BESTUURLIJKE ORGANISATIE SLAGKRACHTIGE OVERHEID JAARVERSLAG maart 2014

Transcriptie

1 BESTUURLIJKE ORGANISATIE SLAGKRACHTIGE OVERHEID JAARVERSLAG maart 2014 Parkstraat 45 bus 3609 B-3000 Leuven Prof. dr. Geert Bouckaert Promotor-coördinator Prof. dr. Annie Hondeghem Promotor KU Leuven Universiteitstraat 8 B-9000 Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Promotor U.Gent herwig.reynaert@ugent.be Prinsstraat 13 B-2000 Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Prof. dr. Filip De Rynck Promotor U.Antwerpen ria.janvier@ua.ac.be Martelarenlaan 42 B-3500 Hasselt Prof. dr. Johan Ackaert Promotor UHasselt johan.ackaert@uhasselt.be

2 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE - SLAGKRACHTIGE OVERHEID JAARVERSLAG 2013 Dit is het jaarverslag 2013 van het Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Slagkrachtige Overheid (SBOV III). De financiële rekeningen zijn opgenomen in een apart document. Inhoudstafel Summary 4 1 Consortium Samenstelling Structuur & taakverdeling 6 2 Visie, missie en doelstellingen van SBOV III Visie: een nieuwe rol voor de overheid in een veranderende omgeving Missie van het steunpunt Doelstellingen Structuur van het meerjarenprogramma 11 3 Werkpakketten A-onderzoekslijnen S1 Governance van transversaal en horizontaal beleid in de Vlaamse overheid - Governance of cross-cutting policies in agencified governments ( , KU Leuven) S2 Ex ante beleidsevaluatie voor een effectieve en efficiënte beleidsinstrumentenkeuze - Ex ante evaluation for an effective and efficient policy instrument choice ( , KU Leuven) S3 De democratische verankering van lokale netwerkverbanden - The democratic anchorage of local governance networks ( , U. Gent) S4 Beleidsvoering en besluitvorming op regionale schalen. Analyse van regionale arrangementen en regimes - Policy-making in regional settings. Analysing regional regimes ( , Universiteit Gent) S5 Hoe kunnen lokale besturen een impact hebben op de Europese besluitvorming? De Europeanisering van lokale besturen in Vlaanderen in een comparatief perspectief - How can local authorities have an impact on European politics? The Europeanization of local politics in Flanders in a comparative perspective ( , U. Gent) S6 Impact van EU economisch beleid op de Vlaamse overheid The impact of EU - Economic Policies on Flemish Governance ( , U. Antwerpen) P1 Implementatie van de Beleids- en BeheersCyclus in lokale besturen Implementation of the Policy and Management Cycle in local government ( , KU Leuven) P2 Optimalisering van management van interbestuurlijke informatieprocessen in Vlaanderen - Towards optimal chains of inter-governmental information management ( , KU Leuven) P3 Management van informatieprocessen in Vlaamse lokale besturen Management of organisation-wide information chains in Flemish local governments ( , Hogeschool Gent) P4 Regionale benchmarking van overheidsperformantie - Regional Benchmarking of Public Administration Performance ( , U. Antwerpen) 44 maart 2013 Inhoudstafel 2

3 3.11 C1 Flexicurity in de Vlaamse publieke sector - Flexicurity in the Flemish public sector ( , U. Antwerpen) C2 Talent management - Talent management ( , KU Leuven) C3 Bestuurlijk vertrouwen - Administrational trust ( , KU Leuven) 54 4 B-projecten B1 Lokale benchmarking ( , KU Leuven) B2 Vlaamse en lokale PPS: de functionaliteit van standaardisatie versus maatwerk voor de performantie van PPS-verbanden ( , U. Antwerpen) B7: Monitoring van de implementatie van het gemeentedecreet (2013, UHasselt) B8: Vermindering van lokale planlast: een comparatieve studie van de implementatie van het planlastendecreet (2013, UGent) B9: Stadsprojecten in Exploratieve scenario s voor Vlaamse steden (2013, UGent) B10: Naar een performante beleidsadvisering (2013, KU Leuven) 75 5 Management Interactie met de Vlaamse overheid Management binnen het consortium HRM-beleid Financieel beheer Organigram Logistieke en materiële inbreng Samenwerking met onderaannemers 79 6 Valorisatie 80 7 Transversale thema s 81 8 Samenwerking met andere steunpunten 81 Bijlage 1 Algemeen organigram SBOV III 82 Bijlage 2 Samenstelling klankbordgroepen 83 Bijlage 3 Publicaties maart 2013 Inhoudstafel 3

4 Summary The mission of SBOV III is to conduct fundamental and applied research with an academic purpose which is feeding into relevant policy problems and which contributes to solutions for policy formulation, implementation and evaluations of the Flemish administrations. Based on structural financing for stable 4 year research lines (A-lines) and yearly determined short term research projects (B-projects), SBOV III aims at researching and transferring its scientific research findings on current problem driven public administration and public policy issues and on governmental priorities in Flanders. It mirrors the current topics on the international research agendas as well as the priorities of the Flemish government. Hence, SBOV III will take up three important roles: act as a partner for the Flemish administration within the context of the current public sector reforms at the Flemish level, the local levels, and their interactions in Flanders; have a societal leverage function through its activities for these reforms; and have an academic national and international leverage function for the field of public administration. How did SBOV III contribute to these roles in 2013? First of all, SBOV functions as a partner for the Flemish administration within the context of the current public sector reforms. The Government Declaration explicitly refers to Flanders in Action and includes measures to have a public sector which is decisive and effective ( Slagkrachtige Overheid ). SBOV aims to contribute to these reforms by means of policy relevant research clustered in three groups: transparent and democratic structures (in short: structure); performant inter-governmental processes (in short: processes); and cultures, based on trust and responsibility (in short: culture). The different research projects are linked with policy objectives documented in the Government Declaration, Vlaanderen in Actie, the CAG Vision and Strategic Objectives, and the White Paper on Internal State Reform. In 2013 the 13 long term A-line projects focused on gathering and analyzing empirical data by means of qualitative and quantitative methods. Articles, papers and reports were written on a broad variety of issues such as policy instrument choice, performance based budgeting, intergovernmental data collection, public private partnerships, transition management, policy advisory systems, regulatory governance, local level Europeanisation and network governance. In some projects specific seminars and/or other events were organized aimed at disseminating (early) research findings. Next to the A-lines, in 2013 two long term B-projects were run ( Local Benchmarking and Flemish and local PPPs ), as well as four short-term B-projects. The latter projects are The effects of the Local Government Act, Lifting the burden of local government planning: a cross-sectorial and organizational study of the implementation of the local planning burden decree, Urban projects in Explorative scenarios for Flemish cities and Performance in policy advice. Several international publications as well as policy relevant reports were written on the basis of the research. The researchers plan and execute the research so that the results can be used to inform government policy. In the SBOV reports specific attention is being paid to formulating policy recommendations for policy makers. SBOV working papers, which are in English, are accompanied by an abstract in Dutch. Researchers provided specific policy recommendations at the request of the administration, but also presented their research at academic and non-academic fora. In order to maintain and increase the policy relevance of the research, SBOV actively engaged in debates with administrative and political actors in Flanders such as Administrative affairs ( Bestuurszaken ), Interiors ( Binnenlands Bestuur ) en Cities Policies ( Stedenbeleid ). With the Commission on Effective and Efficient Government (CEEO) there is an additional forum to bring SBOV research to the attention of policy makers. Other relevant platforms are the CAG where Flemish top administrators meet and the policy councils of the different policy domains. At the maart 2013 Summary 4

