Gemeente Boxtel Advies Planning & Control

Transcriptie

1 Gemeente Boxtel Advies Planning & Control 21 januari /RD/ed/wa

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Achtergrond en aanleiding Doelstelling en reikwijdte Onderzoeksverantwoording Leeswijzer 5 2. Huidige situatie Kenmerken huidige situatie Sterke punten en verbeterpunten 7 3. Conclusies en aanbevelingen Rol- en taakverdeling centraal en decentraal Verbetermaatregelen Kwetsbaarheid in het proces van planning & control Verbetermaatregelen Cultuur en gedrag van het proces van planning & control Verbetermaatregelen Inrichting van het financiële systeem Verbetermaatregelen Omvang van de planning & control documenten Verbetermaatregelen Inrichting van de planning & control cyclus Verbetermaatregelen Samenvatting verbetermaatregelen 15 A. Gesprekspartners interviews 16 B. Documentatielijst 17 C. Uitkomsten eerdere onderzoeken 19 PwC is het merk waaronder PricewaterhouseCoopers Accountants N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Belastingadviseurs N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Compliance Services B.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Pensions, Actuarial & Insurance Services B.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers B.V. (KvK ) en andere vennootschappen handelen en diensten verlenen. Op deze diensten zijn algemene voorwaarden van toepassing, waarin onder meer aansprakelijkheidsvoorwaarden zijn opgenomen. Op leveringen aan deze vennootschappen zijn algemene inkoopvoorwaarden van toepassing. Op treft u meer informatie over deze vennootschappen, waaronder deze algemene (inkoop)voorwaarden die ook zijn gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel te Amsterdam.

3 1. Inleiding 1.1. Achtergrond en aanleiding De organisatie van de gemeente Boxtel is in beweging. De gemeente Boxtel heeft recent een organisatieaanpassing gerealiseerd, waarbij het aantal afdelingen in de ambtelijke organisatie is teruggegaan van 6 naar 4. Daarnaast wordt het nieuwe werken meer in de organisatie geïncorporeerd. Het project Boxtel Opmaat (voorheen Het Nieuwe Werken ) heeft tot doel om de kwaliteit van de dienstverlening, de integraliteit van het werken en de kostenbeheersing te verbeteren. De organisatieaanpassing vindt plaats in een tijd waarin ook de gemeente Boxtel te maken heeft met de gevolgen van de economische achteruitgang, terwijl de ambities van het bestuur hoog zijn. Dit leidt er toe dat er een grote financiële druk ligt op de beheerskosten van de ambtelijke organisatie en het, meer dan ooit, zaak is om bezig te zijn met de efficiency en effectiviteit van de ambtelijke processen, waaronder ook de planning & control processen. Aan PwC is gevraagd de planning & control processen te onderzoeken om concrete, werkbare adviezen te verkrijgen ter verbetering van de inrichting van de planning & control processen. Met betrekking tot deze planning & control processen, zijn daarnaast de volgende aandachtspunten c.q. ontwikkelingen relevant: Compactere informatie: de gemeenteraad heeft bij de behandeling van de jaarrekening aan het College de vraag meegegeven of de jaarrekening niet compacter gemaakt kan worden. Het College heeft aangegeven hiermee aan de slag te zullen gaan. Kwetsbaarheid van organisatie: de huidige organisatie van planning & control is kwetsbaar, omdat deze sterk afhankelijk is van een beperkt aantal personen Doelstelling en reikwijdte Doelstelling van het onderzoek is drieledig: 1. het beschrijven en uitvoeren van een analyse van het huidige proces van planning & control (de foto ); 2. het formuleren van sterke en verbeterpunten van het huidige proces van planning & control; 3. resulterend in concrete, werkbare voorstellen/adviezen voor verbetering van het proces van planning & control. In het onderzoek zal de focus liggen op de volgende zes aspecten van planning & control: 1. Rol- en taakverdeling centraal en decentraal De controlfunctie is in de gemeente Boxtel decentraal georganiseerd, met afdelingscontrollers (decentraal, per afdeling) en concerncontrol (gemeentelijk niveau). Het uitgangspunt van gedecentraliseerde financiële taken staat op uw verzoek in dit onderzoek niet ter discussie en is daarmee een belangrijk uitgangspunt voor ons onderzoek. Door u is wel geconstateerd dat op dit moment het onderscheid tussen welke taken/activiteiten centraal (bij concerncontrol) en welke taken/activiteiten decentraal (bij de afdelingscontrollers) worden uitgevoerd, onvoldoende helder is. Dit resulteert er (mede) in dat concerncontrol teveel taken op zich neemt die wellicht formeel bij de afdelingscontrollers liggen. Daarnaast of misschien wel hierdoor is concerncontrol te veel op financiën gericht en onvoldoende op bedrijfsvoering en beleid. Vraag is of de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden helder op papier staan beschreven? En zo ja, of deze rol- en taakverdeling in de praktijk ook zo wordt ingevuld? PwC Pagina 3 van 19

