Investeren als middel of als doel?

Transcriptie

1 Investeren als middel of als doel? Een onderzoek naar de onderuitputting op investeringsbudgetten bij de gemeente Den Haag Auteur: O. Paans Plaats publicatie: Zoetermeer Datum publicatie: 20 december 2007 Studie: SPD Instelling: Markus Verbeek Praehep

2 Inhoudsopgave Pagina 1 Inleiding Actualiteit en relevantie Probleemstelling Doel van de scriptie 5 2 De organisatie Het ontstaan van gemeenten De politieke gemeentelijke organisatie De ambtelijke gemeentelijke organisatie Samenvatting 8 3 Onderuitputting investeringsbudgetten Structurele onderuitputting Omvang van de onderuitputting Is de onderuitputting uniek? Samenvatting 12 4 Oorzaken van onderuitputting Noodzaak van inventarisatie van oorzaken Oorzaken van onderuitputting Samenvatting 15 5 Soorten investeringen Definitie van een investering Het bedrijfseconomische begrip investering Het gemeentelijke begrip investering Soorten investeringen Investeringen met economisch nut Investeringen met maatschappelijk nut Categoriën van investeringen Doel van het onderscheid in soorten investeringen Samenvatting 20 6 Financiering De taken van de treasury Financieringsmiddelen Bespaarde rente Gevolgen onderuitputting op bepalen liquiditeitspositie Overliquiditeit Samenvatting 25 2

3 Pagina 7 Begroten Het Meerjarig Investeringsplan Praktijkvoorbeeld 1: Ambulancepost en brandweerkazerne Praktijkvoorbeeld 2: Onderwijshuisvesting Samenvatting 30 8 Verantwoorden Planning en control Eindafrekening projecten Samenvatting 32 9 Conclusies en aanbevelingen Aandacht voor onderuitputting terecht Aanbevelingen ter terugdringing van onderuitputting Beperkingen in dit onderzoek 35 Literatuurlijst 36 Gebruikte documenten 37 Geraadpleegde websites 38 3

4 1 Inleiding Sinds 1 juli 2007 ben ik werkzaam bij de gemeente Den Haag. Als senior financieel beleidsmedewerker ben ik verbonden aan de afdeling Concern Planning en Control (CPC) van de bestuursdienst. In die hoedanigheid ben ik medeverantwoordelijk voor de totstandkoming van de verschillende planning en control producten. Deze producten zijn bedoeld voor het college van burgemeester en wethouders alsmede de gemeenteraad. De producten hebben een functie bij het formuleren van beleidsdoelen en besluitvorming, alsook bij de verantwoording over het gevoerde beleid. De gemeentelijke organisatie en de onderscheiden planning en control producten naar aard en functie komen in mijn scriptie vanzelfsprekend aan de orde. Voor de investeringsbudgetten is daarbij grote aandacht. Specifiek de onderuitputting daarvan. 1.1 Actualiteit en relevantie Het door mij uitgevoerde onderzoek is niet bedoeld als een historische verhandeling om slechts beschrijvend van aard te zijn. Bij de keuze van mijn scriptieonderwerp heb ik me laten leiden door een tweetal zaken. Enerzijds de actualiteit, anderzijds de relevantie voor de (locale) beroepspraktijk. De actualiteit laat zich het beste aantonen door de aandacht vanuit de gemeentelijke politiek voor de onderuitputting van investeringsbudgetten. Tijdens de openbare raadsvergadering van 2 november 2007 bleek deze aandacht nog recent bij de begrotingsbehandeling. Daar werden vanuit de gemeenteraad vragen over dit onderwerp aan het college van burgemeester en wethouders gesteld. Dit onderwerp blijkt al langer actueel gegeven het feit dat al op 19 januari 2006 door de D66-fractie schriftelijke raadsvragen zijn gesteld in haar initiatiefvoorstel Eindafrekening projecten. In dat initiatiefvoorstel zijn aan het college vragen geformuleerd naar aanleiding van het beeld van vertraging in de uitvoering van investeringen dat in de jaarrekening 2005 werd geschetst. Deze aandacht is begrijpelijk, want het beeld van achterblijvende investeringen is door de raadsleden, die volksvertegenwoordigers zijn, niet uit te leggen aan de burger. 1.2 Probleemstelling Om gericht onderzoek te kunnen doen en met concrete conclusies en aanbevelingen te kunnen komen, is het nodig om vanuit een centrale onderzoeksvraag te werken. Deze vraag is verwoord in de als volgt geformuleerde probleemstelling: Is de aandacht van de politiek voor de structurele onderuitputting op investeringen terecht of niet? De bovenstaande probleemstelling is niet zo gemakkelijk te beantwoorden als het stellen van de vraag. Daarom is de probleemstelling op de volgende systematische wijze in toets- en meetbare deelvragen uitgewerkt: Hoofdstuk 3 Onderuitputting investeringsbudgetten - Is er sprake van (structurele) onderuitputting op investeringsbudgetten? - Wat is de omvang van deze onderuitputting? 4

5 Hoofdstuk 4 Oorzaken van onderuitputting - Welke (hoofd)oorzaken die tot onderuitputting leiden kunnen worden onderscheiden? Hoofdstuk 5 Soorten investeringen - In hoeverre is de oorzaak van onderuitputting gelegen in het onderscheid in de verschillende soorten investeringen? Hoofdstuk 6 Financiering - Welke invloed heeft de onderuitputting op bedrijfseconomische aspecten, zoals financiering en kostentoerekening? Hoofdstuk 7 Begroten - In hoeverre draagt de gehanteerde begrotingssystematiek bij tot de onderuitputting op investeringsbudgetten? Hoofdstuk 8 Verantwoorden - In hoeverre draagt de wijze van verantwoorden bij aan de onderuitputting op investeringsbudgetten? 1.3 Doel van de scriptie Het doel van de scriptie die de lezer u dus in handen heeft is tweeledig. Uiteraard is deze bedoeld als afstudeeropdracht voor mijn SPD-opleiding. Daarom is, waar mogelijk en relevant, een koppeling gelegd met de tijdens de opleiding behandelde theorie. Deze koppeling is niet uitputtend om te voorkomen dat de scriptie haar doel voorbij zou schieten. Want ze is ook bedoeld om binnen de gemeente Den Haag te kunnen dienen als intern werkdocument. Bij de behandeling van de bovengenoemde vragen is enerzijds aandacht besteed aan de heersende praktijk en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, anderzijds wordt ingegaan op (bedrijfs)economische en organisatorische aspecten zoals die deels ook in de opleiding aan de orde zijn gekomen. 5

