Naslagwerk Natura 2000

Transcriptie

1 Naslagwerk Natura 2000 Alle door de Regiegroep Natura 2000 vastgestelde stukken (2006 t/m 2010) gebundeld; aangevuld met andere relevante notities. In dit document zijn nagenoeg alle notities, handleidingen etc. die de Regiegroep Natura 2000 in de periode 2006 t/m 2010 heeft vastgesteld gebundeld. Niet alle stukken omdat bijvoorbeeld sommige stukken gedateerd zijn. De stukken zijn in 2010 door het Steunpunt bijgewerkt en up to date gemaakt. In dit naslagwerk zijn de stukken op een logische manier geordend, zijn herhalingen verwijderd en is de terminologie zo veel mogelijk eenduidig gemaakt. Er zijn geen nieuwe onderwerpen of inzichten toegevoegd. Regiebureau/Steunpunt Natura 2000 versie 2, april

2 Colofon Dit is een uitgave van het Regiebureau Natura Naslagwerk Natura 2000 versie 2 april 2011 Samengesteld door: Bas Roels (Ministerie van EL&I), Patricia Wegerif (Rijkswaterstaat), Bouke Bouwman (Provincie Zeeland), Marijke Andela-Jaarsma (Regiebureau Natura 2000) en Anne-Marie de Wee-Barnas (Regiebureau Natura 2000). 1

3 Leeswijzer Het Naslagwerk Natura 2000 is een product van het Steunpunt Natura Dit Steunpunt, dat valt onder het Regiebureau Natura 2000, is in december 2006 opgericht door de ministeries van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Verkeer & Waterstaat, Defensie en het Interprovinciaal Overleg (namens de 12 provincies) 1. Het is primair bedoeld om de Natura 2000-partners de huidige ministeries van EL&I en I&M, het ministerie van Defensie en de provincies optimaal te laten profiteren van elkaars kennis, informatie en ervaringen. De secundaire doelgroep zijn de belangenorganisaties en adviesbureaus die werken voor de Natura 2000-partners. De afgelopen jaren heeft het Steunpunt Natura 2000 een hele reeks producten opgesteld, met als doel om beheerplanopstellers en vergunningverleners meer duidelijkheid te geven over wettelijke begrippen en te volgen procedures. De adviezen van het Steunpunt geven oplossingsrichtingen aan, maar hebben geen juridische status. In 2010 heeft het Steunpunt besloten om de aanwezige Steunpunt producten te bundelen tot één handzaam document, aangepast aan de diverse wetswijzigingen die de afgelopen jaren zijn opgetreden en aangepast aan het voortschrijdend inzicht en praktijkervaringen. Bij het bundelen van de documenten is eventuele overlap verwijderd. Onderhavig Naslagwerk Natura 2000 is het eindresultaat en vervangt derhalve de eerder uitgebrachte Steunpunt-documenten. Het naslagwerk richt zich met name op betrokkenen bij de Natura beheerplanprocessen en betrokkenen bij de Natuurbeschermingswetvergunningverlening. Dit naslagwerk zal met enige regelmaat aangepast worden aan de actuele situatie. Het verdient de aanbeveling om op te controleren of u in het bezit bent van de meest actuele versie. In deel 1 van dit naslagwerk wordt een korte introductie gegeven op het juridische kader van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn en de Nederlandse implementatie van deze richtlijnen in de Natuurbeschermingswet In deel 2 wordt uitgebreid ingegaan op het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet Tevens wordt nader ingegaan op enkele wettelijke begrippen die een belangrijke rol spelen bij Natura 2000-beheerplannen en de vergunningverlening, zoals de definities van bestaand gebruik, projecten, handelingen etc. Eveneens wordt uitleg gegeven over de habitattoets, die voorgeschreven wordt door de Vogel- en Habitatrichtlijn en ook vereist is vanuit de Natuurbeschermingswet Zowel bestaand gebruik, nieuw gebruik en plannen moeten getoetst worden. Begrippen als cumulatie, significantie en externe werking, die een belangrijke rol spelen bij deze toetsing, komen in deel 2 ook uitgebreid aan bod. Deel 3 gaat nader in op de beheerplannen die voor ieder Natura 2000-gebied worden opgesteld; welke functie hebben de beheerplannen, wie zijn de betrokkenen bij het beheerplanproces en welke eisen worden er aan het beheerplan(proces) gesteld? Daarnaast wordt in dit deel van het naslagwerk uitgebreid ingegaan op de (juridische) status van het beheerplan. De wegwijzer in deel 4 van dit naslagwerk beoogt betrokkenen meer wegwijs te maken in het web van Natura 2000-websites, artikelen en documenten met relevante informatie voor beheerplanopstellers en vergunningverleners. 1 Met het aantreden van een nieuw kabinet op 14 oktober 2010 is het Ministerie van LNV opgegaan in het nieuwe Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) en het Ministerie van VenW in het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M). 2