4 2. Inrichting van het financiële systeem Vraag is in hoeverre het huidige financiële systeem optimaal is en of het juiste detailniveau van bepaalde deelbudgetten (zoals personeelskosten) wordt gehanteerd? 3. Omvang van de planning & control documenten Vraag is waar en hoe de jaarrekening en begroting compacter kunnen worden gemaakt, door bestaande informatie weg te laten, anders te presenteren en/of nieuwe informatie toe te voegen? 4. Kwetsbaarheid in het proces van planning & control Hoe kan de kwetsbaarheid van de planning & control worden verminderd? 5. Cultuur en gedrag van het proces van planning & control In hoeverre zijn medewerkers die betrokken zijn bij de planning & control processen, gericht op vernieuwingen. Hoe hoog is de veranderbereidheid en hoe sterk is de planningsdiscipline? 6. Inrichting van de planning & control cyclus Vraag is welke werkprocessen er zijn voor de productie van de instrumenten (begroting, jaarrekening, dekkingsplan, bestuursrapportages) en in hoeverre de cyclus optimaal is. Aspecten die hier een rol spelen zijn: maatvoering, intensiteit en timing. Voor wat betreft dit laatste heeft u bijvoorbeeld de vraag of het opstellen van de begroting qua timing meer of juist minder worden toegespitst op de circulaires over het Gemeentefonds? De voorstellen/adviezen zullen voor de onderzoeksaspecten 1 t/m 5 naar verwachting primair betrekking hebben op de korte termijn ( quick wins ). Voor onderzoeksaspect 6 zijn wellicht ook quick wins te identificeren, maar hier is het goed denkbaar dat er oplossingen naar voren komen die zich richten op de langere termijn (meer fundamentele beslissingen met een ontwikkeltraject over een periode van meerdere jaren). Het onderzoek richt zich primair op het planning & control proces binnen de ambtelijke organisatie. Er worden op uw aangeven geen interviews gehouden met de Raad. Voor de aspecten 1 t/m 5 zal dit naar verwachting ook niet nodig zijn, omdat het hier gaat om operationele aspecten die binnen de bevoegdheid van het College vallen. Voor aspect 6 kan op voorhand niet worden uitgesloten dat de uitkomsten van het onderzoek en de verbetermaatregelen ook de verantwoordelijkheden van de Raad raken Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is op gestart met een startbijeenkomst met de opdrachtgever van het onderzoek: Harry van Berkel, afdelingshoofd Concern en Dienstverlening. Als onderdeel van het onderzoek zijn relevante documenten verzameld en door PwC bestudeerd. In bijlage B is een overzicht van deze documenten opgenomen. Visie / missie Strategie Daarnaast zijn interviews gehouden met betrokken medewerkers binnen de organisatie. In bijlage A is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners van de interviews. Organisatie Instrumenten Een conceptversie van deze rapportage is besproken met Harry van Berkel (afdelingshoofd), Jan Fraanje (gemeentesecretaris), Hans van Brummen (burgemeester) en Willie van de Langenberg (wethouder). Een tweede conceptversie is besproken met Harry van Berkel en Jan Fraanje, waarna de voorliggende definitieve rapportage is uitgebracht. Gedrag Personeel Processen Interne & externe kaders PwC Pagina 4 van 19

5 Voor het onderzoek is als theoretisch kader gebruik gemaakt van het door PwC ontwikkelde Huis van Planning & Control. Hieruit wordt duidelijk dat wij in het onderzoek niet alleen naar de instrumenten van planning & control kijken (zoals begroting, jaarrekening, etc.) maar ook naar aspecten als organisatie, personeel, processen en gedrag. Het bepalen van de visie, missie en strategie alsmede het besturingsmodel/managementfilosofie vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek Leeswijzer In hoofdstuk 2 is een korte samenvattende beschrijving ( foto ) gegeven van de huidige situatie van planning & control binnen de gemeente Boxtel. In hoofdstuk 3 zijn de conclusies en aanbevelingen (in de vorm van concrete verbetermaatregelen) opgenomen. PwC Pagina 5 van 19

6 2. Huidige situatie 2.1. Kenmerken huidige situatie De huidige situatie ten aanzien van planning & control is feitelijk als volgt te beschrijven: De ambtelijke organisatie van de gemeente Boxtel bestaat sinds 1 januari 2012 uit vier afdelingen: Maatschappelijke Ontwikkeling, Concern en Dienstverlening, Openbare Ruimte en Ruimtelijke Ontwikkeling De gemeente Boxtel werkt met een decentraal besturingsmodel waarin de afdelingen integraal verantwoordelijk zijn. Verantwoordelijkheden zijn doorgemandateerd aan budgethouders (afdelingshoofden) en deelbudgethouders (teamleiders en eventuele andere medewerkers). Elke afdeling heeft de beschikking over één (of soms meerdere) afdelingscontrollers en financieel assistenten. Binnen de afdeling Concern en Dienstverlening is het team Concerncontrol opgenomen, bestaande uit de concerncontroller, de assistent-concerncontroller en de medewerker concerncontrol (totaal 2,8 fte). Binnen de afdeling Concern en Dienstverlening is tevens het team Administratie opgenomen. In totaal zijn er 13 medewerkers betrokken bij planning & control exclusief financiële administratie (totaal 12,37 fte). Er zijn 3 financieel assistenten, 5 afdelingscontrollers, een medewerker concerncontrol, een assistent concerncontroller, een concerncontroller, een teamleider Bedrijfsvoering afdeling MO en een hoofd Concern en Dienstverlening. Het managementteam (MT) bestaat uit de gemeentesecretaris en de afdelingshoofden en heeft tot doel de afstemming, samenwerking en coördinatie binnen de ambtelijke organisatie te bewaken en te bevorderen. De planning & control cyclus van de gemeente Boxtel bestaat uit de volgende instrumenten: de (meerjaren)begroting, bestuursrapportages (twee keer per jaar), het dekkingsplan en de jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag). Op ambtelijk niveau worden per afdeling een afdelingswerkplan en een managementrapportage / MARAP (2x per jaar) opgesteld. Het financieel systeem van de gemeente Boxtel is Key2Financiën. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van Cognos en Impromptu (onderdeel van Cognos) (is in ontwikkeling). PwC Pagina 6 van 19

