevoerd. Het systeem wordt centraal ontwikkeld, met input van de gemeenten. Scenario 3: Ontwikkeling van een sectoraal functiewaarderingssysteem dat via CAO verplicht wordt ingevoerd bij alle gemeenten. Ook hier wordt voor het vernieuwende element van generieke beschrijvingen gekozen, waarbij deze beschrijvingen taakstellend zijn. Om een maximale acceptatie binnen de gemeenten te bereiken verloopt de waardering via een combinatie van beredeneerd vergelijken en een puntensysteem waarbij lokale vrijheid in de beloning wordt geboden, met een beperking van de marges daarin via een centrale conversietabel. Eveneens in verband met de maximale acceptatie zal dit systeem gefaseerd worden ingevoerd, zodat gemeenten met een relatief nieuw functiewaarderingssysteem niet op korte termijn de overstap hoeven te maken. Bij de centrale ontwikkeling van dit systeem is een sterke inbreng van de gemeenten gewenst. Scenario 4: Het scenario waarbij geen sectoraal functiewaarderingssysteem wordt ontwikkeld. Dit met als achtergrond dat de wensen van gemeenten zo divers zijn dat het niet mogelijk is iedereen tevreden te stellen. Dit scenario houdt niet in dat er helemaal niets gebeurt, er zijn zeker mogelijkheden om de gemeenten dienstverlening op het gebied van de functiewaardering aan te bieden zonder een centraal systeem te ontwerpen. 10

11 Draagvlak voor de scenario s Draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem is er onder gemeenten die: Een oud functiewaarderingssysteem (minimaal 10 jaar of ouder) hanteren en die behoefte hebben om dit aan te passen aan de huidige eisen en ontwikkelingen. Men heeft er alleen de tijd en het geld niet voor. Scenario 1, 2 en 3 Plannen hebben om binnen afzienbare tijd wijzigingen aan te brengen in hun huidige functiewaarderingssysteem dan wel een nieuw functiewaarderingssysteem gaan aanschaffen maar het wiel niet zelf willen uitvinden. Scenario 1, 2 en 3 Voordelen zien in een centraal functiewaarderingssysteem in termen van efficiency, kostenbesparing en uniformiteit. Scenario 3 Vermoeden dat buurgemeenten door gebruik van andere functiewaarderingssystemen en conversietabellen vergelijkbare functies hoger waarderen en inschalen. Hierdoor zou het lastig zijn de juiste mensen te krijgen en te behouden. Scenario 2 en 3 Voor een centraal functiewaarderingssysteem zijn vanwege het gelijkheidsbeginsel (gelijke waardering voor gelijke functies) Scenario 2 Wel voor een centraal functiewaarderingssysteem zijn mits deze zoveel mogelijk beleidsvrijheid aan gemeenten biedt Scenario 1 Geen of minder draagvlak is er onder gemeenten die: Geen behoefte hebben aan een nieuw systeem omdat ze of vrij recent een nieuw functiewaarderingssysteem hebben ingevoerd of omdat men tevreden is met het huidig functiewaarderingssysteem. Scenario 1 en 4 Veel belang hechten aan lokale autonomie. Scenario 1 en 4 Van mening zijn dat er te veel verschillen tussen gemeenten zijn als het gaat om inrichting van organisatie, cultuur, functies et cetera. Om die reden is een landelijk functiewaarderingssysteem is in hun ogen niet wenselijk en haalbaar. Scenario 1 en 4 Die geen voorstander zijn van een landelijk functiewaarderingsysteem. Als dit er toch komt dan is deze groep gemeenten voor een zo centraal mogelijk systeem. Scenario 3 Implementatietraject Er bestaat geen blauwdruk voor invoering van een functiewaarderingssysteem voor een complete sector. Niettemin zijn er op basis van de ervaringen van andere sectoren en de visie van experts in de sector gemeenten handvatten te geven. Deze handvatten zijn voor de scenario s 1-3 grotendeels gelijk. In ieder geval start de ontwikkeling van een centraal functiewaarderingssysteem met het opstellen van een projectplan. Hierin worden de gewenste resultaten, de begin- en einddata, het projectteam, het budget, het communicatieplan en de processtappen vastgelegd. 11

