1. Inleiding. 1.1 Geschiedenis PPS

Transcriptie

1 1. Inleiding 1.1 Geschiedenis PPS Al in de oudheid zochten publieke en private partijen elkaar om te komen tot samenwerking. Ontmoetingsplaatsen, arena s waren in die tijd de Akropolis van Athene en het Forum in Rome. Op deze plekken werden afspraken gemaakt over bijvoorbeeld de aanleg van aquaducten, havens, wegen of badhuizen. Nu, twintig eeuwen later, is samenwerking tussen de markt en de overheid nog steeds relevant. Publieke en private partijen kunnen bij omvangrijke gebiedsontwikkelingen niet zonder elkaar, en hebben ieder hun eigen specifieke rol en manier van werken. Mogelijkheden voor winst aan beide kanten bestaan er, mits partijen weten wat er gezamenlijk te behalen valt. Publiek-private samenwerking (PPS) en gebiedsontwikkeling stonden sedert 1990 weer in het middelpunt van de belangstelling. Deels door affaires (enquête bouwfraude 2002), waardoor overheden het moeilijk vinden om een gepaste communicatie te vinden met marktpartijen: wat kan, wat moet en wat mag niet meer? Deels door een nieuwe (regie)rol van Rijk en provincies in het kader van ontwikkelingsplanologie, gebiedsontwikkeling en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die 1 juli 2008 van kracht is geworden. Daardoor nemen deze partijen naast een controlerende taak ook meer regie bij grote gebiedsontwikkelingen en willen daarom ook kennis nemen van het samenwerken met de markt. De publieke en de private partijen hebben ieder hun eigen benadering, eigen doelen en eigen taken binnen gebiedsontwikkeling. Dit boek gaat in op de totstandkoming van samenwerking en de inhoudelijke uitwerking van een gebiedsontwikkeling uitgaande van de verschillende fases in een project. Met het uitbreken van de kredietcrisis in 2008 is er een bezinning gekomen op het oprichten van Publiek Private Samenwerkingsverbanden, Met name als het gaat om grotere projecten is men zeer terughoudend om zware PPS-constructies aan te gaan. In deze uitgave zal dan ook worden ingegaan op de z.g. PPS-lightconstructies waarmee samenwerkingsverbanden tussen publiek en privaat, vooral bij kleinere projecten, nu soms worden vormgegeven. De hoofdstukken 2 tot en met 7 geven een overzicht van de stappen die publieke partijen moeten nemen om te komen tot een succesvolle PPS. Daarbij worden de processtappen gevolgd zoals opgenomen in figuur 1.1. In hoofdstuk 8 wordt aan de hand van de vier fasen van gebiedsontwikkeling geschetst welke stappen binnen de besluit- 13

2 1.2 inleiding vorming en de inhoudelijke uitwerking nodig zijn en met welke communicatieaanpak om tot een succesvolle gebiedsontwikkeling te komen. Figuur 1.1 Stappen om tot een succesvolle PPS te komen 1. Actoranalyse (hfst 2) 2. Publiekrechtelijk kader (hfst 3) 3. Publiek huis op orde (hfst 4) 4. Keuze samenwerking, verdeling kosten, risico en zeggenschap (hfst 6) 5. Selectie marktpartij (hfst 5) 6. PPS (hfst 6) uitwerking samenwerkingsvormen 7. Financieel kader gebiedsontwikkeling (hfst 7) 8. Vier fasen van gebiedsonwikkeling (hfst 8) stappen in het besluitvormingsproces inhoudelijk uitwerking van de gebiedsontwikkeling 1.2 Wat is PPS? Wij hanteren voor PPS de volgende definitie: PPS is een samenwerkingsverband waarbij publieke en private partijen, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. PPS heeft alleen zin als beide partijen er financiële, ruimtelijke en maatschappelijke meerwaarde uit halen. Immers, samenwerking kost energie. De stelregel is dan ook vaak: hoe minder partijen hoe groter de vreugd. Meerwaarde kan bijvoorbeeld worden behaald in de vorm van omzet/winst, risicobeperking, (beschikbare capaciteit met) creativiteit/kennisniveau en het uiteindelijke projectresultaat. Kenmerken van PPS zijn: er is sprake van niet-vrijblijvende interactie tussen overheden en marktpartijen; kosten en risico s worden tussen partijen gedeeld; 14