7 2.2. Sterke punten en verbeterpunten In onderstaande tabel zijn de belangrijkste sterke en verbeterpunten benoemd, zoals die uit het onderzoek naar voren komen. De sterke en verbeterpunten zijn geordend deels naar de aspecten in het huis van planning & control (zie paragraaf 1.3) en deels naar de onderzoeksvragen. Deze sterke en verbeterpunten zijn gebaseerd op het deskresearch en de interviews. Aspect Sterke punten Verbeterpunten Organisatie Ruimte voor invullen decentrale verantwoordelijkheid Verantwoordelijkheden centraal decentraal niet helder MT groeiende naar meer gezamenlijkheid Controllersoverleg functioneert niet naar behoren Gebrekkige organisatie planning & control functie Goede aansturing planning & control functie ontbreekt Instrumenten Traditionele P&C-cyclus Documenten te dik, onvoldoende concreet en onvoldoende informatief Geen integrale P&C-cyclus Processen Verplichtingenadministratie Sterke eigen werkwijze per afdeling ingevoerd Afdelingshoofd leunt sterk op Geen (grote) financiële afdelingscontroller overschrijdingen in het verleden Systemen Aanwezigheid van Cognos Doorontwikkeling Cognos Beperkt gebruik van Key2Financiën en Cognos, veel gebruik van Excel Personeel en gedrag Veel ambities en plannen Praktische en pragmatische cultuur van zo min mogelijk regeltjes Kwetsbaarheid, mede doordat vervanging niet is geregeld Verbeterpunten uit eerdere onderzoeken zijn maar ten dele opgepakt De cultuur binnen de gemeente Boxtel wordt gekenmerkt als ambitieus, slagvaardig en pragmatisch. In de gesprekken is het beeld naar voren gekomen dat er niet te veel regels op papier moeten worden gezet, niet teveel toeters en bellen. Het decentrale model is daarbij sterk bepalend voor het aspect personeel en gedrag. Voordeel van het decentrale model is dat de afdelingscontrollers dicht bij het primaire proces en de budgetbewaking zitten. Verder voelen medewerkers zich verantwoordelijk voor hun afdelingen en denken ze mee over oplossingen voor problemen op de afdeling. PwC Pagina 7 van 19

8 3. Conclusies en aanbevelingen Planning & control gaat over het systematisch beheersen en besturen van de gemeentelijke organisatie, waarbij middelen, prestaties en maatschappelijke effecten worden gerelateerd aan de concrete doelen van de organisatie, eventuele verschillen worden geanalyseerd en gericht wordt bijgestuurd. Een goede planning & control functie levert een belangrijke bijdrage aan een tijdige en kwalitatief hoogwaardige besluitvorming binnen de gemeentelijke organisatie (zowel op het niveau van ambtelijk management, College als Raad). Andersom geformuleerd: als de planning & control functie niet goed functioneert, wordt de kans op onverwachte financiële tegenvallers groter, doordat informatie niet tijdig beschikbaar is c.q. wordt gedeeld in de organisatie. Op basis van de bevindingen uit het deskresearch en de uitkomsten van de interviews, kunnen de volgende hoofdconclusies worden geformuleerd: 1. de planning & control functie binnen de gemeente Boxtel functioneert niet optimaal (en is daardoor kwetsbaar en kan efficiënter) en heeft een betere aansturing nodig. 2. in houding en gedrag van medewerkers in de planning & control functie moet het samen (centraal en decentraal) uitvoeren en ontwikkelen meer voorop komen te staan 3. de planning & control documenten (begroting, jaarstukken, etc.) kunnen dunner en moeten concreter en kwalitatief beter. 4. de huidige planning & control cyclus is onvoldoende integraal en kan effectiever én efficiënter worden ingericht. Een herontwerp van de planning & control cyclus is gewenst, waarbij tevens de gewenste digitalisering van de planning & control documenten kan worden meegenomen. 5. Cognos moet breed worden geïntroduceerd in de organisatie, zodat het voor afdelingshoofden en afdelingscontrollers eenvoudiger wordt om over de juiste (management)informatie (financieel en nietfinancieel) te kunnen beschikken. De conclusies maken duidelijk dat de organisatie en aansturing van de planning & control functie binnen de gemeente Boxtel verbetering behoeft. Dit is een primaire verantwoordelijkheid van het College. De conclusies met betrekking tot de inrichting van de planning & control cyclus en de planning & control documenten behoren (deels) ook tot de verantwoordelijkheden van de Raad. Wij bevelen aan de Raad kennis te laten nemen van deze conclusies en de Raad te betrekken bij de verdere verbeteringen in de planning & control cyclus en de planning & control documenten. Onderstaand wordt in meer detail op de zes aspecten van planning & control ingegaan, die in dit onderzoek centraal staan Rol- en taakverdeling centraal en decentraal Het besturingsmodel van de gemeente Boxtel wordt gekenmerkt door een sterke (decentrale) integrale verantwoordelijkheid bij de afdelingshoofden van de vier afdelingen. Dit besturingsmodel staat op uw aangeven in dit onderzoek ook niet ter discussie. Wel komt uit het onderzoek naar voren dat de traditionele nadelen van een decentraal besturingsmodel (o.a. spanning concern- en afdelingsbelang, eilandvorming / verkokering) zich voordoen bij de (deels concernbrede) planning & control processen. Het team Concerncontrol heeft in dit decentrale besturingsmodel een lastige positie. Het team Concerncontrol heeft geen hiërarchische bevoegdheden richting afdelingscontrollers. De concerncontroller zit niet in het MT, dus zij moet via het controllersoverleg of haar afdelingshoofd de concernbrede planning & control processen onder de aandacht brengen. Het controllersoverleg functioneert daarbij niet naar behoren, ook het MT is zoekende naar meer gezamenlijkheid. Het team Concerncontrol voelt zich wel eigenaar van de planning & PwC Pagina 8 van 19

