RAPPORT VROM-INSPECTIE CRASH-ACTIE EXPORT BOUW- EN SLOOPAFVAL NAAR DUITSLAND Oktober 2003

Transcriptie

1 RAPPORT VROM-INSPECTIE CRASH-ACTIE EXPORT BOUW- EN SLOOPAFVAL NAAR DUITSLAND Oktober Inleiding Op 4 september heeft de staatssecretaris van VROM een overleg met de Tweede Kamer gevoerd, waarbij het accent lag op de vraag of er bij de export van bouw- en sloopafval sprake is van grootscheepse fraude. In dat debat heeft de staatssecretaris toegezegd binnen enkele weken een brief te zullen sturen aan de Kamer waarin hij, o.a. voor wat betreft de handhaving, nader zal ingaan op een aantal geruchten en op vragen en voorstellen van de Kamer. In dat kader heeft de VROM-Inspectie een aantal acties uitgevoerd. Het resultaat daarvan treft u in dit rapport aan. Een aantal opmerkingen vooraf: Een actie als deze houdt in dat er in korte tijd veel informatie wordt verzameld. Die kan niet allemaal worden verwerkt, noch kan er in alle gevallen sprake zijn van algemeen geldende resultaten. In het rapport wordt zo goed mogelijk aangegeven wanneer dat het geval is. Dit onderzoek heeft, gelet op de korte doorlooptijd, alleen betrekking op hetgeen zich op Nederlands grondgebied afspeelt aangaande de export van bouw- en sloopafval. Met de export van bouw- en sloopafval wordt bedoeld reststoffen (residu) na scheiding van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval. Voor het gemak wordt in dit rapport over bsa gesproken. Overigens bestaan er verschillende interpretaties van residu. Daar wordt in de aanbevelingen in dit rapport verder op ingegaan. 1

2 2. Bevindingen uit dit onderzoek In dit onderzoek zijn een aantal activiteiten uitgevoerd: - Bij de landelijke transportcontrole die in september met de netwerkpartners is gehouden (verder te noemen TC 2003), is extra gelet op transporten bsa naar Duitsland - Van drie transporten is de lading geanalyseerd door middel van uitstorten en bemonsteren; - Vijf willekeurige EVOA-beschikkingen zijn beoordeeld; - Vijf afvalverwerkers behorende bij de hierboven genoemde EVOA-beschikkingen zijn bezocht, waarbij in het bijzonder aandacht is besteed aan het sorteerproces; - Uitgezocht is of het gerucht waar is dat een inrichting in Duitsland (Kost Entsorgung) waarnaar bouw- en sloopafval geëxporteerd wordt, niet meer in bedrijf is; - Twee specifiek door een Kamerlid aangereikte EVOA-beschikkingen zijn bestudeerd; 2.1 landelijke transportcontrole 2003 In het kader van de TC 2003 zijn er 28 vrachtauto s met bsa bestemd voor export gecontroleerd. Daarbij zijn bij negen gevallen afwijkingen ten opzichte van de vergunning aangetroffen en in twee gevallen was er sprake van het ontbreken van een vergunning of transportmelding. De volgende afwijkingen zijn aangetroffen: Handeling Afvalsoort Overtreding 1 Retour Afvalhout Sterke verontreiniging van het hout met ander afval (40%). De vrachtauto is vrijwillig teruggehaald door het bedrijf. Een proces-verbaal is aangezegd. 2 Retour Afvalhout Geen beschikking aanwezig voor het transporteren van bewerkt hout. De vrachtwagen is vrijwillig teruggehaald door het bedrijf. Een proces-verbaal is aangezegd. 3 Retour Bouw- en sloopafval De lading werd vervoerd op de beschikking van een ander bedrijf. Dit is ontdekt door een verklaring van de chauffeur en bevestigd doordat een weegbon van de daadwerkelijke eigenaar van het afval bij de vrachtpapieren was gevoegd. De lading is retour gegaan. Tegen het bedrijf wordt zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk opgetreden. 