5 SBOV meetings and at internal seminars we invited representatives of Flemish and local government so that an exchange between academic perspectives and everyday policy practice is stimulated. In 2013 we invested quite some time in developing SBOV Policy Recommendations for the next Flemish Government ( ). These recommendations on the basis of SBOV II and SBOV III research were discussed at high level fora such as the CAG and finally presented during an event on 2 December There were 132 participants, mostly policymakers and academics. Early in 2014 these recommendations were also presented in the Flemish Parliament (18/2/2014). The SBOV Policy Recommendations were picked up by other actors, such as the CEEO. At the level of the research projects there is also a close collaboration with relevant actors. Not only are there two meetings a year with members of the klankbordgroup (KBG) that provide for input and feedback on the research, promotors and researchers also closely monitor policy developments that can have an impact on their research projects. Secondly, SBOV III has a societal leverage function. It is clear that the position of the public sector, of government, and also of the State itself, has changed in the last decades. An initial consequence was the pressure for a performing public sector, and the New Public Management movement has been a champion in emphasising this focus. It also resulted in a major and fundamental question of what public sector we need for the future. Clarifying the debate, organising these discussions, contributing to designing new models is part of this SBOV III societal leverage. To this end SBOV has initiated a debate on The Future State of the State. In 2012 we organized several internal debates on current trends in public administration. An internal position paper was developed on the role of government from a public administration perspective. In 2013 this paper was discussed in the Flemish Organization for Management and Policy (VVBB) as a forum of interaction between public administrators and public administration academics. Another theme we discussed at some length was transition management. What are the possibilities and/or limitations of this concept for stimulating large scale system changes in Flanders? Again we combined academic perspectives with practitioners perspectives. Next to several internal seminars on the topic, also a seminar was organized in collaboration with Steunpunt Trado: Government/governance in transitions? in January The purpose of the seminar was to gain a better insight in the way in which transitions and transition management is a reality in every day policy practice in the different policy fields in Flanders. This initiative was a success, with 57 participants, and with 18 Steunpunten represented. Thirdly, SBOV III has an academic national and international leverage function for the field of public administration. The origin of innovative ideas regarding reform in OECD countries is diverse. Besides inspiration from other public sector organizations abroad and from the private sector, the academic world is also active in the generation of reform ideas and in the reform debate in many OECD countries. A central role for SBOV III therefore will be to support, strengthen, make more solidly scientific and further internationalize the academic platform and its different expertises underpinning reform. This entails a further active participation in international academic networks. In 2013 researchers and promotors participated in international conferences such as EGPA, IRSPM, JCPA, NIG, ECPR, and TAD. In 2013 two international books were published, 5 national books, 10 chapters in international books, 7 chapters in national books, 25 articles in peer reviewed journals, 41 conference papers, 13 SBOV reports and 4 SBOV Working Papers. Two PhD s were successfully defended. maart 2013 Summary 5

6 1 Consortium 1.1 Samenstelling Voor de realisatie van het Steunpunt voor Beleidsrelevant Onderzoek - Bestuurlijke Organisatie slagkrachtige overheid is een consortium gevormd door: - Katholieke Universiteit Leuven (Instituut voor de Overheid) dat tevens coördinator is, - Universiteit Antwerpen (Onderzoeksgroep Management en Bestuur), - Hogeschool Gent (Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde), - Universiteit Gent (Centrum voor Lokale Politiek, Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen), - Universiteit Hasselt (Faculteit Rechten, Centrum voor Overheid & Recht). Steunpunt voor Beleidsrelevant Onderzoek - Bestuurlijke Organisatie slagkrachtige overheid (afgekort SBOV III) vormt een voortzetting van het Steunpunt voor Beleidsrelevant Onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (afgekort SBOV II) en het Steunpunt voor Beleidsrelevant Onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (afgekort SBOV I). 1.2 Structuur & taakverdeling In het meerjarenprogramma zijn 13 langetermijn (A-) onderzoekslijnen uitgeschreven, gegroepeerd in drie clusters: - transparante en democratische structuren (in het kort: structuur); - performante inter-governmentele processen (in het kort: processen); - organisatiecultuur, gebaseerd op vertrouwen en verantwoordelijkheid (in het kort: cultuur). Daarnaast worden ieder jaar 5,5 VTE toegekend aan B-projecten. Naast deze verticale onderzoekslijnen ontwikkelt SBOV III ook een horizontale onderzoekslijn onder de titel The future state of the state. De bedoeling van dit project is om een fundamentele bijdrage te leveren aan het debat over de toekomstige rol en positie van overheden in onze samenleving. Deze onderzoekslijn kan beschouwd worden als een horizontaal project dat de verschillende A-onderzoekslijnen en B-projecten overkoepelt. Ieder project wordt gecoördineerd door één onderzoeksinstelling. Aan deze coördinerende instelling wordt het personeelslid toegekend. Om onderlinge synergie te bevorderen is er per project eveneens een co-superviserende organisatie toegekend. In tabel 2 en 3 wordt aangegeven in welke onderzoekslijnen de leden van het consortium onderzoeksactiviteiten ontwikkelen. Deze verdeling sluit aan bij bestaande expertise die op deze domeinen tot nog toe ontwikkeld werd. maart Consortium 6