9 control functie, maar is dat feitelijk niet. De rol- en taakverdeling tussen centraal (team Concerncontrol) en decentraal (afdelingscontrollers) is in de praktijk niet helder. Een goede aansturing van de planning & control functie ontbreekt (over de afdelingscontrollers en team Concerncontrol heen). Daar komt bij dat de afdelingshoofden (te) sterk leunen op de afdelingscontrollers. De afdelingscontrollers komen in de praktijk te weinig toe aan de controltaken, en zijn teveel tijd kwijt met uitvoerende werkzaamheden (zoals planning & control documenten opstellen, uitvoeren van financiële administratieve processen). De rolverdeling tussen afdelingshoofd en afdelingscontroller en de positionering van de afdelingscontroller binnen de afdeling verschilt sterk per afdeling Verbetermaatregelen Een of meerdere van de onderstaande concrete maatregelen kunnen worden genomen om de organisatie en aansturing van de planning & control functie te verbeteren: 1. Het onder één aansturing brengen van de afdelingscontrollers en het team Concerncontrol; de afdelingscontrollers worden inhoudelijk / functioneel aangestuurd door het afdelingshoofd, maar hiërarchisch door de nader te bepalen baas van de planning & control functie (dit kan bijvoorbeeld de concerncontroller zijn, de gemeentesecretaris of bijvoorbeeld het hoofd Concern en Dienstverlening) 2. Het binnen het MT benoemen van een verantwoordelijke voor de planning & control, die de verbetering van de planning & control functie ter hand gaat nemen (naar analogie zoals dit nu ook voor de ICTfunctie binnen de gemeente Boxtel gebeurt). Het MT-lid is tevens voorzitter van het controllersoverleg. Daarnaast kunnen in de planning & control processen de volgende verbeteringen worden gerealiseerd: 1. Het in een vroegtijdig stadium laten vaststellen van de planningen van de planning & control instrumenten in het MT, zodat commitment binnen het MT ontstaat en meer eigenaarschap wordt gecreëerd voor de planning & control processen bij de afdelingshoofden. Het MT moet ook de logische plek voor escalatie zijn als afspraken niet worden nagekomen. 2. Het verbeteren van de agenda van het controllersoverleg (met in de toekomst alleen nog concernbrede onderwerpen en gemeenschappelijke ontwikkelopgaven) en het desgewenst in bilaterale overleggen tussen het team Concerncontrol en de betreffende afdeling bespreken van lopende zaken en actuele ontwikkelingen Kwetsbaarheid in het proces van planning & control De kwetsbaarheid van de planning & control functie (in termen van continuïteit van afdelingscontrollers en de medewerkers van het team Concerncontrol) is op dit moment hoog. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de sterk eigen werkwijze per afdeling en/of medewerker, waardoor afdelingscontrollers elkaar onderling niet makkelijk kunnen vervangen, maar ook tussen afdelingscontrollers en het team Concerncontrol in dergelijke situaties niet makkelijk opvang van elkaars werkzaamheden plaatsvindt c.q. kan plaatsvinden. Het decentrale besturingsmodel helpt in dit opzicht ook niet, omdat van afdelingshoofden verwacht wordt dat zij hun eigen (personele) problemen oplossen binnen de eigen afdeling. De werkdruk wordt door het team Concerncontrol als hoog ervaren. Er wordt door de betreffende medewerkers aangegeven dat er onvoldoende tijd is voor beheertaken (bijvoorbeeld actualiseren en/of aanpassen van verordeningen) en ontwikkelstappen. Het team Concerncontrol ervaart in situaties van ziekte / vakantie (ook bij afdelingen) dat zij als achtervang dient te fungeren, waardoor de werkdruk bij het team Concerncontrol verder toeneemt Verbetermaatregelen Door een betere aansturing en organisatie van de planning & control functie zal de werkdruk kunnen worden verminderd. Ook zullen de medewerkers van het team Concerncontrol beter aangestuurd en gecoacht moeten worden in rolvastheid (integraal manager is verantwoordelijk), het tijdig escaleren (mits georganiseerd) en het loslaten van werkzaamheden aan anderen (en het niet naar zich toetrekken van nieuwe werkzaamheden). PwC Pagina 9 van 19

10 Onze aanbevelingen voor vermindering van de kwetsbaarheid in de planning & control processen: 1. Werk voor de planning & control functie aan uniformering van werkwijzen / processen. Er zijn nu te weinig kaders voor de planning & control processen, wat resulteert in inefficiency, kwaliteitsverlies en kwetsbaarheid. Uitgangspunt zou moeten zijn dat iedere afdeling hetzelfde werkt als het om planning & control gaat, alleen de inhoud is verschillend. 2. Maak vooraf afspraken over vervanging bij ziekte / vakantie en laat afdelingscontrollers en medewerkers van het team Concerncontrol rouleren over afdelingen (per 1-2 jaar), zodat zij tijdens bijvoorbeeld ziekte en/of vakantie elkaars werkzaamheden kunnen overnemen. 3. Stimuleer medewerkers van het team Concerncontrol op het wel/niet aannemen en loslaten van werk en gebruik de vrijgekomen tijd om verbeteringen door te voeren (doorbreken vicieuze cirkel) Cultuur en gedrag van het proces van planning & control Het sterke decentrale besturingsmodel en de sterk eigen werkwijze per afdeling (voor wat planning & control betreft) hebben ook zijn weerslag op de cultuur en het gedrag van medewerkers. Tussen afdelingscontrollers en het team Concerncontrol ervaren wij een wij-zij cultuur, waarbij te weinig de samenwerking wordt gezocht. Er is hier en daar sprake van een moeizame communicatie tussen centraal (team Concerncontrol) en decentraal (afdelingscontrollers). De afdelingen ervaren de planning & control processen als een inbreuk op hun eigen processen. Er zijn geen duidelijke afspraken en/of besluitvorming over deadlines rondom planning & control processen, waardoor planningen regelmatig niet worden gehaald. De veranderingsbereidheid bij medewerkers betrokken bij de planning & control processen is niet hoog en er is weinig roep en noodzaak voor vernieuwing. Het elkaar aanspreken gebeurt onvoldoende. Afdelingen leren door de sterk eigen werkwijze weinig van elkaar als het om planning & control gaat Verbetermaatregelen Hoewel houding en gedrag één van de belangrijkste verbeterpunten uit dit onderzoek is, heeft het definiëren van afzonderlijke cultuur -maatregelen niet onze voorkeur. Bij het oppakken van de in dit rapport genoemde inhoudelijke verbetermaatregelen zal aandacht moeten worden gegeven aan de zachte aspecten (verbinden van hard en zacht ). Door een betere aansturing en organisatie van de planning & control functie zal de cultuur en het gedrag binnen de planning & control functie naar onze inschatting al verbeteren. Er zal wel voldoende tijd moeten worden vrijgemaakt (verminderen werkdruk), terwijl ook voorbeeldgedrag (daadwerkelijk elkaar aanspreken, tonen van leiderschap) belangrijk is voor het daadwerkelijk realiseren van verbeteringen in houding en gedrag Inrichting van het financiële systeem Het financieel systeem (Key2Financiën) wordt door de gebruikers ervaren als bewerkelijk en niet optimaal in het gebruik. Voornaamste verbeterpunt van het systeem is dat het binnen de IBK-module nu niet mogelijk is om meerjarenoverzichten te maken. Mede hierdoor wordt door de medewerkers veel gebruik gemaakt van Excel, met als consequenties: schaduwadministraties per afdeling, foutgevoeligheid, extra kwaliteitscontroles noodzakelijk, inefficiency. PwC Pagina 10 van 19