12 Daarbij zijn de volgende aspecten van belang voor een succesvolle implementatie: Een eenduidig functiewaarderingssysteem: gestart kan worden met een functie- en functiewaarderingssysteemonderzoek in verschillende gemeenten. Met de uitkomsten van dit onderzoek is het argument van onvergelijkbaarheid van gemeentelijke organisaties en functies mogelijk te ontkrachten. Het draagvlak voor een centraal systeem kan hierdoor vergroten. Ruimte voor eigen beloningsbeleid: gemeenten hechten veel waarde aan het voeren van lokaal beloningsbeleid. Het draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem is te vergroten als er geen verplichte centrale conversietabel wordt ontwikkeld of gemeenten ondanks een centrale conversietabel zoveel mogelijk invloed behouden op de beloning van medewerkers met andere middelen. Communicatie richting gemeenten: heldere communicatie is essentieel voor het verkrijgen van draagvlak en voor een succesvolle implementatie. Een combinatie van zowel schriftelijke als mondelinge communicatie is daarbij belangrijk. Betrekken van gemeenten: gemeenten zien liever niet dat zij vanuit Den Haag een functiewaarderingssysteem krijgen opgelegd. Ze willen graag betrokken zijn bij de ontwikkeling, invoering en verbetering van het centrale functiewaarderingssysteem. Training voor gebruikers: wanneer er een functiewaarderingssysteem wordt ingevoerd dat gebruikers zelf kunnen onderhouden, dienen de gebruikers een training te krijgen over de ins en outs van het systeem. Communicatie richting medewerkers: het is belangrijk medewerkers op de hoogte te houden van de invoering en gevolgen van het functiewaarderingssysteem. Dit vergroot het draagvlak. 12

13 1 Achtergrond en opzet van het onderzoek 1.1 Achtergrond Sinds 1993 is het arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid gedecentraliseerd (het sectorenmodel). Uitgangspunt in de sector gemeenten is daarbij lokaal, tenzij. Dat betekent dat het primaat voor het arbeidsvoorwaardenoverleg in de gemeentelijke sector op het niveau van de individuele gemeente ligt. De gedachte daarbij was dat vooral de lokale omstandigheden bepalend zijn voor aard en niveau van de arbeidsvoorwaarden. Een uitzondering op de lokale vrijheid is de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling (CAR), waarin de centraal bindende afspraken worden gemaakt over (onder andere) het loongebouw. Veel gemeenten sluiten zich daarnaast vrijwillig aan bij sectorale afspraken over arbeidsvoorwaarden, de zogenoemde UWO (Uitwerkingsovereenkomst) (SGBO, 2003). Het beleid op het gebied van functiewaardering en beloning is bij gemeenten een lokale aangelegenheid. Gemeenten maken zelf een keuze voor de wijze waarop functies in de organisatie worden beschreven, gewaardeerd en ingeschaald. 1 De lokale vrijheid die gemeenten hebben op het terrein van functiewaardering kan voordelen, maar ook nadelen met zich meebrengen. De nadelen zijn mogelijk te ondervangen als functies in de sector gemeenten met behulp van een centraal functiewaarderingssysteem op dezelfde wijze worden beschreven, gewaardeerd en/of ingeschaald. De sociale partners in de gemeentelijke sector zijn in de CAO daarom overeengekomen onderzoek te doen naar de wenselijkheid, haalbaarheid en voor- en nadelen van een centraal functiewaarderingssysteem voor gemeenten. Dit onderzoek wordt begeleid door een brede commissie waarin het College voor Arbeidszaken van de VNG, Abvakabo FNV, CNV Publieke Zaak, CMHF en individuele gemeenten deelnemen. Het A+O fonds Gemeenten coördineert en faciliteert het onderzoek. Research voor Beleid is gevraagd het onderzoek uit te voeren. Voor de uitvoering van het onderzoek heeft Research voor Beleid tevens de bureaus Meijer Human Strategy en het Instituut voor Onderzoek naar Overheidsuitgaven (IOO) ingeschakeld. 1.2 Doel- en vraagstelling van het onderzoek Het doel van het onderzoek is het geven van inzicht in en informatie over de wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem voor de gemeentelijke sector en de condities waaronder een dergelijk systeem geïmplementeerd kan worden. Op basis van het onderzoek brengt de begeleidingscommissie een advies uit aan de CAO-partijen. De CAO-partijen kunnen daarmee een besluit nemen omtrent het al dan niet daadwerkelijk gaan ontwikkelen van een centraal functiewaarderingssysteem voor de gemeentelijke sector. 1 In paragraaf 2.2 en 2.3 staan de definities voor de gebruikte termen omtrent functiewaardering uit dit rapport. 13