4 Retour Reststoffen na sortering Geen voorscheiding conform beschikking. Deel van lading is leeggestort en met de hand gesorteerd. Nader onderzoek naar sortering volgt en proces-verbaal wordt opgemaakt. Tevens wordt 5 Retour Reststoffen na sortering 6 Retour Reststoffen na sortering 7 Nazorg Grof huishoudelijk afval bestuursrechtelijk opgetreden. Geen voorscheiding conform beschikking. Lading is leeggestort en voor een deel met de hand gesorteerd. Nader onderzoek naar sortering volgt en een proces-verbaal wordt opgemaakt. Geen voorscheiding conform beschikking. Een proces-verbaal wordt opgemaakt. De vrachtwagen kwam uit Duitsland en ging naar Nederland. De vrachtwagen had geen lading maar 2

3 had volgens de vrachtbrieven op de heenweg huishoudelijk afval vervoerd. Dit afval mag in principe niet naar het buitenland worden vervoerd. Nader onderzoek volgt. 8 Nazorg Bouw- en sloopafval Lading voldeed niet geheel aan beschikking; er zou papier, karton, plastic en tapijtfolie in mogen zitten. Tijdens de controle is tevens hout in de lading aangetroffen. 9 Nazorg Bouw- en sloopafval Bij overgang Winterswijk zijn twee vrachten gecontroleerd. Op de papieren stond gesorteerd bedrijfsafval maar tijdens de controle bleek er ook huishoudelijk afval in te zitten. Als het gaat om gewoon huishoudelijk afval is dat verboden. Nader onderzoek bij het bedrijf is noodzakelijk 10 Overtreding Hout Het transport is niet, zoals verplicht, drie dagen van tevoren aangemeld. Overtredingen geconstateerd door de Duitse autoriteiten. Zij maken proces-verbaal op. Totaal 11 In gevallen 1, 2, 3, 8 en 10 van de tabel is sprake van een min of meer administratieve overtreding; mogelijk had men, als men volgens de regels had gewerkt, vergunning kunnen krijgen. We kennen echter de beweegredenen van de betreffende bedrijven onvoldoende om te verklaren waarom op de geconstateerde wijze is gehandeld. Ten aanzien van de overige zou wellicht geen vergunning worden verleend op inhoudelijke gronden. Bij drie van de hierboven genoemde gevallen die zijn of worden geverbaliseerd is een vlag/lading controle uitgevoerd waarop in de volgende paragraaf dieper wordt ingegaan. 2.2 Vlag/lading-controles Een drietal vrachtwagens met residu bouw- en sloopafval en bestemming Duitsland zijn diepgaand onderzocht op de vraag of de inhoud van de vrachtwagen overeenkwam met de kennisgeving. Op basis van een snelle visuele check bestond direct al een vermoeden dat e.e.a. niet conform de beschikking was. Een van de vrachtwagens was afkomstig van een bedrijf waarvan het vermoeden sinds kort bestaat dat het de regels op diverse fronten overtreedt. De drie vrachtwagens mochten uiteindelijk niet doorrijden naar Duitsland. Wat is bij de analyses opgevallen: - Het is lastig vast te stellen of een lading voldoet aan de beschikking. Dat komt omdat: 1. de benodigde gegevens niet direct bij een controle bij de hand zijn. In Nederland is een chauffeur niet verplicht een document bij zich te dragen dat informeert over de exact vergunde samenstelling van de vracht (in b.v. massapercentages). De beschikking moet eerst op een centraal punt bij VROM worden opgevraagd. De handhaver dient dan een (mobiele) fax bij de hand te hebben; 2. hoewel bij de inwerkingtreding van het LAP de vergunningen in het algemeen kwalitatief zijn verbeterd, vergunningen nu en dan nog onhandhaafbare elementen blijken te bevatten. 3. het bemonsteren/analyseren van de inhoud van een transport tijdrovend is en veel voorbereiding vraagt. Jaarlijks gaan naar schatting transporten de grens over. Bij deze aantallen kan geen sprake zijn van het controleren op bovenstaande wijze op grote schaal; 4. het, zelfs na monsterneming, moeilijk is de massapercentages van de vracht te 3

