HET VERDRAG VAN LISSABON

Transcriptie

1 HET VERDRAG VAN LISSABON

2 Reeds verschenen in de reeks Studies Europees Recht Universiteit Antwerpen: 1. Johan Meeusen en Gert Straetmans (eds.), De Europese Grondwet: troeven en tekorten, Johan Meeusen en Gert Straetmans (eds.), Bedreigt de Europse interne markt de sociale welvaartsstaat?, Johan Meeusen en Gert Straetmans (eds.), Politiële en justitiële strafrechtelijke samenwerking in de Europese Unie. Welk evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid?, 2007.

3 HET VERDRAG VAN LISSABON: DE EUROPESE IMPASSE DOORBROKEN (?) Johan Meeusen Gert Straetmans Anne-Marie Van den Bossche (eds.) Dit boek kwam tot stand met de steun van de Europese Gemeenschap (Actie Jean Monnet) Antwerpen Oxford

4 Dit boek weerspiegelt niet noodzakelijk de visie van de Europese Gemeenschap en leidt evenmin tot enige aansprakelijkheid van de Europese Gemeenschap. Het Verdrag van Lissabon: de Europese impasse doorbroken (?) Johan Meeusen, Gert Straetmans en Anne-Marie Van den Bossche (eds.) 2008 Antwerpen Oxford ISBN D/2008/7849/85 NUR 828 Alle rechten voorbehouden. Behoudens uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van de uitgever.

5 VOORWOORD Dit boek bundelt de referaten van de vierde studieavond in een reeks van studieactiviteiten die de onderzoeksgroep Recht van de Europese Unie van de Universiteit Antwerpen jaarlijks organiseert op of rond 9 mei, de Dag van Europa. Eerdere studieactiviteiten en boeken handelden over de Europese Grondwet (2005), het sociale Europa (2006) en de Europese politiële en justitiële strafrechtelijke samenwerking (2007). Voorliggend boek vormt het vierde deel in de reeks Studies Europees Recht Universiteit Antwerpen en is gewijd aan het Verdrag van Lissabon. Zoals bekend, bereikten de Europese regeringen vrij snel na de negatieve Franse en Nederlandse referenda over het Europees Grondwettelijk Verdrag ( Europese Grondwet ) en de daaropvolgende reflectieperiode, overeenstemming over een nieuw verdrag dat hoofdzakelijk institutionele hervormingen doorvoert. Dit zgn. Verdrag van Lissabon, ook wel Hervormingsverdrag genoemd, werd op 13 december 2007 in Lissabon ondertekend; de officiële benaming ervan luidt Verdrag tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. 1 Uit de preambule volgt dat de lidstaten met het Verdrag van Lissabon de doeltreffendheid en de democratische legitimiteit van de Unie willen versterken en haar optreden meer samenhang willen geven. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) wordt op een aantal belangrijke punten gewijzigd, maar behoudt wel zijn naam; het EG-Verdrag daarentegen wordt niet enkel inhoudelijk gewijzigd, maar wordt ook omgedoopt in Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 1 VEU bepaalt, na Lissabon, dat de Unie gegrond is op het Verdrag betreffende de Europese Unie en op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en dat deze twee Verdragen dezelfde juridische waarde hebben; de Unie treedt in de plaats van de Europese Gemeenschap waarvan zij de opvolgster is. 1 Pb. C., 17 december 2007, nr. 306, 1. Een geconsolideerde versie van de Verdragen waarin de door het Verdrag van Lissabon doorgevoerde wijzigingen zijn verwerkt, werd eveneens reeds gepubliceerd: Pb. C., 9 mei 2008, nr. 115, 1). v