4 Inhoud 1 Deel 1 Inleiding Achtergrond Rechtsgevolgen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn... 7 Implementatie in nationale wet- en regelgeving Deel 2 Toetsing Beschermingsregime en voorzorgsbeginsel Reikwijdte beschermingsregime Plannen, projecten, handelingen, activiteiten en bestaand gebruik Bevoegd gezag vergunningverlening Habitattoets Effectenanalyse Significantie Cumulatie Externe werking Verrekenen van effecten Deel 3 - Beheerplan Doel en functie van het beheerplan Wie stelt het Natura 2000-beheerplan op en vast Hoe stel je het beheerplan op en wat staat er in Checklist beheerplannen Juridische status en doorwerking beheerplannen Juridische houdbaarheid Calamiteiten Omgang met evenementen Afwegingskader sociaal economische aspecten Stikstof Strategie Water en Natura Deel 4 Wegwijzer naar ander bronnen Achtergronden van Natura 2000 in Nederland Termen om doelen aan te duiden Inhoudelijke documenten Internet Communicatiemiddelen Bijlagen Bijlage 1: Intentieverklaring beheerplannen Natura Bijlage 2: Toepassing begrippenkader Natuurbeschermingswet Bijlage 3: Beslisnotitie voortouwnemer Bijlage 4: Checklist beheerplannen Bijlage 5: Nadere toelichting voorbeeld inhoudsopgave beheerplan Bijlage 6: Lijst Natura 2000-gebieden Bijlage 7: Kaart Natura 2000-gebieden Bijlage 8: Juridische achtergrond van de term significante gevolgen Bijlage 9: Toelichting op de probleemstelling doelformulering getijdenwateren Bijlage 10: Doorloopschema bepaling significantie Bijlage 11: Schematische weergave habitattoets Bijlage 12: Mitigatie en Natura Bijlage 13: Prioritaire soorten en habitats in Nederland Bijlage 14: Uitwerken instandhoudingsdoelstellingen in tijd, ruimte en omvang Bijlage 15: Programma van eisen gebiedsgerichte monitoring Bijlage 16: Monitoring Bijlage 17: Omgaan met ecologische onzekerheden in het beheerplan

5 4 Bijlage 18: Natura 2000-beheerplannen, passende beoordeling en de plan-mer Bijlage 19: Notitie Calamiteiten in beheerplannen Bijlage 20: Omgang met evenementen Bijlage 21: Afwegingskader sociaal economische aspecten Bijlage 22: Strategie Water en Natura

6 1 Deel 1 Inleiding In dit deel wordt een algemene inleiding gegeven op Natura 2000, de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet In de andere delen wordt verder op de in dit deel aangestipte onderwerpen ingegaan Deel 1 Inleiding... 5 Achtergrond Rechtsgevolgen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn Implementatie in nationale wet- en regelgeving Natuurbeschermingswet Aanwijzing van Nederlandse gebieden Doelensystematiek Instrumenten voor het bereiken van de doelen: beheerplan en vergunningverlening Deel 2 Toetsing Beschermingsregime en voorzorgsbeginsel Reikwijdte beschermingsregime Plannen, projecten, handelingen, activiteiten en bestaand gebruik Bestaand gebruik Feitelijk gebruik versus vergund gebruik Autonome ontwikkeling Bevoegd gezag vergunningverlening Habitattoets Voortoets/Oriëntatiefase De verslechteringstoets De passende beoordeling en ADC-toets Prioritaire soorten of habitats Relatie passende beoordeling en milieueffectrapportage Effectenanalyse Wanneer is er sprake van (negatief) effect? Afname van de populaties van soorten of van habitattypen Wie voert de effectenanalyse uit? Kwaliteitsborging Uitwerking effectenanalyses Uitwerking globale effectenanalyse Uitwerking Nadere Effectenanalyse Toelichting op de kruistabellen Voorwaarden voor nadere effectenanalyse Autonome en overige ontwikkelingen? veranderingen in samenstelling / aantallen van flora en fauna Significantie Inleiding Belang van nadere uitwerking van het begrip significante gevolgen Het begrip significante gevolgen Instandhoudingsdoelstellingen: relevante aspecten en precieze inhoud Oppervlakte habitattypen en omvang leefgebied van soorten Populatieomvang soorten Kwaliteitsaspecten Specifieke bijzonderheden en milieukenmerken Hoe dient toetsing plaats te vinden als er nog geen definitief aanwijzingsbesluit is? Omgaan met onzekerheden Wat is het principe van 'hand aan de kraan'? Wie beoordeelt of er sprake is van mogelijke significante gevolgen? Juridische achtergrond van de term significante gevolgen Doelformulering getijdenwateren Cumulatie

7 2.8.1 Doel Scope en reikwijdte van deze paragraaf Probleemdefiniering Cumulatie in het Natura 2000-beheerplan Uitgangspunten Cumulatietoets Beheerplannen Stappenplan Cumulatietoets Richtinggevend advies voor politiek-bestuurlijke prioritering Cumulatie en vergunningverlening Externe werking Inleiding Omschrijving Afbakening Bepalende factoren Stappenplan Wettelijke basis externe werking Voorbeelden Specifieke omstandigheden en locatie van leefgebieden en habitattypen Onzekerheidsmarges Mitigatie en begrenzing Mitigatie en Natura Verrekenen van effecten Inleiding Definities van de juridische begrippen natuurinclusief ontwerp, mitigerende maatregel, saldering, cumulatie en compenserende maatregel Definities van categorieën maatregelen in het natuurbeheer Schematische voorbeelden en uitleg Natuurinclusief ontwerp Mitigatie Saldering Cumulatie Compensatie Jurisprudentieoverzicht mitigatie Deel 3 - Beheerplan Doel en functie van het beheerplan Doel van het beheerplan Functies van een beheerplan Wie stelt het Natura 2000-beheerplan op en vast Rol van het bevoegde gezag Voortouwnemer De juridische aspecten van beheerplannen Hoe stel je het beheerplan op en wat staat er in Plan van Aanpak Kader voor het beheerplan: het Programma van Eisen Omgaan met (ecologische) onzekerheden Checklist beheerplannen Juridische status en doorwerking beheerplannen Quasi vrijstelling Beleidsregel Beleidsplan/uitvoeringsprogramma Verzekering doorwerking Via overeenstemming en bestuursovereenkomst Via dwangmiddelen Draagvlak Juridische houdbaarheid Onderbouwing Onzekerheden Andere aspecten Beroep tegen beheerplan

