Onafhankelijke risicobeoordeling en betrouwbaar advies over een veilige grens

Transcriptie

1 Onafhankelijke risicobeoordeling en betrouwbaar advies over een veilige grens Dirk van Aken en Freija van Duijne Deskundige risicobeoordeling resp. adviseur verkenningen Voedsel en Waren Autoriteit, Bureau Risicobeoordeling Beatrixlaan 2, Den Haag tel Inleiding Kernvraag van deze paper is: Hoe gaat de VWA om met risicobeoordeling ten behoeve van wetgeving en toezicht bij consumentenproducten? De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) is opgericht in 2002 en is verantwoordelijk voor toezicht, risicobeoordeling en risicocommunicatie. De voormalige Keuringsdienst van Waren en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees zijn erin opgegaan. Het doel van de VWA is het zichtbaar reduceren en beheersen van risico s op het gebied van voedsel en consumentenproducten en daardoor het bevorderen van volksgezondheid en dierenwelzijn. Om dit doel te bereiken houdt de VWA toezicht op de naleving van wet- en regelgeving; zij signaleert (mogelijke) bedreigingen op het gebied van voedsel en consumentenproducten en voert wetenschappelijke risicobeoordeling uit; en zij informeert actief over risico s en de mogelijkheden voor risicoreductie en risicobeheersing. Het werkterrein omvat naast voedsel veel producten die aan de consument worden aangeboden; voorbeelden zijn speelgoed, elektrische huishoudelijke apparatuur, gereedschap, cosmetica, en sport- en speeltoestellen. Voor diverse specifieke producten kennen we in Nederland echter aparte wetgeving en toezicht (denk bijvoorbeeld aan auto s, telecom-apparatuur en medicijnen). De VWA is als volgt georgansieerd: Inspecteur-generaal VWA Dienst Uitvoering Directie Toezichtsbeleid & Communicatie Directie Bedrijfsvoering Bureau Risicobeoordeling Regio Noord Regio Oost Regio Zuid Regio Zuidwest Regio Noordwest In de vijf regio s van de dienst Uitvoering vinden de controles en het toezicht plaats. Controleurs inspecteren bedrijven en nemen monsters, de regionale laboratoria onderzoeken monsters. Elke regio heeft een groep signalering en ontwikkeling met een bepaalde specialisatie. Zo zijn de regio s Noord (chemische en microbiologische productveiligheid) en Zuid-West (fysisch-mechanische en elektrische productveiligheid) de kenniscentra voor consumentenproducten. NVVK Jubileumcongres april Sessie P - Aken, v. 1 van 5

2 Werkwijze algemeen De VWA werkt zo veel mogelijk risk-based; dat wil zeggen dat alle activiteiten zich richten op risico s. Hier gaan we in op twee situaties waarin risicobeoordeling aan de orde is: a. incidentenmanagement bij het constateren van een onveilig product; b. beoordelen van en adviseren over nieuwe risico s. De VWA kan op verschillende manieren informatie krijgen over een mogelijk onveilig product. Belangrijke bronnen zijn: een klacht over een ongeval of risicovolle situatie; onderzoek in onze eigen laboratoria aan bemonsterde producten; een melding door een bedrijf; een melding door een collega-autoriteit in een andere EU-lidstaat. Het incidentenmanagement wordt uitgevoerd door de Directie Toezichtsbeleid; de informatieverzameling en eventueel nader onderzoek vinden doorgaans in de regio s plaats. Het onderzoeken van en adviseren over nieuwe risico s is de hoofdtaak van het Bureau Risicobeoordeling van de VWA (BuR). Deze taak is geregeld in de Wet Onafhankelijke risicobeoordeling Voedsel en Waren Autoriteit. Risicobeoordelingen, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek en kennis, worden door het Bureau Risicobeoordeling vertaald naar adviezen aan beleid (ministeries) en/of toezicht (VWA). De beoordeling heeft met name betrekking op nieuwe, toekomstige risico s waarvoor op dat moment nog geen specifieke wet- en regelgeving bestaat. Het Bureau Risicobeoordeling is dus normaliter niet direct betrokken bij het beoordelen en afhandelen van klachten en incidenten op basis van bestaande normen; wel kan BuR ondersteuning leveren wanneer bij incidenten een gevaar voor de volksgezondheid moet worden