3 inleiding 1.4 de samenwerking is gericht op synergie bij de realisatie van convergente doelen; het heeft maatschappelijke en commerciële kenmerken; de samenwerking vindt plaats onder voorwaarde van het behoud van de respectievelijke identiteit en verantwoordelijkheid van betrokken partijen; afspraken worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. 1.3 Wat is gebiedsontwikkeling? Gebiedsontwikkeling is een containerbegrip voor grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen in zowel het landelijk als het stedelijk gebied. Gebiedsontwikkeling gaat uit van een integrale, intersectorale benadering van ruimtelijke opgaven waarin alle benodigde activiteiten ter realisering van een project of een complex van projecten zoals aanleg van infrastructuur, groen en watervoorziening in samenhang met opstalactiviteiten, wordt gerealiseerd. Voorbeelden zijn: herstructurering van woonwijken, herontwikkeling van centrum/ winkelgebieden, aanleg van groen/water/recreatie, aanleg van woonwijken/bedrijventerreinen in uitleggebieden en aanpassingen/uitbreidingen van infrastructuur. Bij integrale gebiedsontwikkeling worden verschillende functies (zoals natuur, water, infrastructuur, wonen, werken en recreatie) met elkaar geïntegreerd tot een samenhangend programma. 1.4 Doelgroep Dit boek is geschreven vanuit de positie van publieke partijen, maar biedt handvatten voor beide kanten van de onderhandelingstafel: voor de publieke en de private partijen. Daarnaast geven we informatie voor de verschillende niveaus aan tafel: de projectmedewerkers, de procesmanagers en de bestuurders. Zeker bij de uitwerking van de gebiedsontwikkeling (hoofdstuk 8) wordt aandacht besteed aan deze verschillende niveaus en zijn checklists voor de besluitvorming, de planontwikkeling, de financial engineering en het risicomanagement opgenomen. Het boek is zo opgezet dat het ook bruikbaar is in opleidingen. De gepresenteerde modellen en handvatten zijn geen kant-en-klaar toepasbare instrumenten, maar eerder denkrichtingen en handreikingen. In ieder project en iedere fase van een project moet opnieuw worden nagedacht over het te volgen proces. Achterin het boek staan de vuistregels van PPS en gebiedsontwikkeling waarin de belangrijkste relevante aandachtspunten zijn opgenomen gedurende de totstandkoming van de samenwerking en de inhoudelijke uitwerking van de gebiedsontwikkeling. 15

4 1.5 inleiding 1.5 Leeswijzer De handleiding is opgebouwd uit acht hoofdstukken. Lezers die een overzicht willen over PPS en gebiedsontwikkeling kunnen het best starten met hoofdstuk 8. Dit hoofdstuk is een synthese van de informatie uit de hoofdstukken 2 tot en met hoofdstuk 7. Hoofdstuk 2 gaat in op de actorenanalyse: welke partijen spelen een rol bij gebiedsontwikkeling? Wat zijn de mogelijkheden om tot samenwerking te komen? In hoofdstuk 3 is het publiekrechtelijk kader uitgewerkt dat relevant is voor gebiedsontwikkelingen én de totstandkoming van samenwerking. Het hoofdstuk is geactualiseerd met de inwerkingtreding van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli Tevens zijn in dit hoofdstuk de nieuwste inzichten inzake Europese aanbesteding en staatssteun opgenomen. Hoofdstuk 4 geeft de basis voor de publieke samenwerking: hoe krijgen de publieke partijen het publiek huis op orde? In hoofdstuk 5 worden de mogelijkheden voor betrokkenheid van de markt verkend en zijn de instrumenten marktverkenning, marktconsultatie en selectie uitgewerkt. In hoofdstuk 6 hebben we de verschillende samenwerkingsvormen op een rij gezet. Wanneer pas je welke samenwerkingsvorm toe? En welke consequenties heeft dat voor de samenwerking? In hoofdstuk 7, nieuw in deze herziene uitgave, wordt ingegaan op het financiële kader voor en risicomanagement van gebiedsontwikkeling. In dit hoofdstuk worden stapsgewijs de bouwstenen voor een businesscase uitgewerkt. Specifieke aandacht is er voor de maatschappelijke kosten-batenanalyse, voor publieke partijen vaak van doorslaggevend gewicht om een voorgenomen gebiedsontwikkeling uit te voeren, en diverse financieringsvormen voor gebiedsontwikkeling. Tot slot integreren we de informatie uit de hoofdstukken 2 tot en met 7 in hoofdstuk 8. In dit hoofdstuk gaan we, aan de hand van de vier fasen van gebiedsontwikkeling, in op de te nemen stappen in de besluitvorming en de inhoudelijke uitwerking van de gebiedsontwikkeling. Wat moet in welke fase worden uitgevoerd om tot een succesvol resultaat te komen? 16