8 3.7 Calamiteiten Omgang met evenementen Afwegingskader sociaal economische aspecten Stikstof Strategie Water en Natura Deel 4 Wegwijzer naar ander bronnen Achtergronden van Natura 2000 in Nederland Termen om doelen aan te duiden Inhoudelijke documenten Internet Communicatiemiddelen Bijlagen Bijlage 1: Intentieverklaring beheerplannen Natura Bijlage 2: Toepassing begrippenkader Natuurbeschermingswet Bijlage 4: Checklist beheerplannen Checklist beheerplannen Natura Inhoudsopgave Voorwoord Voorwoord Doel Zorgvuldigheid van het proces Betrokken partijen Risico-analyse Communicatie Zorgvuldigheid van de inhoud Instandhoudingsdoelstellingen Uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen Bestaand gebruik en toetsing aan instandhoudingsdoelstellingen Maatregelen Bestaand beleid en regelgeving Monitoring Documenten nodig voor beheerplancheck: Bijlage 5: Nadere toelichting voorbeeld inhoudsopgave beheerplan Introductie Karakteristiek van het Natura 2000-gebied Geografische en bestuurlijke kenmerken Begrenzing Natura 2000-gebied Eigendomssituatie Waarden van het gebied, ecologische samenhang en internationaal belang van het gebied Instandhoudingsdoelstellingen Huidige staat van instandhouding en trends in het gebied Maatschappelijke context: samenleving/gebruikers en overlegplatforms Gebruik in het Natura 2000-gebied en externe werking Inleiding 152 Waarom een beschrijving van het gebruik Beschrijven van het gebruik: in detail of globaal Relatie met andere relevante plannen en regelgeving Inleiding 154 Beleidsplannen van het rijk en andere overheden (Inter)nationale regelgeving Internationale afspraken Visie voor het Natura 2000-gebied Inleiding 158 Instandhoudingsdoelstellingen uitwerken in het beheerplan Uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen in omvang, ruimte en tijd (Ecologische) randvoorwaarden Knelpunten van het gebruik Instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan

9 Wat zijn instandhoudingsmaatregelen? Instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan Monitoring Inleiding 165 Monitoring in hoofdlijnen: wat is de Europese verplichting en wat zijn de verantwoordelijkheden? 165 Hoe geeft het rijk invulling aan de Europese verplichting tot monitoring Wat dient het bevoegd gezag voor het opstellen van het beheerplan te regelen op het gebied van monitoring? Financiering van het opstellen en uitvoeren van een beheerplan Inleiding 169 Inzet van bestaande middelen Europese cofinanciering voor uitvoering van beheersmaatregelen in Natura 2000-gebieden Communicatie, educatie en voorlichting in het gebied Inleiding 171 Doel van communicatie, educatie en voorlichting in een Natura 2000-gebied Doelgroepen Communicatiemiddelen Organisatie Bijlagen bij het beheerplan Nadere toelichting op het proces voor het opstellen van een beheerplan Wie neemt het initiatief Keuzes bij het opstellen van het beheerplan De aanpak van het proces Wie worden betrokken bij het totstandkomings proces en op welke wijze Kennis 175 Toetsen artikel 19j Vaststellen beheerplan Geldigheidsduur Evaluatie 177 Bijlage 6: Lijst Natura 2000-gebieden Bijlage 7: Kaart Natura 2000-gebieden Bijlage 8: Juridische achtergrond van de term significante gevolgen Bijlage 9: Toelichting op de probleemstelling doelformulering getijdenwateren Bijlage 10: Doorloopschema bepaling significantie Bijlage 11: Schematische weergave habitattoets Bijlage 12: Mitigatie en Natura Bijlage 13: Prioritaire soorten en habitats in Nederland Bijlage 14: Uitwerken instandhoudingsdoelstellingen in tijd, ruimte en omvang Bijlage 15: Programma van eisen gebiedsgerichte monitoring Bijlage 16: Monitoring Bijlage 17: Omgaan met ecologische onzekerheden in het beheerplan Bijlage 18: Natura 2000-beheerplannen, passende beoordeling en de plan-mer Bijlage 19: Notitie Calamiteiten in beheerplannen Bijlage 20: Omgang met evenementen Bijlage 21 Afwegingskader sociaal economische aspecten Uit Leemkuilen Bijlage 22 Strategie Water en Natura I Kader II Doel III Aanpak IV Prioritaire acties

