ETUDE PORTANT SUR LA MAITRISE DE LA DEMANDE EN ENERGIE CAHIER DES CHARGES : CFDD Rapport final 19 mai pour le compte du CFDD

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1 REGASA ETUDE PORTANT SUR LA MAITRISE DE LA DEMANDE EN ENERGIE CAHIER DES CHARGES : CFDD pour le compte du CFDD INSTITUT DE CONSEIL ET D'ETUDES EN DÉVELOPPEMENT DURABLE ASBL (ancien nom Institut Wallon de développement économique et social et d'aménagement du territoire asbl) Boulevard Frère Orban, 4 à 5000 NAMUR Tél : Fax : Erreur! Signet non défini.

2 MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 2/82

3 TABLE DES MATIERES 1. Introduction Quelles politiques énergétiques résidentielles en Belgique? Un peu d histoire Les politiques actuelles Pour quels résultats? Les Communes, absentes du débat Que propose le GIEC Le prix des énergies, le dernier tabou? Beleid voor energie transitie Overzicht Wat kan de CO2 emissies verlagen? Energie intensiteit van de welvaart Koolstof intensiteit van het energiegebruik Economische onderbouwing van het klimaatbeleid Kosten/kosten en kosten/baten afwegingen Rationeel beleid voor REG (Rationeel Energie Gebruik) Efficiëntie & Hernieuwbare Energie Potentiëlen en Belemmeringen Wie zet de prijzen? Stern (2006) en respons van het VK beleid erop Energie/koolstof prijszetting in de praktijk Mechanismen van de energie/koolstof prijszetting Geïnduceerde en autonome innovatie Uniforme prijzen: zoektocht naar de eenhoorn Een werkbare aanpak Concentreer de aandacht op de juiste variabelen, jaarlijks meetbaar Maak een onderscheid tussen geregistreerde, internationaal gekende emissiebronnen en de ontelbare lokale bronnen Onmiddellijke stappen afspreken binnen een lange termijn kader Maak een akkoord met de G8+BASIC of G20, met een uitnodiging tot alle landen om toe te treden Vooruitgang is jaarlijks bekend Transfers van rijk naar arm hangen af van prestaties van beide kanten Energie/koolstof prijszetting en sociale rechtvaardigheid Het aanrekenen van de ware kostprijs De bestemming van de publieke rentes Intergenerationele rechtvaardigheid Verdeling tussen landen MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 3/82

4 Verdeling binnen landen Referenties La Taxe Carbone française Origine de la Taxe Carbone française Principales remarques émises lors de la consultation Principales remarques émises dans la Presse Spécificités du dispositif français Quelques commentaires sur le dispositif français et les débats qu il a suscités Possibilités de transposition au cas belge Sociale energiemaatregelen in België Basispakket energie Gegarandeerde minimumlevering van elektriciteit en gas Procedure bij wanbetaling Budgetmeters De rol van de LAC / CLE of van de vrederechter Sociale maximumprijzen Sociaal tarief elektriciteit/aardgas Automatische toekenning van de sociale maximumprijzen Uitbreiding van het federaal statuut residentiële beschermde klanten Verwarmingstoelage van de FOD Economie Sociale woonblokken met collectief verwarmingssysteem Een meter per woongelegenheid en slimme meters Een meter per woongelegenheid Slimme meters Informatie en begeleiding in geliberaliseerde energiemarkten De relatie met de leveranciers Akkoord over de consumentenbescherming Ombudsdienst voor de energie Evaluatie van de elektriciteits- en gasmarkten Energiebronnen andere dan elektriciteit en gas Verwarmingstoelage Spreiding van betaling Duurzaam omgaan met energie Voorfinanciering van energiebesparende maatregelen Ondersteuningsmogelijkheden voor huurders Informatie en begeleiding Referenties MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 4/82

