TPEdigitaal Jaargang 5 nr. 3 Oktober Belastingen in de luchtvaart...4 Joost Kolkman en Joost Zuidberg

Transcriptie

1 TPEdigitaal Jaargang 5 nr. 3 Oktober 2011 Thema: Luchtvaart en evaluaties Inleiding...1 Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit Belastingen in de luchtvaart...4 Joost Kolkman en Joost Zuidberg Laat vliegen kosten wat het echt kost...16 Eric Pels Single European Sky in economisch perspectief...26 Robert Ossevoort en Robert Piers Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company...40 Franziska Kupfer, Hilde Meersman, Tom Pauwels, Els Struyf, Eddy Van de Voorde en Thierry Vanelslander Van evidentie naar impact...60 Dinand Webbinkf De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid risicodeling?...76 Peter Kooreman en Jan Potters Discussie bij 'Veldexperimenten de gouden standaard bij beleidsvoorbereiding'...91 Gijsbert van Lomwel De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie 95 Frank den Butter

2 TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam. ISSN:

3 Colofon Het tijdschrift TPEdigitaal verschijnt vier maal per jaar en wordt uitgegeven door de onafhankelijke stichting TPEdigitaal te Amsterdam onder ISSN Redactie dr. M. de Graaf - Zijl prof. dr. W.H.J. Hassink prof.dr. M.W. Hofkes drs. J.F.M. de Jong dr. P.W.C. Koning dr. A.M. Onderstal dr. M.C.J. van Rooij dr. K.B.T. Thio dr. L.A.W. Tieben Redactieadres redactie/tpedigitaal.nl (NB, u dient zelf de schuine streep te vervangen door een apenstaartje in het adresveld van uw programma) Wetenschappelijke adviesraad dr. P.A. Boot prof. dr. P.A. Gautier dr. G.M.M. Gelauff dr. R. Gerritse prof.dr. L.H. Hoogduin prof.dr. J.J.M. Theeuwes Bureauredactie J.L. Verbruggen Foto website F. van der Hoeven Uitgever Stichting TPEdigitaal p/a Amstelveenseweg JV Amsterdam

4

5 Inleiding Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit Als gevolg van internationale luchtvaartverdragen is de internationale luchtvaart vrijgesteld van accijns op brandstof en geniet btw-voordelen. Heffingen op verkochte vliegtickets ook wel bekend als vliegbelasting of ticket tax zijn inmiddels echter niet meer weg te denken van het Europese luchtvaarttoneel. Per 1 juli 2008 voerde kabinet-balkenende IV een vliegbelasting in als één van de instrumenten om het Nederlandse belastingstelsel te vergroenen. De verwachting was dat het aantal reizigers op Schiphol met 8 tot 10% zou dalen (KiM 2011). De afname in passagiers was inderdaad substantieel. Enerzijds door het samenvallen van de vliegbelasting met de economische crisis, anderzijds door weglek van het passagiersvolume naar het buitenland. Veel Nederlandse reizigers weken uit naar met name de Duitse grensluchthavens Weeze en Düsseldorf. De economische schade van de vliegbelasting bedroeg naar schatting 1,2 miljard euro (SEO 2009). Mede als gevolg van de hevige protesten van de luchtvaartsector en de reisbranche stelde het kabinet de vliegbelasting per 1 juli 2009 op nul in het crisis- en herstelpakket. Veel andere Europese landen hebben inmiddels ook kennisgemaakt met de vliegbelasting. Op 1 januari 2011 kent Duitsland de Flugabgabe, variërend tussen de 8 en 35 euro per persoon. Het Verenigd Koninkrijk heeft per 1 november de Air Passenger Duty verhoogd: een business class passagier naar Singapore betaalt een indrukwekkende 170 pond aan vliegbelasting. En ook Ierland, Frankrijk en Oostenrijk kennen vergelijkbare belastingen, terwijl in landen als Denemarken overwogen wordt een vliegbelasting in te voeren. De eerste twee artikelen in dit nummer van TPEdigitaal gaan in op belastingen en heffingen in de luchtvaart. Joost Kolkman en Joost Zuidberg bespreken de motieven voor het nemen van belastingmaatregelen in de luchtvaart en de verschillende mogelijkheden die daarvoor bestaan. Het internaliseren van externe effecten is het belangrijkste motief voor een vorm van belastingheffing in de luchtvaart. De auteurs bespreken vervolgens de voor- en nadelen van drie verschillende instrumenten om externe effecten te internaliseren: vliegbelasting, emissieheffingen en emissiehandel. Tot slot brengen ze de mogelijke maatschappelijk-economische effecten van dergelijke maatregelen in kaart. Eric Pels geeft een kritische reflectie op de economische effecten van de vliegbelasting en prijszetting op luchthavens. Pels wijst hierbij onder meer op de verwarring die schattingen van economische effecten oproepen: werkgelegenheidseffecten van luchtvaartgroei zijn veelal verdringingseffecten op de arbeidsmarkt. TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 1-3