14 Op basis van de doelstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen van de begeleidingscommissie zijn er drie blokken onderzoeksvragen te onderscheiden, te weten: De historie en stand van zaken van functiewaardering in de sector. De visies van partijen in de sector op een centraal functiewaarderingssysteem en het draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem. Scenario s voor implementatie van een centraal functiewaarderingssysteem. Hieronder staan de onderzoeksvragen in detail: Huidige situatie en historie functiewaardering sector gemeenten 1. Wat is het doel van functiewaardering in de gemeentelijke sector? a. definities b. modellen c. elementen van modellen 2. Wat is de historie van functiewaardering in de sector? a. geschiedenis van het centraal functiewaarderingssysteem b. voor- en nadelen centraal functiewaarderingssysteem c. redenen om af te stappen van een centraal functiewaarderingssysteem 3. Hoe is de huidige situatie met lokale functiewaarderingssystemen in de gemeentelijke sector? a. soorten functiewaarderingssystemen b. kenmerken van systemen c. gevolgen van functiewaardering voor gelijke beloning tussen gemeenten d. recente ervaringen met de invoering van een nieuw functiewaarderingssysteem e. ervaren voor- en nadelen van lokale functiewaarderingssystemen 4. Welke relaties kunnen worden gelegd tussen functiewaardering en overig HR-beleid? a. rol van functiewaardering bij eenduidigheid, professionalisering en modernisering gemeentelijke HR-beleid b. koppeling met beloningsbeleid c. (praktijkervaringen met) positieve en negatieve neveneffecten van functiewaardering op overig HR-beleid d. mogelijkheden van geïntegreerde ICT-toepassingen 5. Welke financiële voor- en nadelen zijn verbonden met lokale en centrale functiewaarderingssystemen in de gemeentelijke sector? a. gemiddelde kosten voor een lokaal functiewaarderingssysteem b. kosten van een centraal functiewaarderingssysteem c. minimum aantal deel te nemen gemeenten bij een centraal functiewaarderingssysteem c.q. centrale systemen Visie op en draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem 6. Is er behoefte aan en draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem bij betrokkenen en wat zijn de achterliggende belangen en visies van betrokkenen? a. visies op een centraal functiewaarderingssysteem b. redenen/aanleidingen om wel of niet te kiezen voor een centraal systeem c. achterliggende belangen d. behoefte aan een centraal systeem e. ervaren voordelen van een centraal systeem en te verwachten voor- en nadelen f. investeringsbereidheid g. bereidheid tot inhoudelijke bijdrage h. verwacht draagvlak bij gemeenteambtenaren i. draagvlak per grootteklasse 7. Is het gezien de antwoorden op onderzoeksvragen 1 t/m 7 wenselijk en haalbaar om een centraal functiewaarderingssysteem in te voeren en bij welke partijen bestaat draagvlak? 14

15 Scenario s voor een centraal functiewaarderingssysteem 8. Indien een centraal functiewaarderingssysteem wenselijk en haalbaar is, welke scenario s kunnen worden onderscheiden? a. één of meerdere systemen? En indien meerdere, voor welke subgroepen? b. nieuw of bestaand systeem? c. gelijktijdige implementatie of toetreding in fasen? d. volledig systeem of basissysteem met vrije ruimte? En zo ja, welke vrije ruimte? 9. Indien een centraal functiewaarderingssysteem niet wenselijk en haalbaar is, welke alternatieven zijn er om de geconstateerde negatieve neveneffecten van lokale systemen van functiewaardering aan te pakken? 10. Hoe is draagvlak te verkrijgen voor de invoering van een centraal functiewaarderingssysteem? a. opties b. welke weerstanden zijn er en hoe zijn deze weg te nemen? c. succes- en faalfactoren 11. Wat zijn de inhoudelijke eisen waaraan een centraal functiewaarderingssysteem dient te voldoen? a. vereisten en voorwaarden (model, waarderingsaspecten et cetera) b. waarborging/bevordering eenduidige toepassing c. mogelijkheid en wenselijkheid van één en dezelfde conversietabel d. eventuele gewenste koppeling met overig HR-beleid 12. Op welke wijze kan een centraal functiewaarderingssysteem landelijk worden ingevoerd? a. fasering b. succes- en faalfactoren c. ondervanging van faalfactoren d. scenario s (vrijwillig/verplicht, fasering in tijd, varianten) 1.3 Onderzoeksopzet Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is het onderzoek uitgevoerd onder organisaties in de sector gemeenten. In de onderstaande tabel staat een overzicht van kengetallen uit 2005 van de sector gemeenten: Tabel 1.1 Kengetallen gemeentegrootteklassen en personeel Gemeenten met aantal inwoners Indicatie aantal medewerkers Aantal gemeenten Totaal aantal medewerkers % van totaal aantal medewerkers in de sector < < % % % % > (excl. G4) % G4 > % Totaal % Bron: Personeelsmonitor 2005 A+O fonds Gemeenten 15