6 Voorwoord De vernieuwingen die het Verdrag van Lissabon brengt, liggen inhoudelijk grotendeels in de lijn van de Europese Grondwet. Wel zijn een aantal, nochtans vooral symbolische bepalingen verdwenen die in sommige lidstaten blijkbaar als te federalistisch werden beschouwd. Hetzelfde gebeurde met de vernieuwde terminologie die de Grondwet bracht. Bovendien doet de keuze voor een klassiek wijzigingsverdrag, in plaats van een volledig nieuwe tekst, de transparantie en grote leesbaarheid van de Grondwet sneuvelen. Bij de ondertekening van het Verdrag van Lissabon werd een vlot ratificatieproces verwacht, met verhoopte inwerkingtreding op 1 januari Aldus zouden de verkiezingen voor het Europees Parlement en de samenstelling van de nieuwe Europese Commissie in 2009 volgens de nieuwe verdragsbepalingen kunnen gebeuren. De impasse die de verwerping van de Europese Grondwet dreigde teweeg te brengen, leek aldus te worden vermeden. Toch is het anders uitgedraaid Hoewel de ratificaties elkaar aanvankelijk inderdaad snel opvolgden, is het nieuwe Verdrag inmiddels gestruikeld over (alweer!) een referendum. Op 12 juni 2008 stemden de Ieren in een referendum, met een opkomst van ruim 53 %, met een duidelijke meerderheid No tegen het Verdrag van Lissabon. 3 Aangezien het nieuwe Verdrag door álle lidstaten moet worden bekrachtigd alvorens het in werking kan treden, is het negatieve Ierse referendum uiteraard een ferme tegenslag voor zij die hoopten op een vlotte en snelle inwerkingtreding. Een week na het Ierse referendum besliste de Europese Raad dat meer tijd nodig was om de situatie te analyseren, en dat hij op zijn vergadering van 15 oktober 2008 op de kwestie zou terugkomen om de koers voor de toekomst te bepalen; het ratificatieproces in de andere lidstaten kon inmiddels verdergaan. 4 Dit laatste is ook gebeurd in nagenoeg alle andere lidstaten. 5 Op de Ierse neen-stem moet een gepast politiek antwoord komen. Ook vanuit juridisch oogpunt kan de uitslag van het referendum, gelet op de unanimiteitseis, allerminst worden genegeerd. Maar het Ierse referendum toont misschien ook de limieten aan van volksbevragingen over zeer complexe problemen die met een eenvoudig ja of neen moeten worden beslecht. En wellicht meer nog dwingt het tot een debat over de unanimiteitseis en de democratie in Europa. De overgrote meerderheid van de bevolkingen in de lidstaten verleende immers via de klassieke weg van de representatieve democratie wèl haar goedkeuring aan het nieuwe Verdrag. 2 Cf. Artikel 6, lid 2, Verdrag van Lisssabon. 3 53,4 % neen-stemmen versus 46,6 % ja-stemmen. 4 Conclusie van het voorzitterschap van de Europese Raad van Brussel, juli 2008, randnummers 2 tot 5. 5 Zie voor een stand van zaken: vi

7 Voorwoord Tezelfdertijd wordt duidelijk dat de Europese burgers blijvend moeten overtuigd worden van de voordelen van de Europese integratie. Ofschoon verdragsteksten die een Unie van 27 lidstaten juridisch moeten schragen onvermijdelijk complex en juridisch-technisch van aard zijn, mogen beleidsmakers zich niet verschuilen achter die complexiteit laat staan dat ze deze als een opportuniteit zouden zien om van de bevolking een blanco cheque voor de Europese besluitvorming te vragen. Postreferendum onderzoek (Eurobarometer/Gallup) in Ierland heeft niet onverwacht uitgewezen dat gebrek aan kennis en toegankelijke informatie een erg belangrijke rol heeft gespeeld bij het negatieve Ierse referendum. 6 De toekomst van het Verdrag van Lissabon is dus onzeker. Hoewel de EU ondertussen verder werkt, en dit ook in de toekomst desnoods zou kunnen doen met het institutioneel kader zoals dit een aantal jaren geleden in Nice werd uitgetekend, is het toch onze hoop dat het Verdrag van Lissabon spoedig in werking kan treden. Zowel op intern vlak, maar vooral op extern vlak waar de globalisering een enorme uitdaging voor de Unie inhoudt, zou de inwerkingtreding van het Verdrag de positie van de Unie versterken en een stap vooruit in de Europese integratie betekenen. Ondanks de vraagtekens die vandaag moeten worden geplaatst bij het Verdrag van Lissabon, is het belangrijk de nieuwe verdragsteksten nauwkeurig te analyseren. De inhoudelijke gelijkenis tussen de Europese Grondwet en het Verdrag van Lissabon en de grote politieke steun voor het nieuwe Verdrag die zowel voor als nà het Ierse referendum is gebleken, maken immers duidelijk dat Lissabon de weg wijst naar de toekomstige institutionele structuur van de Unie. In het boek wordt daarom in de bijdragen van de verschillende auteurs ingegaan op diverse aspecten van het nieuwe Verdrag: de grondlijnen van de vernieuwde institutionele structuur (A-M. Van den Bossche), de rechtsbescherming (P.J.G. Kapteyn) en de flexibiliteit (J.M. Prinssen) in de hervormde Europese Unie. Tevens wordt het Verdrag van Lissabon geëvalueerd vanuit een democratie- en legitimiteitsperspectief (H. Vos en mede-auteurs). In de laatste bijdrage, van W. van Gerven, wordt tenslotte vooruitgekeken naar de structuur die de Unie in de toekomst zou kunnen aannemen. Volgend jaar, op of rond 9 mei 2009, plant de onderzoeksgroep Recht van de Europese Unie haar volgende studieactiviteit en een nieuw boek over de Europese Unie. Hoe die Unie er dan zal uitzien, hervormd of niet, is vooralsnog onzeker. Dit boek tracht alvast duidelijk te maken wat de inzet is van de hervormingen die 6 vii

8 Voorwoord het Verdrag van Lissabon tracht door te voeren, en of en hoe zij een institutionele impasse kunnen doen vermijden. Prof. dr. Johan Meeusen Prof. dr. Gert Straetmans Prof. dr. Anne-Marie Van den Bossche Antwerpen, 1 september 2008 viii