6 2 Inleiding Bovendien wordt volgens Pels de discussie over economische bemoeilijkt door het gebrek aan goed inzicht in de prijselasticiteit van de vraag en de mogelijkheid van luchtvaartmaatschappijen om prijsverhogingen door te voeren. Uiteindelijk is deze informatie nodig om de prijs te kunnen berekenen die de markt kan dragen: de prijs moet de maatschappelijke kosten kunnen dekken. Als dit onduidelijk is kan iedere prijsverhoging of belastingheffing afgedaan worden met argumenten over banenverlies en is het mogelijk dat we bedrijven of passagiers subsidiëren. Kosten en baten van de luchtvaart zijn tevens onderwerp van het artikel van Robert Ossevoort en Robert Piers Single European Sky in economisch perspectief. Zij zetten de economische baten en kosten op een rij van de initiatieven die worden genomen om het Europese luchtruim efficiënter in te richten. Het Europese luchtruim is momenteel nog een gefragmenteerde verzameling van (sub)nationale luchtruimen. Deze fragmentatie leidt onder meer tot extra brandstofgebruik door luchtvaartmaatschappijen, reductie van luchtruimcapaciteit, tijdsverlies voor reizigers en productiviteitsverlies van luchtverkeersleiding. Het Single European Sky iniatief van de Europese Commissie moet deze inefficiëntie verminderen via harmonisering van het luchtruim (Functional Airspace Blocks, FABs), alsmede de ontwikkeling en inzet van geharmoniseerde technologie (SESAR). Zowel FABs als SESAR leiden tot significante netto welvaartsbaten. Voor luchtvaartmaatschappijen zijn de benodigde investeringen voor de Single European Sky echter een lastige business case: de investeringen moeten gedaan worden op korte termijn terwijl de baten zich verder weg in de tijd liggen. De laatste bijdrage is van de hand van Franziska Kupfer, Hilde Meersman, Tom Pauwels, Els Struyf, Eddy Van de Voorde en Thierry Vanelslander. Zij stellen de economische regulering van luchthavens aan de orde met specifieke aandacht voor de regulering van de luchthaven Brussel. De auteurs geven een overzicht van de verschillende vormen van tariefregulering en uiteenlopende reguleringsmodellen die aangetroffen worden bij de grotere Europese luchthavens. Blijkbaar is regulering maatwerk afgestemd op de marktmacht van de individuele luchthavens. Het traditionele argument voor sectorspecifieke regulering, te weten een natuurlijk monopolie, gaat bij luchthavens volgens recente inzichten niet meer op. Geconstateerd wordt dat er in het geval van de luchthaven Brussel geen risico op marktfalen is en eigenlijk ook geen regulator nodig is, te meer omdat het belang van de groeiende op de passagiers geënte commerciële activiteiten het gevaar van misbruik van eventuele marktmacht aanzienlijk intoomt. Dus komt de intrigerende kernvraag naar voren: vallen de kosten van reguleringsinterventie nog wel lager uit dan de kosten die gepaard gaan met eventueel marktfalen? Toch zijn de auteurs van mening dat toezicht op de luchthaven Brussel noodzakelijk blijft om het algemeen belang te garanderen. De auteurs gaan helaas niet in op de vraag wat het verschil is tussen dit algemeen belang en de klassieke redenen voor economische regulering. Alle aspecten van het toekomstige reguleringsarrangement passeren daarna de revue. Ex ante of ex post, single till of dual till, meerjarige of jaarlijkse tariefafspraken, benchmarking of een financieel model. De antwoorden daarop bepalen uiteindelijk het nieuwe reguleringsmodel dat de auteurs

7 Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit 3 voor de luchthaven Brussel voorstellen. Intrigerend blijft dan de vraag wat de verschillen zijn tussen dit reguleringsarrangement en het voor Schiphol gekozen model. Te meer omdat momenteel de evaluatie van dat laatste model in de afronding verkeert. Auteurs Dr. Guillaume Burghouwt is clusterhoofd luchtvaart bij SEO Economisch Onderzoek, tevens is hij directeur Airneth, het kennisnetwerk luchtvaart. Prof. Jaap de Wit is directeur van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid en hoogleraar vervoerseconomie aan de UvA. Literatuur Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2011, Effecten van de vliegbelasting. Gedragsreacties van reizigers, luchtvaartmaatschappijen en luchthavens. SEO, 2009, Implicaties van de invoering van de ticket tax,. SEO rapportnummer

8 Belastingen in de luchtvaart Joost Kolkman en Joost Zuidberg Luchtvaart levert een belangrijke bijdrage aan de economie, maar gaat gepaard met negatieve externe effecten. Een deel van de politiek en de maatschappij pleit voor de internalisatie van deze externe effecten. Prijsmaatregelen die internalisatie mogelijk maken zijn onder andere het invoeren van een vliegbelasting, een emissieheffing of een emissiehandelssysteem. Bij de invoering van dergelijke maatregelen is het van belang om goed te kijken naar de effecten op de concurrentiepositie van de sectorpartijen en op de welvaart van de Nederlandse consument. 1 Inleiding Belastingen voor vliegverkeer zijn een terugkerend onderwerp van politieke discussie, zowel nationaal als internationaal. Voorstanders van belastingen vinden het onrechtvaardig dat de internationale luchtvaart is vrijgesteld van accijns op brandstof en dat er een nultarief geldt voor de btw. Voor andere vervoermiddelen gelden deze belastingen vaak wel en dat leidt tot verstoring van de concurrentieverhoudingen. Anderen hanteren het milieuargument: vliegen is eigenlijk te goedkoop, omdat niet alle milieukosten in de prijs van een ticket verdisconteerd zijn. Met belastingen zou dit kunnen worden opgelost. Tegen het eerste argument wordt door tegenstanders ingebracht dat de luchtvaart in veel landen de volledige kosten van de benodigde infrastructuur en verkeersleiding draagt, wat bij andere vervoerwijzen vaak niet het geval is. En tegenover het milieuargument stellen zij dat vliegen een essentiële bijdrage levert aan de economie en werkgelegenheid. Het doel van dit artikel is om aan te geven wat de situatie is met betrekking tot belastingen in de luchtvaart, welke redenen er kunnen zijn om iets aan de bestaande situatie te willen veranderen en welke instrumenten daarvoor ter beschikking staan. Daarnaast behandelen we een aantal overwegingen die een rol spelen bij de afweging of een belasting in een bepaalde situatie het meest geëigende instrument is. TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 4-15

9 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 5 2 De rol van internationale verdragen en afspraken In veel discussies over de juridische mogelijkheden van belastingen op het vliegverkeer wordt verwezen naar het Verdrag van Chicago. Dit verdrag werd in 1944 opgesteld om de inrichting van het zich ontwikkelende luchtverkeer tussen de verdragsstaten bindend te regelen. Het algemene doel van het verdrag is een veilige en ordelijke ontwikkeling van de internationale burgerluchtvaart en dat internationale luchtverkeersdiensten kunnen worden opgezet op basis van gelijke kansen en economisch gezond geëxploiteerd kunnen worden (ICAO 2006). Het Verdrag van Chicago verbiedt dat verdragsstaten belasting heffen op brandstof die al in een vliegtuig zit, dit om dubbele belasting te voorkomen. Het verdrag verbiedt niet om accijns te heffen op brandstof die in het land zelf wordt getankt. ICAO heeft daarom enkele jaren na het verdrag in een resolutie vastgelegd dat verdragsstaten, op wederzijdse basis, geen accijns heffen op de brandstof voor internationale vluchten door luchtvaartmaatschappijen uit de betreffende staten. Dit beleid is in de praktijk vastgelegd in de bilaterale luchtvaartovereenkomsten tussen landen (ICAO 2008). De Europese richtlijn 2003/96 over belasting van energieproducten heeft het wel mogelijk gemaakt om bij wederzijdse overeenstemming kerosinebelasting in te voeren op vluchten tussen twee EU-landen. Dit gebeurt tot op heden nergens. Kerosinebelasting op binnenlandse vluchten is wel mogelijk en wordt in de EU alleen door Nederland geheven, zij het dat dit in de praktijk vooral General Aviation betreft. Buiten de EU gebeurt dit ook in de VS, Japan, India en Noorwegen (Wit 2007). Voor het internationale personen- en goederenvervoer door de lucht geldt daarnaast een zogeheten nultarief voor de btw. De reden is dat btw een instrument is om het verbruik binnen een bepaald verbruiksgebied te belasten. Om die reden wordt bij export van goederen en diensten geen btw geheven. Bij zakelijk personenvervoer en goederenvervoer betaalt de eindverbruiker (de consument) later in de waardeketen wel btw over de door de vervoersdienst gegenereerde toegevoegde waarde. Maar bij niet-zakelijk personenvervoer is de reiziger zelf de eindverbruiker en blijft de vervoersdienst dus onbelast. 3 Motieven Er zijn verschillende motieven voor het nemen van belastingmaatregelen. Van oudsher is het genereren van inkomsten voor de financiering van publieke goederen en diensten een belangrijke reden. Belastingheffing kan echter ook gebeuren om de externe effecten te internaliseren, of om een economisch efficiëntere situatie te creëren. Veel vervoerwijzen dragen via btw en accijnzen bij aan het budget van de overheid. Het internationale niet-zakelijke personenvervoer betaalt daarentegen geen btw en op brandstof die wordt verbruikt in de internationale luchtvaart zit geen accijns. Dit druist in tegen het macro-economische rechtvaardigheidsprincipe