4 bepalen omdat de fracties meestal niet homogeen over de lading zijn verspreid; 5. het niet altijd mogelijk is te bepalen welke groottefracties na sortering in de lading mogen worden aangetroffen. Niet uit elke kennisgeving is duidelijk wat na sortering door het bedrijf als residu wordt gezien. Immers, wat voor het ene bedrijf na sortering residu is, kan voor het andere bedrijf juist bruikbaar product zijn; 6. ladingen mogelijk met een aan de eisen voldoende bovenlaag worden afgedekt. Bij één van de gecontroleerde ladingen leek de bovenlaag van ca 50 cm anders samengesteld ten opzichte van wat daaronder zat, waardoor bij visuele controle (meestal van bovenaf) de indruk kan worden gewekt dat de inhoud conform de beschikking is. Niet helder is of voor deze tactiek in het onderhavige geval door het bedrijf bewust is gekozen. Feit blijft dat deze vrachtwagen op basis van een visuele controle al als verdacht werd beschouwd. - Vrachtwagens rijden niet altijd de toegestane route. - Bij controle in Nederland is, hoewel een document met eindbestemming aanwezig is, niet met zekerheid vast te stellen waar een lading de facto (uiteindelijk) naar toe gaat; - Handhaving is wel goed mogelijk als duidelijk waarneembaar andere (niet vergunde) fracties aanwezig zijn of fracties in zeer afwijkende massapercentages voorkomen; - Er zijn diverse makelaars actief die bemiddelen tussen ontdoeners en verwerkers. 2.3 Een vijftal willekeurige EVOA-beschikkingen Er zijn een vijftal willekeurige EVOA-beschikkingen beoordeeld waarvan er vier ná het in werking treden van het LAP zijn afgegeven. De betreffende bedrijven zijn bezocht om de inrichting en dan met name het sorteerproces goed te bekijken. Bij twee EVOA-beschikking zijn geen bijzonderheden geconstateerd, zowel in de beschikking als bij de inrichting zelf. Bij een ander bedrijf golden twee EVOA-beschikkingen. Beiden vertonen discrepantie met de voorschriften van de Wm-beschikking van het bedrijf. Daarbij komt dat een wel aanwezige stap in het sorteerproces (shredderen) niet in de EVOA-beschikking is opgenomen. Van overtreding van de EVOA-beschikking is verder niets gebleken. Bij een vierde bedrijf zijn wel misstanden ontdekt; sluikhandel en overslag zonder sortering. Een transport van dit bedrijf volgde niet de op de melding vermelde route. Het betreft hier tevens een bedrijf waar sinds kort vermoedens van onjuistheden bestaan en waar een vlag/ladingcontrole is uitgevoerd. Er is één beschikking bestudeerd die is afgegeven voordat het LAP in werking is getreden en waarbij het sorteerproces niet in de beschikking is opgenomen. Dat was dus vóórdat een aantal verbeteringen in de beschikkingen is doorgevoerd. Een deel van de afvalstoffen wordt niet uitgesorteerd. Ook hier is sprake van discrepanties tussen de Wm-vergunning en de EVOA-vergunning. Eén bedrijf gaf aan dat men voor de samenstelling van de vrachten afhankelijk is van het aanbod en dus niet altijd aan de beschikking (binnen de bandbreedte) kan worden voldaan. Daarmee zou dus niet met een artikel 28 (algemene kennisgeving) kunnen worden volstaan. Het bedrijf dient dan formeel per overbrenging een nieuwe kennisgeving te doen. Het hebben van meerdere beschikkingen is overigens mogelijk. 2.4 Concrete signalen uit de Tweede Kamer Gevraagd is een aantal signalen en uitspraken te toetsen. Hieronder staat de reactie daarop van de VROM-Inspectie. 4