7 Tabel 1: Taakverdeling en samenwerkingspatronen over A-onderzoekslijnen (coop = cooperating of co-superviserende organisatie) Personeelsinzet (in VTE) A-ONDERZOEKSLIJNEN Nr DIRECTE PERSONEELSINZET KU Leuven U.Antwerpen U.Gent H.Gent UHasselt Totaal S Werkpakket STRUCTUUR S1 Governance van transversaal en horizontaal beleid in de Vlaamse overheid 1 1 S2 S3 S4 S5 Ex ante beleidsevaluatie voor een effectieve en efficiënte beleidsinstrumentenkeuze De democratische verankering van lokale netwerkverbanden Beleidsvoering en besluitvorming op regionale schalen. Analyse van regionale arrangementen en regimes Hoe kunnen lokale besturen een impact hebben op de Europese besluitvorming? De Europeanisering van lokale besturen in Vlaanderen in een comparatief perspectief S6 Impact van EU economisch beleid op de Vlaamse overheid 1 1 P Werkpakket PROCESSEN P1 P2 Implementatie van de Beleids- en BeheersCyclus in lokale besturen Optimalisering van management van interbestuurlijke informatieprocessen in Vlaanderen P3 Management van informatieprocessen in Vlaamse lokale besturen 1 1 P4 Regionale benchmarking van overheidsperformantie 1 1 C Werkpakket CULTUUR C1 Flexicurity in de Vlaamse publieke sector 1 1 C2 Talent management 1 1 C3 Bestuurlijk vertrouwen 1 1 Totaal A-onderzoekslijnen Tabel 2: Personeelsallocatie A-onderzoekslijnen maart Consortium 7

8 Nr Tabel 3: Overzicht kortetermijnopdrachten B-PROJECTEN 2013 DIRECTE PERSONEELSINZET B-sporen B01 Lokale benchmarking KU Leuven U.Antwerpen U.Gent H.Gent UHasselt Totaal 0,75 B02 Vlaamse en lokale PPS: De functionaliteit van standaardisatie versus maatwerk voor de performantie van PPS-verbanden ,75 B-projecten 2013 B07 Monitoring van de implementatie van het gemeentedecreet ,00 B08 Vermindering van lokale planlast: een comparatieve studie van de implementatie van het planlastendecreet ,00 B09 Stadsprojecten in Exploratieve scenario's voor Vlaamse steden ,00 B10 Naar een performante beleidsadvisering ,00 TOTAAL B-projecten ,75 0,75 1,00 1,00 1,00 5,50 maart Consortium 8

9 2 Visie, missie en doelstellingen van SBOV III 2.1 Visie: een nieuwe rol voor de overheid in een veranderende omgeving Tijdens de Public governance conferentie van de OESO in Venetië (november 2011) werden drie prioriteiten vooropgesteld door de lidstaten: het garanderen van dienstverlening in tijden van financiële en economische crisis; het garanderen van een efficiënte en effectieve dienstverlening; en het garanderen van een open en transparante publieke sector. Het is duidelijk dat de financiële en economische crisis een belangrijke impact heeft op de publieke sector. De overheid wordt plots minder gezien als deel van het probleem maar als kern van de oplossing, ook als redder van delen van de private sector. Tegelijkertijd zorgt de crisis voor een grote nood om de overheidstekorten terug te dringen, in de eerste plaats door overheidsuitgaven te reduceren. Een vraag die zich stelt is, in hoeverre een dergelijke nieuwe visie op de overheid - eerder een deel van de oplossing dan van het probleem - een lang leven beschoren is. In hoeverre wordt die overheid voldoende vertrouwd als aanbrenger van oplossingen? Het post NPM tijdperk geeft ons de kans om stil te staan bij enkele leerpunten. NPM was in de eerste plaats een Angelsaksisch verhaal, waarbij verschillende landen in verschillende mate aan de slag gingen met het NPM. Welke lessen kunnen we trekken uit ervaringen met overheidshervormingen? Een eerste les is dat agentschappen niet in alle situaties de beste keuze zijn, maar dat hun succes afhangt van een aantal voorwaarden. De verdere agentificatie van de publieke sector heeft bijgedragen aan het herdefiniëren van verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording voor overheidsperformantie. Echter, nieuwe problemen hebben zich ontwikkeld, zoals de nood aan coördinatie van gespecialiseerde autonome entiteiten, en de integratie van horizontale en transversale beleidskwesties. Een tweede les is dat overheidsprestaties gemeten kunnen worden, dat monitoring kan en moet geïntegreerd worden in de drie cycli (beleid, financieel, contracten), en dat de informatie over overheidsprestaties kan gebruikt worden om de performantie te verhogen. Ook dit is echter voorwaardelijk aangezien het samenhangt met de capaciteit om prestaties te definiëren en meten. Bovendien moet een evenwicht gevonden worden tussen de kosten en de baten van prestatiemanagement, zeker wanneer prestatiemanagement bijdraagt aan nieuwe administratieve kosten met betrekking tot planning en rapportage. Zowel interne als externe audit in de publieke sector is een booming business. Een derde les is dat marktmechanismen in de overheid niet altijd hanteerbaar en functioneel zijn. Terwijl marktmechanismen de aandacht van de aanbodzijde (overheid) voor de vraagzijde (burger/klant) hebben gestimuleerd en de transparantie hielpen verhogen, bleken sommige quasimarkten niet de geschikte werkwijze en resulteerden ze in dysfunctionele contracten en inzet van de markt. Deze ervaringen met NPM in combinatie met de wereldwijde financiële en economische crisis kunnen resulteren in een andere soort overheidshervormingen en in een andere rol voor de publieke sector. Continentaal Europa, met inbegrip van Vlaanderen, heeft belangrijke overheidshervormingen geïnitieerd, maar behoudt ook haar identiteit als rechtsstaat. De volgende aspecten blijven belangrijke kenmerken van onze publieke sector: - Co-governance, met name met een verzuilde publieke dienstverlening; - Neo-Weberiaans systeem, waarbij performantie wordt gecombineerd met het belang van een zorgvuldige rechtsgang en het volgen van procedures; - Samenwerkingsverbanden waarbij strategische keuzes gemaakt moeten worden met private partijen en middenveldorganisaties; - De bijdrage van burgers voorbij de traditionele vormen van publieksconsultatie - Keuzes met betrekking tot beleid en dienstverlening waarbij beleidsbeëindiging en reductie moeten geïnitieerd worden, in een cultuur waar dit helemaal niet de traditie is - Transitiemanagement waarbij de hele samenleving betrokken is bij systeemverandering. maart Visie, missie en doelstellingen 9