10 6 Belastingen in de luchtvaart dat van vliegreizen eenzelfde bijdrage aan de publieke middelen verlangd mag worden als van andere (concurrerende) vervoerwijzen (Wit et al. 2003). Het is echter niet eenvoudig om btw of accijnzen op internationale vliegreizen te realiseren. Binnen de EU kunnen besluiten over btw-regels alleen genomen worden als alle lidstaten daarmee instemmen (EU 2010). Voor accijnzen op internationale vliegreizen is herziening van alle bilaterale luchtvaartverdragen met niet-eu-landen vereist. Dat is een ingewikkelde opgave. Een alternatief is het invoeren van een vliegbelasting in de vorm van een ticketheffing, waarbij een vast bedrag per verkocht ticket in rekening wordt gebracht. Eventueel kan hierbij gedifferentieerd worden naar verschillende aspecten zoals reisklasse, afstandscategorie of bestemming. In Nederland is tussen 1 juli 2008 en 1 juli 2009 een vliegbelasting van kracht geweest en onder andere in Engeland en Frankrijk bestaat een dergelijke heffing nog steeds. In alle drie de landen was de vrijstelling van btw één van de argumenten om de belasting in te voeren (Wit 2007). Het internaliseren van externe effecten is een motief dat een iets breder maatschappelijk draagvlak geniet dan de financiering van de algemene middelen. Voorbeelden van externe effecten, veroorzaakt door de luchtvaart, zijn klimaatverandering, aantasting van de lokale luchtkwaliteit, water- en bodemvervuiling, geluidshinder, geurhinder en veiligheidsrisico s (Wit et al. 2003). Zoals bij vrijwel alle vervoersmodaliteiten zijn de meeste externe kosten van de luchtvaart niet geïnternaliseerd. Alleen ter compensatie van geluidshinder en de lokale uitstoot van onder andere NO x en koolwaterstoffen wordt in sommige landen een belasting geheven. Bij het ontwerpen van belastinginstrumenten om de externe kosten te internaliseren is het van belang of de externe effecten alleen lokaal of vooral globaal optreden. De reden is dat belastingmaatregelen effect zullen hebben op de concurrentiepositie van de belaste sector. Om het effect op de concurrentiepositie te minimaliseren passen bij lokale effecten lokale maatregelen en bij globale effecten globale maatregelen. Een laatste motief kan volgen uit een welvaartseconomisch streven om de economie zo efficiënt mogelijk in te richten. Dat houdt in dat alle goederen en diensten de juiste prijs hebben, hetgeen wil zeggen dat de prijs gelijk is aan de maatschappelijke kosten. In dat geval wordt de optimale hoeveelheid van die goederen en diensten geconsumeerd: alleen die transacties waarvan het nut gelijk is aan of hoger dan de maatschappelijke kosten vinden plaats. Een situatie van perfecte economische efficiëntie is een hypothetisch uitgangspunt, want het zal nooit precies bekend zijn wanneer deze situatie bereikt is. Desondanks kunnen er wel situaties benoemd worden die meer of minder economisch efficiënt zijn. De hiervoor genoemde externe kosten, mits niet geïnternaliseerd, zijn een vorm van economische inefficiëntie, omdat door lagere private dan maatschappelijke kosten meer vervuilende goederen en diensten worden geconsumeerd dan maatschappelijk optimaal is. In het streven naar economische efficiëntie is het verschillend behandelen van substitueerbare vervoersmodaliteiten, bijvoorbeeld door middel van subsidies, onwenselijk. Van de modaliteit die wordt gesubsidieerd, wordt dan immers meer geconsumeerd dan maatschappelijk optimaal is, omdat de prijs kunstmatig laag wordt