5 Kost Entsorgung zou niet meer in bedrijf zou zijn. Het Duitse bevoegd gezag heeft desgevraagd aan de Inspectie aangegeven dat Kost Entsorgung, op één middag na, normaal in bedrijf is. Het bevoegd gezag is in september bij het bedrijf geweest. Op de middag dat het bedrijf stil lag is overigens een onaangemelde bezoeker van AVR die foto s maakte op het terrein door het bedrijf ontdekt. Er lopen kennisgevingen die export vanuit Nederland toestaan naar dat bedrijf en er worden dagelijks transporten uitgevoerd. Met een tweetal specifiek genoemde beschikkingen is een en ander mis Een tweetal beschikkingen (NL en NL ) zouden volgens informatie van een kamerlid uit gemengde fracties bestaan. Onduidelijk was op welke problemen het kamerlid precies doelde, omdat bsa vaak bestaat uit mengfracties. De bedoelde beschikkingen hebben betrekking op Kirkels (Weert) en GP Groot te Alkmaar. Kirkels NL betreft een kennisgeving, die na inwerkingtreding van het LAP is gedaan, inzake nader te sorteren bouw- en sloopafval naar Sanderslebener Bauschutt & rec Sandersleben (Leipzig). Kirkels rijdt er dagelijks 1 vracht naar toe. Opvallend is dat in de kennisgeving een sorteerproces wordt beschreven dat mogelijk (dus niet zeker) wordt doorlopen. Daarmee is de handhaafbaarheid sterk verminderd. Het sorteerproces dat tijdens het bezoek is beoordeeld voldeed aan de kennisgeving. Er is niet kwantitatief gecontroleerd of de afzonderlijke fracties overeenkomen met de kennisgeving. Op basis van de visuele waarneming wordt niet verwacht dat de samenstelling in grote mate af zal wijken van de opgegeven samenstelling. GP Groot GP Groot is niet bezocht wegens een grote brand die er in de loop van dit onderzoek bij het bedrijf heeft gewoed. Daarom heeft er alleen een bureaustudie naar de beschikking plaatsgevonden. Het betreft een beschikking die na inwerkingtreding van het LAP is afgegeven. De kennisgeving en beschikking roepen bij bestudering vragen op. Met name de informatie op de kennisgeving en op de beschikking komen niet overeen. In de beschikking wordt het bsa als gevaarlijk afval bestempeld terwijl het dat niet is. De in de kennisgeving aangegeven sorteerprocessen in Nederland en Duitsland lijken erg overeen te komen. Opvallend is dat het Duitse bedrijf er toch veel meer puin uithaalt. Hoewel verplicht ontbreekt op het kennisgevingsformulier aanvullende informatie over de (chemische of fysische) samenstelling. Gelet op bovengenoemde is het de vraag of het hier wel om een restfractie na sorteren van bouw- en sloopafval gaat. Verder kan betwijfeld worden, als dit materiaal al gesorteerd is, of het wel het complete sorteerproces bij GP Groot heeft doorlopen zoals dat beschreven staat in het dossier behorende bij de kennisgeving. De kwaliteit van de beschikking is matig. Er heeft geen oplevercontrole plaatsgevonden waarbij de feitelijke situatie is vergeleken met de kennisgeving. 5