10 Dit resulteert in een publieke sector die meer complex is omwille van systeemdifferentiatie; gekenmerkt is door meerdere bestuurslagen en door een multistakeholder karakter, waarbij de nood aan coördinatie groeit; en waarbij vertrouwen een kernrol speelt met het oog op samenwerking en coproductie. Dit resulteert in een ander type publieke sector (identiteit, actoren, rollen) die aandacht moet schenken aan en de capaciteit moet hebben om: - Problemen te ontdekken en analyseren zodat een aangepast beleid en dienstverlening kan ontwikkeld worden; - Risico s en urgenties in te schatten - Randvoorwaarden te definiëren met het oog op goede overheidsprestaties - Degelijke en duurzame (meta) governance te ontwikkelen - Om te gaan met een gebrek aan capaciteit en verlies van macht/invloed/controle; - Betrouwbaarheid te ontwikkelen; en - Om te gaan met hybriditeit (organisaties, beleid; politiek/administratie; publiek/privaat/middenveld) Om dit te realiseren is er behoefte aan een hervormingsprogramma met eigenaarschap vanwege de politiek, administratie, middenveld en private sector; waarbij capaciteit wordt bijeengebracht en synergiën gecreëerd worden; en waarbij de kloof tussen verwachtingen en capaciteit overbrugd kan worden. Het moderniseren van de samenleving impliceert een focus op zowel markt, politiek, middenveld en de publieke sector, op alle overheidsniveaus. Een dergelijke meerlagige en multi-actor focus benadrukt een centraal element in een duurzame en adequate administratie in de meest brede zin. Dit is ook duidelijk uit een recente OESO-review over Modernising Government, in de Lissabon doelstellingen, maar ook in vele VIA doorbraken, met inbegrip van de Slagkrachtige overheid. Een dergelijke visie over een nieuwe rol voor een andere publieke sector in een veranderende omgeving, heeft implicaties voor de structuur, de processen, en de cultuur van de overheid. Multilevel governance is vandaag een realiteit. Een nieuw evenwicht dient gezocht te worden tussen verschillende niveaus van de overheid, met het oog op een meer transparante en democratische overheid. Processen dienen gestroomlijnd en geoptimaliseerd te worden, zowel intra- als interbestuurlijk, met de ambitie om de overheidsprestaties te verbeteren. Nieuwe informatietechnologieën zijn hiervoor een belangrijke hefboom. Ten slotte, een cultuur van intraen interbestuurlijk vertrouwen is essentieel met het oog op goede prestaties. Ook vertrouwen in het talent van ambtenaren is van belang. De hier geschetste wetenschappelijke, administratieve en maatschappelijke ontwikkelingen hebben de ontwikkeling van het onderzoeksprogramma van SBOV III richting gegeven. 2.2 Missie van het steunpunt SBOV II heeft als missie om op basis van wetenschappelijk onderzoek (fundamenteel en toegepast) de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie te ondersteunen van de voor het beleid relevante problemen. Het Steunpunt stelt zich als doel om, vanuit de structurele onderzoeksfinanciering voor A-onderzoekslijnen en korte termijn B-projecten, prioritaire beleids- en bestuurskwesties te onderzoeken en de onderzoeksbevindingen actief ter beschikking te stellen van de overheid. Het onderzoek past zowel binnen de huidige internationale onderzoeksagenda s als binnen de proiriteiten van de Vlaamse overheid zoals vastgelegd in sleuteldocumenten als Vlaanderen in Actie (Via) en Slagkrachtige Overheid, als het Witboek over de Interne Staatshervorming. SBOV III zal haar onderzoeksbevindingen gebruiken en delen met het oog op het bijdragen aan de oplossing van concrete problemen en het realiseren van beleidsprioriteiten. In dit kader beschikt SBOV III over een kritische massa van multidisciplinaire expertise. Wetenschappelijke data en kennis wordt toegankelijk gemaakt en overgedragen aan de Vlaamse overheid. SBOV III draagt ertoe bij dat internationaal gebenchmarkte wetenschappelijke kennis de politieke, administratieve en maart Visie, missie en doelstellingen 10