16 Het onderzoek bestond uit de volgende activiteiten: Literatuurstudie. Het onderzoek startte met een literatuurstudie en internetsearches naar functiewaardering, functiewaarderingssystemen en de historie van functiewaardering in de sector gemeenten. Hierbij is tevens de expertise van Meijer Human Strategy over functiewaardering en beloning ingeschakeld. Expertinterviews. Met functiewaarderingsexperts uit de sector gemeenten en kenners van centrale functiewaarderingssystemen uit de sectoren Metalektro, Provincies en Rechterlijke Macht zijn verkennende interviews gehouden. In bijlage 1 staan de gebruikte checklists. Internetenquêtes. Onder hoofden van de afdeling Personeel en Organisatie en leden van de ondernemingsraden in de sector gemeenten zijn twee separate internetenquêtes uitgezet. Deze enquêtes gingen in op de kenmerken van en tevredenheid over de huidige functiewaarderingssystemen en de visie op een mogelijk te vormen centraal functiewaarderingssysteem. De respons van de internetenquête onder hoofden-p&o bedraagt 57 procent (271 van de 479 benaderde organisaties). De respons van de internetenquête onder OR-leden bedraagt 38 procent (182 van de 484 benaderde organisaties). De verdeling van de respons over organisaties van verschillende grootteklassen is representatief voor de sector. De vragenlijsten zijn te vinden in bijlage 2. Diepte-interviews. Om de argumenten te verzamelen voor of tegen een centraal functiewaarderingssysteem en bijbehorende toekomstscenario s op te stellen, zijn in totaal 45 diepte-interviews gehouden met gemeentesecretarissen, hoofden van de afdeling Personeel en Organisatie, leden van Ondernemingsraad en/of het Georganiseerd Overleg (GO), vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties in de sector gemeenten en het College voor Arbeidszaken (CvA) van de VNG. Hierbij is (een variant op) de Delphimethode en de vignettenmethode gehanteerd. De geïnterviewden kregen elementen van scenario s voorgelegd in de vorm van kaartjes. Zij dienden een keuze te maken voor een kaartje en hun overwegingen daarbij aan te geven. De interviewer legde daarbij voor wat de (tegengestelde) mening van eerder geïnterviewde respondenten is over (een bepaald onderdeel van) een scenario. De respondent kreeg de gelegenheid hierop te reageren. Hierdoor leert men elkaars standpunten en oplossingen kennen en kan men hiervoor openstaan. Ook leidt dit tot een verdieping van gehanteerde argumentaties. De checklists en kaartjes zijn te vinden in bijlage 3. De selectie van respondenten voor de diepte-interviews is gemaakt in overleg met de begeleidingscommissie. Hierbij is een zorgvuldige spreiding gemaakt op basis van regio, gemeentegrootte en visie op een centraal functiewaarderingssysteem. Deze visie was reeds bekend uit de internetenquête, waar tevens de bereidheid tot het geven van een interview gepeild is. In totaal zijn 17 P&O-ers, 17 OR- en/of GO-leden en 6 gemeentesecretarissen geïnterviewd, afkomstig uit verschillende gemeenten. Bijlage 4 geeft een overzicht van de geïnterviewde personen. Ramingen IOO. IOO heeft op basis van de internetenquête en de ontwikkelde scenario s ramingen gemaakt voor de huidige kosten van functiewaardering en de kosten bij een centraal functiewaarderingssysteem. 16

17 1.4 Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. Na dit inleidende hoofdstuk beschrijft het tweede hoofdstuk de geschiedenis van functiewaardering in de sector gemeenten in de periode 1958 tot Het derde hoofdstuk geeft een beeld van de huidige situatie in gemeenten op het gebied van functiewaardering. Naast de (kenmerken van) gebruikte functiewaarderingssystemen komen ook de voor- en nadelen van de huidige situatie aan bod. In het vierde hoofdstuk staan de visies van gemeenten op en het draagvlak voor een centraal functiewaarderingssysteem centraal. Het vijfde hoofdstuk schetst vier scenario s voor een centraal functiewaarderingssysteem. In het zesde hoofdstuk staat ten slotte het implementatietraject beschreven dat kan worden gevolgd als er een keuze wordt gemaakt voor invoering van een centraal systeem. Voor de leesbaarheid wordt in het rapport gesproken over gemeenten. Het onderzoek is echter uitgevoerd onder (vertegenwoordigers van) organisaties in de sector gemeenten. Dat wil zeggen dat niet alleen gemeenten, maar ook gemeentelijke samenwerkingsverbanden object van onderzoek zijn. 17

18 18