10 1.1 Achtergrond De biodiversiteit (soortenrijkdom) in Europa gaat al jaren achteruit. Duurzame bescherming van flora en fauna is hard nodig. Planten en dieren trekken zich weinig aan van landsgrenzen en het is daarom belangrijk om natuurbescherming in Europees verband aan te pakken. De Europese Unie (EU) heeft zich ten doel gesteld de achteruitgang van de biodiversiteit in 2010 te stoppen (Göteberg, 2003). De Vogelrichtlijn 2 en de Habitatrichtlijn 3 zijn de hoekstenen van de Europese wetgeving over de instandhouding van de natuur. De Vogelrichtlijn is in 1979 door de lidstaten van de EU goedgekeurd en heeft tot doel alle wilde vogels en hun belangrijkste habitats in de hele EU te beschermen. Met de richtlijn wordt een einde gemaakt aan praktijken zoals het houden en verkopen van inheemse wilde vogels en het niet-selectief doden, en wordt een wettelijk kader ingevoerd voor de regulering en duurzame uitoefening van andere activiteiten, zoals de jacht. De richtlijn verplicht de 27 lidstaten bovendien tot de bescherming van gebieden die uitermate belangrijk zijn voor alle trekvogelsoorten en meer dan 190 bijzonder bedreigde soorten. Hierbij moet speciale aandacht worden besteed aan waterrijke gebieden van internationaal belang (Wetlands). In 1992 hebben de lidstaten van de EU de Habitatrichtlijn goedgekeurd. De maatregelen die krachtens deze richtlijn worden ingevoerd ter bescherming van de natuur in Europa, zijn vergelijkbaar met die van de Vogelrichtlijn, maar hebben betrekking op een veel groter aantal zeldzame, bedreigde of inheemse soorten, inclusief meer dan duizend dieren- en plantensoorten. Bovendien wordt voor het eerst doelgerichte bescherming gevraagd van ongeveer 230 zeldzame en bijzondere typen habitats. Beide richtlijnen samen vormen het meest ambitieuze en grootschalige initiatief dat ooit is genomen om het natuurlijke erfgoed in de hele EU in stand te houden. Naast de bescherming van specifieke flora en fauna, hebben beide natuurbeschermingsrichtlijnen eveneens als doel om de leefgebieden van deze soorten te behouden, te herstellen of uit te breiden. Dit wordt beoogd door de aanwijzing van beschermde gebieden, die tezamen het Europees ecologisch netwerk van beschermde natuurgebieden vormen: Natura Dit netwerk heeft als doelstelling het waarborgen van de biodiversiteit in Europa. In dit verband is de afspraak gemaakt dat de lidstaten van de EU alle maatregelen nemen die nodig zijn om een gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen van communautair belang te realiseren. Het betreft de habitattypen zoals opgenomen in bijlage I en de soorten zoals opgenomen in bijlage II van de Habitatrichtlijn. Dit geldt ook voor de vogelsoorten waarvoor Vogelrichtlijngebieden zijn aangewezen. Voor Nederland gaat het om 51 habitattypen, 36 soorten en 95 vogelsoorten. Gunstige staat van instandhouding van een natuurlijke habitat: hiervan is sprake als het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van dat habitat binnen het gebied stabiel zijn of toenemen, én als de voor behoud op langere termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in afzienbare tijd vermoedelijk zullen blijven bestaan, én wanneer de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is. Gunstige staat van instandhouding van een soort: hiervan is sprake als uit populatie-dynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op de lange termijn zal blijven, én wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd kleiner lijkt te worden, én wanneer er voldoende grote habitat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden. Bron: Habitatrichtlijn, Europese Commissie. 2 richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand 3 richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna 9

11 Bij de vormgeving en de keuze van de maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met regionale en lokale bijzonderheden. Het is evident dat aan te nemen maatregelen in het kader van veiligheid een zwaar gewicht wordt toegekend. Volgens vaste jurisprudentie kunnen bij de selectie en de begrenzing van de gebieden echter alleen ecologische criteria worden gehanteerd. 1.2 Rechtsgevolgen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn zijn tweeledig van aard: enerzijds gaan deze richtlijnen over de bescherming van soorten en habitats door middel van het aanwijzen van beschermde gebieden, anderzijds kennen beide richtlijnen een deel dat gaat over algemene soortenbescherming (ongeacht waar deze voorkomen) (dit is geregeld in de Flora- en faunawet). Dit hoofdstuk heeft alleen betrekking op de rechtsgevolgen die beide richtlijnen met zich meebrengen ten aanzien van de bescherming van soorten en habitats in daarvoor aangewezen, beschermde gebieden. Ecologisch netwerk Natura 2000 Artikel 3 van de Habitatrichtlijn vormt de basis voor het Europese, ecologische netwerk Natura Dit netwerk moet volgens dit artikel bestaan uit gebieden met de habitats uit bijlage I en de soorten uit bijlage II van de richtlijn. Ingevolge dit artikel bestrijkt Natura 2000 ook de speciale beschermingszones die aangewezen zijn of worden conform de Vogelrichtlijn. Aanwijzing Speciale Beschermingszones Artikel 4 (lid 4) van de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten een gebied dat door de Europese Commissie als gebied van communautair belang is verklaard, uiterlijk binnen zes jaar aan te wijzen als Speciale Beschermingszone (SBZ). De lidstaat dient daarbij prioriteiten vast te stellen, gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van de habitats en soorten uit de bijlagen I en II van de richtlijn, waarbij volgens artikel 11 van de richtlijn bijzondere aandacht geschonken dient te worden aan de in die bijlagen opgenomen prioritaire habitats en soorten. Daarnaast dient de lidstaat ook te letten op de bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging van het te beschermen gebied en de algemene coherentie van Natura Rechtsgevolgen aanwijzing Het is met name artikel 6 uit de Habitatrichtlijn die de bescherming en het behoud van de habitats en soorten in de Natura 2000-gebieden regelt. Dit artikel is van toepassing op de gebieden van communautair belang die op de (ontwerp)lijst staan van de Europese Commissie (artikel 4 lid 2 Habitatrichtlijn), alsmede de gebieden die door Nederland (voorlopig) zijn aangewezen als Natura 2000-gebied. Artikel 7 bepaalt vervolgens dat de rechtswerking van artikel 6 niet alleen van toepassing is op de gebieden die in het kader van de Habitatrichtlijn worden aangewezen, maar ook op gebieden die in het kader van de Vogelrichtlijn zijn aangemeld (artikel 4 lid 4 van de Vogelrichtlijn vervalt daarmee). Artikel 6 Habitatrichtlijn 1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. 2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. 3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n 10