6 3. Algemene conclusies Op basis van dit onderzoek en andere onderzoeken en ervaringen blijkt dat er in de keten van export van residu van bouw- en sloopafval naar Duitsland sprake is van een gelegenheidsstructuur: het is makkelijk misbruik te maken van de regels, er is een financiële prikkel, de pakkans is klein en de mogelijkheden om te handhaven zijn beperkt. De mogelijkheden voor afwijking ten opzichte van de regels doen zich voor in de hele keten van export van bouw- en sloopafval naar Duitsland. Dus zowel de aanvraag, de beschikking, als de sortering, het transport en de verwerking in Duitsland bieden die mogelijkheden. Gebleken is uit dit onderzoek, maar ook uit een aantal onderzoeken uit de afgelopen jaren, dat er in Nederland regelmatig sprake is van overtreding van de regels van de diverse onderdelen van de keten. Het is niet mogelijk om een goede uitspraak te doen (bijvoorbeeld in percentage nalevingstekort) over de omvang van het probleem. In de aanbevelingen treft u voorstellen aan voor een betere handhaafbaarheid per stap in de keten. Bij de door de Inspectie geconstateerde overtredingen is er totnogtoe geen sprake van overtredingen waarmee grote milieurisico s worden gelopen. Tevens zijn er op dit moment bij de VROM-Inspectie geen aanwijzingen dat er op grote schaal zware criminele activiteiten plaatsvinden op het gebied van de uitvoer van bsa. Veelal gaat het om zaken als samenstellingen die afwijken van de percentages in de beschikking, niet volledige sortering, bijmenging om te voldoen aan de samenstellingseisen of het exporteren op vergunningen van anderen. Een deel van deze overtredingen zou geen overtreding meer zijn als de betreffende bedrijven daarvoor een juiste beschikking zouden hebben aangevraagd die naar alle waarschijnlijkheid ook zou zijn verleend. Maar een ander deel van de geconstateerde handelingen zou zeker niet zijn geaccordeerd; geen sortering, exporteren van huishoudelijk afval, e.d. De inspectie heeft in het verleden en zal ook in de toekomst tegen alle geconstateerde overtredingen optreden. Naast de milieuhygiënische onwenselijke gevolgen van de overtredingen van de regels zal het niet handhaven van regels snel leiden tot verdere normvervaging met alle mogelijke gevolgen van dien. De capaciteit voor transport- en bedrijfscontroles is relatief beperkt. Gezien het stelsel, het aantal transporten, de tijdsinvestering per controle en de gegeven middelen zal een intensivering van de controle geen significante invloed hebben op het naleefgedrag. De inspectie voert regelmatig onderzoeken uit naar de export van bouw- en sloopafval. Thans loopt nog het internationale project verificatie bestemmingen. Het betreft een onderzoek, gericht op export van afval (waaronder bsa) naar landen in de EU, dat doorloopt tot in 2004 waarbij nagegaan wordt of de vrachten daadwerkelijk terechtkomen op de plekken in het buitenland waar de Nederlandse overheid toestemming voor geeft. In dat onderzoek zal ook bekeken worden of er redenen zijn om aan te nemen dat na toetreding van de nieuwe lidstaten, ook al zijn er afspraken dat met vergunningen voor export van afval uiterst terughoudend zal worden omgegaan, er een afvalstroom naar die landen ontstaat. Uiteraard dient, indien daartoe aanleiding bestaat, strafrechtelijke opsporing plaats te vinden. Tot slot kunnen diverse maatregelen de handhaving vergemakkelijken. Daarover hieronder meer. Evenwel kan niet de garantie worden geboden dat, ook na volledig opvolgen van de aanbevelingen, het naleefgedrag naar aanvaardbaar niveau kan worden getild. 6