11 Ook wordt een goede rapportgenerator gemist. Het gebruik van Cognos is in ontwikkeling maar stagneert, doordat bij de planning & control medewerkers niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de verdere ontwikkeling en niet duidelijk is waar de ontwikkeling nu blijft hangen. Het gebruik van het financieel systeem door afdelingshoofden is laag, mede omdat zij de verantwoordelijkheid voor de budgetbewaking bijna volledig overlaten aan de afdelingscontrollers. Ook bij de afdelingscontrollers is de kennis van het financieel systeem beperkt, waardoor zij bij (complexe) informatievragen (exporteren naar Excel) relatief snel de hulp moeten inroepen van het team Concerncontrol. Door de kennis en het gebruik van het financieel systeem door afdelingshoofden en afdelingscontrollers te verbeteren (middels opleiding / training en elkaar aanspreken op dit kennis / gebruik), kan de afhankelijkheid van de afdelingscontrollers en het team Concerncontrol verder worden verminderd. Het financieel sturen door de afdelingshoofden via het piepsysteem (zijnde de afdelingscontroller) zou in de toekomst dan ook niet meer de praktijk moeten zijn. De inrichting van het financieel systeem wordt door betrokken medewerkers als goed ervaren. Door PwC worden vraagtekens gezet bij het hoge detailniveau van sommige budgetten en het hoge aantal budgethouders. Ook is het in de huidige situatie mogelijk kosten te verantwoorden in het financieel systeem zonder dat daar een budget tegenover staat Verbetermaatregelen Onze aanbevelingen voor verbetering van het financiële systeem: 1. Zet de ontwikkeling van Cognos versneld door, beginnend bij het beleggen van de verantwoordelijkheid voor de verdere doorontwikkeling van Cognos (bij voorkeur op MT-niveau). Bekijk of in het eindbeeld er naast Cognos nog behoefte bestaat aan het aanschaffen van een aparte rapportgenerator. Onze verwachting / inschatting is dat een dergelijke rapportgenerator dan niet meer nodig is. 2. Vergroot het kennisniveau over het financieel systeem en Cognos bij budgethouders (afdelingshoofden, teamleiders, etc.) zodat zij gemakkelijker zelf de juiste informatie kunnen raadplegen (en daardoor minder beroep hoeven te doen op de afdelingscontrollers en het team Concerncontrol) en een grotere rol kunnen spelen c.q. verantwoordelijkheid moeten nemen in de budgetbewaking. Verdieping: digitalisering van de planning & control cyclus Voor het digitaliseren van de planning & control cyclus worden door de markt verschillende ICT-oplossingen aangeboden. Deze ICT-oplossingen richten zich op verschillende onderdelen van de planning & control cyclus. Cognos is een voorbeeld van een ICT-oplossing, primair gericht op het maken van rapporten en dashboards, zowel in digitale vorm (op het scherm) als in papieren vorm (schriftelijke rapportages). Cognos is een instrument voor budgetbewaking en managementsturing. Cognos kan gebruikt worden als vervanger van c.q. uitbreiding op de rapportagemodule van het financieel systeem van een gemeente. De kracht van Cognos ligt in het integraal rapporteren (financiële en niet-financiële informatie in één rapportage), doordat gegevens uit diverse bronsystemen worden gehaald. Daarnaast zijn er ICT-oplossingen die zich specifiek richten op (het ondersteunen bij) het opstellen van planning & control instrumenten, zoals begroting en jaarrekening. Een voorbeeld is Lias. Deze ICToplossingen maken het mogelijk dat een begroting of jaarrekening met de spreekwoordelijke één druk op de knop kan worden gemaakt. De (tekstuele) bijdragen die medewerkers moeten leveren voor een begroting of jaarstukken worden direct in een systeem als Lias ingevoerd. Het proces van aggregeren en goedkeuren van deze (tekstuele) bijdragen wordt ondersteund door een dergelijke ICT-oplossing middels workflowfunctionaliteit. Ook versiebeheer van de begroting c.q. jaarstukken wordt veelal ondersteund. Een systeem als Pepperflow is opgezet vanuit een totaalconcept van planning & control, gericht op het sturen en besturen van een gemeentelijke organisatie. Het systeem biedt functionaliteiten op diverse gebieden (rapportages / managementinformatie, documentmanagement, actielijsten bijhouden, vergaderen vanaf het scherm, capaciteitsplanning, projectmanagement, urenregistratie, etc.) en integreert deze in één ICToplossing. Het is in die zin een goed hulpmiddel om beter te kunnen sturen. Door de brede opzet ( schaap met PwC Pagina 11 van 19

12 5 poten ), kent het systeem op de individuele functionaliteiten minder diepgang dan pakketten als Cognos en Lias. De gemeente Boxtel heeft de beschikking over Cognos, maar gebruikt dit gereedschap nog niet optimaal. Cognos kan voor Boxtel een belangrijke rol spelen bij de verbetering van de budgetbewaking en het laagdrempelig bieden van managementinformatie aan integraal verantwoordelijke managers. Het gebruik (in aanvulling op Cognos) van systemen als Lias en Pepperflow kan worden overwogen, maar dan wel op basis van een visie op digitalisering, in het bijzonder de digitalisering van de planning & control cyclus. Vanuit de geformuleerde ambities van de gemeente Boxtel (o.a. digitalisering) zijn dergelijke ICT-oplossingen een logische stap, vanuit wat wij constateren over waar de planning & control functie nu staat wellicht nu nog te vroeg Omvang van de planning & control documenten De planning & control documenten (en dan met name de begroting en de rekening) kunnen dunner, met name door het verwijderen van dubbele teksten en het verwijderen van overbodige onderdelen. Er zijn ook grote verschillen in detailniveau en schrijfstijl tussen afdelingen, die zichtbaar worden in de planning & control documenten. In het onderzoek zijn diverse verbeterpunten (zie hierna) naar voren gekomen voor de planning & control documenten, met als rode draad: kwalitatief betere en concretere informatie. De planning & control documenten zijn nu nog geen sturingsinstrumenten. De planning & control documenten maken ook nog geen onderdeel uit van een integrale planning & control cyclus. De bestuurlijke planning & control documenten (begroting, rekening, etc.) sluiten qua format en inhoud onvoldoende aan op de ambtelijke planning & control documenten (afdelingsplan, MARAP). Een verantwoording van het afdelingsplan ontbreekt. Door de medewerkers wordt aangegeven dat de kwaliteit van de MARAP en de BURAP is teruggelopen in de afgelopen jaren. De MARAP heeft geen functie buiten de afdeling, terwijl de BURAP een product is van het team Concerncontrol, zonder veel betrokkenheid van de afdelingen. De op handen zijnde brede introductie van tablets binnen de gemeente Boxtel biedt vanuit veranderkundig oogpunt goede mogelijkheden om de planning & control documenten versneld te digitaliseren Verbetermaatregelen De planning & control documenten kunnen dunner en moeten concreter en kwalitatief beter. Onze aanbevelingen voor verbetering van de planning & control documenten: 1. Het in de begroting en de rekening beter en concreter beschrijven wat er in het komende jaar wordt gedaan c.q. wat er in het afgelopen jaar is gedaan. Dit vereist training van de budgethouders. Alternatief is een centrale aanpak middels een goede eindredacteur die de budgethouders interviewt. 2. Het apart formuleren en opnemen van prestatie-indicatoren, naast de effectindicatoren zoals die nu zijn opgenomen (uit waar staat je gemeente? ) 3. Het in de begroting opnemen van waarden voor de indicatoren voor de komende jaren, in plaats van het alleen laten zien van de historische trend. 4. Het maken van een onderscheid tussen going concern en bestuurlijke prioriteiten in de planning & control documenten 5. Het digitaal ontsluiten van de planning & control documenten en de onderliggende beleidsdocumenten, zodat de toegankelijkheid en leesbaarheid van de informatie sterk kan worden verbeterd. PwC Pagina 12 van 19

13 Verdieping: SMART formuleren van beleid Het SMART, concreet en meetbaar maken van beleid komt als vraagstuk naar voren bij het opstellen van een begroting, maar heeft alles te maken met de kwaliteit van de beleidsontwikkeling. Het SMART, concreet en meetbaar maken van beleid is een vaardigheid, die middels training (gericht op beleidsmedewerkers en managers / leidinggevenden) op een hoger kwaliteitsniveau gebracht moet worden. De effecten hiervan zullen niet alleen zichtbaar zijn in de begroting en/of jaarrekening, maar ook in beleidsnota s en college- /raadsvoorstellen. Het gemeentebreed vaststellen van een gemeenschappelijk begrippenkader is een eerste stap naar het SMART, concreet en meetbaar maken van beleid. Eén best-practice van een gemeente die zijn begroting SMART, concreet en meetbaar heeft ingericht, is er (nog) niet. Wel zijn er diverse gemeenten die stappen in de goede richting hebben gezet c.q. aan het zetten zijn. Voorbeelden zijn: - Gemeente Utrechtse Heuvelrug begroting 2013 (pilot twee programma s) - Gemeente Kampen begroting 2011 / 2012 (gemeentebreed verbetertraject) - Gemeente Best begroting 2012 (gemeentebreed verbetertraject) - Provincie Noord-Brabant PVVP (uitwerking in 3W-vragen in bijlage) - Gemeente Amsterdam / stadsdeel Centrum instrument van het meetbaar programma akkoord (MaatPAK) - Gemeente Utrecht - programmabegroting 2009, specifiek het gebruik van een doelenboomstructuur en het werken met indicatoren - Gemeente Helmond, programmabegroting 2010, specifiek het werken met grafieken met meerjarige ontwikkeling van indicatoren 3.6. Inrichting van de planning & control cyclus Over de inrichting van de planning & control cyclus zijn in de gesprekken relatief weinig suggesties voor verbetering naar voren gekomen. Wel kan worden vastgesteld dat de verbetermaatregelen uit eerder uitgevoerde onderzoeken (rekenkameronderzoek 2007, extern onderzoek 2008) maar ten dele zijn opgevolgd. Deze zouden alsnog uitgevoerd moeten worden. Dat de circulaires van het gemeentefonds en de bestuurlijke planning & control instrumenten in de tijd niet goed op elkaar aansluiten, wordt binnen Boxtel als een probleem ervaren, maar in de praktijk weten alle gemeenten in Nederland hier een praktische weg in te vinden. De planning & control cyclus kan vereenvoudigd worden en effectiever worden gemaakt door de bestuurlijke cyclus te ontwerpen rondom 2 of 3 bestuurlijke momenten in het jaar. Op deze momenten worden integrale afwegingen (tussen beleidsvelden) gemaakt en worden trends uit het verleden, de huidige stand van zaken en het verwachte toekomstbeeld in een keer meegewogen. De ambtelijke cyclus kan gekoppeld worden aan deze bestuurlijke momenten. Hierdoor wordt op een moment de programmabegroting en het afdelingsplan gemaakt (en niet los van elkaar in de tijd, zoals nu gebruikelijk is). Vanuit één inhoudelijke werkelijkheid worden planning & control documenten geproduceerd voor verschillende doelgroepen op verschillende aggregatieniveaus. Door bovendien in de cyclus meer in te zetten op communicatie / dialoog i.p.v. het produceren van papier, kunnen kortere doorlooptijden worden gerealiseerd en actuelere informatie worden verkregen. Diverse gemeenten (Helmond, Gouda, Utrecht) hebben reeds stappen in die richting gemaakt. Verdieping: Vernieuwing van de planning & control cyclus bij andere gemeenten De gemeente Helmond heeft er enkele jaren geleden voor gekozen de tussentijdse voortgangsrapportage te vervangen door presentaties ( Van pak naar Powerpoint ). Aanleiding was een ontevreden raad (omvang informatie, actualiteit) en een ontevreden organisatie (veel werk, weinig waardering, lange doorlooptijden, veel schijven, veel controls). De gemeente heeft ervoor gekozen de halfjaarlijkse managementrapportages en de bestuursrapportages te vervangen door een mondelinge presentatie aan B&W en aan de raad. Raad tevreden, organisatie tevreden PwC Pagina 13 van 19

14 Belangrijkste resultaten: informatie meer op hoofdlijnen, informatie veel actueler, kortere doorlooptijden, veel minder tijd nodig. Bovendien kan de Raad vragen stellen en doorvragen. Directeuren zijn meer betrokken bij de inhoud. Het proces is weer leuk, want het gaat over de inhoud. Hoewel het concept van de gemeente Helmond instrumenteel lijkt, liggen de belangrijkste verbeteringen op het gebied van houding en gedrag. Omdat een afdelingshoofd zelf aan het ambtelijk management (en ambtelijk management weer aan College, enz.) moet presenteren, is hij/zij veel scherper bezig met wat er in zijn afdeling speelt. Projectleiders en teamleiders worden door het afdelingshoofd veel regelmatiger aangesproken. Diverse gemeenten (o.a. Gouda, Boskoop) hebben de werkwijze van de gemeente Helmond overgenomen en verder doorontwikkeld. De gemeente Gouda is bestuurlijk naar twee integrale afwegingsmomenten gegaan. Op deze twee integrale afwegingsmomenten (na 4 maanden, na 8 maanden) wordt tegelijk terug gekeken, de huidige stand van zaken bekeken en vooruit gekeken Verbetermaatregelen Onze aanbevelingen voor verbetering van de planning & control cyclus: 1. Realiseer de verbetermaatregelen (zie bijlage C) zoals die uit eerdere onderzoeken naar voren zijn gekomen, voor zover deze nog niet zijn gerealiseerd. De organisatie en de aansturing van de planning & control processen moet in principe eerst worden opgepakt, voordat aan een herontwerp / verbeterde inrichting van de planning & control cyclus kan worden gedacht (zoals hiervoor geschetst). Er kan ook worden gekozen voor the way forward, waarbij een herontwerp van de planning & control cyclus en digitalisering van de planning & control documenten leidend worden, en andere verbetermaatregelen in de slipstream daarvan worden meegenomen. Dit vereist meer ambitie, meer inzet en meer financiële middelen in vergelijking met de hiervoor gepresenteerde verbetermaatregelen. Hier ligt een strategische keuze voor de gemeente Boxtel. Verdieping: Planning & Control the Easy Way Door PwC is Planning & Control the Easy Way ontwikkeld, een visie en stip op de horizon hoe planning & control er bij gemeenten in de toekomst uit zou kunnen komen te zien. Door PwC worden drie belangrijke ontwikkelingen gezien op het gebied van planning & control: - Een sterke ontwikkeling van het informatiemanagement en het werken vanuit een informatiepyramide - Een sterke ontwikkeling in het digitaliseren van de planning & control cyclus - Een sterke ontwikkeling in een resultaatgerichte houding en gedrag van medewerkers Met P&C the Easy Way worden gemeenten uitgedaagd na te denken hoe hun toekomstbeeld voor planning & control in hun gemeente eruit ziet. Om op die manier gerichte maatregelen te kunnen nemen die de gemeente op weg helpen naar dit toekomstbeeld (en stopt met maatregelen die hier geen bijdrage aan leveren). Een voorbeeld van een gemeente die de afgelopen jaren stappen hebben gezet in de ontwikkeling van planning & control is de gemeente Helmond (en in navolging daarop gemeenten als Gouda en Boskoop). Kern van de verandering die zij hebben doorgevoerd is het meer aan elkaar presenteren van de voortgang / stand van zaken in plaats van het anoniem aan elkaar toesturen van ingevulde formats, resulterend in dikke boekwerken. Minder papier dus en meer gesprek / dialoog. Bijkomend resultaat is dat doorlooptijden voor het opstellen van planning & control documenten sterk zijn verkort, de informatie veel actueler is en houding / gedrag is verbeterd (planning & control is persoonlijker geworden). PwC Pagina 14 van 19

15 3.7. Samenvatting verbetermaatregelen Rol- en taakverdeling centraal en decentraal 1. Verbetering van de organisatie en aansturing van de planning & control functie door één of meer van de volgende maatregelen door te voeren: - Het onder één aansturing brengen van de afdelingscontrollers en het team Concerncontrol - Het binnen het MT benoemen van een verantwoordelijke voor de planning & control, die de verbetering van de planning & control functie ter hand gaat nemen Planning & control processen 1. Het in een vroegtijdig stadium laten vaststellen van de planningen van de planning & control instrumenten in het MT, zodat commitment binnen het MT ontstaat en meer eigenaarschap wordt gecreëerd voor de planning & control processen bij de afdelingshoofden. Het MT moet ook de logische plek voor escalatie zijn als afspraken niet worden nagekomen. 2. Het verbeteren van de agenda van het controllersoverleg (met alleen nog concernbrede onderwerpen en gemeenschappelijke ontwikkelopgaven) en het desgewenst in bilaterale overleggen tussen het team Concerncontrol en de betreffende afdeling bespreken van lopende zaken en actuele ontwikkelingen. Kwetsbaarheid in het proces van planning & control 1. Werk voor de planning & control functie aan uniformering van werkwijzen / processen. Er zijn nu te weinig kaders voor de planning & control processen, wat resulteert in inefficiency, kwaliteitsverlies en kwetsbaarheid. Uitgangspunt zou moeten zijn dat iedere afdeling hetzelfde werkt als het om planning & control gaat, alleen de inhoud is verschillend. 2. Maak afspraken over vervanging bij ziekte / vakantie en laat afdelingscontrollers en medewerkers van het team Concerncontrol rouleren over afdelingen. 3. Stimuleer medewerkers van het team Concerncontrol op het wel/niet aannemen en loslaten van werk en gebruik de vrijgekomen tijd om verbeteringen door te voeren (doorbreken vicieuze cirkel) Cultuur en gedrag van het proces van planning & control 1. Hoewel houding en gedrag één van de belangrijkste verbeterpunten uit dit onderzoek is, heeft het definiëren van afzonderlijke cultuur -maatregelen niet onze voorkeur. Bij het oppakken van de in dit rapport genoemde inhoudelijke verbetermaatregelen zal aandacht moeten worden gegeven aan de zachte aspecten (verbinden van hard en zacht ). Inrichting van het financiële systeem 1. Zet de ontwikkeling van Cognos versneld door, beginnend bij het beleggen van de verantwoordelijkheid voor de verdere doorontwikkeling van Cognos (bij voorkeur op MT-niveau). Bekijk of in het eindbeeld er naast Cognos nog behoefte bestaat aan het aanschaffen van een aparte rapportgenerator. Onze verwachting / inschatting is dat een dergelijke rapportgenerator dan niet meer nodig is. 2. Vergroot het kennisniveau over het financieel systeem en Cognos bij budgethouders zodat zij gemakkelijker zelf de juiste informatie kunnen raadplegen (en daardoor minder beroep hoeven te doen op de afdelingscontrollers en het team Concerncontrol) en een grotere rol kunnen spelen c.q. verantwoordelijkheid moeten nemen in de budgetbewaking. Omvang van de planning & control documenten 1. Het in de begroting en de rekening beter en concreter beschrijven wat er in het komende jaar wordt gedaan c.q. wat er in het afgelopen jaar is gedaan. Dit vereist training van de budgethouders. Alternatief is een centrale aanpak middels een goede eindredacteur die de budgethouders interviewt. 2. Het apart formuleren en opnemen van prestatie-indicatoren, naast de effectindicatoren zoals die nu zijn opgenomen (uit waar staat je gemeente? ) 3. Het in de begroting opnemen van waarden voor de indicatoren voor de komende jaren, in plaats van het alleen laten zien van de historische trend. 4. Het maken van een onderscheid tussen going concern en bestuurlijke prioriteiten in de planning & control documenten 5. Het digitaal ontsluiten van de planning & control documenten en de onderliggende beleidsdocumenten, zodat de toegankelijkheid en leesbaarheid van de informatie sterk kan worden verbeterd. Inrichting van de planning & control cyclus 1. Realiseer de verbetermaatregelen (zie bijlage C) zoals die uit eerdere onderzoeken naar voren zijn gekomen, voor zover deze nog niet zijn gerealiseerd. 2. Herontwerp de planning & control cyclus, maak de cyclus digitaal, integraal, efficiënter en effectiever PwC Pagina 15 van 19

16 A. Gesprekspartners interviews Hans van Brummen- interim-burgemeester Jan Fraanje- gemeentesecretaris Harrie Voets- Afdelingscontroller RO Frits Fasteneu- afdelingshoofd OR John Meeuwesen- afdelingscontroller OR Mart van Woensel- functioneel beheerder financieel systeem Ruud Hart- afdelingscontroller CD Maria Snellen- afdelingshoofd RO Gerard Schonfeld- afdelingshoofd MO Jeanne Rozijn- concerncontroller CD Art Vissers- ass. concerncontroller CD Klaartje Vingerhoets- afdelingscontroller MO Berry Timmermans- afdelingscontroller MO Johan Koemeester- teamleder MO Harry van Berkel- afdelingshoofd CD PwC Pagina 16 van 19

17 B. Documentatielijst Overzicht belangrijkste pakketten Detailnivo begroting en rekening 2010 Detailnivo begroting en rekening 2011 Informatie over de inrichting van de administratie Raadsvoorstel burap Bijlage 1 en 2 burap Raadsvoorstel eerste bestuursrapportage 2011 Tweede bestuursrapportage 2011 Formatie gegevens van medewerkers betrokken bij P&C Functieomschrijving van concerncontrol, afdelngscontrollers en assistent concerncontrol, assistent afdelingscontrollers. Organisatieverordening gemeente Boxtel 2011 Programmabegroting 2012 en programmabegroting Programmajaarverslag 2011 en programmajaarverslag 2010 Format voor maraps: formatmarap en model marap kaal Memo tweede bestuursrapportage 2011 Afdelingswerkplan MO Afdelingswerkplan OR Afdelingswerkplan RO Afdelingswerkplan CD Marap MO Marap OR Marap RO Marap CD Marap Burgerzaken en Welzijn Marap Openbare Werken Marap RO PwC Pagina 17 van 19

18 Marap CO Marap WonenMilieu Marap Sociale Zaken Commissienotitie : financieel technische uitgangspunten voor opstelling van de begroting Collegevoorstel Mandaatbesluit Document tussentijdse rapportage Raadsadvies Tussentijdse Rapportages Interne controleplan (voor de rechtmatigheid) Gemeente Boxtel Collegevoorstel Bestuurlijk planning Budgetcyclus 2012 Budgethoudersregeling Projectmatig werken PwC Pagina 18 van 19

19 C. Uitkomsten eerdere onderzoeken In 2007 is er een onderzoek uitgevoerd door de rekenkamercommissie naar de programmabegroting van de gemeente Boxtel. Hieruit kwam een aantal punten naar voren waarop de begroting nog tekort schiet: o Evalueerbaarheid van de doelstellingen o Logische samenhang binnen programma s tussen doelen, acties en middelen o Toelichting op verschillen tussen begroting en laatste rekening o Inzichtelijkheid relatie beleidsprogramma met de begroting van het specifieke jaar o Inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie van het grondbedrijf. In 2008 werd er een onderzoek uitgevoerd door een extern adviesbureau. In dit rapport werden de onderstaande verbetermogelijkheden voor de begroting genoemd: o Aansluiting van beleidsevaluatie op de beleidswensen o 2 e burap te laat, inhoudelijke bijsturing is in dit late stadium van het jaar niet meer mogelijk o SMART formuleren van doelstellingen o Eenduidige schrijfstijl o Gewenste effect is te weinig concreet o De programmabegroting moet een meer integraal sturingsdocument zijn o Meer indicatoren formuleren bij de doelen of gewenste maatschappelijke effecten. o Er wordt nog te weinig beschreven wat er in het specifieke begrotingsjaar als resultaat behaald gaat worden. PwC Pagina 19 van 19