12 gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. 4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd. 1.3 Implementatie in nationale wet- en regelgeving De internationale verplichtingen uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn die betrekking hebben op de bescherming van specifieke soorten, zijn in Nederland juridisch verankerd in de Flora- en faunawet. Het deel van beide richtlijnen dat gaat over de bescherming van habitats en soorten door middel van de aanwijzing van beschermde gebieden, is in Nederland verankerd in de Natuurbeschermingswet Deze twee nationale juridische instrumenten, die uitvoering geven aan Europese regelgeving op het gebied van natuur, kunnen niet los worden gezien van het nationale natuurbeleid dat reeds eerder in Nederland in gang is gezet; de vorming van de ecologische hoofdstructuur (EHS). Dit netwerk van gebieden is door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) 4 in 1989 geïntroduceerd in het toenmalige Natuurbeleidsplan. De EHS betreft een netwerk van zowel grote als kleine gebieden in Nederland waar de natuur in feite voorrang heeft. De EHS is bedoeld om natuurgebieden te vergroten en met elkaar te verbinden en bestaat uit: bestaande natuurgebieden, reservaten, natuurontwikkelingsgebieden en zogenaamde robuuste verbindingen; landbouwgebieden met mogelijkheden voor agrarisch natuurbeheer (beheergebieden); grote wateren (zoals de kustzone van de Noordzee, het IJsselmeer en de Waddenzee). In de EHS geldt het 'nee, tenzij' principe. Dit houdt in dat ruimtelijke ingrepen die de wezenlijke waarden en kenmerken aantasten niet zijn toegestaan, tenzij er geen alternatieven zijn en er sprake is van een groot openbaar belang. De effecten van een ingreep moeten worden gecompenseerd. De grote wateren alsmede ongeveer 45 procent van alle hectares EHS op het land, is inmiddels ook (in ontwerp) aangewezen als Natura 2000-gebied Natuurbeschermingswet 1998 De Natuurbeschermingswet 1998 regelt de bescherming van natuurgebieden in Nederland. Het gaat daarbij om de bescherming van gebieden van nationaal belang (de Beschermde Natuurmonumenten) en van internationaal belang (Natura 2000). In een groot aantal gevallen overlappen de Beschermde Natuurmonumenten met gebieden die zijn aangewezen als Natura De waarden die behoren bij het Beschermd Natuurmonument zijn dan meegenomen in het Natura 2000-ontwerp- of conceptaanwijzingsbesluit. 4 Met het aantreden van een nieuw kabinet op 14 oktober 2010 is het Ministerie van LNV opgegaan in het nieuwe Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I). 11

13 De Natuurbeschermingswet 1998 biedt het juridische kader voor de aanwijzing van de beschermde natuurgebieden, de vergunningverlening, de rol van het Bevoegd Gezag en de Natura beheerplannen. De Natuurbeschermingswet 1998 heeft de afgelopen jaren op diverse momenten wijzigingen ondergaan (o.a. als gevolg van de Crisis en Herstelwet op 31 maart 2010). In dit naslagwerk is uitgegaan van de wettekst op 26 juli De meest actuele, volledige wettekst is te vinden op Reikwijdte beschermingsregime Natuurbeschermingswet 1998 De reikwijdte van het beschermingsregime van de Natuurbeschermingswet 1998 is per 1 februari 2009 uitgebreid tot gebieden die al wel op de Europese lijst van gebieden van communautair belang staan, maar nationaal nog niet zijn aangewezen. Hiertoe is een definitiebepaling van Natura gebied opgenomen in de wet. Deze wijziging heeft tot gevolg dat het hele beschermingsregime, inclusief de vergunningplicht van artikel 19d en aanschrijvingsbevoegdheid, geldt in Habitatrichtlijngebieden die wel op de communautaire lijst staan maar nog niet nationaal zijn aangewezen. De Natuurbeschermingswet 1998 is op dit moment nog niet van toepassing op de exclusief economisch zone van de Noordzee (EEZ), hiervoor is een wetsvoorstel tot uitbreiding van de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998 op 3 juli 2009 bij de Tweede Kamer ingediend Aanwijzing van Nederlandse gebieden Nederland heeft de afgelopen jaren 166 gebieden aangemeld bij de EU, die deze gebieden op de officiële EU-lijst van Natura 2000-gebieden heeft geplaatst. Daarvan zijn vier gebieden in de Noordzee inmiddels ook in procedure gebracht, zodat deze binnenkort toegevoegd kunnen worden aan het Nederlandse deel van het Natura 2000-netwerk. Na plaatsing op de EU-lijst moeten alle Natura 2000-gebieden in Nederland officieel worden aangewezen. De Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijngebieden worden in Nederland gecombineerd als Natura 2000-gebieden aangewezen. De al eerder aangewezen Vogelrichtlijngebieden worden daarbij opnieuw aangewezen. De aanwijzing van Natura 2000-gebieden is in 2007 begonnen. Ieder gebied wordt aangewezen door de Minister van EL&I met een aanwijzingsbesluit. Een aanwijzingsbesluit gaat over de selectie, begrenzing en natuurdoelen van het Natura 2000-gebied. De aanwijzing gaat gepaard met een inspraakprocedure. Alle informatie over de laatste stand van zaken en de inspraakprocedures is te vinden op de website van EL&I ( Uiterlijk december 2010 moesten alle gebieden zijn aangewezen. Op 31 december 2010 waren de definitieve aanwijzingsbesluiten voor 56 gebieden ondertekend. De actuele stand van zaken met betrekking tot de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden is te vinden op de website van EL&I ( De selectie en begrenzing van de gebieden en de doelstellingen gebeurt op basis van ecologische argumenten. Sociale en economische factoren mogen juridisch gezien bij de selectie en begrenzing van deze gebieden geen rol spelen. Daarentegen is bij de begrenzing van gebieden wel uitgegaan van een algemene exclaveringsformule dat bestaande bebouwing, erven, tuinen, verhardingen en hoofd(spoor)wegen geen deel uitmaken van het aangewezen gebied, tenzij het betreffende object wordt bedekt door een habitattype of een onderdeel is van het leefgebied van een beschermde soort Doelensystematiek In het Natura 2000-doelendocument (ministerie van EL&I) wordt een uitgebreide toelichting gegeven op de doelensystematiek die gehanteerd is bij de totstandkoming van de instandhoudingsdoelstellingen uit de aanwijzingsbesluiten. Hieronder volgt een verkorte weergave. 5 Tweede Kamer, 32002, nr. 1 en volgende. 12

14 De Natura 2000-doelen geven weer wat er nodig is voor een gunstige staat van instandhouding. Deze doelen zijn zowel op landelijk niveau als specifiek voor alle gebieden geformuleerd. Het totaal van al deze doelen laat zien welke bijdrage Nederland zal leveren aan het Europese netwerk van Natura 2000-gebieden. Hierbij zijn zowel op landelijk als op gebiedsniveau keuzes gemaakt. Deze keuzes zijn gebaseerd op acht hoofdlijnen voor de formulering van de Natura 2000-doelen, die hieronder verkort worden weergegeven: Maximaal aansluiten bij het nationale beleid, met name het realiseren van de ecologische hoofdstructuur. Haalbare en betaalbare doelstellingen, die zo min mogelijk inspanningen en gevolgen voor burgers en economische sectoren met zich meebrengen. Bestaande kwaliteit en omvang zowel landelijk als per gebied behouden en waar nodig verbeteren. Een hogere inzet nastreven voor soorten en habitattypen waar Nederland relatief belangrijker voor is of die sterk onder druk staan. Een minder hoge inzet nastreven waar verbetering redelijkerwijs niet te verwachten is. Anticiperen op natuurlijke dynamiek en klimaatverandering door doelstellingen robuust in de tijd te formuleren. Doelen dienen sturend te zijn voor bescherming en het beheer van de gebieden, met ruimte voor lokale concretisering. Bij het vaststellen van de doelen wordt uitgegaan van de bestaande budgetten voor beheer. De doelen uit het aanwijzingsbesluit dienen nader uitgewerkt te worden in het Natura beheerplan in omvang, ruimte en tijd. In deze beheerplannen wordt aangegeven waar precies en met welk tempo maatregelen genomen worden om doelen te bereiken. Uitgangspunt is en blijft dat de condities voor de habitattypen en soorten niet mogen verslechteren. Dit betekent ook dat in de Natura 2000-beheerplannen aangegeven wordt in welk tempo een behoud- of verbeterdoel gerealiseerd gaat worden. Ten behoeve van de hiervoor genoemde nadere uitwerking in omvang, ruimte en tijd, wordt met behulp van kernopgaven, behoud- of verbeterdoelen, sense of urgency en zogenoemde ten gunste formuleringen, voor zover nodig, nader richting gegeven. Kernopgaven Met de kernopgaven wordt aangegeven wat de belangrijkste bijdragen van een concreet gebied zijn aan Natura De kernopgaven geven daarnaast een beeld van de belangrijkste knoppen waaraan gedraaid zou moeten worden om de bijdrage te kunnen blijven leveren of op termijn te gaan leveren. De kernopgaven vormen een belangrijk hulpmiddel bij de focus en de eventueel noodzakelijke prioritering binnen de Natura 2000-beheerplannen. Behoud- en verbeterdoelen Er wordt richting gegeven door aan te geven of het doel alleen is gericht op behoud van de bestaande situatie of op verbetering van de situatie. Vanuit de Natura 2000-doelen op landelijk niveau en een beoordeling van de situatie in de concrete gebieden wordt aangegeven of de bijdrage van een concreet gebied voldoende is (behouddoel) of dat het gebied op termijn een grotere bijdrage (verbeterdoel) voor de realisering van het doel op landelijk niveau moet gaan leveren. Sence of Urgency Met sense of urgency wordt richting gegeven aan het tempo van realisering van de doelen (en aan de inzet van noodzakelijke maatregelen). Gezien de huidige staat van instandhouding op landelijk niveau en gezien de situatie in de concrete gebieden is aan een aantal kernopgaven deze sense of urgency toegekend. Van sense of urgency is sprake wanneer binnen nu en 10 jaar mogelijk een onherstelbare situatie ontstaat. Een sense of urgency kan een probleem met de watercondities of met het terreinbeheer betreffen. Ten gunste van In een beperkt aantal situaties is gewerkt met zogenoemde ten gunste -formuleringen. Dit betekent dat voor een bepaalde soort of habitattype enige afname is toegestaan ten gunste van een andere 13