19 2 Kenmerken en historie functiewaardering 2.1 Inleiding Het spreken over functiewaardering kan verwarrend zijn vanwege de veelheid aan systemen en methodes. Om helderheid te verschaffen zijn in dit hoofdstuk de belangrijkste kenmerken en definities van functiewaardering samengevat. De huidige functiewaarderingssystemen in de sector gemeenten hebben hun wortels in het verleden. Daarom geeft dit hoofdstuk ook een schets van de historie van functiewaardering in de sector gemeenten. 2.2 Definities functiewaardering Functiewaardering kan worden gedefinieerd als een methodische rangschikking van functies naar hun inhoudelijke zwaarte, als instrument voor het vaststellen van aanvaardbare beloningsverhoudingen (De Groot, 1985). Het heeft betrekking op de functie (de zwaarte van de werkzaamheden) en niet op de functionaris (de waardering van de manier waarop de werkzaamheden door de ambtenaar worden uitgevoerd). Functiewaardering is ook op te vatten als een proces waarbij een aantal stappen wordt doorlopen: Doorgaans wordt gestart met het opstellen van functiebeschrijvingen (ook wel functieprofielen of functieomschrijvingen genoemd), waarin de kenmerken van de functies in de organisatie staan omschreven. Vervolgens breekt de fase van het beoordelen en waarderen van de functiebeschrijvingen aan. Afhankelijk van het functiewaarderingssysteem (zie de volgende paragraaf) worden de functiebeschrijvingen in zijn geheel of per kenmerk beoordeeld en gewaardeerd. Na het waarderen van de functiebeschrijvingen ontstaat een rangordening. Meestal worden de gerangordende functies ingedeeld in groepen van gelijkwaardig te achten functies. Functiewaarderingssysteem is de term voor de methode die wordt gehanteerd bij het waarderen van functies. Functiewaarderingssystemen zijn op theoretische wijze in te delen op basis van de gehanteerde methode (bijvoorbeeld puntenmethode of beredeneerd vergelijken ; zie paragraaf 2.4). Een andere indeling is mogelijk op basis van de commerciële of algemeen bekende naam van het functiewaarderingssysteem. Veel functiewaarderingssystemen zijn eigendom van een systeemhouder, een organisatie die de methode onderhoudt en haar systeem al dan niet tegen betaling beschikbaar stelt. Bekende merknamen zijn ORBA van de Algemene Werkgeversvereniging Nederland (AWVN), Hay-methode van de HayGroup en FUWASYS van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). 19

20 2.3 Methodes van functiewaardering Voor functiewaardering bestaan verschillende methodes. Er is onderscheid te maken tussen de methode om functies te beschrijven en de methode om functies te waarderen Functiebeschrijvingen In beginsel zijn er drie soorten functiebeschrijvingen te onderscheiden, te weten: Persoonsgerichte functiebeschrijvingen Organieke functiebeschrijvingen Generieke functiebeschrijvingen. In het eerste geval gaat het om een beschrijving van de feitelijke door de medewerker uitgevoerde werkzaamheden. De functiebeschrijving is gedetailleerd en komt meestal tot stand door de medewerker een functie-inventarisatieformulier te laten invullen. Bij organieke functiebeschrijvingen worden de functies afgeleid van de organisatie-inrichting. De functiebeschrijving ontstaat door het vastleggen van de formatie, de formatie-omvang en de gewenste verdeling van het takenpakket over de formatie door de leiding. Generiek geformuleerde functiebeschrijvingen bestaan uit een globale omschrijving van de werkzaamheden, los van het specifieke organisatieonderdeel of het vakgebied. Een generieke functiebeschrijving van een beleidsmedewerker is bijvoorbeeld zowel van toepassing op beleidsmedewerkers, werkzaam op afdeling a, als op beleidsmedewerkers, werkzaam op afdeling b. De werkelijke functietaken kunnen op detail verschillen. Er is ook onderscheid te maken naar de wijze waarop de functiebeschrijvingen zijn ingericht. De basisvormen zijn: Taakstellend Resultaatgericht. Bij een taakstellende functiebeschrijving zijn de uit te voeren werkzaamheden beschreven. Hierbij horen formuleringen als Coördineert, in overleg met de directie, de ondersteunende processen op het gebied van personeel. Bij een resultaatgerichte functiebeschrijving worden de werkzaamheden ondergebracht in zogenaamde resultaatgebieden, al dan niet aangevuld met concrete prestatie-indicatoren. Een resultaatgerichte functiebeschrijving kan bestaan uit een formulering als: Ontwikkelt cursussen, leergangen en maatwerktrajecten en een prestatie-indicator als Klanttevredenheid over de mate waarin de vertaling van de klantbehoefte in het aanbod is gerealiseerd Functiewaardering De functiewaarderingssystemen die in Nederland in omloop zijn, zijn op basis van de gehanteerde methode onder te brengen in een beperkt aantal hoofdgroepen. Allereerst is uit te gaan van de methode waarop de functiebeschrijvingen worden beoordeeld, met andere woorden: wat wordt gewogen? Op grond hiervan is de volgende driedeling mogelijk: De functie wordt in totaliteit beoordeeld Eén (bepalend) kenmerk wordt beoordeeld Meerdere kenmerken worden beoordeeld. 20