beoordeeld, en adviseren over het veiligheidsniveau van een norm of wetenschappelijke aspecten van het toezicht. In de volgende paragrafen gaan we gedetailleerder op deze twee vormen van risicobeoordeling in. Reageren op onveilige producten Als de VWA constateert dat een product onveilig is, zal zij maatregelen nemen; deze kunnen variëren van een waarschuwing tot het van de markt laten halen van het product. We geven hier een paar voorbeelden van producten waarbij verschillende eerder genoemde informatiebronnen een rol speelden. Meldingen Warenklachtenlijn Iedereen kan bij de meldkamer van de VWA producten melden waarmee een ongeval is gebeurd of zou kunnen gebeuren. Voorbeelden van producten waarbij de VWA onderzoek heeft uitgevoerd na klachten: theeglazen die kapot sprongen als er hete vloeistof in zat; een elektrische blender waarvan stukjes mes afbraken als er ijs mee werd gemalen. Signalen uit handhaving In de handhavingsprojecten en inspecties worden uiteraard ook geregeld producten ontdekt die onveilig zijn. Vaak is de reden dat het product niet aan een norm of wettelijke eis voldoet. Voorbeelden hiervan: fietsreparatiesets waarvan de lijm een zeer hoog percentage benzeen bevatte; kerstverlichting met diverse problemen op het gebied van elektrische veiligheid. Meldingen bedrijven Meldingen door bedrijven (producenten of importeurs) vormen een groeiende informatiebron. Dat heeft te maken met een recente herziening van de Europese wetgeving. De nieuwe Europese Richtlijn Algemene Productveiligheid (GPSD, 2001), die in de Nederlandse Warenwet is geïmplementeerd, benadrukt de verantwoordelijkheid van producenten; als ze een veiligheidsprobleem constateren met een product dat al op de markt is, zijn zij nu NVVK Jubileumcongres april Sessie P - Aken, v. 2 van 5

3 verplicht dit bij de toezichthoudende autoriteiten te melden. Hieruit zijn bijvoorbeeld meldingen voortgekomen van: elektrische insectenbestrijders waarvan onder spanning staande delen aanraakbaar waren; kralenspiralen (speelgoed) waarvan kleine losse onderdelen verstikkingsgevaar opleverden. RAPEX-meldingen Bijna dagelijks komen er ook meldingen vanuit andere EU-lidstaten over onveilige producten. De GPSD bepaalt namelijk dat autoriteiten ook de Europese Commissie en andere lidstaten moeten waarschuwen, als ze maatregelen hebben genomen tegen het verhandelen van een product dat een ernstig risico oplevert; een uitzondering vormen producten die alleen lokaal van belang zijn, maar door de interne markt komt dit steeds minder voor. Via deze zogenoemde RAPEX-meldingen (RAPid EXchange of information) hebben we bijvoorbeeld bericht gekregen over: mini-motorbikes; kindersieraden met zeer hoog loodgehalte. Afhandeling van meldingen en signalen Het aantal meldingen en signalen dat de VWA krijgt neemt toe. Dit betekent niet meteen dat er meer onveilige producten zijn, wel dat we een beter beeld hebben van de incidenten en dat producenten hun meldingsplicht serieus nemen. De groei in het aantal meldingen betekent dat er steeds vaker beslissingen nodig zijn om wel of niet een maatregel te nemen. Actie is voor de VWA mogelijk als er een wet wordt overtreden. Het duidelijk overschrijden van een norm kan hiervoor voldoende bewijs vormen. Bij het ontbreken van specifieke wetten of normen is een risicobeoordeling nodig; optreden is dan mogelijk op grond van de algemene eis in de Warenwet dat een product geen bijzonder gevaar mag opleveren. De VWA streeft naar maatregelen die proportioneel zijn met het risico. Bij ernstig risico zal een RAPEX-melding plaatsvinden indien het product ook in andere EU-landen op de markt is. Hoe wordt het risico bepaald? Om enige consistentie in de RAPEX-meldingen te krijgen heeft de Europese Commissie in 2004 richtlijnen gepubliceerd voor de werking van het RAPEX-systeem; onderdeel hiervan is een methode voor risicobeoordeling. De RAPEX-methode kan aan de hand van een praktijkvoorbeeld worden toegelicht. Bij de risicobeoordeling wordt allereerst nagegaan welke gevolgen de gevaren van het product kunnen hebben