11 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 7 gehouden. Het vrijstellen van accijnzen voor de luchtvaart kan in dit licht gezien worden als het stimuleren van een economische inefficiënte situatie, omdat voor andere, deels concurrerende, vervoersmodaliteiten wel accijnzen in rekening worden gebracht. In werkelijkheid is de situatie echter complex, omdat vrijwel elke modaliteit op een of andere manier direct of indirect gesubsidieerd wordt. Best et al. (2006) hebben onderzoek gedaan naar de omvang en structuur van transportsubsidies in Europa. Zij zijn uitgegaan van alle transportkosten die niet door gebruikers worden gedragen, voor zover deze voordelen vanuit publieke middelen worden bekostigd. Uit het onderzoek blijkt dat de transportsubsidies voor de luchtvaart vooral zitten in btw- en accijnsvrijstellingen, terwijl de sector, in tegenstelling tot andere sectoren, geen subsidies voor zijn infrastructuur ontvangt. Per saldo blijkt uit de studie dat de luchtvaartsector op EU-niveau niet bovenmatig gesubsidieerd wordt ten opzichte van andere modaliteiten. 4 Beschikbare instrumenten Het internaliseren van externe effecten is in veel gevallen het belangrijkste motief om belastingmaatregelen voor de luchtvaart te overwegen. Gelet op de feitelijke situatie rondom belastingen zoals geschetst in Sectie 2, bestaan hiervoor grofweg drie instrumenten: een vliegbelasting, emissieheffingen en handel in emissierechten. Emissiehandel is overigens geen echte belastingmaatregel, maar wordt daarmee wel vaak in een adem genoemd, omdat het een vergelijkbare prijsprikkel geeft. Een vliegbelasting is van deze drie instrumenten het minst effectief, omdat luchtvaartmaatschappijen daardoor geen prikkel krijgen om maatregelen te nemen om de externe effecten te verlagen. De enige verlaging die plaatsvindt is vanwege vraaguitval en substitutie naar andere vervoerwijzen (op korte afstanden). Een vliegbelasting is relatief eenvoudig in te voeren, maar is niet onomstreden. ICAO wijst regelmatig op een eigen resolutie over belastingen op de verkoop en het gebruik van internationale luchttransportdiensten. Daarin is vastgelegd dat verdragsstaten zich tot het uiterste zullen inspannen om dergelijke belastingen te beperken (ICAO 2000). ICAO-resoluties zijn echter niet bindend, dus verdragsstaten zijn vrij om hiervan af te wijken. Dit gebeurt in de praktijk ook, zoals recentelijk in Duitsland waar per 1 januari 2011 een flugsteuer is ingevoerd. De luchtvaartsector wijst derhalve ook op het Verdrag van Chicago. Daarin staat dat er geen belasting mag worden opgelegd aan een vliegtuig of aan de passagiers aan boord daarvan, zuiver en alleen voor het recht om te vliegen naar, vanuit of over het territorium van een verdragsstaat. In Nederland heeft de rechtbank in Den Haag geoordeeld dat dit moet worden opgevat als een discriminatieverbod. Dat wil zeggen dat een vliegbelasting mogelijk is, zolang luchtvaartmaatschappijen uit andere verdragslanden niet anders worden behandeld dan luchtvaartmaatschappijen uit het eigen land (Rechtbank s-gravenhage 2008). De luchtvaartsector ziet emissieheffing of emissiehandel wel als onderdeel van een goede strategie om emissies te reduceren (ICAO 2010). Theoretisch gezien zijn

12 8 Belastingen in de luchtvaart er tussen beide instrumenten veel parallellen. In beide gevallen is het voor een optimale inzet van het instrument van belang om te weten wat de marginale kosten zijn bij toename van de emissies en wat de marginale kosten zijn bij toename van de vermeden emissies. Het punt waarop beide kostencurves elkaar snijden bepaalt zowel de optimale hoogte van een heffing als de optimale hoogte van een emissieplafond. In de praktijk is het moeilijk om het verloop van beide kostencurves precies te bepalen. De eigenschap van emissiehandelsystemen is dat ze de omvang van de vervuiling begrenzen, maar tegen onzekere kosten. De kosten kunnen te hoog of te laag zijn ten opzichte van wat optimaal is. De eigenschap van heffingen is dat de kosten per hoeveelheid emissie vaststaan, maar tegen onzekere effecten op de emissies. Dat betekent dat niet zeker is of er te veel of te weinig reductie is ten opzichte van wat optimaal is. Het is vanuit wetenschappelijk perspectief niet op voorhand duidelijk welk van de twee mechanismen in het algemeen de voorkeur heeft. De keuze zal daarom op politiek niveau afhangen van welke zekerheid (omvang van uitstoot of van kosten) het meest gewenst is. Daarnaast zullen ook andere overwegingen een rol spelen, bijvoorbeeld de uitvoerings- en handhavingskosten van beide typen instrumenten. Een andere overeenkomst tussen emissieheffing en emissiehandel is dat met dit type maatregelen eenzelfde milieu-effect kan worden bereikt als met wettelijke voorschriften en normen, maar tegen gemiddeld lagere kosten. De emissies zullen namelijk worden teruggedrongen waar dit het goedkoopst kan. De ene luchtvaartmaatschappij doet daarbij meer dan gemiddeld en de andere maatschappij minder. Dit is afhankelijk van het verschil tussen de hoogte van de heffing (of de marginale kosten van uitstootrechten) en de marginale kosten van emissiereductie voor de betreffende luchtvaartmaatschappij. Een emissiehandelsysteem waarin meerdere economische sectoren meedraaien biedt bovendien ruimte om tussen sectoren te optimaliseren waar emissiereductie het goedkoopst kan plaatsvinden. Voor het instrument emissieheffing zijn verschillende invullingen mogelijk. Er kan gedifferentieerd worden naar soort emissie, bijvoorbeeld CO 2 en NO x. Daarnaast kan de heffing zich richten op de uitstoot van de hele vlucht, of alleen gericht zijn op de uitstoot tijdens de landing en take off (LTO) fase of en route op kruishoogte. Een LTO-emissieheffing richt zich met name op het belasten van het aantasten van de lokale luchtkwaliteit, terwijl een cruise-emissieheffing zich vooral richt op het tegengaan van de uitstoot van broeikasgassen. Juridisch gezien lijkt de invoering van een LTO-emissieheffing niet op bezwaren te stuiten. Verschillende staten en vliegvelden hebben de afgelopen jaren een LTO-emissieheffing ingevoerd, waaronder Zwitserland, Zweden, Duitsland en twee vliegvelden in Londen (Rensma et al. 2007). Voor en route heffingen is de situatie ingewikkelder, omdat het daar om de uitstoot boven territoria van andere landen gaat of boven nietterritoriale wateren. Handel in emissierechten wordt vanaf 2012 voor een grote groep luchtvaartmaatschappijen een concrete maatregel. In 2008 is door de EU besloten om de luchtvaartsector op te nemen in het bestaande Europese systeem voor handel in