6 2 De organisatie Het is voor de lezer van belang dat deze het behandelde onderwerp kan plaatsen in haar context. De context is uiteraard de gemeente en haar organisatie. Zoals gezegd speelt de gesignaleerde problematiek zich af bij de gemeente Den Haag. Daarom kan ik er ook niet omheen om de organisatie van de gemeente Den Haag in dit hoofdstuk te bespreken. 2.1 Het ontstaan van gemeenten Vanaf 1795 kent Nederland een min of meer aaneengesloten periode van lokaal bestuur. Tot aan het inwerkingtreden van de Grondwet van 1848 en de Gemeentewet in 1851 was er sprake van een zeer grote verscheidenheid in de manier waarop hier vorm aan werd gegeven. Maar vanaf die tijd werd het anders. Het lokale bestuur kreeg een uniforme organisatiestructuur en een democratische invulling. Binnen bepaalde grenzen konden gemeenten hun maatschappelijke taken vormgeven. En vanaf dat moment begonnen gemeenten in te spelen op ontwikkelingen op sociaal, economisch en maatschappelijk gebied. De gemeenten bleken hierin erg succesvol. Dat bewoog de centrale overheid ertoe om op een aantal terreinen over te gaan tot centrale sturing. Hierdoor werden bepaalde taken aan de autonomie van de gemeenten onttrokken en overgeheveld naar de medebewindsfeer. Deze situatie zien we tot op de dag van vandaag terug. Vanuit de centrale overheid wordt de uitvoering van verschillende taken opgedragen aan gemeenten. Bijvoorbeeld de zorg voor onderwijshuisvesting, het verstrekken van bijstandsuitkeringen en de uitgifte van paspoorten en identiteitsbewijzen. Maar ook zeer omvangrijke projecten, zoals recent de omvorming van 40 achterstandswijken (de zogenaamde krachtwijken) naar wijken waarin het prettig wonen is (op dat moment aan te duiden als prachtwijken). Daarnaast zijn er zaken waarbij de gemeente zelf initiatiefnemer is. Zoals bij de bouw van een sporthal of zwembad. Maar ook het verstrekken van subsidies aan een locale sport- of toneelvereniging. Bij de uitvoering van haar taken ontkomt een gemeente er niet aan dat ze werkzaam is in een politiek bestuurlijke omgeving. Daarbij is zij zowel verantwoording verschuldigd aan haar burgers als aan de centrale overheid. 2.2 De politieke gemeentelijke organisatie Het zal duidelijk zijn dat een gemeente vanwege haar specifieke aandachtsgebieden anders georganiseerd is dan een private onderneming. Voor een gemeente geldt zelfs een specifieke wet: de Gemeentewet. In deze wet is geregeld dat een gemeente altijd dient te beschikken over een raad, een college en een burgemeester. De gemeenteraad wordt in principe eenmaal in de vier jaar gekozen door de stemgerechtigde inwoners. De raad van Den Haag bestaat uit het wettelijk maximale aantal van 45 raadsleden. Deze zijn verdeeld over twaalf fracties. De raad wordt voorgezeten door de burgemeester. Nadat onderhandelingen tussen de in de raad gekozen politieke partijen zijn gevoerd, ontstaat er een samenwerkingsverband. Dit heet de coalitie. In Den Haag bestaat deze coalitie momenteel uit PvdA, VVD en GroenLinks. De coalitie draagt personen voor de functies van wethouder voor. De wethouders worden benoemd door de raad en vormen samen met de burgemeester het college. Het college wordt net als de raad voorgezeten door de burgemeester. De burgemeester wordt voor een periode van zes jaar benoemd door de Kroon. Raad, college en burgemeester hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid. In 6

7 vergelijking met het bedrijfsleven zou je kunnen zeggen dat de raad de functie van algemeen bestuur en het college die van dagelijks bestuur uitoefent. Aan de inwoners zou met enige fantasie de rol van algemene vergadering van aandeelhouders kunnen worden toegedicht. De raad heeft verschillende bevoegdheden, te weten: De functie van volksvertegenwoordiger; Het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid; Het beslissen over de besteding middelen; Het controleren van het college. De functie van volksvertegenwoordiger vloeit voort uit het mandaat van de kiezer. Ook stelt de raad vanuit haar kaderstellende bevoegdheid de hoofdlijnen van het beleid vast. Dit zijn de doelen die de raad wil bereiken. Bijvoorbeeld een schone en veilige stad of het terugdringen van sociale achterstanden. Verder beslist de raad over de bij de doelen behorende budgettaire kaders. De raad voert het beleid niet zelf uit. Dat is opgedragen aan het college. Daarom is de raad belast met de controle op de uitvoering van het beleid door het college. Voordat het college aan de slag kan, doet het concrete voorstellen aan de raad die gericht zijn op het realiseren van de door de raad geformuleerde doelen. Overigens worden, zonder hier meer specifiek op in te gaan, uit de leden van de raad verschillende commissies gevormd die zich specifiek richten op bepaalde beleidsonderdelen. Bovengenoemde situatie, waarbij scheiding is aangebracht tussen de taken van de raad en het college, is een direct gevolg van het dualisme. Tot de invoering van het dualisme in 2002 maakten de wethouders zelf deel uit van de raad. Dit werd beschouwd als een ongewenste situatie. Dat is gemakkelijk voor te stellen omdat daardoor uitvoering en controle deels bij dezelfde personen lagen. Binnen het zogeheten duale stelsel zijn de taken en bevoegdheden van de raad en het college strikt van elkaar gescheiden. De raad bepaalt zoals eerder gezegd de hoofdlijnen van het te voeren beleid en is belast met de controle op de uitvoering daarvan. Dit beleid richt zich op uiteenlopende onderwerpen. Deze zijn op logische wijze samengebracht in verschillende programma s. Binnen een programma wordt op een hoog abstractieniveau beschreven wat de raad in de komende jaren wil bereiken. Ter illustratie: uit de programmabegroting van de gemeente Den Haag blijkt dat de gemeente op tal van maatschappelijke terreinen actief is. Door de raad van de gemeente Den Haag is een indeling in 21 programma s gemaakt. Het betreft onder andere de programma s Burgerzaken, Openbare orde en Veiligheid, Onderwijs, Werk en Inkomen, Jeugd, Verkeer en Milieu. Bij elk programma stelt de raad de budgettaire kaders vast. Overigens is het aantal programma s dat een gemeente hanteert niet wettelijk bepaald. Bovendien kunnen bestaande programma s in de loop van de tijd vervallen of worden opgesplitst en nieuwe programma s worden toegevoegd. Zoals gezegd is de uitvoering van het in de programma s geformuleerde beleid een taak van het college. Omdat de programma s vrij algemeen zijn beschreven in termen van te behalen maatschappelijke effecten, maakt het college een vertaling van programma s naar concrete activiteiten die specifiek en meetbaar zijn benoemd. Deze activiteiten worden aangeduid als producten. Bijvoorbeeld het product Schuldhulpverlening binnen 7