voor de gezondheid en veiligheid van personen. Dit levert een inschatting op van de ernst van het mogelijke letsel of de gezondheidsschade. Daarna wordt geanalyseerd wat de waarschijnlijkheid is dat een product daadwerkelijk negatieve gevolgen heeft voor de veiligheid of gezondheid. Hierbij wordt ook overwogen of alle producten van dit type het gevaar hebben of slechts een deel van de productie; ook wordt beoordeeld of het letsel zonder meer kan ontstaan tijdens elk gebruik of alleen in bepaalde omstandigheden. Zowel de ernst als de waarschijnlijkheid worden geclassificeerd met behulp van schalen en dan gecombineerd tot een risiconiveau: Overall probability of health or safety damage Severity of hazard Gravity of risk Slight Serious Very serious Very high Extremely high Very high High Very high Very high High Medium High High Medium Low Medium Medium Low Very low Low Low Very low Very low NVVK Jubileumcongres april Sessie P - Aken, v. 3 van 5

4 De laatste stap in de risicobeoordeling is dat wordt nagegaan welke factoren het risico acceptabel kunnen maken. Er wordt gekeken naar de aanwezigheid van afschermingen of waarschuwingen, en ook wordt geschat of het gevaar gemakkelijk zichtbaar is. Verder hangt de acceptatie van het risico ervan af of kwetsbare personen (kinderen, ouderen, mensen met handicaps) het product zullen gebruiken. Een knelpunt is dat de Commissie het werken met deze methode niet kan verplichten. Bovendien is de methode tamelijk kwalitatief en niet voldoende objectief. In de praktijk is er dan ook geregeld verschil in beoordeling tussen lidstaten. In 2005 heeft Consument en Veiligheid in opdracht van de Europese Commissie onderzoek verricht met een aantal testcases. Hierbij bleek dat er veel variatie is in risicobeoordelingen voor hetzelfde product. Er wordt nu in een Europese werkgroep aan verbetering gewerkt. Daarbij zien we dat er nauwelijks wetenschappelijk onderbouwde methoden gepubliceerd zijn die we voor een snelle risicobeoordeling kunnen gebruiken. Beoordelen van nieuwe risico s De taak van het Bureau Risicobeoordeling is met name het onderzoeken van en adviseren over nieuwe risico s of over terreinen waarop mogelijk nog verdere reductie van risico s kan plaatsvinden. Dit houdt doorgaans in dat er onderzoek moet plaatsvinden. De VWA kan daarvoor diverse instituten inschakelen, afhankelijk van het soort risico. Op basis van de onderzoeksresultaten zal het Bureau Risicobeoordeling conclusies trekken ten aanzien van het risico; die worden vertaald in een advies dat uitgebracht kan worden aan de betrokken ministers dan wel aan onze inspecteur-generaal. Fysische gevaren Bij fysische gevaren zijn vaak acute letsels te verwachten: snijwonden, fracturen, brandwonden enz. Voor risicobeoordelingen moeten we dus analyseren welke ongevallen kunnen plaatsvinden, hoe ernstig het letsel kan zijn en hoe groot de kans daarop is. We kijken dan bijvoorbeeld naar trends in ongevallen, ontwikkelingen in producten, demografische ontwikkelingen enz. Ongevalsgegevens zijn te vinden bij het CBS (statistiek van doodsoorzaken), en bij Consument en Veiligheid (Letsel Informatie Systeem LIS, op basis van behandelingen bij Spoedeisende Hulp van ziekenhuizen). Deze registraties zijn niet ingericht voor signalering van heel actuele trends; ook is de standaardclassificatie van typen producten niet altijd voldoende specifiek. Je kunt uit het LIS bijvoorbeeld wel gegevens krijgen over ongevallen door verstikking met speelgoed, maar je weet dan nog niet bij welk soort speelgoed dit het meeste voorkomt, laat staan hoe het ongeval precies gebeurde. Nader onderzoek is nodig om gedetailleerde ongevalsscenario s te achterhalen waarin de rol van het product duidelijk wordt. Vervolgens dient van deze scenario s te worden bepaald hoe ernstig het te verwachten letsel is en hoe waarschijnlijk ze zijn. Chemische gevaren Bij gevaren door chemische stoffen gaat het om toxische effecten, die in veel gevallen niet acuut zijn. We moeten daarvoor onderzoeken wat de samenstelling van producten is en aan