11 academische capaciteit kan ondersteunen met het oog op het aanpakken van de huidige bestuurlijke uitdagingen, het reduceren van kennisleemtes, en het veranderen van suboptimale praktijken. 2.3 Doelstellingen SBOV III stelt zich de volgende doelstellingen, vanuit een speciale aandacht ten aanzien van het ontwikkelen van een effectieve en slagkrachtige overheid: - fundamenteel, internationaal vergelijkend en toegepast wetenschappelijke onderzoek verrichten; - binnen deze context een speciale en prioritaire aandacht hebben voor de valorisatie van dit onderzoek ten aanzien van de Vlaamse overheid; - gespecialiseerd en onafhankelijk advies verstrekken, - wetenschappelijke ondersteuning verlenen voor de ontwikkeling van instrumenten met het oog op een effectieve en slagkrachtige publieke sector, met inbegrip van de interne staatshervorming; - haar kennisbasis en internationaal academisch netwerk alsook netwerk van ervaringsdeskundigen ontwikkelen en ter beschikking stellen van de Vlaamse overheid. 2.4 Structuur van het meerjarenprogramma De selectie voor het meerjarenprogramma is het resultaat van verschillende inputs. Ten eerste formuleerde de Vlaamse overheid een aantal prioritaire thema s. De oproep verwijst naar een groot aantal onderzoeksthema s die verbonden zijn met de huidige prioriteiten met betrekking tot overheidshervormingen (Regeerakkoord, Vlaanderen in Actie, sleutelprojecten CAG, Witboek interne staatshervorming, ). Ten tweede is er de internationale onderzoeksagenda met betrekking tot overheidsmanagement. Vanuit de Vlaamse ambitie om een van de topregio s van de wereld te worden, moeten ook onderzoekers de ambitie hebben om trendsetters te zijn in wetenschappelijk onderzoek. Om deze reden worden belangrijke internationale thema s van de bestuurskunde en beleidswetenschappen geïntegreerd in het meerjarenprogramma. Ten derde wensen we de expertise van SBOV II te bestendigen. In het evaluatierapport van SBOV II werd door de academische experten benadrukt dat lange termijn dataverzameling erg belangrijk is voor de volgende generatie steunpunten. Om deze reden wensen we de dataverzameling van enkele onderzoekslijnen te continueren met het oog op longitudinale analyse. Ten vierde wensen we de onderzoeksfondsen efficiënt en effectief te beheren. Onderzoek dat reeds elders wordt gefinancierd, zal niet opgenomen worden in SBOVIII. Deze verschillende elementen werden meegenomen bij de opmaak van het onderzoekprogramma. De lange termijn onderzoeksprojecten (A-lijnen) werden samengebracht in drie clusters: - Cluster 1: transparante en democratische structuur - Cluster 2: performante interbestuurlijke processen - Cluster 3: organisatiecultuur, gebaseerd op vertrouwen en verantwoordelijkheid Op deze manier wordt ook tegemoet gekomen aan de onderverdelingen in de oproep. Tevens wordt tegemoet gekomen aan andere bekommernissen, zoals aandacht voor verschillende overheidsniveaus en de huidige hervormingsprogramma s. maart Visie, missie en doelstellingen 11

12 3 Werkpakketten A-onderzoekslijnen Nr Title Dutch Title English Coordination S STRUCTUUR STRUCTURE S1 S2 Governance van transversaal en horizontaal beleid in de Vlaamse overheid Ex ante beleidsevaluatie voor een effectieve en efficiënte beleidsinstrumentenkeuze Governance of cross-cutting policies in agencified governments Ex ante evaluation for an effective and efficient policy instrument choice KUL KUL S3 De democratische verankering van lokale netwerkverbanden The democratic anchorage of local governance networks UG S4 S5 Beleidsvoering en besluitvorming op regionale schalen. Analyse van regionale arrangementen en regimes Hoe kunnen lokale besturen een impact hebben op de Europese besluitvorming? De Europeanisering van lokale besturen in Vlaanderen in een comparatief perspectief Policy-making in regional settings. Analysing regional regimes How can local authorities have an impact on European politics? The Europeanization of local politics in Flanders in a comparative perspective HG UG S6 Impact van EU economisch beleid op de Vlaamse overheid P PROCESSEN PROCESSES P1 P2 P3 P4 Implementatie van de Beleids- en BeheersCyclus in lokale besturen Optimalisering van management van interbestuurlijke informatieprocessen in Vlaanderen Management van informatieprocessen in Vlaamse lokale besturen Regionale benchmarking van overheidsperformantie Impact of EU -Economic Policies on Flemish Governance Implementation of the Policy and Management Cycle in local government Towards optimal chains of inter-governmental information management Management of organisation-wide information chains in Flemish local governments Regional Benchmarking of Public Administration Performance C CULTUUR CULTURE C1 Flexicurity in de Vlaamse publieke sector Flexicurity in the Flemish public sector UA C2 Talent management Talent management KUL C3 Bestuurlijk vertrouwen Administrational trust KUL UA KUL KUL HG UA Tabel 4: Overzicht A-onderzoekslijnen maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 12

13 3.1 S1 Governance van transversaal en horizontaal beleid in de Vlaamse overheid - Governance of cross-cutting policies in agencified governments ( , KU Leuven) Doelstellingen & onderzoeksvragen Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw hebben de meeste OESO-landen hun administratief apparaat drastisch hervormd. Hierbij werd onder invloed van het NPM ingezet op meer specialisatie en differentiatie, door middel van de verzelfstandiging van de beleidsuitvoering in verschillende soorten verzelfstandigde agentschappen en contractualisering aan de private sector. Echter, sinds de tweede helft van de jaren negentig van de vorige eeuw worden deze overheden steeds meer geconfronteerd met een toenemende complexiteit van beleidsproblematieken en crisissen, die hun oorsprong vinden in maatschappelijke evoluties en globalisering. Deze beleidsproblematieken en crisissen, of zogenaamde wicked issues, kunnen enkel worden aangepakt via een gecoördineerde actie over beleidsdomeinen heen, door een samenspel van departementen en agentschappen. Ook de Vlaamse overheid kent deze evolutie. In een context van verzelfstandiging en homogene beleidsdomeinen, wordt de Vlaamse overheid steeds meer geconfronteerd met beleidsproblematieken die horizontaal en transversaal moeten worden aangepakt. Belangrijke beleidsdomeinoverschrijdende beleidsprogramma s zoals Vlaanderen in Actie - ViA, het Meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid en de Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling, alsook meer thematische transversale programma s op het vlak van armoede of jeugd, wijzen op het belang van samenwerking en afstemming over de grenzen van beleidsdomeinen en entiteiten heen. Op basis van binnenlands vergelijkend onderzoek, stelt dit onderzoeksproject de vraag naar de optimale vorm van governance van horizontale en transversale beleids-problematieken: Welke governance-mechanismen zijn effectief bij het aansturen van verschillende horizontale en transversale beleidsissues onder welke omstandigheden? Sub-vragen: 1. Hoe is de coördinatie van horizontale en transversale thema's georganiseerd in de Vlaamse overheid? 2. Wat verklaart het gebruik van de coördinatie-mechanismen voor specifieke transversale thema's? 3. Worden transversale thema's met verschillende kenmerken op verschillende manieren gecoördineerd en met welke resultaten? 4. Met welke mechanismen en met welke mate van succes worden transversale thema's vertaald in doelstellingen en acties voor individuele overheidsorganisaties? 5. Hoe integreren organisaties transversale thema's in hun eigen organisatorische planning? 6. Welke set van coördinatie-mechanismen is het meest geschikt voor welke typen transversale thema's onder welke omstandigheden? Vanuit verschillende theoretische kaders (open systeem- en contingentietheorieën, alsook neoinstitutionele theorieën), een uitgebreide typologie van mogelijke governance mechanismen, en verschillende methodologieën van datagaring (mapping, survey, interviews en documentanalyse), zal het onderzoeksproject de governance van geselecteerde horizontale en transversale beleidsopties vergelijken in Vlaanderen en deze trachten te verklaren Methodologie Allereerst is er een meta-analyse uitgevoerd van bestaande literatuur over de coördinatie van transversale thema's om het theoretische kader verder te ontwikkelen, om zodoende de eerste hypothesen te herformuleren en om de operationalisering van concepten te verbeteren. We hebben daarbij rekening gehouden met het onderzoek dat al ten aanzien van specifieke beleidsthema s uitgevoerd werd binnen het vorige steunpunt, en ten aanzien van governance van duurzame ontwikkeling (Bachus 2009). We maken binnen het project gebruik van meerdere casestudies, met beleidskwesties als cases. Gebaseerd op het theoretische kader en na overleg met de opdrachtgever, hebben we een drietal maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 13