13 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 9 CO 2 -emissierechten (European Union-Emission Trading Scheme (EU-ETS)). Alle vluchten van en naar EU-luchthavens vallen onder dit systeem, ongeacht of de luchtvaartmaatschappij geregistreerd staat in een EU-land of daarbuiten (EU 2009). Voor het jaar 2012 is de totale hoeveelheid aan luchtvaartmaatschappijen toe te wijzen emissierechten (het plafond) gelijk aan 97% van de historische luchtvaartemissies. De historische luchtvaartemissies zijn vastgesteld als het gemiddelde van de jaarlijkse emissies in 2004, 2005 en Vanaf 2013 wordt het jaarlijkse plafond verlaagd tot 95% van de historische luchtvaartemissies. Van die 95% zal 15% van de rechten worden geveild, wordt 3% van de rechten reserve gehouden voor nieuwe luchtvaartmaatschappijen en snelle groeiers en zal 82% gratis worden toegekend (EU 2009). Indien luchtvaartmaatschappijen meer emissierechten nodig hebben dan langs deze wijze beschikbaar komt, zullen ze deze rechten moeten kopen op de markt voor CO 2 -emissierechten. Over de deelname van de luchtvaartsector aan het EU- ETS bestaat wereldwijd geen consensus.een groot deel van de ICAO-landen wil liever een wereldwijd systeem en daarom bepleit ICAO dat verdragsstaten afzien van eenzijdige acties en alleen met wederzijdse toestemming een emissiehandelssysteem zullen implementeren. Bij het EU-ETS voor de luchtvaart is van toestemming van landen buiten de EU duidelijk geen sprake. Vanuit verschillende landen komen signalen binnen dat zij zich beraden op stappen. Drie luchtvaartmaatschappijen uit de Verenigde Staten hebben inmiddels in het Verenigd Koninkrijk (VK) een rechtszaak aangespannen tegen het EU-ETS. Omdat de reikwijdte van een uitspraak breder is dan alleen voor het VK, heeft het Britse hooggerechtshof een aantal prejudiciële vragen voorgelegd aan het Europese hof van Justitie. Recentelijk hebben ook drie Chinese luchtvaartmaatschappijen aangegeven dat zij juridische stappen overwegen. Afhankelijk van de uitspraak kan dit grote gevolgen hebben voor het wel of niet slagen van het ETS systeem. 5 Besteding van opbrengsten Een belangrijk vraagstuk betreft de besteding van de opbrengsten van een emissieheffing of van geveilde emissierechten. De EU zou graag zien dat de opbrengsten van het EU-ETS worden gebruikt om de klimaatverandering in de Europese Unie en in derde landen aan te pakken en om de beheerskosten van de Gemeenschapsregeling te dekken (EU 2009). Maar vanwege het subsidiariteitsbeginsel mogen landen zelf beslissen over de bestemming van hun overheidsuitgaven. Vanuit een macro-economisch perspectief is het het meest welvaartsverhogend om de opbrengsten ten goede te laten komen aan de algemene middelen, om daarmee het marginale tarief van andere verstorende belastingen te verlagen. Maar bij politieke discussies over de besteding van opbrengsten zullen behalve efficiëntie ook andere overwegingen een rol spelen, bijvoorbeeld de mogelijk nadelige effecten op de concurrentiepositie of gebrek aan maatschappelijk draagvlak.

14 10 Belastingen in de luchtvaart Om de concurrentiepositie van de luchtvaartsector te beschermen tegen belastingverschillen en om het gevoel van rechtvaardigheid te verhogen, kan ervoor worden gekozen om (een deel van) de opbrengsten weer te investeren in de getroffen partijen. In de maximale vorm is de ingevoerde maatregel budgetneutraal en worden alle opbrengsten aan de sector teruggegeven. Bijvoorbeeld door de tarieven van andere belastingen te verlagen. Een andere mogelijkheid is om overige lasten anders te verdelen, zodat meer dan gemiddeld vervuilende luchtvaartmaatschappijen meer betalen dan nu het geval is en minder dan gemiddeld vervuilende luchtvaartmaatschappijen minder. Hierdoor is de maatregel voor de groep als geheel budgetneutraal. Een nadeel van budgetneutrale maatregelen is dat het milieueffect beperkt is. De netto prijsprikkel is dan laag, waardoor relatief weinig vraaguitval plaatsvindt. Daarnaast is ook de netto prikkel voor de sector om schoner te vliegen beperkt. Partijen in de luchtvaartsector zijn daarentegen vaak voorstander van budgetneutrale instrumenten omdat opbrengstgenererende heffingen de middelen van de sector zouden verkleinen om te investeren in schonere technologieën. Daar staan twee andere argumenten tegenover (Faber et al. 2008). Ten eerste leiden opbrengstgenererende heffingen tot een milieueffect via het beperken van de vraag en via aanpassingen aan de aanbodzijde (al zou dat vanwege bovenstaand argument relatief beperkt kunnen zijn). Budgetneutrale heffingen leiden daarentegen alleen tot aanpassingen aan de aanbodzijde. De balans voor het milieu hangt af van welke van deze effecten groter is. Ten tweede leiden hogere kosten tot een betere business case voor investeringen in schonere technologie. Daardoor wordt het makkelijker om hiervoor aan geld te komen op de kapitaalmarkt. Een soort tussenvorm is om met de opbrengsten additionele maatregelen voor de reductie van emissies te bekostigen. Dit verhoogt de milieueffectiviteit en zeer waarschijnlijk ook het draagvlak, en hoeft onder de juiste omstandigheden de maatschappelijke efficiëntie niet te verlagen. Het milieueffect bestaat in dat geval uit drie bijdragen (ICAO 1998): 1. Een volume-effect als gevolg van dalende vraag naar vliegen; 2. Een direct technologie-effect door technologische maatregelen waarvan de kosten voor de luchtvaartsector lager zijn dan de baten van de extra activiteiten die daardoor mogelijk worden; 3. Een technologie-effect van maatregelen die worden bekostigd uit de opbrengsten van de heffing. Dit zullen per definitie minder optimale maatregelen zijn, dat wil zeggen met hogere maatschappelijke kosten dan baten, tenzij het maatregelen betreft die niet door de sector worden opgepakt vanwege belemmeringen om te innoveren. Voor een positief welvaartseffect is het belangrijk dat de maatregelen die bekostigd worden inderdaad innovatief zijn, dat de innovatie positieve effecten heeft voor de maatschappij als geheel en dat die zonder de bijdrage vanuit de overheid niet had plaatsgevonden (OECD 2007). Om te beoordelen of de maatregelen aan deze randvoorwaarden voldoen, is veel informatie nodig.