15 soort of habitattype. Als binnen een concreet gebied onvoldoende ruimte is om beide doelen naast elkaar te realiseren, wordt de keuze gemaakt in de aanwijzingsbesluiten. Zo is bijvoorbeeld voor een aantal ganzensoorten aangegeven dat de omvang van het foerageergebied enigszins mag afnemen ten gunste van bijvoorbeeld vochtige alluviale bossen of stroomdalgraslanden. De ten gunste - formulering is zo terughoudend als mogelijk toegepast. Dit betekent dat voor de andere doelen bij de verdere uitwerking van de doelen in de beheerplannen voldoende ruimte in de gebieden is om de doelen in omvang, ruimte en tijd nader uit te werken. Complementaire doelen Voor een aantal habitattypen en soorten dragen de voorkomens buiten de Natura 2000-gebieden bij aan de realisering van het landelijk doel. Voor een beperkt aantal habitattypen en soorten is gekozen om zogenoemde complementaire doelen te formuleren. Dit betekent bijvoorbeeld dat voor blauwgraslanden een doel is geformuleerd in een Vogelrichtlijngebied. Het betreft habitattypen en soorten waarvoor Nederland een bijzondere verantwoordelijkheid heeft en die onder druk staan. Eén van de redenen is om de opgave te focussen op de Natura 2000-gebieden. Tevens zijn in een beperkt aantal situaties doelen geformuleerd voor de ontwikkeling van nog niet aanwezige waarden, bijvoorbeeld voor actieve hoogvenen. De complementaire doelen zijn niet aangemeld bij de Europese Commissie en genieten een milder beschermingsregime dan de overige instandhoudingsdoelstellingen, te weten gelijk aan de Beschermde Natuurmonumenten die geen Natura 2000-gebied zijn Instrumenten voor het bereiken van de doelen: beheerplan en vergunningverlening Twee belangrijke instrumenten die het mogelijk moeten maken om in Nederland de Natura doelen te bereiken zijn de beheerplannen en het instrument van vergunningverlening. Beheerplannen Voor elk Natura 2000-gebied in Nederland moet volgens de Natuurbeschermingswet 1998 een Natura 2000-beheerplan worden opgesteld. Hierin staat wat er moet gebeuren om de natuurdoelen voor dat gebied te halen en wie dat gaat doen. Ook staat er in welke activiteiten in het gebied mogen plaatsvinden zonder dat daar een vergunning voor nodig is. In de meeste gevallen neemt de provincie het voortouw bij het opstellen van het beheerplan, voor de overige gebieden is dat het Rijk. Alle belanghebbenden worden bij de ontwikkeling van het beheerplan betrokken. De beheerplannen moeten uiterlijk drie jaar na definitieve aanwijzing van het gebied gereed zijn. Informatie over de beheerplannen en het beheerplanproces vindt u op Voordat het beheerplan definitief wordt vastgesteld, gaat het ontwerp-beheerplan de inspraak in en bestaat er voor belanghebbenden de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Tegen de definitieve versie van het beheerplan kan in beroep worden gegaan. In deel 3 wordt nader ingegaan op het beheerplan. Vergunningverlening Het ondernemen van activiteiten in en rondom een Natura 2000-gebied kan gevolgen hebben voor de natuur in dat gebied. In bepaalde gevallen is daarom een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig. Deze vergunningen worden meestal verleend door de provincies, maar in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld militaire activiteiten) door het ministerie van EL&I. Deel 2 gaat verder in op de vergunningverlening alsmede de habitattoets die doorlopen moet worden om te kunnen bepalen of projecten, plannen of andere handelingen vergunningplichtig zijn in het kader van de Natuurbeschermingswet. 14

16 15

17 2 Deel 2 Toetsing In dit deel wordt de toetsing behandeld. De Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998 schrijven de habitattoets voor. Deze toets is bedoeld om te bepalen of er sprake kan zijn van mogelijke significante effecten die de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen. Zowel bestaand gebruik, in de beheerplannen, nieuw gebruik en plannen moeten getoetst worden. 1 Deel 1 Inleiding Achtergrond Rechtsgevolgen Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn Implementatie in nationale wet- en regelgeving Natuurbeschermingswet Aanwijzing van Nederlandse gebieden Doelensystematiek Instrumenten voor het bereiken van de doelen: beheerplan en vergunningverlening Deel 2 Toetsing Beschermingsregime en voorzorgsbeginsel Reikwijdte beschermingsregime Plannen, projecten, handelingen, activiteiten en bestaand gebruik Bestaand gebruik Feitelijk gebruik versus vergund gebruik Autonome ontwikkeling Bevoegd gezag vergunningverlening Habitattoets Voortoets/Oriëntatiefase De verslechteringstoets De passende beoordeling en ADC-toets Prioritaire soorten of habitats Relatie passende beoordeling en milieueffectrapportage Effectenanalyse Wanneer is er sprake van (negatief) effect? Afname van de populaties van soorten of van habitattypen Wie voert de effectenanalyse uit? Kwaliteitsborging Uitwerking effectenanalyses Uitwerking globale effectenanalyse Uitwerking Nadere Effectenanalyse Toelichting op de kruistabellen Voorwaarden voor nadere effectenanalyse Autonome en overige ontwikkelingen? veranderingen in samenstelling / aantallen van flora en fauna Significantie Inleiding Belang van nadere uitwerking van het begrip significante gevolgen Het begrip significante gevolgen Instandhoudingsdoelstellingen: relevante aspecten en precieze inhoud Oppervlakte habitattypen en omvang leefgebied van soorten Populatieomvang soorten Kwaliteitsaspecten Specifieke bijzonderheden en milieukenmerken Hoe dient toetsing plaats te vinden als er nog geen definitief aanwijzingsbesluit is? Omgaan met onzekerheden Wat is het principe van 'hand aan de kraan'? Wie beoordeelt of er sprake is van mogelijke significante gevolgen? Juridische achtergrond van de term significante gevolgen