5 Bijlage Wegwijzer proces PPS en gebiedsontwikkeling 251

6 8.7.3 bijlage 1. Actoranalyse (hfst 2) 2. Publiekrechtelijk kader (hfst 3) 3. Publiek huis op orde (hfst 4) 4. Keuze samenwerking (hfst 6): verdeling kosten, risico en zeggenschap 5. Selectie marktpartij (hfst 5) 6. PPS (hfst 6): uitwerking samenwerkingsvormen 7. Financieel kader gebiedsontwikkeling (hfst 7) 8. Vier fasen van gebiedsontwikkeling (hfst 8): stappen in het besluitvormingsproces inhoudelijke uitwerking van de gebiedsontwikkeling 252

7 bijlage vragen bij de publiek/private actoranalyse: wat zijn individuele en gezamenlijke belangen? hoe willen partijen participeren? welke publieke partijen vervullen een taak/verantwoordelijkheid? hoeveel speelruimte hebben de publieke partijen op basis van grondposities? welke marktpartijen met en zonder grondpositie zijn belanghebbend? 2. vragen bij de publiekrechtelijke inkadering wat mag daar? planologie wie mag wat daar? grondeigendom/grondbeleid milieutechnisch kader? wet Milieubeheer kaders voor partnerkeuze? wet Staatssteun/ Mededingingswet / EU Richtlijnen aanbestedingen 3. onderdelen van het Publiek huis op orde: projectdefinitie/positiebepaling: scope? wie participeert, neemt regie? functioneel PvE: wat willen partijen bereiken? meerwaardetoets PPS: kan PPS meerwaarde leveren? procesarchitectuur: hoe wordt besluitvorming georganiseerd? 4. vragen bij de keuze voor samenwerking: elke zeggenschap willen publieke partijen behouden? at zijn risico s/kosten/opbrengsten en invloeden van marktpartijen hierop? hebben marktpartijen grondposities? is er ervaring met PPS en gebiedsontwikkeling? is het project complex, innovatief? 5. vragen bij de selectie van partners: resultaat van de publieke/private actoranalyse? moet worden aanbesteed (vanuit transparantie- en gelijkheidsbeginsel)? gewenste verdeling van kosten, risico en zeggenschap? wanneer en hoe wordt markt betrokken? wat is de vraag aan de markt? wat is de inzet voor de marktverkenning, -consultatie en/of -selectie? 6. vragen bij uitwerking PPS: welke afspraken worden vastgelegd? waar worden risico s neergelegd? welk samenwerkingsmodel: traditioneel/bouwclaim, joint venture of concessie? vastlegging afspraken bij overeenkomst en/of in juridische entiteit? hoe wordt het toezicht en de aansturing georganiseerd? 7. vragen bij financieel kader gebiedsontwikkeling: wat is het financiële resultaat van de gebiedsontwikkeling? wat is de uitkomst van de maatschappelijke kosten-batenanalyse? businesscase: hoe worden kosten/opbrengsten/risico s verdeeld? is de gebiedsontwikkeling door partijen/banken te financieren? zijn er aanvullende middelen nodig? 8. bij vier fasen gebiedsontwikkeling zijn volgende risico s relevant: intern risico: vertrouwen partijen elkaar? is de organisatie solide uitgerust? extern risico: is het maatschappelijk haalbaar en planologisch vast te leggen? grondexploitatierisico: risico voor de verwerving en ontwikkeling van gronden. exploitatierisico: in hoeverre zijn de kosten van het beheer vooraf te beheersen? 253

8 Wolting Bregman Pool A e verandea, infraebied en de natuur/ an dergeen private een ek-publiehoe kunen vervol- verliest handzame sentie van g gehouden, de pro- e van gierol f is dit ndelings- hoefte elingsproor waren EDITIE 2012 estigd als kkeld op enten cordr.ir. Arjan ijkheden r hun reke- PPS en gebiedsontwikkeling ojecten en vragen bijvoormogelijkropese nbesteurend in equenties PPS en gebiedsontwikkeling Drs. Bert Wolting Prof.dr.ir. Arjan Bregman Drs. Meint Pool RA EDITIE 2012 Derde geactualiseerde druk ISBN , (incl. btw) Bestel nu Sdu Klantenservice Postbus 20014, 2500 EA Den Haag Telefoon: Fax: Sdu@sdu.nl