8 het programma Armoedebestrijding. Alle producten worden uitgewerkt en gebundeld per programma aangeboden aan de raad. Hierin vindt per product ook een financiële vertaling plaats. Daardoor wordt duidelijk wat de kosten per product zullen zijn en zo kan de raad controleren of er binnen de door haar gestelde budgettaire kaders wordt gewerkt. Daarbij wordt onder andere aangegeven welke investeringen het college noodzakelijk acht en welke lasten deze met zich mee brengen. Pas als de raad akkoord is met de zogenaamde productenbegroting, kan het college daadwerkelijk aan de slag. 2.3 De ambtelijke gemeentelijke organisatie Het college kan het werk natuurlijk niet allemaal zelf doen. Daarvoor staat de ambtelijke organisatie ter beschikking. Die staat onder leiding van de gemeentesecretaris (die tegenwoordig meer in lijn met het bedrijfsleven ook wel algemeen directeur wordt genoemd). Dit is de allerhoogste ambtenaar binnen de gemeente en als zodanig ook de baas van alle ambtenaren. Bij de gemeente Den Haag is voor de opzet van de ambtelijke organisatie gekozen voor toepassing van het concern-dienstenmodel. Bij dit model wordt uitgegaan van integraal management binnen relatief autonome diensten. Deze diensten zijn gegroepeerd rond verschillende samenhangende kernactiviteiten. Bijvoorbeeld de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW). De autonomie van de diensten bestaat eruit dat ze verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering daarvan op hun eigen vakgebied. Maar ook voor haar eigen bedrijfsvoering, waardoor iedere dienst bijvoorbeeld over een eigen afdeling administratie en personeelszaken beschikt. Een bijzondere dienst is de Bestuursdienst. Om te voorkomen dat iedere dienst een geheel eigen koers gaat varen, worden vanuit de Bestuursdienst concernkaders opgesteld. Deze zijn afgeleid van gemeenschappelijke delers op het gebied van de bedrijfsvoering. Ze gelden dus voor alle diensten van de gemeente. Te denken valt aan regels die van toepassing zijn op de manier van verantwoorden, waardoor een goede consolidatie van gegevens binnen de planning en control cyclus mogelijk is. Maar ook gemeenschappelijke onderdelen van het personeelsbeleid vallen hieronder. Daarbij kan het gaan om zaken als het aantrekkelijk zijn als werkgever op de arbeidsmarkt of hoe de vergrijzing van het ambtelijke apparaat tegen te gaan. Zoals al aangegeven wordt bij de toepassing van het concern-dienstenmodel binnen de gemeente Den Haag uitgegaan van het principe van integraal management. Bedoeld is een managementconcept dat integraal, dat wil zeggen allesomvattend, is. Een manager is binnen dit concept zowel verantwoordelijk voor de te behalen resultaten en te leveren prestaties als voor de inzet van de mensen en middelen om die te realiseren. Dit geldt zowel ten aanzien van beleidsvelden als van de bedrijfsvoering. Het zal duidelijk zijn dat dit managementprincipe prima past bij de beschreven toepassing van het concerndienstenmodel. 2.4 Samenvatting Een gemeente heeft een specifiek op haar toegesneden structuur omdat het een politieke organisatie betreft. Toch zijn enige overeenkomsten met het bedrijfsleven te ontdekken. Daarbij vervullen de burgers de rol van aandeelhouders, de raad de functie van algemeen bestuur en het college de rol van dagelijks bestuur. De ambtelijke organisatie kan per gemeente qua opzet verschillen. Daartoe bestaat keuzevrijheid. Bij de gemeente Den 8

9 Haag is gekozen voor het concern-dienstenmodel. De diensten beschikken daarbij over een grote mate van zelfstandigheid. Dit wordt onderstreept door het toepassen van integraal management. De conclusie is gerechtvaardigd dat de raad op relatief grote afstand van de ambtelijke organisatie staat en dus ook op de uitvoering van het door haar geformuleerde beleid. Hoewel de raad al verschillende malen een signaal aangaande de onderbesteding op investeringen heeft afgegeven, lijkt de organisatiestructuur als zodanig hiervan niet de oorzaak te zijn. De raad zou naar mijn mening nadrukkelijker moeten investeren in haar controlerende rol, om daardoor toenemende druk op het college en de ambtelijke organisatie te kunnen uitoefenen en om de door de raad geformuleerde ambities voortvarender ter hand te nemen. 9

10 3 Onderuitputting investeringsbudgetten Sinds het begin van de nieuwe raadsperiode in 2006 is door de raad van de gemeente Den Haag, zoals eerder al beschreven, de aandacht gevestigd op de onderuitputting van investeringsbudgetten. Het is goed om na te gaan of de raad hiermee een terecht punt aansnijdt of dat er sprake is van het uitlichten van een incident. 3.1 Structurele onderuitputting Het jaar 2002 was het overgangsjaar naar het dualistische stelsel. De destijds nieuwe verhoudingen tussen college en raad vergden gewenning voor beide partijen. Bovendien was dit het eerste jaar waarin er een aparte programmabegroting en productenraming werd geïntroduceerd. Vanwege de actualiteit van de onderzoeksgegevens heb ik me daarom gebaseerd op de informatie over investeringsbudgetten vanaf De raad en het college hadden toen, inclusief het overgangsjaar 2002, twee jaar dualisme achter de rug. En daardoor dus ook ruim de tijd om vanuit hun nieuwe onderscheiden taken ten opzichte van elkaar te functioneren. Het verschijnsel van onderuitputting is niet nieuw. Dit blijkt als de programmabegroting wordt geraadpleegd. Hierin wordt in de inleidende toelichting op het investeringsplan onomwonden melding gemaakt van de geconstateerde problematiek van onderbesteding. Opvallend genoeg worden in de latere programmabegrotingen geen inleidende toelichtingen op het investeringsplan verstrekt. Het investeringsplan maakt met ingang van de begroting geen integraal onderdeel meer uit van de begroting. Vanaf 2004 wordt ze slechts in de vorm van een bijlage in de programmabegroting opgenomen. Toch is sinds 2003 het beeld niet positiever geworden. Het raadplegen van de jaarverslagen (als onderdeel van de gemeentelijk jaarrekeningen) vanaf 2003 tot en met heden geeft wat dat betreft een schokkend beeld, zoals blijkt uit onderstaand overzicht: Tabel 1: Relatieve onderuitputting op investeringsbudgetten Jaar Percentage 31 % 36 % 47 % 43 % Bron: jaarverslagen gemeente Den Haag 2003 tot en met 2006 Uit bovenstaande tabel blijkt dat de laagst gerealiseerde onderuitputting 31 % was in 2003 en de hoogste 47 % in Op basis van deze gegevens is de conclusie gerechtvaardigd dat er inderdaad sprake is van structurele onderuitputting op de investeringsbudgetten van de gemeente Den Haag. 3.2 Omvang van de onderuitputting Toch kan op grond van de percentages nog niet de conclusie worden getrokken dat er sprake zou zijn van een probleem. Als de budgetten voor investeringen in absolute zin gering zouden zijn, is het logisch te veronderstellen dat de in relatieve zin hoge mate van onderuitputting nauwelijks tot geen invloed zal hebben gehad op de realisatie van het voorgestelde beleid. Maar om hier op voorhand vanuit te gaan ligt gezien de politieke 10

11 aandacht en de hoge percentages niet voor de hand. Gelukkig bieden de jaarverslagen 2003 tot en met 2006 goede aanknopingspunten om een beeld samen te stellen van de absolute onderuitputting door de jaren heen. Op basis van de beschikbare gegevens heb ik onderstaande tabel samengesteld: Tabel 2: Absolute onderuitputting op investeringsbudgetten Bedragen x miljoen Jaar Rekening Begroting Onderuitputting Bron: jaarverslagen gemeente Den Haag 2003 tot en met 2006 Uit bovenstaande cijfers moet de conclusie worden getrokken dat er sprake is van zeer substantiële bedragen die niet werden besteed. Deze bedragen maakten deel uit van de programmabegroting en hadden dus aangewend moeten worden voor de realisatie van het in de begroting voorgenomen beleid. 3.3 Is de onderuitputting uniek? Een zekere mate van onderbesteding kan nooit worden uitgesloten. Het zou ondenkbaar zijn als de door de raad beschikbaar gestelde investeringsbudgetten tot op de laatste euro zouden worden besteed. Daarbij dient te worden opgemerkt dat elke overschrijding van een investeringsbudget te allen tijde ongewenst is, omdat deze meetelt voor de mate van onrechtmatigheid. Onrechtmatigheid betekent hier dat er overbesteding plaats heeft gevonden ten opzichte van het door de raad beschikbaar gestelde bedrag. Een dergelijke overschrijding telt mee in het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Overigens wordt de jaarrekening in opdracht van de raad opgesteld. Nu de omvang van de onderuitputting duidelijk is geworden is het voor de beeldvorming goed om na te gaan of hetzelfde verschijnsel zich ook in andere gemeenten voordoet. De gemeente Den Haag behoort qua aantal inwoners tot de vier grootste gemeenten van Nederland. Meestal aangeduid met de term G4. Ter voorbereiding van een werkbespreking van de Rekeningcommissie (een interne commissie van de gemeente Den Haag waarin zaken rond begroting en jaarrekening worden besproken) is in oktober 2007 door de bestuursdienst een benchmark uitgevoerd. Deze benchmark had tot doel een meerjarige vergelijking tot stand te brengen tussen de G4-gemeenten over de reservestanden en investeringen vanaf In deze benchmark is onder andere aandacht besteed aan de realisatie van investeringen gedurende het verslagjaar Helaas bleek de gemeente Amsterdam niet in staat de gevraagde gegevens te verstrekken. De andere gemeenten konden dat wel. De gegevens zijn door mij bewerkt en weergegeven in de volgende tabel. 11

12 Onderuitputting investeringen in 2006 in Den Haag, Rotterdam en Utrecht Bedragen x miljoen Gemeente Rekening Begroting Onderuitputting Percentage Den Haag Rotterdam Utrecht Bron: benchmark oktober 2007, gemeente Den Haag Afgezet tegen de prestaties van de gemeenten Rotterdam en Utrecht blijkt dat de onderbesteding bij de gemeente Den Haag niet uniek is. Op basis van de gegevens in tabel 1 en tabel 2 is af te leiden dat er gedurende de jaren 2003 tot en met 2006 een onderbesteding van gemiddeld 39 % en 68 miljoen euro per jaar heeft plaatsgehad. 3.4 Samenvatting Binnen de gemeente Den Haag worden de jaarlijks beschikbare investeringsbudgetten voor een zeer groot deel niet uitgegeven. Dit is zowel in procentuele als in absolute zin het geval. Een vergelijking met de gemeenten Rotterdam en Utrecht bewijst dat deze situatie niet uniek is. De situatie hoeft daarom niet per definitie als zorgelijk aan te worden gemerkt. Het wil immers niet zeggen dat ambities, wellicht met enige vertraging, niet worden gerealiseerd. Maar gezien de forse omvang en het structurele karakter van de gesignaleerde problematiek is het alleszins terecht dat de raad van de gemeente Den Haag vanuit haar controlerende bevoegdheid hier aandacht voor vraagt. 12