14 horizontale beleidsissues geselecteerd. De case-selectie is gebaseerd op verschillen in termen van wickedness en in termen van 'politieke urgentie'. We hebben zowel beleidsprogramma s geselecteerd die intern en gericht zijn op beheer (besparingen en administratieve vereenvoudiging), alsook beleidsprogramma's die zijn gericht op de maatschappij (Integrale Jeugdhulp). In de empirische fase van het project, binnen deze cases, onderscheiden we twee luiken: 1.) het in kaart brengen van het governance systeem, en 2.) het nagaan van de interne vertaling van de doelstellingen in de organisatorische planning van de agentschappen en departementen. In het eerste luik gebruiken we een documentenanalyse, en interviews ter validering, om de coördinatie per horizontaal thema te bestuderen. De gegevens die wij daaruit putten analyseren we op drie verschillende manieren. Ten eerste door het gebruik van de comparative static mapping technique (zie Bouckaert, Peters en Verhoest 2010). Met deze mappings-techniek kunnen we de structuur en de gebruikte coördinatiemechanismen in kaart brengen. Ten tweede maken we gebruik van een tijdslijn, waarin het proces wordt geschetst. Ten derde gebruiken we dimensies van coördinatie om het coördinatie-systeem te classificeren (meer hiërarchie of meer netwerk). In het tweede luik bestuderen we hoe effectief het coördinatie-systeem is in het vertalen van dergelijke thema's in doelstellingen, acties en resultaten op het niveau van de individuele overheidsorganisaties. We bestuderen in hoeverre departementen en agentschappen de horizontale doelstellingen opnemen in de organisatie, zowel in de formele documenten als in de interne werking. Om dit na te gaan zullen wij binnen elk van de organisaties (10 in totaal) een uitgebreide documentenanalyse uitvoeren (beheers-/managementovereenkomsten, ondernemingsplannen, contracten, budgetten en monitoring/evaluatie rapporten) en interviews met sleutel-respondenten binnen de organisaties afnemen. Ten tweede analyseren we de perceptie van administrateursgeneraal over hun autonomie, de manier waarop ze worden gecontroleerd door andere departementen en centrale departementen, de manier van samenwerken met andere departementen of agentschappen en hun houding ten aanzien van horizontale vraagstukken en samenwerking. Daarvoor gebruiken we de gegevens die voortvloeien uit het COBRA-onderzoek dat inmiddels in 18 landen is gerepliceerd. Daarnaast is het COBRA-onderzoek in Vlaanderen herhaald in In deze nieuwe versie hebben we vragen opgenomen over beleidsdomein-overschrijdende coördinatie en samenwerking. Ten derde gebruiken we Q-methodologie om de verschillende percepties die (leidend) ambtenaren hebben over de coördinatie van wicked en transversale beleidskwesties in kaart te brengen. Q-methodologie wordt gebruikt om standpunten van personen systematisch te bestuderen. In Q-methodologie, wordt er een reeks van statements voorgelegd aan de respondenten, aan wie vervolgens wordt gevraagd de verklaringen te sorteren in een quasinormale verdeling, op basis van voorkeur. Vervolgens wordt er een factoranalyse gebruikt om de percepties statistisch van elkaar te onderscheiden Fasering & werkplan Onderzoeksfasen WP 1. Literatuuronderzoek en meta-analyse van bestaand case study materiaal WP 2. COBRA-survey WP 3. Case-studies Vlaanderen WP 4. Synthese Onderzoeksrapporten maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 14