9 INHOUD VOORWOORD v HET VERDRAG VAN LISSABON: HET EINDE VAN DE INSTITUTIONELE VERVELING. VOOR (HOE)LANG (?) Anne-Marie Van den Bossche Hoofdstuk 1. Vijftig jaar Europese integratie: vijftig jaar uitbreiding en verdieping A. Van Rome via Luxemburg, Maastricht en Amsterdam naar Nice B. Van Nice over Laken naar Rome C. De doorstart: de verklaring van Berlijn D. Van Berlijn naar Lissabon Hoofdstuk 2. De noodzaak tot hervorming A. De Verdragen B. De instellingen C. De instrumenten Hoofdstuk 3. Vereenvoudiging A. De vereenvouding van de Verdragen B. Vereenvoudiging besluiten en procedures B.1. Vereenvoudiging rechtsinstrumentarium B.2. Vereenvoudiging wetgevingsprocedures Hoofdstuk 4. Herziening van de institutionele structuur A. Het Europees Parlement A.1. Samenstelling B. De Europese Raad C. De Raad C.1. Samenstelling C.2. Besluitvormingsmethode C.3. Formaties C.4. Voorzitterschap C.5. De Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid ix

10 Inhoud D. De Commissie D.1. Samenstelling D.2. Benoeming Voorzitter Commissie en Commissarissen E. Nakende benoemingen en verkiezingen Hoofdstuk 5. Verdieping(?) Hoofdstuk 6. Besluit RECHTSBESCHERMING IN DE HERVORMDE EUROPESE UNIE P.J.G. Kapteyn Inleiding Hoofdstuk 1. Verandering van de context waarin het Hof zijn taak gaat vervullen A. De aanscherping van de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten B. Het in elkaar schuiven van de doelstellingen van het EU-Verdrag en het EG-Verdrag Hoofdstuk 3. Verruiming van jurisdictie van het Hof (belangrijkste aspecten) A. Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht B. Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid C. Uitbreiding van het recht van particulieren tot instelling van een beroep tot nietig verklaring D. Rechtstreekse toetsing aan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december Conclusie Bijlage I Aanscherping bevoegdheidsverdeling EU-lidstaten, begrenzing en mogelijkheid inperking bevoegdheden instellingen FLEXIBILITEIT IN HET VERDRAG VAN LISSABON Jolande M. Prinssen Inleiding Hoodstuk 1. Flexibele samenwerking avant la lettre x

11 Inhoud Hoofdstuk 2. Het instrument nauwere samenwerking A. Flexibiliteit binnen de Verdragen: nauwere samenwerking B. Draagwijdte van nauwere samenwerking C. Het Verdrag van Lissabon C.1. Voorwaarden voor nauwer samenwerken C.2. Opstarten en autoriseren van nauwere samenwerking C.3. Het nauwere samenwerkingsrecht C.4. Principe van openheid, toetreding en einde van de nauwere samenwerking C.5. Permanente gestructureerde samenwerking C.6. Draagwijdte nauwere samenwerking na Lissabon Hoodstuk 3. Andere flexibele oplossingen in het Verdrag van Lissabon A. Uitbreiding opt-outs en protocollen in de (gewijzigde) ruimte van vrijheid, veiligheid en recht B. Vertragingsmechanismen en noodversnellingen C. Voorbehoud Verenigd Koninkrijk en Polen bij het Handvest voor de Grondrechten D. Introductie exitclausule E. Flexibiliteitsclausule Afronding: mitsen en maren A. Bemoeilijking besluitvorming door de versnellingsbak van Lissabon B. Nauwere samenwerking leidt tot een lappendeken van regelgeving C. Protocolisering en de uitsluiting rechts macht Hof van Justitie over Handvest voor de Grondrechten DEMOCRATIE EN LEGITIMITEIT IN DE EUROPESE UNIE EEN EVALUATIE VAN HET VERDRAG VAN LISSABON Hendrik Vos, Petra Debusscher, Eline De Ridder en An Schrijvers Inleiding Hoofdstuk 1. Is er een probleem? Hoofdstuk 2. Democratie en legitimiteit: een input- en een output-benadering A. De output-zijde: Europese eenmaking als een democratisch project B. De input-zijde xi

12 Inhoud Hoofdstuk 3. Het Verdrag van Lissabon als stap naar meer democratie A. Input-zijde B. Output-zijde Hoofdstuk 4. Volstaat het Verdrag van Lissabon? Een aanzet tot debat Conclusie DE EUROPESE RECHTSGEMEENSCHAP VAN BURGERS Walter van Gerven Inleiding Hoofdstuk 1. Recht = Staat = Volk. Van Natiestaat naar Recht- en Burgerstaat Hoofdstuk 2. De Unie, een uit de kluiten gewassen confederatie, meer in het bijzonder een meergelaagde entiteit van autonome op elkaar aangewezen constitutionele rechtsordes Hoofdstuk 3. Een door democratische instellingen gelegitimeerde Unie. Welke regeringsvorm voor de toekomst? Uitleiding xii