13 4 Oorzaken van onderuitputting In het vorige hoofdstuk is het niet volledig besteden van investeringsbudgetten een regulier verschijnsel binnen de gemeente Den Haag gebleken. Dat dit verschijnsel een gevolg is van het niet of niet tijdig realiseren van beleid ten opzichte van de voorgenomen planning lijkt een logische conclusie. 4.1 Noodzaak van inventarisatie van oorzaken Bestudering van de financiële en beleidsmatige rapportages van het college aan de raad leert dat slechts in een incidenteel geval een investeringsbudget in de tijd naar voren werd gehaald omdat de investering eerder werd gerealiseerd dan verwacht. Uit de geraadpleegde stukken blijkt dat investeringsbudgetten vaker één of meerdere malen in de tijd naar achteren worden geschoven. Dat investeringen komen te vervallen is slechts incidenteel gebleken. In de meeste gevallen worden investeringen dus wel gerealiseerd, hoewel met één of meerdere jaren vertraging. Deze bevinding wil niet zeggen dat er dus niets aan de hand zou zijn. Dat zou veel te onzorgvuldig geconcludeerd zijn. Integendeel! De raad heeft immers de opdracht aan het college gegeven om het door haar geformuleerde beleid te realiseren. Zowel binnen de door haar beschikbaar gestelde middelen als binnen de door haar gestelde termijnen. Veel investeringen vloeien voort uit onvermijdbare vervanging, zoals de ladderwagen van de brandweer die, gezien de toegenomen hoogbouw, niet meer op haar blustaken is berekend. Of uit aanpassingen die voortvloeien uit wetswijzigingen, zoals het aanbrengen van vluchtwegen en nooduitgangen in een theater. Daarnaast vloeien veel investeringen voort uit verkiezingsbeloften. Bijvoorbeeld het realiseren van een nieuwe sporthal of een nieuw buurthuis in een bepaalde achterstandswijk. Het leidende uitgangspunt dat bij iedere investering wordt gehanteerd is dat men investeert omdat de stad het nodig heeft of omdat de burger het wil. 4.2 Oorzaken van onderuitputting Wie de verschillende begrotingen, jaarstukken en rapportages die door de jaren heen zijn gepubliceerd doorneemt, komt tot de conclusie dat er een veel oorzaken aan te wijzen zijn die leiden tot onderbesteding in enig jaar. Onderbesteding is overigens niet iets dat op zichzelf staat. De onderbesteding is slechts een financiële weerslag van oorzaken die leiden tot vertraging in de realisatie van investeringen. In de loop van de jaren zijn zeer vele en uiteenlopende redenen aangevoerd die hebben geleid tot vertraging. Dit beeld werd mij bevestigd in gesprekken met medewerkers van de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn. Dit is binnen de gemeente Den Haag de dienst met zeer veel en omvangrijke investeringsbudgetten. De belangrijkste en meest genoemde oorzaken heb ik bijeen gebracht. Bij bestudering viel het mij op dat de meeste oorzaken zich voordoen tijdens de voorbereidingsfase. Daarnaast zijn er oorzaken die voortvloeien uit de wijze waarop de gemeente in financiële zin omgaat met investeringen. Soms vallen ze samen. Juridische complicaties Hieronder valt onder andere de complexe landelijke en Europese regelgeving. Maar ook de wijze waarin bij de realisatie van een investering wordt samengewerkt. Zo wordt bijvoorbeeld bij grote infrastructurele projecten samengewerkt met marktpartijen in een 13

14 publiek private samenwerking. Bijvoorbeeld een met een commerciële partij opgericht samenwerkingsverband waarin beiden delen in zowel de voor- als de nadelen. Aanbestedingsprocedures Zonder inhoudelijk in te gaan op de geldende aanbestedingsregels (die vallen buiten het bestek van dit onderzoek) moet worden geconstateerd dat aanbesteding in veel gevallen leidt tot vertraging. Boven bepaalde drempelbedragen mag een opdracht niet onderhands worden gegund. Vooral Europese aanbesteding is een traject dat vaak meer tijd in beslag neemt dan vooraf werd geschat. De gemeente is verplicht om aan de hand van vooraf bepaalde eisen bedrijven uit te nodigen een offerte uit te brengen. Onduidelijkheden in dit programma van eisen of in de vooraf vastgelegde procedure die tot de gunning leidt resulteren vaak tot vertraging in het aanbestedingsproces en dus tot vertraging van de start van de voorgenomen werkzaamheden. Toetsing op staatssteun Europese wet- en regelgeving op het gebied van mededinging heeft tot doel gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt te scheppen. Maatregelen die een gemeente neemt kunnen concurrentievervalsend werken door bijvoorbeeld voordelen te gunnen aan een onderneming die aan een andere onderneming worden onthouden. Omdat dit tot verstoringen van de interne markt kan leiden is de Europese Commissie bevoegd om op staatssteun te controleren en alsnog een transactie goed te keuren of af te wijzen. Niet in alle gevallen is het verlenen van staatssteun verboden. Bijvoorbeeld bij bepaalde beleidsprioriteiten zoals het bestrijden van werkloosheid, het stimuleren van innovaties èn investeringen. Wel is het verplicht om alle vormen van voorgenomen staatssteun ter goedkeuring aan de Europese Commissie te melden. De Europese Commissie toetst of de steunverlening in overeenstemming is met de staatssteunbepalingen van het EG-verdrag. Deze toetsingsprocedure vergt soms meer tijd dan verwacht. Bijvoorbeeld omdat aanvullende gegevens worden gevraagd of omdat de uitslag van de toets leidt tot discussie. Milieueffecten Er is toenemende aandacht voor het milieu. Daarom moeten gemeenten de effecten van haar handelen op het milieu vooraf bepalen. Voor veel activiteiten gebeurt dit verplicht in de vorm van een Milieu Effect Rapportage (MER). Een MER moet aan strikte voorwaarden voldoen en is verplicht voor bepaalde activiteiten. Deze zijn alle beschreven in het Besluit Milieu Effectrapportage. De voornaamste activiteiten waarvoor een MER verplicht is betreffen infrastructuur, waterbouw, toerisme en woningbouw. Allemaal terreinen waarop de gemeente Den Haag actief is. Inspraakprocedures Bijna op alle terreinen waarop de gemeente actief is bestaat, ook voor de burger, het recht op inspraak. Omdat de gemeente uitvoerder is van veel wetgeving is dit recht vaak wettelijk verankerd en dus afdwingbaar. In andere gevallen kan inspraak gewenst zijn om draagvlak te verkrijgen. 14

15 Afhankelijkheid van derden Het betreft hier bijvoorbeeld de situatie van een overspannen markt. Meestal wordt bij het opstellen van een planning uitgegaan van normale marktomstandigheden. Een ander voorbeeld betreft voorzieningen voor het onderwijs. De gemeente is verantwoordelijk voor de financiering van de bouw. Echter, voor de totstandkoming van de voorzieningen is de gemeente afhankelijk van de uitvoering door de scholen. Politieke besluitvorming en ambities In sommige situaties moeten veel interne procedures worden doorlopen. Ook moet afstemming worden gezocht met andere afdelingen binnen de gemeente. Dit kost in het geval er meerdere verantwoordelijke wethouders bij betrokken zijn soms meer tijd dan verwacht. Dit is te verduidelijken met een actueel voorbeeld. Hierbij wil de wethouder van Verkeer een wijk ontsluiten door de aanleg van een weg waarvoor overleg nodig is met de wethouder van Milieu, omdat deze weg op basis van verkeerskundige uitgangspunten idealiter gepland zou moeten worden vlak naast een historisch park dat tevens dienst doet als milieuzone. Ook komt het voor dat het bestuur (dat kan zijn de raad, het college of beiden gezamenlijk) zoveel nieuw beleid wenst te realiseren dat dit in de door henzelf geboden termijnen praktisch onmogelijk is. Dit wordt door medewerkers in de wandelgangen planningsoptimisme genoemd. Organisatieontwikkelingen De gemeente Den Haag treedt op in een steeds veranderende omgeving. Daardoor zijn soms kleine aanpassingen nodig in de structuur van de organisatie. Bepaalde taken worden samengebracht in een nieuw te vormen afdeling of worden afgestoten. Ook zijn er voortdurend nieuwe ontwikkelingen op het gebied van ICT. Daartoe zijn op dit moment binnen de gemeente Den Haag omvangrijke projecten in uitvoering. Het project dat in het kader van dit onderzoek relevant is, is de realisatie van één administratief systeem voor alle diensten. Dit wordt in 2008 in gebruik genomen. Voorheen had elke dienst zijn eigen software. Overigens is mij gebleken dat dit nieuwe systeem de eerste jaren nog geen mogelijkheid biedt de voorgenomen investeringen meerjarig te begroten en daarmee dus de financiële voortgang te bewaken. Andere aspecten gelegen in regelgeving en bedrijfsvoering De regelgeving blijkt nogal eens als complex te worden ervaren. Expliciet valt te denken aan de onderscheiden soorten investeringen. Maar ook aan de manier waarop binnen de gemeente Den Haag wordt begroot. 4.3 Samenvatting Er zijn zeer vele en uiteenlopende oorzaken aanwijsbaar die kunnen leiden tot vertraging in het proces van investeringen. De meeste zijn gelegen in het voorbereidende deel voorafgaand aan de feitelijke realisatie van een investering. Zorgvuldiger werken en meer tijd incalculeren kan leiden tot een realistischer planning. Daardoor kunnen investeringen in de tijd gezien meer met de werkelijkheid overeenkomend worden begroot. Een andere oorzaak, waaraan de raad zelf soms debet is, is het gehanteerde planningsoptimisme. Hier ligt een taak voor de ambtelijke organisatie om duidelijk te maken dat geopperde ideeën meer tijd vergen dan door de politiek wordt aangenomen. De meeste oorzaken 15

16 kunnen daardoor naar mijn mening in een vroegtijdig stadium voorkomen worden. De oorzaken gelegen in regelgeving en bedrijfsvoering lijken van andere aard. Daarbij worden als oorzaken genoemd de soorten investeringen en de wijze waarop binnen de gemeente Den Haag wordt begroot. Die onderwerpen worden in het vervolg van deze scriptie dan ook uitvoerig behandeld. In hoofdstuk 5 ga ik in op de soorten investeringen. In hoofdstuk 7 behandel ik de manier van begroten. 16

17 5 Soorten investeringen In hoofdstuk 4 is een niet-limitatieve opsomming van oorzaken genoemd, die in de praktijk kunnen leiden tot onderbesteding op investeringsbudgetten. De meeste van deze oorzaken zijn niet van financiële aard. Het onderscheid in soorten investeringen is wettelijk bepaald en dus niet beïnvloedbaar door de gemeente. In dit hoofdstuk ga ik in op de verschillende investeringen en de vraag in hoeverre de oorzaak van de onderuitputting is gelegen in dit onderscheid. 5.1 Definitie van een investering Als het in mijn scriptie over investeringen gaat, dan gaat het nadrukkelijk niet over investeringen in de kwaliteit van een wijk door de inzet van een jongerenwerker, die hangjongeren aan een zinvolle dagbesteding door middel van sportbeoefening probeert te helpen. Nee, in de vorige hoofdstukken is al duidelijk geworden dat bij investeringen gedacht wordt aan omvangrijke projecten met een vaak meerjarige planningshorizon waarvan de uitgaven logischerwijze worden geactiveerd. We hebben dus te maken met de activa. Binnen de SPD-opleiding wordt ook ingegaan op het doen van investeringen. Omdat het van belang is dat er in de verdere bespreking geen verwarring optreedt over het begrip investering, geef ik eerst een korte beschrijving vanuit de behandelde theorie. Daarna zal ik het begrip investering schetsen vanuit de gemeentelijke context Het bedrijfseconomische begrip investering In de tijdens de opleiding behandelde theorie over investeringen wordt onder investeren verstaan het vastleggen van vermogen in activa. Dit kunnen duurzame activa zijn, zoals gebouwen en machines. Maar ook vlottende activa, zoals voorraden. Het hieruit voortvloeiende investeringsvraagstuk wordt dan betrokken op ondernemingen en gaat in op de keuze van de omvang en de samenstelling van de activa, waarin het vermogen wordt geïnvesteerd. Opgestelde investeringsplannen worden onderzocht en beoordeeld op hun haalbaarheid en rentabiliteit. Voor de beslissing of de investeringen daadwerkelijk worden uitgevoerd, wordt veel belang gehecht aan de mate waarin de ontwikkelde plannen een bijdrage leveren aan de ondernemingsdoelstellingen. Daarbij spelen aldus de theorie de continuïteit en de winstdoelstelling van een onderneming de voornaamste rol. Investeringen dienen binnen dit begrip om de levensvatbaarheid van de onderneming te behouden of te vergroten Het gemeentelijke begrip investering. Het investeringsbegrip zoals in de vorige paragraaf vanuit de bedrijfseconomische theorie geschetst, wordt slechts gedeeltelijk herkend binnen de gemeentelijke context. Ook bij gemeenten wordt als gevolg van het doen van investeringen vermogen omgezet in activa. De investeringen worden ook hier uitgewerkt in plannen. Echter, de beoordelingscriteria zijn deels anders. Uiteraard wordt ook bij een gemeente iedere investering voordat die gedaan wordt uitgewerkt in een plan. Ook hier is veel aandacht voor de haalbaarheid. Immers, als de haalbaarheid van een plan niet is gewaarborgd, is het onverantwoord om daar gemeenschapsgeld aan te besteden. Voor de rentabiliteit bestaat minder aandacht. Sterker, gemeenten doen zelfs investeringen waarop geld moet worden toegelegd. Zo investeert de gemeente bijvoorbeeld in de bouw van opvanghuizen voor dak- en thuisloze 17