15 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 11 Aan het oormerken van opbrengsten voor de bekostiging van additionele maatregelen zitten ook een aantal mogelijke nadelen. Genoemd is al het mogelijk verlies aan economische efficiëntie, doordat de opbrengst niet wordt gebruikt voor het in het algemeen verlagen van verstorende belastingen. Daarnaast kunnen inefficiënties ontstaan, doordat de opbrengst van de belasting uit de pas gaat lopen met het benodigde budget voor het gekozen doel. Een teveel aan inkomsten zou inefficiënt kunnen worden uitgegeven, als het geld op andere terreinen dringender nodig is en het moeilijk blijkt om de budgetten soepel aan te passen. Een nadeel van een meer fiscaalpolitieke aard is dat oormerken de flexibiliteit van het fiscale systeem reduceert en de verantwoording over de uitgaven vermindert (Wilkinson 1994). 6 Effecten op de vraag naar vliegreizen Belastingmaatregelen, of vergelijkbare maatregelen zoals emissiehandel, hebben effect op de kostprijs van vliegen. In een sterk concurrerende markt, waarin de prijs van een product gelijk is aan de marginale kosten, zullen luchtvaartmaatschappijen de extra kosten van een maatregel op de lange termijn (vrijwel) geheel doorberekenen aan consumenten. In de praktijk is het echter niet zo dat op elke route of elke deelmarkt evenveel concurrentie is. Als luchtvaartmaatschappijen op concurrerende markten worden geconfronteerd met extra kosten, terwijl ze ook opereren op markten waar ze een hogere dominantiegraad of zelfs monopolie hebben, dan kan het strategisch zijn om prijsverhogingen in concurrerende markten achterwege te laten (teneinde een relatief groot marktverlies te voorkomen) en de betreffende kosten juist in de monopoliemarkten in rekening te brengen (en het marktverlies beperkt te houden). Daarom zou op markten waarop luchtvaartmaatschappijen een monopolie of een groot marktaandeel hebben de mate van doorberekening hoger kunnen zijn dan op concurrerende markten. Bij een verhoging van de ticketprijs zal een deel van de consumenten er voor kiezen om helemaal niet meer te reizen (vraaguitval), terwijl anderen op zoek zullen gaan naar alternatieven. In de luchtvaart bestaan er alternatieven op verschillende niveaus. Zo concurreren verschillende aanbieders op dezelfde route, is er op bepaalde routes concurrentie met andere vervoerwijzen en is er concurrentie tussen routes (Brons et al. 2002). Concurrentie tussen routes kan bestaan uit concurrentie tussen verschillende bestemmingen en concurrentie tussen overstapluchthavens. Bij het EU-emissiehandelsysteem voor de luchtvaart kan het voor sommige reizigers bijvoorbeeld interessanter worden om met Turkish Airlines via Istanbul naar Singapore te vliegen dan direct vanaf Schiphol met KLM, omdat in het eerste geval alleen het eerste deel van de vlucht (tot Istanbul) belast is. Ook kan er hub-bypassing optreden: voor sommige Noord-Amerikaanse passagiers kan het interessanter worden om via een hubluchthaven in het Midden-Oosten naar India te reizen dan via een Europese hub. De belastingmaatregel is immers alleen van kracht op routes van en naar luchthavens binnen de EU en niet op routes naar luchthavens als Dubai.

16 12 Belastingen in de luchtvaart De prijselasticiteit hangt dus af van het niveau waarop de belastingmaatregel aangrijpt en de luchtvaartmarkt die geanalyseerd wordt. Een vliegbelasting alleen voor Nederlandse luchthavens zal voor de Nederlandse luchtvaartmarkt tot een hogere prijsgevoeligheid leiden dan een vliegbelasting die in heel Europa en met gelijke tarieven geldt. De reden is dat bij een belasting alleen in Nederland er voor sommige vliegreizen goede alternatieven zijn vanaf luchthavens in Duitsland of België. Dergelijk uitwijkgedrag komt de milieu-effectiviteit van een maatregel niet ten goede. Er zijn geen empirisch vastgestelde elasticiteiten voor de Nederlandse luchtvaartmarkt, maar op basis van een uitgebreide meta-analyse van wereldwijde studies schatten Geilenkirchen et al. (2010) dat de prijselasticiteit gemiddeld voor alle reizigers op 0,8 ligt, met een bandbreedte van 0,6 tot 1,1. Dat betekent dat bij elke procent prijsverhoging er een volumedaling van circa 0,8 procent zal optreden. Tussen reizigerssegmenten en routes bestaan echter grote verschillen. Zo is de vraag naar vervoer over korte afstanden prijsgevoeliger dan de vraag naar vervoer over lange afstanden. Daarnaast is recreatief verkeer prijsgevoeliger dan zakelijk verkeer en is transferverkeer prijsgevoeliger dan herkomst-bestemmingsverkeer. In de praktijk is niet op elke route of elke deelmarkt evenveel concurrentie. Als luchtvaartmaatschappijen op concurrerende markten worden geconfronteerd met extra kosten, terwijl ze ook opereren op markten waar ze een hogere dominantiegraad of zelfs monopolie hebben, dan kan het strategisch zijn om prijsverhogingen in concurrerende markten achterwege te laten en de betreffende kosten juist in de monopoliemarkten in rekening te brengen. Op deze manier wordt het totale marktaandeelverlies beperkt gehouden. Figuur 1 Gedragsreacties van consumenten en luchtvaartmaatschappijen bij prijsverhoging In reactie op een prijsverhogende maatregel (of om hierop te anticiperen) kunnen luchtvaartmaatschappijen ook proberen om hun kosten te verlagen. Dit kan door

17 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 13 het (deels) schrappen van bestaande operaties, door het bedienen van andere routes of door het aanpassen van de vliegtuiggrootte. Als de hoogte van de belasting afhankelijk is van de milieuprestatie van de luchtvaartmaatschappij, dan zijn ook een aantal andere reacties mogelijk. Aan de aanbodkant moet voornamelijk worden gedacht aan het (versneld) vernieuwen van de vloot met technologisch efficiëntere vliegtuigtypen. In de operationele sfeer kunnen luchtvaartmaatschappijen streven naar een nog efficiëntere inzet en belading van de vloot, of het verlagen van de vliegsnelheid. De effecten van een belastingmaatregel op luchthavens zijn afhankelijk van de keuzes die luchtvaartmaatschappijen en consumenten maken. Het is aannemelijk dat de omzet van luchthavens afneemt doordat luchtvaartmaatschappijen minder vluchten gaan uitvoeren en/of er minder reizigers gebruik zullen maken van de luchthaven. Dit zal de winstgevendheid van een luchthaven verlagen. De maatregelen die een luchthaven kan treffen om dit effect te compenseren zijn beperkt. Verder is het van belang te onderkennen dat belastingmaatregelen ook negatieve indirecte effecten hebben op toeleverende bedrijven en op sectoren die op een andere manier een relatie hebben met de luchtvaart, bijvoorbeeld toerisme, horeca en congressen. Aan de andere kant zullen er ook sectoren welvaren bij het opleggen van belastingmaatregelen op de luchtvaartsector. Hierbij kan worden gedacht aan andere vervoerssectoren, zoals het (internationale) vervoer per trein, bus of boot. 7 Conclusie De internationale luchtvaart is vrijgesteld van accijns op kerosine en over nietzakelijk personenvervoer wordt geen btw geheven. Deze bijzondere positie zorgt voor steeds terugkerende discussies over belastingen in de luchtvaart. Een van de belangrijkste motieven om prijsmaatregelen in de luchtvaart te nemen is het internaliseren van externe effecten die met luchtvaart gepaard gaan. Instrumenten die hierop aangrijpen zijn vliegbelasting, emissieheffing of een emissiehandelssysteem. De laatste twee instrumenten verdienen welvaartseconomisch de voorkeur, omdat emissies dan worden vermeden waar dit het goedkoopst kan en er een blijvende prikkel bestaat om de emissies te reduceren. Voor beide maatregelen geldt dat een globale invoering ervan de concurrentiepositie van deze bij uitstek internationale sector het minst zal schaden. Om die reden biedt het veel voordelen als uiteindelijk een wereldwijd emissiehandelsysteem voor de luchtvaart tot stand komt en het Europese systeem daartoe een eerste begin is. De sector vindt het daarbij belangrijk dat de opbrengsten ten goede zullen komen aan additionele maatregelen om emissies verder terug te dringen en niet aan de algemene middelen. Hoewel er voor de overheid goede economische argumenten zijn om het laatste te doen, is nog steeds sprake van een welvaartsverhoging als aan de wens van de sector tegemoet gekomen zou worden. Een belangrijke voorwaarde is dan wel dat het om emissiereductiemaatregelen gaat die zonder over-