welke stoffen mensen tijdens het gebruik ervan kunnen worden blootgesteld. Door deze informatie te combineren met toxicologische kennis zijn conclusies te trekken over het risico. Met name aan het RIVM stellen wij geregeld kennisvragen op dit gebied. Op basis van hun onderzoek en rapportages vormt BuR een oordeel over het risico. Voorbeeld van een risicobeoordeling door BuR Omdat het een beleidsdoel van het ministerie van VWS is het aantal slachtoffers van woningbranden te verminderen, wilde de VWA meer inzicht in de rol die consumentenproducten spelen bij het ontstaan en het verloop van branden. Hiertoe werd NVVK Jubileumcongres april Sessie P - Aken, v. 4 van 5

5 een onderzoeksopdracht verstrekt aan het NIFV/Nibra met als vragen: welke rollen spelen consumentenproducten in het ontstaan van woningbranden en de branduitbreiding, en wat is de (inter)nationale ervaring ten aanzien van productgerichte interventies? Uit de rapportage konden we een aantal conclusies trekken ten aanzien van de belangrijkste risico s: het risico is het grootst bij in slaap vallen tijdens het roken, waarbij de brand ontstaat in meubilair en bedden(goed); op de tweede plaats komt in slaap vallen terwijl er kaarsen branden, waarbij de brand eveneens ontstaat in meubilair en bedden(goed); de derde categorie is koken/frituren, waarbij de vlam in de pan slaat en water wordt gebruikt om te blussen; soms raakt hierbij ook kleding in brand. Het valt op dat producten als televisies, wasdrogers en wasmachines wel geregeld de oorzaak zijn van branden, maar dat bij fatale branden gedrag een veel grotere rol speelt (roken en gebruik van kaarsen). Om het aantal slachtoffers te verminderen zouden producten die bijdragen aan brandverspreiding en rookontwikkeling prioriteit dienen te krijgen. Een knelpunt bij een wetenschappelijke risicobeoordeling is de onvolledigheid van de beschikbare gegevens over woningbranden. Deze risicobeoordeling heeft geleid tot een aantal adviezen aan het ministerie van VWS om het aantal slachtoffers door woningbranden te verminderen. Omdat het niet om één bepaald product gaat is een combinatie van maatregelen nodig, zoals: de brandverspreiding door kunststofproducten, matrassen, meubilair en stoffering verminderen. Gerichte eisen in productnormen kunnen dit bevorderen; beperken van de kans dat kinderen door het spelen met aanstekers brand veroorzaken. Het was al mogelijk om aanstekers kinderveilig te maken, en inmiddels is dit in Europese regels vastgelegd. in woningen rookmelders toepassen die ook werken bij kortsluiting en stroomstoring. Deze adviezen zijn enerzijds gericht op het preventiebeleid van het ministerie van VWS; anderzijds heeft de VWA in haar jaarplan 2006 diverse activiteiten gepland in lijn met bovengenoemde adviezen, zoals brandtests van woningtextiel. Lopende en toekomstige onderwerpen In een meerjarenplan onderzoek heeft BuR in 2006 thema s en onderwerpen opgenomen waaraan we de volgende jaren willen gaan werken. Thema s die relevant lijken voor consumentenproducten zijn bijvoorbeeld: de leeftijd telt: kinderen en ouderen zijn voor bepaalde stoffen meer gevoelig; ouderen gaan mogelijk anders met producten om en krijgen vaker ongevallen; individuele gevoeligheid: verschillen tussen mensen zijn soms groot, zowel in blootstelling als in gevoeligheid; mondialisering van wereldhandel: wat kunnen we qua productveiligheid verwachten van vervagende grenzen, handel via internet e.d.? innovatie en technologische ontwikkeling: we verwachten onder andere dat nanomaterialen in steeds meer producten toegepast gaan worden; In het algemeen willen we bijdragen aan het beter (kwantitatief, probabilistisch) in beeld brengen van risico s, ook bijvoorbeeld door blootstelling aan een combinatie van stoffen of door blootstelling aan één stof uit meerdere bronnen. Bij de beoordeling van risico s is de trend dat we expliciet risico s en voordelen willen afwegen, en daarbij rekening willen houden met de maatschappelijke acceptatie van risico s. NVVK Jubileumcongres april Sessie P - Aken, v. 5 van 5