18 jongeren. Deze opvanghuizen worden (deels) geëxploiteerd door een door de gemeente gesubsidieerde instelling. Recentelijk nog heeft de gemeente mede geïnvesteerd in de bouw van een nieuw stadion voor de Stichting Stadionbouw ten behoeve van voetbalclub ADO Den Haag. Deze club kan zelfstandig zijn exploitatie, inclusief de kosten van nieuwbouw, niet rond krijgen. Rendement is bij een gemeente dus niet altijd financieel van aard. Het kan ook een sociaal rendement zijn waarbij een investering bijdraagt aan de doelstelling dat de stad schoon en veilig moet zijn, bijvoorbeeld in het geval van de genoemde opvanghuizen. Ook kan het een rendement zijn dat zich het beste laat omschrijven vanuit wat genoemd zou kunnen worden de politieke wenselijkheid. Daarbij draagt het rendement bijvoorbeeld bij aan de doelstelling van de gemeente een centrumfunctie in de regio te willen vervullen. Niet gek om hierbij te denken aan de bouw van een voetbalstadion van een (potentiële) topclub. De continuïteit van de gemeente is daarbij geen leidend uitgangspunt. Bovendien kunnen gemeenten, net als de rijksoverheid, immers niet failliet gaan. Een bijdrage aan de winstgevendheid in financiële zin speelt ook al geen rol, gelet op het feit dat de gemeente als non-profitorganisatie niet op winst is gericht. 5.2 Soorten investeringen Zoals in bovenstaande paragraaf is beschreven maakt een gemeente over het algemeen een fundamenteel andere afweging bij een investeringsbeslissing dan een op winst gerichte onderneming. Dat wordt nog meer zichtbaar als we onze aandacht richten op de wetgeving vanuit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Dit BBV bevat de aan gemeenten en provincies dwingend voorgeschreven minimumregels over de manier waarop zij haar administratie dient te voeren. Binnen het BBV wordt speciale aandacht besteed aan de soorten investeringen die binnen de gemeenten en provincies zichtbaar moeten worden onderscheiden. Dit betreft een onderscheid in economisch nut en maatschappelijk nut. De invulling van deze begrippen zal bij de gemiddelde SPD-er tot verbazing of zelfs een lichte glimlach leiden. Zo wil economisch nut niet zeggen dat er gestreefd wordt naar een bijdrage aan enige vorm van winst. En het onderscheid naar maatschappelijk nut heeft niets te maken met de momenteel in opkomst zijnde duurzame of milieuvriendelijke investeringen Investeringen met economisch nut Van investeringen met economisch nut zijn in de praktijk vele omschrijvingen in omloop die elkaar niet veel ontlopen. Toch is het BBV hier duidelijk in. Het komt er samengevat op neer dat dit alle investeringen betreft die bijdragen aan de mogelijkheid om middelen te verwerven en/of verhandelbaar zijn. Dit verwerven slaat op de mogelijkheid van het in rekening brengen van heffingen, leges of andere vormen van prijzen. Dat een gemeente ervoor kan kiezen geen of geen kostendekkend tarief ergens voor in rekening te brengen is niet relevant voor de vraag of het een investering van economisch nut betreft. Wat betreft de verhandelbaarheid gaat het er slechts om of de met de investering gepaard gaande activa zijn te verkopen. Daaruit volgt bijvoorbeeld dat alle gebouwen onder dit criterium vallen. Er wordt daarbij niet gelet op de taak waarvoor het gebouw is ontworpen. Een gemeentehuis blijkt in de praktijk immers niet eenvoudig verhandelbaar gezien haar specifieke inrichting. Te denken valt aan publieksbalies, een trouwzaal en de raadszaal. 18

19 Maar het simpele feit dat er een markt is voor gebouwen is voldoende. Alle investeringen met economisch nut moeten geactiveerd worden Investeringen met maatschappelijk nut Daar waar bij investeringen met economisch nut één van de twee criteria de mogelijkheid tot het verwerven van middelen was, doet een gemeente ook investeringen die deze mogelijkheid niet hebben, maar wel duidelijk een publieke taak vervullen. Hierbij worden drie hoofdgroepen onderscheiden. Te weten investeringen in water, wegen en pleinen. Deze investeringen zouden niet geactiveerd hoeven te worden als we zien op het feit dat ze voor de gemeente geen middelen genereren. Maar gezien het publieke belang en het feit dat de investeringen een meerjarig nut dienen wordt activering dringend aanbevolen Categorieën van investeringen De indeling in de twee soorten investeringen zoals die binnen het BBV onderscheiden worden staat enigszins op afstand van de binnen de SPD-opleiding behandelde theorie. Deze indeling moet dan ook worden gezien tegen het licht van de eigenheid van de gemeente. Daarmee wordt bedoeld haar functioneren als overheid. Dit laat onverlet dat er nog drie categorieën worden onderscheiden die voor de SPD student wel herkenbaar zullen zijn. Voor de volledigheid stip ik ze hieronder aan. Nieuwe- of uitbreidingsinvesteringen Hieronder worden verstaan investeringen gericht op de ontwikkeling van nieuwe of uitbreiding van bestaande activiteiten. Bijvoorbeeld een nieuw schoolgebouw of de reconstructie van een weg. Vervangingsinvesteringen Dit zijn investeringen waarbij een bestaand actief wordt vervangen wegens opgetreden economische veroudering of slijtage. Hierbij kan worden gedacht aan het vervangen van een lift of computers. Levensduurverlengende investeringen Deze worden gedaan aan een bestaand actief als het gevolg is dat de levensduur substantieel wordt verlengd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het renoveren van een gebouw of het wegwerken van grootschalig achterstallig onderhoud aan een recent verworven eigendom. Regulier onderhoud wordt niet gezien als levensduurverlengend, omdat dit erop gericht is het actief gedurende zijn levensduur in goede staat te houden. 5.3 Doel van het onderscheid in soorten investeringen De discussies rond het onderscheid naar investeringen met economisch nut of met maatschappelijk nut zijn vele. Deze waren in de tijd vlak na de invoering van het BBV op 1 januari 2004 talrijker dan vandaag de dag. Het onderscheid dat het BBV maakt komt op mij gekunsteld over. Want de vraag kan toch gesteld worden of er naar de grond waarop een weg of park is aangelegd wel vraag bestaat. Echter, het gaat om de vraag naar de weg of het park als zodanig. In het geval van een weg zou dan vervolgens de vraag op kunnen komen hoe te handelen in het geval de weg een tolweg zou zijn. Toch is deze discussie vanuit de wetgever bewust de pas afgesneden. Dit heeft ermee te maken dat 19

20 alleen op geactiveerde investeringen reserves in mindering mogen worden gebracht en extra mag worden afgeschreven. Het onderscheid bedoeld bij te dragen aan een juist beeld van de vermogenspositie van een gemeente. 5.4 Samenvatting Aan het einde van dit hoofdstuk kom ik terug op de vraag of de onderuitputting op investeringskredieten gelegen kan zijn in het dwingende onderscheid naar soorten, te weten investeringen met economisch nut of met maatschappelijk nut. Sinds de invoering van het BBV heeft dit onderscheid tot discussies geleid. Het hiermee binnen gemeenten geïntroduceerde investeringsbegrip vergde vanuit bedrijfseconomisch perspectief dan ook enige gewenning. De soorten investeringen zijn genoemd als één van de oorzaken van onderbesteding op investeringsbudgetten. Dit lijkt mij onnodig indien in een vroegtijdig stadium een juist onderscheid wordt toegepast. Daardoor kan worden voorkomen dat een niet toegestaan beroep op reserves of op versnelde afschrijving wordt gedaan. Het onderscheid in categorieën lijkt in dit kader al helemaal niet relevant. 20

21 6 Financiering De onderbesteding op de omvangrijke investeringsbudgetten is niet zonder gevolgen voor de geldstromen binnen de gemeente Den Haag. In dit hoofdstuk schenk ik daarom aandacht aan de middelen die de gemeente Den Haag ter beschikking staan voor de financiering van haar investeringen. Ook besteed ik aandacht aan de treasury binnen de gemeente Den Haag. De gemeente heeft de keuze uit kortlopende en langlopende financiering. Hiertoe kan een beroep worden gedaan op interne financieringsmiddelen en de kapitaalmarkt. Dat de gemeente Den Haag vermogend is blijkt gezien het feit dat ze over overliquiditeit beschikt. In dit hoofdstuk sta ik stil bij de vraag welke gevolgen de onderuitputting heeft op het financieringsvraagstuk. 6.1 De taken van de treasury Alle in- en uitgaande geldstromen binnen de gemeente Den Haag verlopen via de afdeling Centrale Treasury (CT) die is ondergebracht bij de Bestuursdient. Daarvoor beschikt iedere dienst binnen de gemeente Den Haag over een eigen rekeningcourantverhouding met de CT. Een, in tegenstelling tot wat de naamgeving zou kunnen doen vermoeden, decentrale vorm van treasury bestaat niet. Op grond van de theorie kunnen verschillende taken van de CT worden onderscheiden. In het Treasurystatuut van de gemeente Den Haag wordt het onderscheid naar taken als volgt gehanteerd: Het verzekeren van een duurzame toegang tot financiële markten; Het zorgdragen voor permanente beschikbaarheid van bancaire diensten; Het coördineren van het betalingsverkeer; Het adviseren over werkkapitaalbeheer; De financiering van grote projecten; Verstrekken van garanties voor leningen. Dit onderscheid sluit goed aan op de taken die binnen het theoretische kader van de SPD-opleiding wordt behandeld. Binnen de reikwijdte van mijn onderzoek voert het helaas te ver om alle bovengenoemde taken afzonderlijk te behandelen. Wel zal ik ingaan op de instrumenten waarover de CT beschikt om haar taken uit te voeren en waarop de invloed van de onderbesteding op investeringsbudgetten merkbaar is. 6.2 Financieringsmiddelen In de programmabegroting van de gemeente Den Haag is een speciale paragraaf opgenomen die is gewijd aan het gemeentelijke aandeel in de investeringen. Een aantal investeringen komt bijvoorbeeld tot stand in samenwerking met marktpartijen die een deel van de kosten dragen, bijvoorbeeld in het geval van de realisatie van het eerder genoemde voetbalstadion. Dit deel van de investeringen hoeft de gemeente uiteraard niet zelf te financieren. Het gemeentelijke aandeel varieert jaarlijks tussen 110 en 200 miljoen. Over de periode 2007 tot en met 2011 is hiermee een totaalbedrag van bijna 800 miljoen gemoeid. In tegenstelling tot wat de omvang van de bedragen doet vermoeden, is het voor de gemeente Den Haag geen enkel probleem haar investeringen 21

22 (uit eigen middelen) te financieren. Er is zelfs sprake van een omvangrijke overliquiditeit. Dit is kapitaal waarvan het de verwachting is dat het de komende jaren niet ingezet hoeft te worden voor gemeentelijke investeringen. Overeenkomstig het Treasurystatuut worden alle gemeentelijke middelen beheerd door de CT. Dit betekent dat alle diensten voor de financiering van al hun activiteiten, waaronder dus ook de investeringen, verplicht zijn aangewezen op deze afdeling. Financieringsbronnen gemeente Den Haag: Kortlopende financiering Langlopende financiering o Omslagleningen o Maatleningen Bron: Programmabegroting gemeente Den Haag Kortlopende financiering Bij kortlopende financiering wordt in de eerste plaats gedacht aan het voor korte termijn aantrekken van geld uit de kapitaalmarkt. Bedoeld worden middelen waarover korter dan 1 jaar kan worden beschikt. Het kan echter ook gaan om gelden waarover de gemeente tijdelijk beschikt voor een specifiek doel. Bijvoorbeeld als de gemeente rijkssubsidies dient door te betalen, maar de prestaties waarop de subsidies zijn gebaseerd nog niet (volledig) zijn geleverd. Dit geld kan in de tussentijd kortdurend ter financiering van iets anders worden ingezet. Langlopende financiering Langlopende financiering is mogelijk door het aantrekken van geld voor lange tijd uit de financiële markt. Het betreft geld dat voor 1 jaar of langer beschikbaar is. Echter, eigen vermogen dat tijdelijk niet wordt benut (bijvoorbeeld de reservepositie) kan ook ter financiering worden aangewend. Tegenover de investeringen door de diensten, worden door de CT interne leningen verstrekt. Hiertoe worden twee leningsvormen onderscheiden. Het betreft de omslagleningen en de maatleningen. Omslagleningen Wanneer investeringsbudgetten worden benut leiden deze tot uitgaven. De investeringen worden na oplevering geactiveerd. De meest voorkomende situatie is dat de CT jaarlijks leningen verstrekt aan de diensten op basis van het omslagsysteem. Dit houdt in dat ieder jaar aan iedere dienst een lening wordt verstrekt met een omvang die gelijk is aan de stand van de materiële vaste activa per ultimo van het vorige verslagjaar. De diensten betalen hierover vanuit hun exploitatiemiddelen (zoals bijdragen van het Rijk) aan de CT een gemiddelde rente. Dit is de omslagrente. Deze omslagrente wordt aan het begin van ieder jaar opnieuw vastgesteld voor het komende jaar. Deze rente is laag, gezien het percentage van 4 % dat voor het jaar 2008 is vastgesteld. Maatleningen Een maatlening is een lening die aan diensten kan worden verstrekt voor specifieke investeringen. Het betreft dan investeringen die als het ware terugverdiend worden door het in rekening brengen van tarieven aan derden. Bijvoorbeeld het commerciële gebruik 22