18 14 Belastingen in de luchtvaart heidssteun nooit door de sector zullen worden opgepakt vanwege belemmeringen om te innoveren. Auteurs Joost Kolkman ( is onderzoeker bij het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Joost Zuidberg ( is onderzoeker bij het cluster luchtvaart van SEO Economisch Onderzoek. Dit artikel is gebaseerd op de in november 2010 verschenen KiM-publicatie Belastingen en heffingen in de luchtvaart, waar beide auteurs aan hebben gewerkt.

19 Joost Kolkman en Joost Zuidberg 15 Literatuur Best, A., B. Görlach, H. van Essen, A. Schroten, U. Becker en R. Gerike, 2006, Size, structure and distribution of transport subsidies in Europe, A report to the European Environment Agency. Ecologic, CE and TU Dresden. Berlin: Ecologic. Brons, M., E. Pels, P. Nijkamp en P. Rietveld, 2002, Price elasticities of demand for passenger air travel: a meta-analysis, Journal of Air Transport Management, vol. 8(3): EU, 2009, Richtlijn 2009/101/EG van 19 november 2008 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap. Brussel: Europese Commissie. EU, 2010, Website over fiscaliteit op de Nederlandse portaalsite van de Europese Unie: Faber, J., D. Greenwood, D. Lee, M. Mann, P. Mendez de Leon, D. Nelissen et al., 2008, Lower NOx at higher altitudes. Delft: CE. Geilenkirchen G.P., K.T. Geurs, H.P. van Essen, A. Schroten en B. Boon, 2010, Effecten van prijsbeleid in verkeer en vervoer. Bilthoven/Den Haag: Planbureau voor de leefomgeving en CE. ICAO, 1998, Emission charges and taxes in aviation. Report of the Focal Point on Charges, prepared for CAEP/4. Den Haag: International Civil Aviation Organisation. ICAO, 2000, ICAO s policies on taxation in the field of international air transport; third edition, doc Montréal: International Civil Aviation Organisation. ICAO, 2006, Convention on international civil aviation; preambule. Montréal: International Civil Aviation Organisation. ICAO, 2008, Assembly resolutions in force (as of 28 september 2007). ICAO doc Montréal: International Civil Aviation Organisation. ICAO, 2010, ICAO Environmental Report Montréal: International Civil Aviation Organisation. OECD, 2007, Instrument mixes for environmental policy. Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development / OESO. Rechtbank s-gravenhage, 2008, Rolnummers / KG 08/76; / KG 08/145; / KG 08/119 en / KG 08/245. Uitspraak gedaan in kort geding op 19 maart Rensma, K., B. Boon, J., Faber en A. van Velzen, 2007, Verkenning economische instrumenten luchtvaart, Delft: CE. Wilkinson, M., 1994, Paying for public spending: is there a role for earmarked taxes? Fiscal Studies, vol. 15(4): Wit, R.C.N., M.D. Davidson en J.M.W. Dings, 2003, Meeting external costs in the aviation industry. Report to the commission for integrated transport. Delft: CE. Wit, R.C.N., 2007, Klimaatbeleid en internationale luchtvaart. Achtergrondnotitie voor de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Algemene Energieraad en de VROM-raad ten behoeve van een gezamenlijk advies over CO2 en verkeer en vervoer. Leiden.

20 Laat vliegen kosten wat het echt kost Eric Pels Dit artikel maakt een kritische analyse van de economische effecten van prijszetting of belastingen op luchthavens. Schattingen van die economische effecten zorgen voor veel verwarring. De belangrijkste conclusies zijn dat de directe economische effecten van een project (een investering, heffing etc.) in de luchtvaart gelijk zijn aan de indirecte effecten als er sprake is van volledige mededinging. Indien er geen volledige mededinging is, is dit niet het geval. In dit geval is het mogelijk dat een deel van de economische effecten misschien niets meer is dan een herverdeling van monopolie-rents. Discussies in de media over de economische effecten van prijszetting of belasting op luchthavens gaan hieraan voorbij. 1 Inleiding In Nederland wordt met de regelmaat van de klok gediscussieerd over het belang van Schiphol en KLM. Als Schiphol en KLM te weinig ruimte krijgen om te groeien zal dit banen gaan kosten. Recentelijk zijn er twee voorbeelden te noemen waarbij de prijszetting en de daarop verwachte daling van de vraag de discussie over het economisch belang van de luchtvaart weer aanwakkerde: de vliegtax en de tarieven op Schiphol. Vooral bij de discussie over de vliegtax vlogen de miljarden over de tafel. In dergelijke discussies gaan cijfers vaak een eigen leven leiden, zonder dat men zich nog over de achterliggende aannames druk maakt. Dit ziet men ook bij de meer recente discussie over de Schiphol tarieven, waarbij de prijselasticiteit van transfer passagiers op Schiphol een belangrijke rol speelde. Over deze elasticiteit bestaat grote onduidelijkheid: deze kan per markt verschillen, maar er zijn geen empirische schattingen beschikbaar. In dit artikel worden geen nieuwe cijfers of elasticiteiten gepresenteerd. Het doel van dit artikel is bepaalde concepten rond de economische effecten van de luchtvaartsector toe te lichten. In het bijzonder zal daarbij de verdeling van monopolie rents, ook wel aangeduid als monopoliewinsten, besproken worden. Deze rents kunnen een belangrijke drijfveer zijn om belastingen of prijsveranderingen door luchthavens ter discussie te stellen. In de volgende secties worden eerst twee voorbeelden gegeven van voorgestelde maatregelen die de nodige discussie teweeg brachten: de ticketbelasting (Sectie 2) en de voorgestelde aanpassing van de tarieven op Schiphol (Sectie 3). Daarna TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 16-25