15 3.1.4 Activiteiten 2013 Binnen het onderzoeksproject Coördinatie van transversaal en horizontaal beleid in de Vlaamse overheid hebben in 2013 de volgende activiteiten plaatsgevonden: - WP1: Meta-analyse van bestaande internationale wetenschappelijke literatuur en conceptueel kader afgerond rapport besproken op klankbordgroep - WP 2: Integratie van vragen inzake coördinatie, afstemming en uitvoering van horizontaal en transversaal beleid in de COBRA-vragenlijst Analyse afgerond Rapport besproken in klankbordgroep en in de laatste fase: zie publicaties - WP 3: Geschikte methodologie ontwikkeld voor casestudies; mapping, document analyse, interview-vragenlijsten, coördinatie-dimensies. Casestudie 1 besparingen afgerond (enkel de Q-sort nog uit te voeren binnen deze case). Casestudie 2 (Integrale Jeugdhulp), 3 (Administratieve vereenvoudiging) Documentenanalyse in uitvoering B-project: strategische overlegorganen voorbereidende fase. - WP 4: 7 juni 2013 eerste doctoraatsseminarie - Beleidsadvisering vanuit project: input in opmaak van aanbevelingen vanuit SBOV voor de volgende nieuwe Vlaamse Regering en input in aanbevelingen voor VLABEST voor toekomstige administratief-organisatorische structuur van de Vlaamse overheid voor wat betreft coördinatievraagstukken Valorisatie 2013 KLANKBORDGROEPEN: De klankbordgroep kwam bijeen op 21 januari en 18 december. PUBLICATIES: - Molenveld Astrid & Verhoest Koen (2013) Coordination of austerity measures in strongly agencified governments in the aftermath of the global financial crisis: Strict coupling in an era of New Public governance? November 2013, 10th Annual Work conference Netherlands Institute of Government (NIG), Enschede, The Netherlands. - Molenveld Astrid & Verhoest Koen (2013). Coordinating government-wide austerity measures in Flanders. IRSPM. Prague, 9-12 April Verhoest Koen, De Caluwé Chiara, Steen Trui & Molenveld Astrid (2013) Een toekomstgericht organisatorisch-administratief kader voor het bestuurlijke beleid van de Vlaamse administratie. Brussel: Vlaamse adviesraad voor bestuurszaken. Beschikbaar op: - Verhoest Koen, Wynen Jan, Molenveld Astrid & Oomsels Peter (2013). Beschrijvende statistieken Cobra-survey 2013: Eerste beschrijvende bevindingen inzake autonomie en sturing, coördinatie en samenwerking en vertrouwen, 67 pp. Leuven: Instituut voor de Overheid. - Online case-study catalogue: Verhoest Koen, Molenveld Astrid & Buttiens Dorien (2013). The coordination of government-wide, cross-cutting programmes: the case of Flanders in action, 14 pp: Cocops - Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future. Beschikbaar op: - Online case-study catalogue: Verhoest Koen, Voets Joris & Molenveld Astrid (2013). Integrated Youth Care, 16 pp. Cocops - Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future. Beschikbaar op: Nog te verschijnen, afgewerkt in 2013: maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 15

16 - Molenveld Astrid & Verhoest Koen (2014). Coördinatie-arrangementen in regionaal en internationaal perspectief. Een kijkje vanuit de Vlaamse en andere Europese overheidsorganisaties. Leuven: SBOV - Verhoest Koen, Molenveld Astrid & Willems Tom (forthcoming, exp. 2014) Explaining selfperceived accountability of regulatory agencies in comparative perspective: Do formal independence and de facto managerial autonomy matter? In: Bianculli, Andrea C., Xavier Fernández-i-Marín, Jacint Jordana (eds.) Accountability and Regulatory Governance. Audiences, Controls, and Responsibilities in the Politics of Regulation, Palgrave Macmillan - Molenveld Astrid & Verhoest Koen (forthcoming, exp. 2014) A Cross-Cutting Program for Coherence: Flanders in Action In: Lægreid, P., Randma-Liiv, Hellebø-Rykkja, L., Sarapuu, K. (eds.) Organizing for Coordination in the Public Sector. Practices and Lessons from 12 European Countries. Palgrave Macmillan - Verhoest Koen, Voets Joris & Molenveld Astrid (forthcoming, exp. 2014) Coordinating integrated youth care across sectors In: Lægreid, P., Randma-Liiv, Hellebø-Rykkja, L., Sarapuu, K. (eds.) Organizing for Coordination in the Public Sector. Practices and Lessons from 12 European Countries. Palgrave Macmillan VALORISATIE NATIONAAL: - Advies leidraad organisatiebeheersing lokale besturen (23 mei, Leuven) (zie: - Input in aanbevelingen voor VLABEST voor toekomstige administratief-organisatorische structuur van de Vlaamse overheid voor wat betreft coördinatievraagstukken (zie publicatie Een toekomstgericht organisatorisch-administratief kader voor het bestuurlijke beleid van de Vlaamse administratie ). - Presentaties aan VLABEST-werkgroep i.k.v. de studie: Een toekomstgericht organisatorischadministratief kader voor het bestuurlijke beleid van de Vlaamse administratie (12 juli & 8 oktober, Brussel). - Presentatie in het kader van 10-daagse open opleiding Lokale besturen op koers : coördinatie van horizontaal beleid (1 oktober, Instituut voor de Overheid, Leuven) - Klankbord voor werkgroep doelstellingencascade Vlaamse overheid (21 oktober, Brussel). - Beleidsadvisering vanuit project: input in opmaak van de 50 aanbevelingen vanuit SBOV voor de volgende nieuwe Vlaamse Regering (Zie presentatie Koen Verhoest 2 december, International Auditorium, Brussel) VALORISATIE INTERNATIONAAL: - Presentatie aan Ierse master-studenten over de coördinatie van horizontaal beleid (13 augustus, The Leuven Institute for Ireland In Europe, Leuven) - NIG Panel: Effects, what effects? On the (un)intended effects of public sector reforms Chairs: Sebastian Jilke (EUR), Sjors Overman (RU), Sorin Dan (KUL) & Astrid Molenveld (KUL) (28-29 november, Universiteit Twente, Enschede) Onderzoeksteam Coördinatie: KU Leuven Promotor: prof. dr. Koen Verhoest (Universiteit Antwerpen) Copromotor: prof. dr. Trui Steen (KU Leuven) Onderzoeker: Astrid Molenveld, 1 VTE ( ) maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 16

17 3.2 S2 Ex ante beleidsevaluatie voor een effectieve en efficiënte beleidsinstrumentenkeuze - Ex ante evaluation for an effective and efficient policy instrument choice ( , KU Leuven) Doelstellingen & onderzoeksvragen Dit onderzoeksproject onderzoekt methoden van ex ante evaluatie ter ondersteuning van de beleidsinstrumentenkeuze binnen de Vlaamse overheid. De overheid heeft een heel arsenaal aan beleidsinstrumenten ter beschikking. Veelgebruikte instrumenten zijn bijvoorbeeld subsidies, vergunningen en erkenningen, regelgeving met verboden en geboden, en informatiecampagnes. Elk van de beleidsinstrumenten waarover de overheid beschikt heeft voor- en nadelen, waardoor het belangrijk is deze ten opzichte van elkaar af te wegen. Dit kan gebeuren via een proces van ex ante beleidsevaluatie. In de bestaande beleidspraktijk worden er verschillende vormen van ex ante evaluatie toegepast. Deze kunnen enerzijds formeel ingebed zijn in het besluitvormingsproces (zoals de RIA waarvan reeds evaluaties bestaan en bijsturingen in het systeem werden voorzien), of anderzijds op meer informele wijze verlopen. Ze maken dan deel uit van vaste of ad hoc werkprocessen. Daarnaast zijn er ook recente evoluties in het Vlaamse besluitvormingsproces, zoals het toenemend gebruik van conceptnota s, en groen- en witboeken waarin keuzes voor beleidsinstrumenten kunnen worden teruggevonden. Deze verschillende vormen van ex ante beleidsevaluatie staan in functie van, en ondersteunen dus de beleidsinstrumentenkeuze door beleidsmakers. Een efficiënte en effectieve keuze van beleidsinstrumenten staat evenwel onder druk vanuit verschillende hoeken. Zo worden beleidsmakers geconfronteerd met steeds complexer wordende en in kaart te brengen beleidsproblemen, worden langetermijneffecten en de financiële impact van keuzes vaak onvoldoende bekeken, of bestaat de kans op een gebrek aan maatschappelijk steun wat kan leiden tot falende implementatie. Daarnaast kan er sprake zijn van onvoldoende coördinatie over beleidsdomeinen heen of tussen beleidskeuzes onderling, of kan er een sturende of beperkende invloed zijn vanuit supranationale beleidsniveaus voor de keuzes die dienen te worden gemaakt. Tot slot bestaat de kans dat politiek-strategische overwegingen domineren op rationele argumenten in de beleidsinstrumentenkeuze. Om Vlaanderen te doen excelleren als topregio in het Europese peloton, zoals de Vlaamse regering voorziet in het strategische kader Vlaanderen in Actie en in haar Regeerakkoord, kan de beleidsinstrumentenkeuze dus verder worden geoptimaliseerd. De doelstelling van dit onderzoeksproject is tweeledig: de rol van ex ante evaluaties bij de beleidsinstrumentenkeuze in kaart brengen (fundamenteel), en aandachtspunten, belemmeringen en opportuniteiten naar voren schuiven in de beleidsinstrumentenkeuze zelf (praktijkgericht). De onderzoeksvragen richten zich op volgende aspecten: - Om de rol van ex ante evaluaties in functie van de beleidsinstrumentenkeuze in kaart te brengen, worden de verschillende methoden die worden gehanteerd onderzocht, alsook de processen die hier worden doorlopen en de inhoudelijke aandachtspunten tijdens die processen (draagvlak, financiële impact, coördinatie met andere beleidsdomeinen en bestaande instrumenten, Europese dimensie, politieke invloed, ). - Wat de beleidsinstrumenten die de overheid ter beschikking heeft betreft, hebben de richtinggevende onderzoeksvragen betrekking op de types van instrumenten, hun karakteristieken, evenals hun voor- en nadelen. Er wordt ook onderzocht welke alternatieve instrumenten er voor een specifiek instrument bestaan, en welke alternatieven er binnen een groep van instrumenten bestaan. maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 17

18 3.2.2 Methodologie Verschillende methoden worden gecombineerd om relevante data voor het project te verzamelen. Het project is hiertoe opgebouwd uit verschillende fasen. Fase 1 beslaat drie exploratieve stappen, gelinkt aan theoretische en praktijkinzichten. - Een literatuuranalyse moet meer inzicht geven in de praktijk van ex ante evaluatie en in de karakteristieken van beleidsinstrumenten. Dit laat toe het theoretische kader verder te verfijnen en het opzet van het onderzoek verder te focussen. - Formele en informele vormen van ex ante evaluatie worden bekeken binnen de Vlaamse overheid. - Een mapping van verschillende beleidsinstrumenten wordt ontwikkeld. De voor- en nadelen worden hierin opgesomd. Aandacht gaat naar reeds aanwezige kennis hieromtrent en het overzichtelijk weergeven hiervan met het oog op de praktijk. Fase 2 zet de stap naar een omvattende analyse van case studies. - In overleg met de klankbordgroep worden de cases in het onderzoek bepaald. Verschillende factoren worden hiervoor tegen elkaar afgewogen, zoals het beleidsdomein, de Europese dimensie van het beleid, de karakteristieken van mogelijke instrumenten, - Een documentenanalyse, interview en/of focusgroepen worden gebruikt om data te verzamelen. - Een eerste set van mogelijkheden en beperkingen wordt geïdentificeerd in het licht van een efficiënte en effectieve beleidsinstrumentenkeuze. Fase 3 bouwt verder op de vorige fases. - Een vragenlijst moet tussentijdse bevindingen uit de case studies verder onderzoeken en testen. Op deze wijze moet een overzichtelijk beeld kunnen ontstaan van de vormen van ex ante evaluatie in functie van de beleidsinstrumentenkeuze. - Beleidsaanbevelingen worden geformuleerd. Deze hebben betrekking op de kwaliteit van de ex ante evaluatie uitgevoerd in functie van de beleidsinstrumentenkeuze, de beleidscontext en het gebruik en toepasbaarheid van verschillende soorten beleidsinstrumenten Fasering & werkplan De data in het onderzoeksproject zullen worden vergaard aan de hand van verschillende methoden, waarbij gestreefd wordt naar een mix van kwantitatieve en kwalitatieve benaderingen. Het gaat meer bepaald om een documentenanalyse, het gebruik van case studies en (eventueel) een survey. Fase 1 is exploratief en steunt op literatuuronderzoek, een mapping van ex ante evaluatiemechanismen en een overzicht van beleidsinstrumenten. Fase 2 betreft een analyse van casestudies. Fase 3 bouwt verder op de vaststellingen in de eerste twee fasen en heeft tot doel om aan de hand van een survey binnen de verschillende beleidsdomeinen te komen tot een aantal algemene en meer specifieke beleidsaanbevelingen. maart Werkpakketten - onderzoekslijnen 18