21 In het eerste geval is sprake van een globale functiewaardering. Een functiewaarderingssysteem dat op deze manier werkt, noemt men ook wel een niet-analytisch systeem. Systemen die één of meerdere functiekenmerken beoordelen duidt men ook wel aan met analytische systemen. Een andere invalshoek voor het indelen van functiewaarderingssystemen betreft de wijze van waardering, met andere woorden: hoe wordt gewogen? De drie in Nederland meest voorkomende methodes zijn: Functierangschikking (ook wel ranking of paarsgewijze vergelijking ) Functieclassificatie (ook wel beredeneerd vergelijken ) Puntenmethode. Bij de methode van functierangschikking worden functies in totaliteit met elkaar vergeleken en in een logische volgorde geplaatst. In eerste instantie gebeurt dit bij vergelijkbare groepen: de niveaus binnen deze groepen worden met elkaar vergeleken. Dit resulteert uiteindelijk in een rangorde van alle functies. Deze rangorde kan worden vastgesteld door de leiding van de organisatie in samenspraak met (vertegenwoordigers van) de betrokkenen. Bij functieclassificatie of beredeneerd vergelijken worden een aantal functiegroepen gecreëerd. Voor iedere groep wordt een beschrijving samengesteld die de criteria omvat waaraan moet worden voldaan om een functie in de betreffende groep onder te brengen. Ook kunnen zogenoemde sleutel-, referentie-, norm-, of voorbeeldfuncties worden gebruikt als vergelijkingsmateriaal bij het waarderen. Bij functieclassificatie wordt beredeneerd in welke groep de te waarderen functie moet worden ingedeeld. De methode van functieclassificatie toont verwantschap met functierangschikking. Het verschil zit in het feit dat bij functieclassificatie functies niet met elkaar, maar met functiegroepen en/of sleutel-, norm-, of voorbeeldfuncties worden vergeleken. De puntenmethode benadert de functie vanuit een aantal afzonderlijke gezichtspunten (kenmerken), zoals kennis, verantwoordelijkheid, zelfstandigheid. Ieder gezichtspunt is gekoppeld aan een graderingstabel en krijgt op grond van het belang van het gezichtspunt voor de betreffende functie een puntenaantal toegekend. Aangezien lang niet alle gezichtspunten even belangrijk zijn, kan om de invloed van bepaalde gezichtspunten zwaarder te laten meetellen de uitkomst van deze gezichtspunten met een wegingsfactor vermenigvuldigd worden. Vervolgens worden de puntenaantallen opgeteld en ontstaat een puntentotaal. Alle functiewaarden worden ondergebracht in een functierangorde. In de praktijk komen vaak combinaties van de bovenstaande methodes voor. Zo combineren veel functiewaarderingssystemen functieclassificatie met de puntenmethode. Een mogelijkheid daarbij is het classificeren van functies in brede functiegroepen en vervolgens het bepalen van de positie van de functie binnen de groep met behulp van de puntenmethode. Een andere mogelijkheid is het waarderen van een beperkt aantal standaard-, norm-, of referentiefuncties met behulp van de puntenmethode, waarbij vervolgens met functieclassificatie alle functies in de organisatie daaraan worden gekoppeld. 21

22 2.4 Collectiviteit van functiewaarderingssystemen Functiewaarderingssystemen kunnen op maat gemaakt zijn voor een individuele organisatie, maar er bestaan ook algemeen toepasbare systemen. Binnen een sector bestaan drie basismogelijkheden. De eerste is de invoering van een collectief, verplicht functiewaarderingssysteem voor de complete sector. Een voorbeeld hiervan is de invoering van FUWASYS voor de Rijksoverheid of het FunctieLoonGebouw voor de sector Welzijn. De tweede mogelijkheid is het hanteren van een aanbevolen functiewaarderingssysteem. Een voorbeeld is ISF, het functiewaarderingssysteem in de sector Metalektro, dat als geëigend systeem in de CAO staat vermeld, maar niet verplicht is. De derde en laatste mogelijkheid is volledige vrijheid voor organisaties op het gebied van functiewaardering. Dat is het geval in de sector gemeenten. Een tweede indelingscriterium betreft de mate waarin het functiewaarderingssysteem specifiek is ontwikkeld voor de sector. Er kan door een individuele organisatie of een sector gekozen worden voor een landelijk functiewaarderingssysteem dat niet specifiek is ontwikkeld voor een bepaalde sector. Voorbeelden zijn ORBA van de AWVN en de Hay-methode van HayGroup. Ook kan worden gekozen voor een functiewaarderingssysteem dat specifiek is ontwikkeld voor de sector. FUWASYS is hier een voorbeeld van. In de sector gemeenten zijn sectorspecifieke systemen te verkrijgen als ODRP-Functiewaarderingssysteem van Cap Gemini en VBalans van Deloitte. Een derde mogelijkheid is het zelf of door een externe partij - (laten) ontwikkelen van een eigen bedrijfssysteem of een sectorbreed systeem. ISF en het FunctieLoonGebouw zijn voorbeelden van door de sector zelf ontwikkelde systemen. 