7 4. Aanbevelingen voor verbetering van de handhaafbaarheid Hieronder volgen aanbevelingen op basis van het voorgaande. Niet allemaal zijn de aanbevelingen op haalbaarheid getoetst. Daartoe zal verder overleg nodig zijn. De aanvraag De kwaliteit en handhaafbaarheid van de vergunningen zijn sinds de inwerkingtreding van het LAP daadwerkelijk fors verbeterd. Desalniettemin worden nog vergunningen aangetroffen die niet of nauwelijks handhaafbaar blijken te zijn. Een van de oorzaken hiervoor lijkt gelegen in het feit dat er geen oplevercontroles worden uitgevoerd. Daar is ook bewust voor gekozen. Een optie is dus om bij twijfel het kennisgevende bedrijf te (laten) bezoeken voor een oplevercontrole. Om de handhaafbaarheid verder te vergroten zou de eis gesteld moeten worden dat in de kennisgeving wordt aangegeven welke residuen uit het sorteerproces (per stap) overblijven die zullen worden geëxporteerd. Dat maakt het makkelijker om te beoordelen of er in voldoende mate gesorteerd is. De vergunning Tevens zijn beschikkingen door hun formuleringen of bijbehorende stukken nog niet in alle gevallen handhaafbaar gebleken. De Inspectie en de vergunningverleners zullen hierover de ervaringen blijven uitwisselen. Leg een koppeling tussen de EVOA-vergunning en de Wm-vergunning. Regelmatig wordt geconstateerd dat er bij individuele bedrijven verschillen bestaan tussen het vergunde in EVOA-kader en Wm-kader. Dat is onwenselijk omdat onzekerheid bij bedrijven kan ontstaan of onbedoelde ruimte door een bedrijf kan worden benut en de handhaving wordt bemoeilijkt. Daarom zou er een vorm van afstemming moeten zijn tussen de Wm-vergunning en de EVOA-vergunning. Hoewel het niet voldoen aan de Wm-vergunning geen weigeringsgrond is voor de EVOA, zou een terugvaloptie kunnen zijn dat bij een kennisgeving de Wm-vergunning moet worden meegestuurd. VROM zou moeten toetsen of er strijdigheid ontstaat bij verlening van de EVOAbeschikking met de Wm-vergunning. Indien daar mogelijk sprake van is zou VROM het bevoegde gezag voor de Wm-vergunning, de provincie, daarover actief moeten informeren. Dan kan de provincie e.e.a. verder onderzoeken en eventueel op basis van de Wm handhavend optreden. De EVOA-beschikking zal echter, indien er verder geen weigeringsgronden zijn, (moeten) worden verleend. Het sorteerproces/de inrichting Verbiedt het samenvoegen van bouw- en sloopafval met bedrijfsafval en/of grof huishoudelijk afval. Sta dus alleen het exporteren van monostromen toe. Dat is ook meer in lijn met het LAP. Een van de belangrijkste momenten van gelegenheid is het niet of nauwelijks sorteren. De Inspectie dient blijvend toe te zien op dit onderdeel van het proces, waarbij de kanttekening wordt geplaatst dat toch vaak sprake moet zijn van een heterdaad wil men hier krachtig kunnen handhaven. Het transport Zorg dat chauffeurs verplicht zijn de exacte samenstelling van de vracht op papier bij zich te hebben, bijvoorbeeld door een kopie van de beschikking onderdeel te laten uitmaken van de vrachtdocumentatie. 7

8 Algemeen Er wordt door de VROM-Inspectie toezicht gehouden op sorteerinrichtingen en tezamen met de netwerkpartners (douane, politie) worden transporten gecontroleerd. Aanbevolen wordt de sanctie intrekking van de EVOA-beschikking vaker toe te passen, zeker bij bedrijven die op veel fronten of met enige regelmaat worden betrapt op onregelmatigheden. De Inspectie kan effectiever toezien op naleving van de regels met betrekking tot de export van bouw- en sloopafval als de keten in zijn geheel wordt bezien. Onderdeel van de keten is de eindverwerking in Duitsland. Samenwerking met hen, maar wellicht ook met andere Europese EVOA-toezichthouders, is daarvoor een voorwaarde. Aandacht is nodig voor de rol van afvalmakelaars. Zij hebben goed zicht op de markt en het laat zich aanzien dat ook zij regelmatig gebruik maken van de gelegenheidsstructuur. 8