18 Doelformulering getijdenwateren Cumulatie Doel Scope en reikwijdte van deze paragraaf Probleemdefiniering Cumulatie in het Natura 2000-beheerplan Uitgangspunten Cumulatietoets Beheerplannen Stappenplan Cumulatietoets Richtinggevend advies voor politiek-bestuurlijke prioritering Cumulatie en vergunningverlening Externe werking Inleiding Omschrijving Afbakening Bepalende factoren Stappenplan Wettelijke basis externe werking Voorbeelden Specifieke omstandigheden en locatie van leefgebieden en habitattypen Onzekerheidsmarges Mitigatie en begrenzing Mitigatie en Natura Verrekenen van effecten Inleiding Definities van de juridische begrippen natuurinclusief ontwerp, mitigerende maatregel, saldering, cumulatie en compenserende maatregel Definities van categorieën maatregelen in het natuurbeheer Schematische voorbeelden en uitleg Natuurinclusief ontwerp Mitigatie Saldering Cumulatie Compensatie Jurisprudentieoverzicht mitigatie Deel 3 - Beheerplan Doel en functie van het beheerplan Doel van het beheerplan Functies van een beheerplan Wie stelt het Natura 2000-beheerplan op en vast Rol van het bevoegde gezag Voortouwnemer De juridische aspecten van beheerplannen Hoe stel je het beheerplan op en wat staat er in Plan van Aanpak Kader voor het beheerplan: het Programma van Eisen Omgaan met (ecologische) onzekerheden Checklist beheerplannen Juridische status en doorwerking beheerplannen Quasi vrijstelling Beleidsregel Beleidsplan/uitvoeringsprogramma Verzekering doorwerking Via overeenstemming en bestuursovereenkomst Via dwangmiddelen Draagvlak Juridische houdbaarheid Onderbouwing Onzekerheden

19 3.6.3 Andere aspecten Beroep tegen beheerplan Calamiteiten Omgang met evenementen Afwegingskader sociaal economische aspecten Stikstof Strategie Water en Natura Deel 4 Wegwijzer naar ander bronnen Achtergronden van Natura 2000 in Nederland Termen om doelen aan te duiden Inhoudelijke documenten Internet Communicatiemiddelen Bijlagen Bijlage 1: Intentieverklaring beheerplannen Natura Bijlage 2: Toepassing begrippenkader Natuurbeschermingswet Bijlage 4: Checklist beheerplannen Checklist beheerplannen Natura Inhoudsopgave Voorwoord Voorwoord Doel Zorgvuldigheid van het proces Betrokken partijen Risico-analyse Communicatie Zorgvuldigheid van de inhoud Instandhoudingsdoelstellingen Uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen Bestaand gebruik en toetsing aan instandhoudingsdoelstellingen Maatregelen Bestaand beleid en regelgeving Monitoring Documenten nodig voor beheerplancheck: Bijlage 5: Nadere toelichting voorbeeld inhoudsopgave beheerplan Introductie Karakteristiek van het Natura 2000-gebied Geografische en bestuurlijke kenmerken Begrenzing Natura 2000-gebied Eigendomssituatie Waarden van het gebied, ecologische samenhang en internationaal belang van het gebied Instandhoudingsdoelstellingen Huidige staat van instandhouding en trends in het gebied Maatschappelijke context: samenleving/gebruikers en overlegplatforms Gebruik in het Natura 2000-gebied en externe werking Inleiding 154 Waarom een beschrijving van het gebruik Beschrijven van het gebruik: in detail of globaal Relatie met andere relevante plannen en regelgeving Inleiding 156 Beleidsplannen van het rijk en andere overheden (Inter)nationale regelgeving Internationale afspraken Visie voor het Natura 2000-gebied Inleiding 160 Instandhoudingsdoelstellingen uitwerken in het beheerplan Uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen in omvang, ruimte en tijd (Ecologische) randvoorwaarden

20 Knelpunten van het gebruik Instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan Wat zijn instandhoudingsmaatregelen? Instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan Monitoring Inleiding 167 Monitoring in hoofdlijnen: wat is de Europese verplichting en wat zijn de verantwoordelijkheden? 167 Hoe geeft het rijk invulling aan de Europese verplichting tot monitoring Wat dient het bevoegd gezag voor het opstellen van het beheerplan te regelen op het gebied van monitoring? Financiering van het opstellen en uitvoeren van een beheerplan Inleiding 171 Inzet van bestaande middelen Europese cofinanciering voor uitvoering van beheersmaatregelen in Natura 2000-gebieden Communicatie, educatie en voorlichting in het gebied Inleiding 173 Doel van communicatie, educatie en voorlichting in een Natura 2000-gebied Doelgroepen Communicatiemiddelen Organisatie Bijlagen bij het beheerplan Nadere toelichting op het proces voor het opstellen van een beheerplan Wie neemt het initiatief Keuzes bij het opstellen van het beheerplan De aanpak van het proces Wie worden betrokken bij het totstandkomings proces en op welke wijze Kennis 177 Toetsen artikel 19j Vaststellen beheerplan Geldigheidsduur Evaluatie 179 Bijlage 6: Lijst Natura 2000-gebieden Bijlage 7: Kaart Natura 2000-gebieden Bijlage 8: Juridische achtergrond van de term significante gevolgen Bijlage 9: Toelichting op de probleemstelling doelformulering getijdenwateren Bijlage 10: Doorloopschema bepaling significantie Bijlage 11: Schematische weergave habitattoets Bijlage 12: Mitigatie en Natura Bijlage 13: Prioritaire soorten en habitats in Nederland Bijlage 14: Uitwerken instandhoudingsdoelstellingen in tijd, ruimte en omvang Bijlage 15: Programma van eisen gebiedsgerichte monitoring Bijlage 16: Monitoring Bijlage 17: Omgaan met ecologische onzekerheden in het beheerplan Bijlage 18: Natura 2000-beheerplannen, passende beoordeling en de plan-mer Bijlage 19: Notitie Calamiteiten in beheerplannen Bijlage 20: Omgang met evenementen Bijlage 21 Afwegingskader sociaal economische aspecten Uit Leemkuilen Bijlage 22 Strategie Water en Natura I Kader II Doel III Aanpak IV Prioritaire acties