2.5 Functiewaardering en beloning Functiewaardering leidt tot een rangordening van functies. Die rangordening zegt nog niets over de beloning van medewerkers. Uiteraard is er wel een relatie tussen functiewaardering en beloning. Het belangrijkste doel van functiewaardering is het onderbouwen en legitimeren van beloningsverhoudingen. Functiewaardering is één van de beloningsgrondslagen. Samengevat bestaat de beloning van medewerkers uit (een mix van) de volgende componenten 1 : Functiewaardering. In veel organisaties is de functie die medewerkers vervullen de belangrijkste beloningsgrondslag. Voor de indeling van de functies in verschillende salarisniveaus dient een zogenoemde conversietabel, die de uitkomsten van de functiewaardering koppelt aan de salarisschalen. Functies die zijn ingedeeld in functiegroep x met een waarderingsuitkomst van y worden middels de tabel verbonden aan salarisschaal z. De van toepassing zijnde salarisschaal, ontleend aan de conversietabel, wordt meestal aangeduid met de benaming functieschaal. Deze beloningsgrondslag is te zien als een basisloon. Functioneren. Bovenop het basisloon, gevormd door functiewaardering, is de anciënniteit te belonen 2, alsmede de persoonlijke inzet van medewerkers en de behaalde resultaten in de vorm van kwaliteit en kwantiteit van de output en winst. 1 Gebaseerd op Bewust belonen van het LOGA en Bewust flexibel belonen van de AWVN. 2 Doorgroei op basis van puur anciënniteit dient sinds 1 mei 2004 aan zware criteria te voldoen om niet als ongerechtvaardigd aangemerkt te worden. Er dient sprake te zijn van een legitiem doel en passende en noodzakelijke middelen om dit doel te bereiken. 22

23 Contextuele factoren. Ten slotte kan het loon worden opgebouwd uit contextuele factoren. Daartoe behoort de (situatie op de) arbeidsmarkt. Hierbij valt te denken aan het uitreiken van arbeidsmarkttoelagen voor schaarse functies. Vroeger waren functiewaardering en anciënniteit in veel organisaties de enige beloningsgrondslagen. Tegenwoordig neemt het aandeel van de andere componenten toe en wijzigt de verhouding van het op functiewaardering gebaseerde loonbestanddeel ten opzichte van het op overige componenten gebaseerde loonbestanddeel. 2.6 Functiewaardering en HRM Er zijn verschillende relaties tussen functiewaardering en HR-beleid te leggen. Wij beperken ons hier tot twee algemene opmerkingen. De eerste is dat het achterliggende (beleids)doel van functiewaardering bij steeds meer organisaties verschuift van (traditioneel) organisatiebeheer naar organisatiestrategie. Functiewaardering is niet alleen meer een instrument om te komen tot aanvaardbare beloningsverhoudingen binnen de organisatie, maar ook een HR-instrument dat kan bijdragen aan de ontwikkeling van medewerkers, aan de mobiliteit / loopbaanperspectieven van medewerkers en aan een meer resultaatgerichte werkwijze. Het uiteindelijke doel hiervan is het motiveren en behouden van medewerkers. De tweede opmerking is dat er als gevolg van deze ontwikkeling nieuwe functiewaarderingssystemen op de markt komen en functiebeschrijvingen worden aangepast. Enkele trends zijn: Functiebeschrijvingen zijn steeds vaker generiek en resultaatgericht van opzet. Waardering van functies in organisaties vindt steeds vaker plaats aan de hand van de waarderingsresultaten van de voor de sector of organisatie veelvoorkomende functies (normfuncties, sleutelfuncties etc.). Dit in tegenstelling tot waardering van alle functies. Systemen worden breder van opzet en omvatten ook een format voor functiebeschrijvingen en bieden koppelingen met overig HR-beleid, zoals competentiemanagement. Voorbeelden zijn HR-instrumenten die functiewaardering in een digitale applicatie integreren (e-hrm Softwarepakketten zoals F@R@O of Empower Personnel). Met deze systemen zijn bijvoorbeeld overzichten te genereren van (elementen van) functiebeschrijvingen en kunnen die elementen gebruikt worden voor overig HR-beleid. 