21 Eric Pels 17 worden de economische effecten besproken (Sectie 4). De effecten van prijszetting worden nader bekeken in Sectie 5. 2 De ticketbelasting Het Belastingplan 2008 noemt specifiek de maatschappelijke kosten van activiteiten ; in dit geval de luchtvaart. Naast de kosten van bijvoorbeeld het vliegtuig, bemanning, administratie etc., levert een vlucht ook zogenaamde externe kosten op. Deze externe kosten, bijvoorbeeld van geluidsoverlast (mogelijk kan het gevolg hiervan zijn een daling van de waarde van een huis), uitstoot van CO 2, en vertragingen (met als gevolg gemiste afspraken) worden meestal niet aan de gebruikers in rekening gebracht. De totale kosten (dus inclusief externe kosten) van het vliegen moeten in overeenstemming zijn met de betaalde prijs. Iedereen die vliegt heeft een maximum bedrag dat hij of zij uit wil geven aan de vlucht. Dit bedrag geeft de economische waarde weer van de vlucht voor deze passagier. Als deze waarde echter hoger is dan de maatschappelijke kosten, leidt de verkoop van dit ticket tot maatschappelijke winst,. Maar de waarde van een extra ticket zal dalen naarmate men meer tickets verkoopt (weinig mensen zijn bereid tegen een erg hoge prijs te vliegen, veel mensen zijn bereid tegen een lage prijs te vliegen). Daarnaast zullen de maatschappelijke kosten toenemen als we meer tickets verkopen: er wordt meer gevlogen, dus er is meer overlast. Op het moment dat de maatschappelijke kosten de waarde van het ticket gaan overstijgen, lijden we maatschappelijk verlies. Voor het laatste ticket dat we verkopen moet daarom gelden dat de waarde voor die passagier gelijk is aan de maatschappelijke kosten die gemaakt moeten worden om die passagier te vervoeren. Als daaraan voldaan wordt, is de maatschappelijke winst maximaal. Wat gebeurt er nu als we de externe kosten van vliegen niet in rekening brengen? Passagiers die niet al te veel voor hun ticket willen betalen worden nu ook in staat gesteld te vliegen; de externe kosten hoeven immers niet betaald te worden. Dit betekent dat we maatschappelijk verlies lijden omdat de waarde van deze tickets niet opweegt tegen de maatschappelijke kosten. Uit deze theorie volgt als oplossing dat de overheid dan een heffing oplegt om de tickets duurder te maken, zodat weer geldt dat het laatste verkochte ticket de maatschappij even veel oplevert als het kost. Met een heffing van 11,25 voor afstanden tot 2500 km en een heffing van 40 voor langere afstanden lijkt het belastingplan met twee gemiddelde heffingen te komen. Overigens is deze differentiatie mede ingegeven door het feit dat regionale luchthavens onevenredig hard geraakt zouden worden door een vlakke heffing. Men moet zich wel afvragen of de gekozen bedragen de gewenste effecten zullen hebben. Als men via de belasting de externe effecten, bijvoorbeeld de CO 2 -uitstoot, terug probeert te dringen, is het belangrijk dat de gekozen bedragen min of meer overeenkomen met de externe kosten. Als de heffingen de juiste hoogte hebben zal er welvaartswinst zijn.

22 18 Laat vliegen kosten wat het echt kost De onderzoeksbureaus Stratagem en Significance hebben onderzoek gedaan naar de te verwachten effecten van de vliegbelasting. Stratagem rapporteert dat het aantal passagiers op regionale luchthavens in 2006, met een vlakke vliegbelasting van 23,65, tussen 6 en 16% lager had gelegen. De voorgestelde gedifferentieerde belasting zal waarschijnlijk iets gunstiger uitpakken voor de regionale luchthavens. Significance rapporteert dat het aantal passagiers op Schiphol, met een vliegbelasting van 23,-, in 2011 tussen 9 en 12% lager kan liggen dan in het geval zonder de belasting. Het omzetverlies voor de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen door de vliegbelasting wordt door Stratagem ingeschat op 350 miljoen. Volgens de International Civil Aviation Administration (ICAO) moet men naast dit directe effect op de Nederlandse economie ook rekening houden met katalytische effecten (bijvoorbeeld uitgaven aan hotels, restaurants etc.) en geïnduceerde effecten (de uitgaven van de inkomsten uit de directe en katalytische effecten, en belastinginkomsten). Volgens ICAO is de onderverdeling van de effecten als volgt: directe effecten 24%, katalytische effecten 29%, en geïnduceerde effecten 47%. Stratagem rapporteert op basis van deze verdeling dat de Nederlandse economie als gevolg van een vliegbelasting van 23,- een verlies van 1041 miljoen zal lijden. Een gedifferentieerde belasting zal misschien iets voordeliger uitpakken, omdat het Europese verkeer minder zwaar getroffen wordt. De katalytische en geïnduceerde effecten zijn samen verantwoordelijk voor 76% van het totale effect, maar zijn ook verreweg de meest onzekere effecten. In het vervolg komen we hierop terug. Daarnaast kan een deel van het directe effect en het katalytische effect gecompenseerd worden door passagiers die niet meer vliegen en hun geld nu in Nederland uitgeven. Ook wordt geen rekening gehouden met externe kosten, terwijl het toch juist daarom te doen was. 3 Schipholtarieven Een recent voorstel van Schiphol om de tarieven te wijzigen heeft ook de nodige discussie doen losbarsten. Volgens dit voorstel zullen bestemmings- en transferpassagiers minder gaan betalen. Wel wordt een vaste prijs per bagage item ingesteld. Omdat transferpassagiers relatief veel bagage meenemen en prijsgevoelig zijn, is de angst dat transferpassagiers andere transferluchthavens zullen kiezen, omdat zij meer bagage meenemen dan bestemmingspassagiers en hierdoor duurder uit zullen zijn. Hiermee wordt het netwerk van Schiphol aangetast. KLM heeft een zogenaamd hub-spoke netwerk. Omdat de thuismarkt niet groot genoeg is om alle vliegtuigen te vullen, worden transferpassagiers aangetrokken om lege stoelen op te vullen. De kosten worden zo over meerdere passagiers verspreid. Deze transferpassagiers brengen misschien weinig op, maar ze helpen wel om de winstmarge op de overige passagiers op te vijzelen. Zonder deze transferpassagiers is het netwerk waarschijnlijk te duur om in de lucht te houden: zonder transferpassagiers geen uitgebreid KLM-netwerk. De angst is nu dat transferpassagiers duurder uit zullen zijn: