Onderzoeksrapport Elektronische Dienstverlening (EDV)

Transcriptie

1 Onderzoeksrapport Elektronische Dienstverlening (EDV)

2 Versie beheer Versie Datum Korte beschrijving wijzigingen 0.1 mrt-08 Versie 1, o.b.v. overleg d.d. 13 maart 2008 met gemeente Bussum maart 08 Concept versie ter beoordeling aan rekenkamercommissie april 08 Definitief document Naam auteur(s): drs J. Smits, principal consultant, vakgroepleider elektronische en lokale overheid drs E.L. van Tijn, senior consultant

3 Onderzoeksrapport Elektronische Dienstverlening (EDV) Naam auteur(s): drs J. Smits, principal consultant, vakgroepleider elektronische en lokale overheid drs E.L. van Tijn, senior consultant Bedrijfsnaam: Plaats: Capgemini Nederland B.V. Utrecht Datum: 11 april Capgemini. De informatie in dit document mag noch geheel noch gedeeltelijk op enigerlei wijze worden aangepast, gewijzigd of verveelvoudigd zonder voorafgaande toestemming van Capgemini

4 Inhoud 1 Inleiding Achtergrond Opdracht Scope van de opdracht Onderzoek 2 2 Waarom EDV? Visie en ambitie Observaties Conclusie 3 3 Wat doet EDV? Wat beoogt EDV te bereiken? Observaties Conclusie 4 4 Hoe wordt EDV gerealiseerd? Observaties Conclusie 6 5 Beantwoording kernvragen Is de aanpak situatieafhankelijk? Is de organisatie van de gemeente in staat op de bijbehorende processen en procedures te ontwikkelen, uit te voeren en te bewaken (beheer en uitvoering)? Zijn de plannen voldoende toekomstbestendig, mede in het licht van de doelstellingen op rijksniveau? Waar zitten de belangrijkste risico s en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze risico s af te dekken? Welke EDV-doelstellingen zijn reeds bereikt en zijn ze conform planning bereikt? 12 6 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 14 Bijlage 1 Geraadpleegde documenten 16 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen 17 Bijlage 3 Lijst van projecten uit jaarplan Bijlage 4 INK-model 20 ii

5 1 Inleiding 1.1 Achtergrond In het kader van de onderzoeksprogrammering voor 2007 heeft de rekenkamercommissie van de gemeente Bussum Capgemini opdracht gegeven tot het uitvoeren van een beperkt onderzoek naar een onderwerp op het snijvlak van beleid en bedrijfsvoering. De keuze is hierbij gevallen op de realisatie van ICTinvesteringen door de gemeente Bussum. Daarbij is de scope komen te liggen op een aspect van ICT, namelijk Elektronische Dienstverlening (EDV). Digitale dienstverlening wordt steeds belangrijker. Internet en bieden mogelijkheden om burgers snel en op maat van actuele informatie te voorzien en om het aanvragen van diensten makkelijker te maken. Een adequate ICT-infrastructuur is van belang voor een efficiënte en effectieve gemeentelijke organisatie en (in het verlengde daarvan) voor een optimale dienstverlening aan de Bussumse inwoners. De gemeenteraad van Bussum heeft inzicht nodig in de aanwending van de middelen en de resultaten van EDV om te kunnen sturen en controleren. Dit was voor de Rekenkamercommissie Bussum aanleiding om EDV als onderwerp te selecteren. De toespitsing van het onderzoek op digitale dienstverlening maakt het onderwerp niet alleen relevant voor raad, college en ambtelijke organisatie maar ook voor inwoners en bedrijven. 1.2 Opdracht De opdracht die Capgemini van de rekenkamercommissie heeft ontvangen omvat het uitvoeren van een onderzoek waarin de centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe doelmatig en doeltreffend is de beleidsontwikkeling en uitvoering van de gemeente Bussum op het gebied van Elektronische Dienstverlening (EDV)? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in vijf subvragen gericht op de beheersbaarheid van het proces en de risico s voor de doelmatigheid en doeltreffendheid. De subvragen zijn: 1. Is de aanpak situatieafhankelijk, dat wil zeggen afgestemd op: - de Bussumse schaalgrootte; - de Bussumse bevolking en haar behoeftes; - en gebaseerd op het huidige volwassenheids- en ambitieniveau? 2. Is de organisatie van de gemeente in staat om de bijbehorende processen en procedures te ontwikkelen, uit te voeren en te bewaken (beheer en uitvoering)? Gekeken wordt naar aspecten zoals: - management & organisatie (tijd, geld, beschikbare capaciteit, monitoring); - (ict-)infrastructuur (techniek); - mensen & cultuur en processen (kennisniveau, cultuur, veranderingsvermogen van de gemeentelijke organisatie)? 3. Zijn de plannen voldoende toekomstbestendig, mede in het licht van de doelstellingen op rijksniveau? 1

6 4. Waar zitten de belangrijkste risico s en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze risico s af te dekken? 5. Welke EDV-doelstellingen zijn reeds bereikt en zijn ze conform planning bereikt? 1.3 Scope van de opdracht Met de bovenstaande onderzoeksvragen wordt niet beoogd een diepteonderzoek naar het EDV-beleid binnen de gemeente Bussum te verrichten. Dit onderzoek is, conform opdracht, een beperkt onderzoek en geeft een betrouwbaar, maar niet noodzakelijk volledig beeld van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke inspanningen op EDV-gebied. De focus van het onderzoek is gericht op witte vlekken dan wel knelpunten in de beleidsontwikkeling en uitvoering van de gemeente Bussum. Dit laat onverlet dat er natuurlijk ook veel positieve zaken zijn die wellicht hierdoor op de achtergrond geraken. 1.4 Onderzoek Opzet van het onderzoek Capgemini heeft voor het uitvoeren van dit onderzoek een dossierstudie gedaan en op basis van een gespreksleidraad interviews gehouden. In nauw overleg zijn zeven stakeholders bepaald die geïnterviewd zijn, onder wie de bestuurlijk opdrachtgever (portefeuillehouder bedrijfsvoering), de ambtelijk verantwoordelijk programmadirecteur, het hoofd ICT, een informatiemanager en diverse projectleiders van EDV-projecten. Op basis van al deze informatie is onderhavige rapportage opgesteld. Aanpak Om de kernvraag van de doelmatigheid en doeltreffendheid van EDV te kunnen beantwoorden is het allereerst van belang te onderkennen wat dat doel dan is. Dit hebben we gedaan door te onderzoeken welke ambitie en visie de gemeente Bussum heeft ten aanzien van de verbetering van de dienstverlening en of deze visie gedragen wordt. Vervolgens is bekeken wat dat dan betekent. Wat zou er dan moeten veranderen? In hoeverre wordt rekening gehouden met de verschillende aspectgebieden zoals leiderschap, beleid, processen mensen en middelen? Hierbij hebben we gebruikt gemaakt van het INK-model (zie voor uitleg 5.1 en bijlage 4) om te bepalen of de organisatieontwikkeling parallel loopt met deze veranderingen. Omdat het programma nog volop bezig is en het merendeel van de resultaten nog moeten komen is het toetsen van de doelmatigheid en doeltreffendheid niet zozeer een toets op resultaten (die zijn er immers nog niet) maar een toets op de inrichting van het programma. In deze toets op de inrichting hebben we ons gericht op de besturing van het programma en risico s. De opbouw van de rapportage verloopt als volgt. In de hoofdstukken 2, 3 en 4 komen aan bod: - Waarom EDV? Visie en Ambitie. - Wat is EDV? Wat beoogt EDV te bereiken? - Hoe wordt EDV gerealiseerd? In hoofdstuk 5 worden de vijf kernvragen beantwoord, waarna in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen volgen. Tot slot volgen de bijlagen, met onder andere de geraadpleegde documenten en de lijst van geïnterviewde personen. 2

7 2 Waarom EDV? Visie en ambitie Dit hoofdstuk beschrijft de ambitie van de gemeente Bussum en geeft antwoord op de vraag: Waarom zou de gemeente Bussum dit willen? 2.1 Observaties De ambitie en de doelen waar EDV voor staat zijn beschreven in diverse documenten. In elk document is de ambitie anders omschreven en worden daar deels andere doelen bij geschreven. We doelen hiermee op de propositie van EGEM-i, het programmaplan EDV, het dienstverleningsconcept en het jaarplan Hoewel de ambities elkaar niet tegenspreken leidt dit wel tot verschillende interpretaties van betrokkenen. Waar in het dienstverleningsconcept spreekt van een multichannel benadering (telefoon, balie, post, internet) is in het programmaplan alleen sprake van internet. In het jaarplan 2008 komt het telefoonkanaal weer enigszins terug. Er is geen duidelijke kanaalstrategie. Dat is een strategie die bepaalt welke kanalen de gemeente wil inzetten voor welke producten en diensten. In de huidige multichannel benadering is het uitgangspunt dat de burger de keuze heeft welk kanaal hij of zij wenst te gebruiken. Een zeer kostbaar uitgangspunt. Consumenten hebben de neiging vooral de balie en de telefoon te gebruiken en niet het internet. Dat laatste kanaal is nu juist in de meeste gevallen de goedkoopste. Wat de ambitie en doelen betekenen in een eventuele gemeentelijke herindeling wordt nergens benoemd. Samenvattend kan men stellen dat de gemeente Bussum de ambitie heeft de dienstverlening te verbeteren. Daartoe zijn de volgende doelen voor EDV geformuleerd: - 65% van de producten en diensten elektronisch afhandelen - Digitaliseren van werkprocessen - Aanbieden van diensten via verschillende kanalen (Multi-channel) - Eenmalige gegevensverstrekking, meervoudig gebruik - 1 loketgedachte Vanuit de rijksoverheid is er ook een aantal wettelijke verplichtingen met betrekking tot de basisregistraties en ketensamenwerking. De meeste respondenten zien ook deze wettelijke verplichting als doel voor het EDV. 2.2 Conclusie De ambitie (en daarmee het doel) van EDV is afhankelijk van de bron. Iedereen (raad, college, ambtelijke dienst) kan (nu en in de toekomst) een andere interpretatie hebben of EDV wel of geen succes is (geworden). 3

8 3 Wat doet EDV? Wat beoogt EDV te bereiken? Dit hoofdstuk geeft inzicht in het wat en de verandergebieden. Wat doet het programma op het gebied van leiderschap, processen, mensen en middelen? 3.1 Observaties De vertaling van de ambities is in de periode (Propositie, programmaplan, dienstverleningsconcept) uitgemond in het jaarplan Hierin zijn diverse projecten opgenomen. De nadruk ligt in dit jaarplan op de ICT-inrichting van de Front, Mid- en Backoffice. Daarin wordt de Frontoffice alleen vanuit het digitale perspectief gekeken. Klant Contact Center (KCC) wordt genoemd met de toezegging is dat er in januari 2009 een actieplan voor een KCC moet liggen. Respondenten geven aan dat het programmaplan en jaarplan onvoldoende aandacht schenkt aan functioneel beheer. Er is geen structuur die er voor zorg draagt dat de producten die het programma EDV op gaat leveren ook door de lijnorganisatie in beheer worden genomen. Veel informatiesystemen die nu reeds actief zijn hebben geen eigenaar. Het functioneel beheer wordt veelal gedaan door de technisch beheerder. Daarmee staat de borging in de organisatie onder druk. EDV beoogt tal van veranderingen te realiseren. Hiertoe zijn diverse projecten bedacht en beschreven. Binnen die projecten is veel aandacht voor ICT-middelen en in mindere mate voor proces herontwerp. Er zijn geen projecten die aandacht aan organisatie- en persoonlijke ontwikkeling (zoals gedrag, vaardigheden, aansturing) besteden en geen projecten die zich specifiek daarop richten. Binnen het programma is (in elk geval op papier) aandacht voor communicatie. Maar communiceren is hier beperkt tot informeren en dat is iets anders dan het veranderen van leiderschap, cultuur, manier van werken etc. Juist op die aspecten geven de respondenten aan dat daar de grootste risico s voor het EDV programma zitten. Men handelt vanuit zijn of haar taakgebied en niet vanuit de klantbehoefte. De afdelingsgrenzen zijn ook werkgrenzen. De informele cultuur zorgt ervoor dat deze grenzen in de praktijk relatief makkelijk te slechten zijn maar dat is wel persoonsafhankelijk. Uit diverse reacties blijkt tevens dat de betrokkenheid of feeling van ambtenaren met internet en ICT beperkt is. 3.2 Conclusie Concluderend kan men stellen dat EDV in ruime mate aandacht besteedt aan ICT ontwikkelingen die de elektronische dienstverlening ondersteunen maar dat de andere aspecten zoals leiderschap, cultuur en organisatie achter lopen op de ICT ontwikkelingen en dat met de huidige verdeling van aandacht dat verschil alleen maar zal toenemen. 4

9 4 Hoe wordt EDV gerealiseerd? Kernvragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn: - Hoe is het bestuur in control over het proces? o Programmaplan o Programmasturing o Programmamiddelen o Organisatorische Borging - Welke risico s zijn er en hoe wordt daarop geacteerd? 4.1 Observaties Programmaplan Het EDV is van start gegaan met de goedkeuring van het programmaplan EDV. Maar is het ook een programma? De gemeente worstelt met de definitie van een programma. De gemeente Bussum heeft na de kanteling van de organisatie te maken met programma s. Mogelijke (integrale)programma s kunnen zijn: programma Jeugd, programma Fusie en het programma Dienstverlening. Deze vorm van programma is vooral bedoeld als een bestuurlijke benadering op beleidsvelden met een integraal karakter. Een programma wordt echter ook gezien als een manier om leiding te geven aan een doelstelling door het uitvoeren van activiteiten die zijn opgesomd volgens een vooropgezet schema. Het doel van het programma hier is om duidelijk sturing te kunnen geven, ook als er besluiten moeten worden genomen die buiten de normale lijnbevoegdheid liggen. Een programma verschilt van een project omdat het einddoel niet concreet te bepalen is (men streeft een doel / richting na en geen eindproduct) en de activiteiten integraal zijn, waardoor meerdere afdelingen binnen een organisatie een wezenlijk belang hebben. Een programma is dus niet een verzameling projecten. Dat noemen we een groot project met deelprojecten. Zoals in hoofdstuk 2 reeds opgemerkt verandert de scope van EDV in de tijd (van programmaplan EDV via Dienstverleningsconcept naar het jaarplan). Samen met de onduidelijkheid over de definitie van een programma heeft dit geleid tot een bonte verzameling van meer dan 40 projecten binnen het programma (zie Bijlage 3). Een aantal projecten heeft een duidelijk eindproduct en de verantwoordelijkheid daarvan ligt duidelijk op één plek in de lijn. Denk hierbij aan realisatie afname basisregistratie Persoonsgegevens. Dat is al jaren de verantwoordelijkheid van burgerzaken en is nu onderdeel van het programma. Deze bonte verzameling leidt er ook toe dat er feitelijk geen programmaresultaten benoemd zijn. De resultaten zijn een optelsom van projectopleveringen. Maar hoe weet de gemeente of EDV in haar doelstellingen op schema ligt? Niet in termen van het Burger Service Nummer is ingevoerd maar of de dienstverlening ook daadwerkelijk verbeterd is. Er is geen programmaplanning die inzicht geeft in de mate waarin de doelstellingen worden gerealiseerd. Programmasturing De programma-directeur is hoog gepositioneerd, in de directie. Daarmee heeft het programma de noodzakelijke borging in de top van de organisatie. Er heeft 5

10 recent een wisseling van de programmadirecteur plaatsgehad. Ten tijde van dit onderzoek was de programma-directeur net in functie. De programma-sturing is bilateraal. Dat zorgt voor snel schakelen tussen de programma-directeur en de projectleiders. Er is geen regulier programmaoverleg. Synergie, afstemming vindt niet plenair in programmaverband plaats. Dit versterkt ons beeld dat het programma geen programma is in de zin van een manier van leidinggeven maar als een bestuurlijke manier om een beleidsveld integraal te benaderen. Programmamiddelen Met programmamiddelen bedoelen we het instrumentarium dat nodig is om een programma te kunnen draaien zoals financiën, mensen, kennis, methoden, hulpmiddelen etc. Natuurlijk zijn in elk programma de financiële middelen beperkt, daarop is EDV geen uitzondering. Uit het onderzoek blijkt dat de grootste beperking zit in de bemensing van het programma. Deze, overigens zeer competente groep, Bussumse medewerkers is klein van omvang. En elke keer wordt bij de bemensing teruggevallen op deze groep mensen. De gemeente is voor EDV derhalve afhankelijk van een kleine groep mensen (die ziek kunnen worden of een andere baan aanvaarden). Dezelfde groep mensen loopt ook de kans op het ontwikkelen van een tunnelvisie en lopen de kans voor de troepen uit te lopen. Ze hebben immers geen sparringspartner met dezelfde kennis en ervaring. Organisatorische Borging De projecten binnen EDV hebben met name betrekking op het realiseren van ICT-middelen om elektronische dienstverlening mogelijk te maken. Er is weinig aandacht voor andere aspecten zoals leiderschap, mensen en processen. Daarbij komt dat het EDV vooral het terrein is van een kleine groep en er weinig betrokkenheid is vanuit de lijn. Dit heeft als neveneffect dat het risico ontstaat dat de beoogde verandering niet of onvoldoende geborgd is in de staande organisatie. Niet alleen binnen EDV maar in z n algemeenheid is er weinig aandacht voor functioneel beheer. Op dit moment zijn er meerdere systemen actief die geen formele eigenaar hebben en niet functioneel beheerd worden. Dat betekent dat er ook niemand aanspreekbaar is op het functioneren van die systemen. Onder functioneel beheer verstaan wij overigens meer dan alleen het beheer van systemen. We doelen hier ook nadrukkelijk op het functionele beheer van processen, toetsingskaders, architecturen, dienstverleningsprotocollen, kanaalstrategieën etc. 4.2 Conclusie EDV is in onze definitie geen programma. Het is een verzameling projecten met een min of meer gemeenschappelijk beleidsveld. Het gevolg is een onduidelijke planning op doelstellingen en beperkte sturing. Daarnaast is de gemeente Bussum en het succes van EDV afhankelijk van een kleine groep mensen. Tot slot is er onvoldoende aandacht voor de organisatorische borging, met name daar waar het de resultaten van het programma betreft. 6

11 5 Beantwoording kernvragen In dit hoofdstuk worden de vijf kernvragen/subvragen uit hoofdstuk 1 beantwoord. Elke paragraaf geeft antwoord op een kernvraag. 5.1 Is de aanpak situatieafhankelijk? De vraag is of de aanpak situatieafhankelijk is, dat wil zeggen afgestemd op: 1. de Bussumse schaalgrootte; 2. de Bussumse bevolking en haar behoeftes; 3. en gebaseerd op het huidige volwassenheids- en ambitieniveau? Ad 1 Voor een aantal geformuleerde doelen kan men zich afvragen of de schaalgrootte van Bussum die ambitie rechtvaardigt. We doelen hiermee op de 24*7 dienstverlening en dat 65% van de dienstverlening elektronisch plaatsvindt. De kosten die gemoeid zijn met 24*7 dienstverlening zijn enorm en datzelfde geldt voor het digitaliseren van sommige gemeentelijke diensten (bijvoorbeeld bouwvergunning). Deze (van oorsprong landelijke) doelstellingen zijn niet getoetst op de situatie in Bussum. Er is geen business case per gemeentelijk product op basis waarvan men kan besluiten deze wel of niet elektronisch aan te bieden. Echter, om te bepalen óf de schaalgrootte een ambitie rechtvaardigt zal de gemeente duidelijkheid moeten hebben over die schaalgrootte. En laat nu juist deze schaalgrootte de grote onbekende zijn. Een herindeling met één of meerdere gemeente ligt al geruime tijd in het verschiet maar binnen het programma wordt er met geen woord over gerept. De gevolgen voor het programma kunnen groot zijn doordat forse investeringen van nu straks wellicht overbodig blijken te zijn geweest. Als men de risico s in kaart brengt kan men op basis van scenario s (G1, G2, G4) beslissingen nemen of uitstellen. Feitelijk is nu, zonder risico analyse, gekozen voor het scenario G1. Ad2 Er is geen behoefte onderzoek onder de Bussumse bevolking gehouden. Er zijn wel verschillende contactmomenten geweest met de Bussumse bevolking. Bij de Fusiepeiling Bussum was de respons als volgt: bijna de helft van de Bussumse inwoners heeft gereageerd, daarvan heeft slechts 29% dit digitaal gedaan. De overige 71% heeft schriftelijk op de fusiepeiling gereageerd. Een andere indicatie zijn de gebruikerscijfers van het digitaal loket. Slechts 8% van de digitaal beschikbare producten wordt ook digitaal afgenomen. 92% kiest het traditionele kanaal. De ambities die EDV heeft zijn grotendeels één op één overgenomen van de landelijke ambities uit het programma Andere Overheid. Het zou verstandig zijn deze ambities te toetsen aan de werkelijke behoefte van de Bussumse bevolking. Deze kunnen nogal verschillen van deze landelijk ambities. Dit blijkt onder andere uit het onderzoek van de Universiteit Twente (Zie Onderzoek Gebruik Elektronische Overheidsdiensten in 2006, En wellicht is de Bussumse bevolking tevreden met een dienstverlening van 8.00 uur s ochtends tot uur s avonds? 7

12 Ad3 Voor de beantwoording kijken we naar het INK-model (zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 4) om te toetsen of de aanpak is afgestemd op de volwassenheid en ambitieniveau van de gemeente Bussum. Gezien de beperktheid van de opdracht is het INK-model alleen gebruikt om onze bevindingen te toetsen de algemene uitgangspunten van het INK-model omdat wij de samenhang der activiteiten als cruciaal zien. Het is echter geen organisatie doorlichting op basis van dit model. Het INK-model onderscheidt een 5-tal fasen in de organisatieontwikkeling. In dit onderzoek gebruiken wij de eerste 4 fasen: Fase 1: activiteit georiënteerd; Fase 2: proces georiënteerd; Fase 3: systeem georiënteerd; Fase 4: keten georiënteerd. Doel is het toetsen van het ambitieniveau op de volgende aspecten: - Leiderschap. Hierbij wordt gedoeld op de manier waarop binnen de organisatie leiding wordt gegeven. Directief, coachend, etc. - Beleid. Hoe wordt beleid ontwikkeld en uitgevoerd? Per afdeling, integraal, gezamenlijk of topdown? - Processen. Hoe zijn de processen beschreven en ingericht? Per afdeling, integraal? Zijn ze vastgelegd? - Mensen. Zijn de medewerkers taak- of resultaatgericht? Werken ze zelfstandig? - Middelen. Hoe worden de middelen (niet alleen financieel, ook ICT, methoden etc) ingezet? Ad Hoc, planmatig, gemeentebreed? Uitgangspunt is dat de ambitie in lijn moet zijn met de gewenste fase (To Be) van organisatieontwikkeling én dat aspecten niet te veel in fase zouden mogen verschillen. Immers, als het leiderschap zich al in fase 4 bevind en de mensen in fase 1 zullen de leiders de mensen niet begrijpen en vice versa. De huidige (As-Is) situatie De huidige (As-Is) situatie voor de gemeente Bussum is als volgt te plotten op het INK-model. Te zien valt dat de gemeente tussen fase I en fase III zit voor wat betreft de elementen Leiderschap, Beleid en Strategie, Processen, Mensen en Middelen. 8

13 De toekomstige (To-Be) situatie (2011) In de To-Be situatie is een verandering waar te nemen op het middelen-vlak maar zal op de andere terreinen niet de gewenste situatie bereiken. De oorzaken waarom met name het aspect mensen achter blijft is: - EDV wordt gerealiseerd door een kleine groep medewerkers die al in fase 3 verkeren. Er is (te) weinig participatie van anderen buiten die groep; - Het programma richt zich te veel op de middelen functie (zie de beoogde project resultaten); - Er is binnen EDV zeer beperkt aandacht voor de ontwikkeling van de mensen (zoals coaching, opleiding, loopbaanontwikkeling); - Er is binnen EDV geen aandacht voor het functioneel beheer van de producten die EDV oplevert (muv Midoffice). En dan bedoelen we niet 9

14 alleen functioneel beheer van systemen maar ook het functioneel beheer van processen, toetsingskader, architecturen, dienstverleningsprotocollen, kanaalstrategieën etcetera). Concluderend stellen wij dat de aanpak te veel gefocussed is op het versterken van de middelen. Er wordt te weinig aandacht besteed aan mensen. Het ambitieniveau is hoger dan wat de mensen nu reeds aankunnen en dat verschil wordt met de jaren alleen maar groter. 5.2 Is de organisatie van de gemeente in staat op de bijbehorende processen en procedures te ontwikkelen, uit te voeren en te bewaken (beheer en uitvoering)? Binnen het programma zijn diverse projecten geformuleerd die in staat moeten worden geacht processen en procedures te ontwikkelen. Dan zal daar binnen het programma wel meer dan nu op gestuurd moeten worden. Tot op heden zijn de projecten gericht op het ontwikkelen van middelen. Twijfels hebben wij of de organisatie in staat is deze (nieuwe en vernieuwde) processen uit te voeren en te bewaken. Zoals al eerder opgemerkt ontbreekt het in het programma aan aandacht voor de overdracht van de ontwikkelde producten aan de lijnorganisaties. Juist daar zit een groot deel van de vereiste verandering. Medewerkers in de lijn zullen minder taak- en meer proces en resultaat gericht moeten gaan werken. En juist daar heeft men op dit moment een probleem met beschikbare capaciteit. Daarnaast heb je voor het bewaken van generieke processen en procedures een gemeenschappelijk beleidsmatig toetsingskader nodig zoals bijvoorbeeld een proces- of informatiearchitectuur. Deze informatiearchitectuur bestaat in ruwe vorm maar heeft (nog) geen enkele formele status. 5.3 Zijn de plannen voldoende toekomstbestendig, mede in het licht van de doelstellingen op rijksniveau? In de propositie van de regieadviseur van EGEM voor de gemeente Bussum van februari 2007 is een prioriteitsstelling gemaakt ten aanzien van de invoering van e-overheidsonderdelen. De gemeente Bussum heeft toen de hoogste prioriteit gegeven aan GBA, BAG, BSN, BRT, DigiD en het Digitaal Omgevingsloket (Wabo). In december 2007 is het rapport Nationaal Urgentie Programma (NUP) van de commissie Wallage verschenen. Zij benoemen de volgende onderwerpen als het meest urgent: - Infrastructurele voorwaarden e-overheid (Basisregistraties, Koppelingnummers, Identificatie) o Personen (bron 1/1/07, afname 1/1/10) o NHR (2014) o BAG (bron1/7/09, binnengemeentelijke afname 2011) o BRK (1/1/08) o BRT o GBKN & DURP (1/7/09) o BSN o NHR o DigiD - Voorbeeldprojecten tbv sectoraal beleid 10

15 o Dienstenrichtlijn; invoering van één loket met alle relevante informatie o Digitaal Klant Dossier Werk & Inkomen o Signalering Risicojongeren / jeugdketen (Landelijke Verwijsindex Risicojongeren, aansluiting lokale signaleringssystemen) o Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) o Omgevingsvergunning - WABO (1/1/09) o 1-loket voortijdig schoolverlaten Vergeleken met andere gemeenten komen wij tot de conclusie dat de (EDV) plannen van de gemeente Bussum niet uit de pas lopen met andere gemeenten en niet uit de pas lopen met de landelijke ontwikkelingen op de infrastructurele voorwaarden van e-overheid. Het aanhaken van de sectorale projecten is minimaal. Alleen WABO is nadrukkelijk benoemd in het jaarplan. De vraag óf Bussum werkt aan de andere projecten als verwijsindex jongeren of het WMO loket, ligt buiten de scope van deze opdracht. Feit is dat er binnen EDV geen aandacht voor is. Dat roept de vraag op in hoeverre dergelijke sectorale projecten nu en straks gebruik gaan maken van gemeenschappelijk voorzieningen zoals basisregistraties en het dienstverleningsconcept. 5.4 Waar zitten de belangrijkste risico s en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om deze risico s af te dekken? Risico 1 Voorgenomen Fusie/Herindeling Gedurende de interviews kwam in elk gesprek de op handen zijnde gemeentelijke fusie/herindeling naar voren als een soort rode draad. Er zijn verschillende varianten zoals een fusie met de gemeente Naarden ligt (variant G2) en de variant G4, tussen Bussum, Muiden, Naarden en Weesp. Binnen EDV wordt feitelijk uitgegaan van de variant G1. Alle EDV-keuzes met betrekking op producten of ontwerpprincipes zijn gericht op de gemeente Bussum. Er wordt niet gekeken naar de directe omgeving, dan wel naar de mogelijke fusiepartners. De samenwerking met Naarden op het gebied van geo-informatie is een uitzondering. De definitieve uitkomst van de op handen zijnde fusie/herindeling heeft ook impact op het eigenaarschap van de beheerorganisatie. Wordt er voorgesorteerd op 1 gezamenlijke beheerorganisatie, of komen er meerdere? Risico 2 Onduidelijke status EDV Zoals uit hoofdstuk 2 blijkt is het doel van EDV niet altijd even duidelijk en scherp. Daarnaast is de aansturing (is het nu wel of geen programma) niet helder. Dit leidt uiteindelijk tot een diversiteit in projecten. Van projecten als de realisatie van een midoffice tot het project Toegankelijk schrijven. Deze projecten zijn van een totaal andere orde en de vraag is of dit laatste project bijdraagt aan de realisering van de EDV-doelstellingen. De onduidelijke scope zorgt er ook voor dat er geen duidelijke programmaplanning is waarop men kan toetsen hoe ver men op weg is in de realisatie van de EDV doelstellingen. Nu is de planning een opsomming van projectresultaten. Risico 3 Eenzijdige focus op middelen, met name e-loket EDV besteedt in ruime mate aandacht aan ICT-ontwikkelingen die de elektronische dienstverlening ondersteunen. Andere aspecten zoals leiderschap, cultuur en organisatie achter lopen op de ICT ontwikkelingen. Er is een initiatief dat de ontwikkelingen van een Klantcontactcenter binnen EDV omvat, maar dat gaat (nog) niet verder dan een verkenning. Ook missen we de relatie met sectorale 11

16 projecten met een hoog klantcontact karakter zoals WMO. Met de huidige focus op het e-loket wordt de ambitie van het verbeteren van de dienstverlening beperkt tot het verbeteren van de elektronische dienstverlening. Risico 4 Afhankelijkheid kleine groep medewerkers De kennis is geclusterd bij een beperkt aantal medewerkers. Het gevaar is dat deze kennis verloren gaat als een medewerker uit dienst gaat of door ziekte / verlof niet aanwezig is. Veel kennis is in de hoofden van de medewerkers opgeslagen en (nog) niet vastgelegd of gedocumenteerd in procedures of een kennissysteem. Dezelfde groep mensen loopt ook de kans op het ontwikkelen van een tunnelvisie en gaan makkelijk voor de troepen uit lopen. Risico 5 Organisatorische borging Door de focus op het aspect middelen (en niet op de aspecten processen en mensen) en het onvoldoende aandacht geven voor functioneel beheer leidt er toe dat de organisatorische borging onder de maat is. EDV loopt het risico prachtige producten op te leveren die niet of verkeerd door de organisatie gebruikt gaan worden. 5.5 Welke EDV-doelstellingen zijn reeds bereikt en zijn ze conform planning bereikt? Ten tijde van het onderzoek is de nieuwe gemeentelijke website live gegaan. Op deze gemeentelijke website is het digitaal loket met 8 producten beschikbaar. Dit digitale loket was in de oude versie van de website ook al beschikbaar. Het enige dat wij vast kunnen stellen is dat er eind maart 2008 acht producten in het digitaal loket beschikbaar zijn. Er is door de gemeente Bussum in 2007 een onderzoek gestart naar de faciliteit Komen op afspraak. Er zijn bewoners geïnterviewd naar hun wensen en voorkeuren om op afspraak bij de gemeente langs te kunnen komen (voor reguliere dienstverlening). Nadere besluitvorming en invoering vindt plaats in het eerste half jaar van De vraag of deze faciliteit conform planning wordt opgeleverd kan dus niet beantwoord worden omdat de deadline nog niet verstreken is. Het verbeteren van de telefonische dienstverlening is in 2007 gestart, onder andere met het opstellen van uitgangspunten die benadrukken dat de gemeente Bussum ook via de telefoon hoogwaardige kwaliteit van dienstverlening wil leveren. De uitgangspunten zijn meetbaar gemaakt en worden per 2008 gemeten. Ook is de telefonische dienstverlening onderdeel geworden van de managementrapportages. De kernvraag is echter niet of projecten conform planning hun producten leveren maar in hoeverre het programma op koers is in het realiseren van haar doelstelling. Het ontbreekt EDV aan een programmaplanning die inzicht geeft in de realisatie van haar doelstellingen. Een transformatiemap zou hierin kunnen helpen. 12

17 Een dergelijke transformatiemap legt een relatie tussen de visie (uiteindelijke doelstelling) en de weg er naar toe. Per jaar kan men vastleggen wat de tussenliggende resultaten zouden moeten zijn. De projecten tezamen moeten voor die tussenliggende resultaten zorgen. Op deze wijze verkrijgt men inzicht in de onderlinge relaties tussen projecten, of alle aspectgebieden onder de aandacht zijn en in hoeverre het programma is in het realiseren van de doelstellingen. 13

18 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies Hoe doelmatig en doeltreffend is de beleidsontwikkeling en uitvoering van de gemeente Bussum op het gebied van Elektronische Dienstverlening (EDV)? EDV heeft een goede start. De medewerkers van de projecten zijn hard aan de slag en gaan naar verwachting ook opleveren. Maar of een en ander leidt tot de gewenste doelen is de vraag omdat het onduidelijk is wat deze doelen dan precies zijn. Of de aanpak is afgestemd op de Bussumse situatie is onduidelijk. Men weet niet wat de Bussumse burger wil en wat de schaalgrootte is (G1, G2 of G4). Duidelijk is dat de aanpak teveel gericht is op het versterken van de middelen (instrumenten). De plannen zijn in lijn met de landelijke ontwikkelingen. Meer coördinatie met sectorale ontwikkelingen zoals landelijke verwijsindex jongeren of WMO-loket zou wenselijk zijn. Er zijn geen adequate maatregelen genomen om de grootste risico s te kunnen besturen. Deze risico s zijn: - Gemeentelijke herindeling; - Onduidelijkheid over de status van het programma en daarmee de sturing en gebrek aan samenhang tussen de projecten; - Eenduidige focus op de middelen (instrumenten / systemen), met name het e-loket; - Afhankelijkheid van een kleine groep medewerkers; - Organisatorische borging. Of de doelstellingen conform bereikt worden is moeilijk te zeggen. Het programmaplan bevat alleen een opsomming van (deel)projecten, geen programmaplanning op doelstellingen. 6.2 Aanbevelingen Aanbeveling 1 Maak duidelijk wat de ambitie van EDV is en hoe die zich manifesteert (maak het concreet) door heldere doelen te formuleren. Leg daarbij vast wat er wel én niet onder valt. (Gaat het nu om het verbeteren van de dienstverlening of de elektronische dienstverlening) Aanbeveling 2 Controleer en stel bij op basis van het jaarplan dienstverlening. Niet op grond van opgeleverde producten maar in welke mate de doelstellingen gerealiseerd zijn (Bijvoorbeeld: in welke mate hoeft de burger haar gegevens nog slechts éénmaal te verstrekken ipv het burgerservicenummer is opgeleverd ) Aanbeveling 3 14

19 Voer een risicoanalyse uit op de invloed van de voorgenomen herindeling op EDV. Aanbeveling 4 Richt een programma in dat verantwoordelijk is voor de doelstellingen zodanig dat het programma kan sturen ipv coördineren. Daarnaast blijft het noodzakelijk op beleidsniveau de coördinatie te versterken. Met name sectorale projecten met een sterk klantcontact karakter zoals WABO, WMO en risico-index jeugd vereisen een sterke coördinatie met de generieke toepassingen uit het EDV programma. Aanbeveling 5 Breng binnen het EDV programma focus aan op de doelstelling en benader projecten integraal (leiderschap, beleid, processen, mensen en middelen). Aanbeveling 6 Betrek de organisatie bij de transformatie die het programma wil realiseren. Niet door communicatie / voorlichting maar door hen medeverantwoordelijk te maken voor het resultaat, door aandacht te besteden aan overdracht van programma naar lijn en functioneel beheer. Daarmee wordt het programma tevens minder afhankelijk van een kleine groep medewerkers. Aanbeveling 7 Leg kennis en kunde vast zonder het in beton te gieten. We bevelen in elk geval aan een informatiearchitectuur en het generieke dienstverleningproces vast te stellen. Het brengt versnelling aan (niet alles hoeft elke keer weer bedacht te worden), het creëert samenhang (gemeenschappelijke kaders) en maakt de organisatie minder afhankelijk van de kennis van medewerkers. Aanbeveling 8 Maak gebruik van een transformatie map (zie 5.5). Een transformatie map maakt de onderlinge afhankelijkheden van projecten inzichtelijk en in welke mate het programma op weg is naar het doel. Het is daarmee een uitstekend middel om te rapporteren naar de raad. 15

20 Bijlage 1 Geraadpleegde documenten Voor de totstandkoming van deze rapportage zijn de volgende (beleids)- documenten van de gemeente Bussum bestudeerd: 1. Dienstverleningsconcept Gemeente Bussum Programmaplan Elektronische Dienstverlening (EDV) 3. Bijlagen bij het Programmaplan Elektronische Dienstverlening Programma Dienstverlening, Jaarplan Diverse commissienotities, raadsvoorstellen en raadsbesluiten m.b.t. EDV. 6. Propositie EGEM-i Gemeente Bussum, 2 februari Overzicht gebruik gemeenteloket Programmabegroting Overige bronnen: 1. Het uur van de waarheid, advies commissie Wallage over regie en sturing van de elektronische overheid, 20 december Personele gevolgen van digitalisering bij gemeenten, A+O fonds Gemeenten, december Eindrapportage Onderzoek naar de fusievarianten voor de Gooi en Vechtstreek: vergelijking tussen G-V4 en tweemaal G-V2, Berenschot / BentoSpino, 2 mei Website: 5. Website: 6. Website: 16

21 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen Gemeente Bussum De heer H. Schoon, wethouder De heer M.A. Kip, programmadirecteur EDV, lid directieraad Mevrouw A. Vrakking, Hoofd ICT De heer E. de Boer, informatiemanager Mevrouw H. Pel, projectleider Mevrouw M. Bryant, projectleider De heer J. Overbeek, projectleider 17

22 Bijlage 3 Lijst van projecten uit jaarplan Verbeteren telefonische dienstverlening 2. Komen op afspraak 3. Onderzoek uitbreiden dienstverlening buiten kantooruren 4. Toegankelijk schrijven 5. Evalueren kwaliteitshandvest 6. Klanttevredenheidsonderzoek 7. Evalueren 1e fase 8. Vaststellen implementatiewijze KCC 9. Implementatie onderzoek uitbreiden dienstverlening buiten kantooruren 10. Onderhouden proces en bedrijfsarchitectuur 11. Onderhouden informatiearchitectuur 12. Onderhouden ICT-Infra architectuur 13. Uitbreiding e-loket 14. Realisatie digitaal omgevingsloket 15. PR-campagne rond digitaal loket 16. Effectieve weborganisatie voor de gemeente Bussum 17. Realisatie MijnGemeente.nl 18. Bedrijvenloket 19. Gebruikersonderzoeken 20. Implementatie WFM/DMS/DSP 21. Projectleiders: 22. Implementatie Service broker/zakenmagazijn/gegevensmagazijn 23. Scannen documenten 24. Inrichten gebruikersschil DMS (MIT office) 25. Beheerorganisatie midoffice 26. Hoofdprocessen standaardiseren en digitaliseren 27. Implementatie WFM 28. Implementatie DMS 29. Opstellen en implementatie DSP 30. Basisregistratie Adressen Gebouwen 31. Basisregistratie Personen 32. Registratie beperkingen 18

23 33. Registratie percelen 34. Registratie vergunningen 35. Registratie bestemmingen 36. Verbeteren basiskaart 37. Visie op inrichten beheerorganisatie 38. Keuze en implementatie definitieve infrastructuur 39. Ontwikkelen backoffice (Stroomlijning gegevens) 40. Gegevenshuishouding en gegevensvoorziening 41. Implementatie beheersorganisatie gegevenshuishouding engegevensvoorziening 42. Continuïteitsplan gegevens 43. Digitaal archiveren 44. Digitale handtekening 19

24 Bijlage 4 INK-model De volgende beschrijving van het INK-model is overgenomen van De INK- filosofie Wat zijn de kernpunten? Het INK-managementmodel is ontstaan vanuit de vraag van veertien presidenten van grote multinationals wat succesvol ondernemen is, zeker ook vanuit mondiaal perspectief. Het EFQM Excellence model en het INK-managementmodel zijn daarvan het gevolg. De visie achter het INK-managementmodel heeft betrekking op het continu streven naar het balanceren tussen diverse stakeholders van de organisatie, het balanceren tussen de resultaten en de inspanningen die daarop betrekking hebben en voortdurend werken aan (kwalitatieve) groei. Dit, om in een veranderende omgeving met veranderende eisen en wensen blijvend goede prestaties neer te zetten. En soms zijn daarbij meer dan wel minder fundamentele veranderingen nodig. De kern van de INK-filosofie wordt gevormd door het werken aan de samenhang en groei op de negen aandachtsgebieden van het model en het bouwen aan vijf fundamentele kenmerken die organisaties succesvol kunnen maken. Wat helpt mijn organisatie verder? Dynamiek in organisaties creëren Beheersen, stabiliseren, standaardiseren met een vaste volgorde der dingen, meten is weten zijn de afgelopen 15 jaar bekende drijfveren geweest om te werken aan kwaliteitsverbetering van de organisatie. De Plan-Do-Check-Act-cyclus is daarbij een belangrijk principe. Binnen productiebedrijven is hiermee veel tot stand gebracht. In de dienstverlening gelden iets andere werkprincipes waarbij vaak meer ruimte kan worden gegeven aan de medewerker en aan de manier waarop de dienst tot stand komt. Het INK-managementmodel heeft in beide contexten zijn vruchten afgeworpen, zowel in het bedrijfsleven als in de publieke sector. 20

25 Een belangrijke ontwikkeling is de snelheid van handelen en zijn de eisen die vanuit klanten en omgeving aan de organisatie worden gesteld. De afhankelijkheden binnen en tussen organisaties worden groter, de complexiteit en diversiteit van producten en diensten nemen toe en de perceptie over de satisfactie heeft een heel andere invulling gekregen. Om maar een paar factoren te noemen. Dit dwingt organisaties anders te denken, anders te organiseren en anders te handelen. Beheersen én ontwikkelen, stabiliseren én flexibiliseren, standaardiseren én innoveren zijn nieuwe organisatieprincipes, hoe paradoxaal ze ook lijken. Dat het opnieuw, en misschien nog sterker dan voorheen, aanspraak doet op moed en lef van de leiders en competente en betrokken medewerkers, staat vast. Aandacht voor het samenspel en de samenwerking, voor de drijfveren en de ruimte en visies van de verschillende mensen binnen de organisatie is een cruciale factor voor succes. Naast de rationele, analytische en lineaire invalshoek spelen veranderkundige inzichten en emotie en intuïtie een belangrijke rol. Deze dimensie heeft het INK samengevat in de aspecten Inspireren, Mobiliseren, Waarderen en Reflecteren. De kunst is die beweging te verkrijgen die de organisatie daadwerkelijk nodig heeft om de ambities te realiseren. Aandachtsgebieden van het INK-managementmodel Een goed managementmodel moet enerzijds houvast bieden, anderzijds geen strak keurslijf vormen. Het eigen initiatief en de specifieke werkomgeving moeten de nodige ruimte krijgen. Daarom wordt in het model gesproken over aandachtsgebieden en niet over criteria. Wij onderscheiden vijf organisatie- en vier resultaatgebieden. In de organisatiegebieden wordt beschreven hoe de organisatie is ingericht; ook wordt er informatie aangereikt in welke richting de organisatie zich zou kunnen verbeteren. In de resultaatgebieden worden de strategisch relevante maatstaven gekozen en wordt geregistreerd wat feitelijk is gerealiseerd. De feedback loop geeft aan dat de organisatie leert van de uitkomsten en dat verbeteringen in gang worden gezet. Leiderschap De manier waarop de leiding de onderneming inspireert tot voortdurende verbetering. Hierbij spelen een rol: 21

26 de visie van de leiding op de toekomstige ontwikkeling; de structuur en cultuur van de onderneming om de visie te kunnen realiseren; welke faciliteiten en ondersteuning worden verleend en hoe de leiding op alle niveaus daadwerkelijk het goede voorbeeld geeft. Strategie en beleid De manier waarop de onderneming haar missie implementeert door een heldere voor alle stakeholders uitgewerkte strategie en hoe deze wordt vertaald in concreet beleid, plannen en budget. Het gaat ook over informatiebronnen die aan de strategie ten grondslag liggen en de wijze waarop intern en extern wordt gecommuniceerd. Management van medewerkers De manier waarop de kennis en inzet van de medewerkers maximaal wordt benut. Hierbij spelen een rol: het personeelsbeleid dat hieraan ten grondslag ligt; de investering in kennis en vaardigheden van medewerkers; de waardering en het respect voor de inspanningen van medewerkers; de zorg voor het welzijn van medewerkers. Management van middelen De manier waarop vanuit de strategie en het beleid de beschikbare middelen (geld, kennis, technologie, materialen en faciliteiten) worden aangewend om de activiteiten van de onderneming efficiënt en effectief uit te voeren. Ook de manier waarop samengewerkt wordt met leveranciers en partners om de toegevoegde waarde in de keten te vergroten, valt onder management van middelen. Management van processen De manier waarop de onderneming vanuit de strategie en het beleid haar processen identificeert, ontwerpt, beheerst en waar nodig verbetert of vernieuwt. Aandacht voor de specifieke eisen en mogelijkheden van de professional, het type medewerker dat met kennis van zaken en ervaring vaak autonoom moet handelen. Klanten en leveranciers De waardering door klanten, leveranciers en partners waarmee wordt samengewerkt, is van groot belang voor de continuïteit van de onderneming. Daarom is het nodig te weten hoe zij uw producten, dienstverlening en de samenwerking waarderen. Wat is hun mening over uw product of de dienstverlening? Heeft u inzicht in de redenen waarom men wel of niet van uw diensten gebruikt maakt en wat mag u voor de toekomst van hen verwachten? 22

27 Medewerkers Bij de waardering door medewerkers spelen onderstaande vragen een rol: Hoe denken medewerkers over hun bedrijf? Voldoen het werk en de onderneming aan de verwachtingen van medewerkers in materiële en niet-materiële zin (ontwikkeling, uitdaging, motivatie)? Wat voor een onderneming wilt u zijn voor uw medewerkers en maakt u dat ook waar? Maatschappij Hoe waardeert de maatschappij de inspanningen van de onderneming om naast haar primaire, klantgerichte taken in de bedrijfsvoering rekening te houden met de behoeften en verwachtingen van de lokale, nationale en internationale omgeving? Hierbij spelen elementen als werkgelegenheid, milieu en bijdragen aan het onderwijs een rol. Bestuur en financiers Hoe waarderen het bestuur en de financiers de inspanningen van het management? Hierbij spelen onderstaande vragen een rol: Hoe beoordelen zij de prestaties van het management? Zijn de financiële en operationele doelstellingen behaald? Welke ruimte wordt geboden voor investeringen? Wat zijn de lange termijn perspectieven om de visie van de leiding te kunnen realiseren? 23

28 Over Capgemini en de Collaborative Business Experience Capgemini levert aantoonbaar toegevoegde waarde aan de prestaties van zijn klanten in een groot aantal branches. Dit gebeurt met een compleet en innovatief aanbod van consulting-, technology- en outsourcingdiensten. Daarbij werkt de onderneming op een onderscheidende manier samen met haar klanten aan het behalen van snellere, betere en meer duurzame resultaten: de Collaborative Business Experience. Deze innovatieve samenwerking krijgt vorm door een hecht netwerk van technologiepartners, bewezen methoden en hulpmiddelen en een sterk op samenwerking gerichte mentaliteit in de dagelijkse praktijk. Hiermee helpt Capgemini organisaties om nieuwe groeistrategieën te ontwikkelen en de mogelijkheden van technologie optimaal te benutten. Capgemini heeft wereldwijd ongeveer medewerkers in dienst. De organisatie realiseerde in 2007 een omzet van 8,7 miljard euro. Het hoofdkantoor van Capgemini Group is gevestigd in Parijs. 24