2.7 De eerste vormen van functiewaardering in de sector gemeenten Tot de invoering van het sectorenmodel in 1993 speelde het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) een dominante rol bij het bepalen van de arbeidsvoorwaarden van de overheid, waaronder het functiewaarderings- en beloningsbeleid van gemeenten. Op het gebied van de beloning bepaalde de rijksoverheid in de periode dat gemeenten: Hun functies dienden in te passen binnen de 154 salarisschalen van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren (B.B.R.A.) uit Het salaris van de gemeentesecretaris de top vormde van het gemeentelijke bezoldigingsstelsel; de hoogte van het salaris van de gemeentesecretaris werd afgestemd op 23

24 het inwonertal van een gemeente; het maximumsalaris van de secretaris werd afgestemd op vergelijkbare functies bij de rijksoverheid (de zogenoemde Ubink-normen). Op het gebied van functiewaardering werd bepaald dat: Gemeenten vanaf 1958 in navolging van het Rijk de Genormaliseerde Methode (GM) voor handwerkslieden dienden in te voeren. Deze maatregel werd gemotiveerd met het argument dat het regeringsbeleid van de geleide loonpolitiek erop gericht was de beloning van het overheidspersoneel zo veel mogelijk af te stemmen op die van de particuliere sector (waar vergelijkbare functiewaarderingssystemen werden gehanteerd). GM was het eerste systematische puntensysteem dat functies waardeerde vanuit gezichtspunten als kennis en zelfstandigheid. De functies van hoofdarbeiders niet met GM hoefden te worden gewaardeerd, omdat er geen noodzaak was deze functies qua salaris af te stemmen op die van de particuliere sector. Het salaris van hoofdarbeiders bepaalde men met behulp van een zeer hiërarchisch rangenstelsel. Er bestonden functies als schrijver, klerk, commies, referendaris en als hoogste functie de gemeentesecretaris. Bij binnenkomst kregen ambtenaren een functie en een bezoldiging aangeboden. De chef honoreerde de persoonlijke kwaliteiten van de ambtenaar door bevordering in rang, bijvoorbeeld van schrijver 1 e klas naar schrijver 2 e klas. De vraag welke functie beloond werd met welke schaal was dus afhankelijk van het persoonsgebonden oordeel van de chef. In de jaren zestig en zeventig nam vanuit de gemeenten de kritiek toe op het gebrek aan lokale autonomie bij het bepalen van de arbeidsvoorwaarden; het verschil in rechtspositie en bezoldiging tussen hand- en hoofdarbeiders en het ontbreken van een functiewaarderingssysteem dat een objectieve basis legde voor de bezoldiging van de laatste groep. Vooral dat laatste vormde een probleem. Veel functies waren in de loop der jaren zwaarder geworden vanwege de toenemende overheidsbemoeiing, zonder dat dit zijn weerslag had op de beloning. Vooral kleine gemeenten vonden dat een groot deel van het gemeentepersoneel financieel ondergewaardeerd was. Door het strakke keurslijf van de centrale salarisschalen en het ontbreken van een functiewaarderingssysteem was de ruimte om bepaalde categorieën personeel naar behoren te salariëren te beperkt om goed personeel aan te trekken en te behouden. Om het salaris van de ambtenaar toch zoveel mogelijk overeen te laten stemmen met de inhoud en het niveau van zijn functie begonnen sommige gemeenten tot het uitloven van allerlei aanvullende toeslagen en gratificaties. Aan de ongelijke behandeling van hand- en hoofdarbeiders bij gemeenten kwam een eind in In dat jaar zette de rijksoverheid de Genormaliseerde Methode op een zijspoor. Ondertussen waren enkele gemeenten zelf begonnen met de ontwikkeling van een functiewaarderingssysteem voor alle ambtenaren. Voorlopers waren Eindhoven en Zwolle: Eindhoven ontwierp medio jaren zestig de Eindhovense methode voor werkclassificatie. Met dit functiewaarderingssysteem konden functies vanuit de functionele eisen en de aan de functie verbonden inconveniënten worden beoordeeld. Een conversietabel diende als intermediair voor de indeling in één van de salarisschalen. Zwolle voerde aan het eind van de jaren zestig een systeem in dat een duidelijk in het oog springende invalshoek vertoonde: de kennis en het opleidingsniveau (verdeeld over vier niveaus), aansluitend bij de Nederlandse opleidingsstructuur. Ook de Zwolse methode gebruikte een conversietabel om op een rationele wijze de gewaarde functie aan een salarisschaal te koppelen. 24