5 5. Evaluatie van het Vlaams Klimaatbeleidsplan m.b.t. gebouwen Vlaams klimaatbeleid m.b.t. gebouwen Regulering in verband met de energieprestaties van gebouwen Opleggen van energieprestatie- en binnenklimaateisen (EPB) Opleggen van specifieke EPB-eisen als voorwaarde voor projectfinanciering in het beleidsdomein onderwijs Opleggen van specifieke EPB-eisen als voorwaarde voor projectfinanciering in het beleidsdomein welzijn, volksgezondheid en gezin (WVG) Opleggen van specifieke EPB-eisen voor gunstig advisering van nieuwe sociale woningbouw en bij grondige renovatie Energieprestatiecertificaten (EPC) Verbeteren van het onderhoud van centrale verwarmingsketels en het stimuleren van de vervanging oude ketels Stimuleren van natuurlijke en hernieuwbare koeling Openbaredienstverplichtingen (ODV) distributienetbeheerders Opleggen van REG-openbaredienstverplichtingen aan de elektriciteitsdistributienetbeheerders voor huishoudelijke eindafnemers Toezicht op het Aardgasfonds Financiële / fiscale stimuli Dakisolatiepremie Het Energierenovatiekrediet Toekennen van een premie voor prioritaire energiebesparende investeringen aan personen die weinig of geen belastingen betalen Toekennen van renovatiepremie voor energiegerelateerde investeringen, bestemd voor personen met een beperkt inkomen Toekennen van subsidies aan sociale verhuurkantoren voor het uitvoeren van energiebesparende investeringen in woongebouwen Toekennen van subsidies voor het versneld vervangen van verwarmingsketels in sociale woningen door hoogrendementstoestellen Subsidies voor een duurzaam energiebeleid in beschutte en sociale werkplaatsen Vermindering van de onroerende voorheffing voor energiezuinige nieuwbouw Toekennen van subsidies voor rationeel energiegebruik in bestaande schoolgebouwen Versneld investeren in (nieuwe) schoolinfrastructuur via alternatieve financiering Verlenen van projectsubsidies voor energieconsulenten aan interprofessionele organisaties Zachte instrumenten Promoten van REG Erkennen van energiedeskundigen voor het uitvoeren van energieaudits voor woningen Duurzame en energieneutrale wijken Begeleiden kansarme bewonersgroepen voor rationeel energiegebruik Energiesnoeiers Informatie voor kansarme gezinnen Actieplan : energiezorg in de Vlaamse overheidsgebouwen Opvolging en ondersteuning van het lokale energiebeleid via samenwerkingsovereenkomst en tussen de Vlaamse overheid en lokale besturen Milieuzorg op school stimuleren MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 5/82

6 Ecocampus Jeugd, Ruimte, Omgeving en Milieu (JeROM) NME voor volwassenen(verenigingen) Bewustmakingscampagne bedrijfskantoren Onderzoek Proefproject sociaal passiefhuis Pilootproject passiefschoolgebouwen Evalueren van duurzame energiemaatregelen via piloot- en demonstratieprojecten in sociale woningen Onderzoek naar stimulering van natuurlijke en hernieuwbare koeling in bestaande gebouwen Onderzoek vorming van bouwprofessionelen en andere beroepen in de bouwsector Haalbaarheidsonderzoek naar een energierenovatieprogramma voor bestaande woningen Inventariseren en het in kaart brengen van de energetische kenmerken van het sociaal woningpark Decentrale energieproductie Optimaliseren stedenbouwkundige voorschriften in het kader van energiezuinig bouwen en verbouwen Referenties Conclusions MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 6/82

7 MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 7/82

8 DSM = CFDD 1. Introduction 1.1. Quelles politiques énergétiques résidentielles en Belgique? Un peu d histoire Les premières mesures de maîtrise de la demande énergétique dans le secteur résidentiel, ont été décidées dans la foulée du second choc pétrolier (1979). En effet, en 1985, après 5 ans de prix du pétrole très élevés, les premières exigences en matière de construction ont été décidées en Région wallonne avec l imposition du niveau K70 pour les bâtiments neufs. C est en 1996 que la Région wallonne renforça les exigences en matière d isolation des nouvelles constructions pour les porter à un K55 en y ajoutant des aspects liés à la ventilation. En Région flamande, la réglementation a directement imposé un niveau K55 et les aspects de ventilation à partir de 1992 alors qu en Région de Bruxelles-Capitale, il a fallu attendre janvier 2000 pour que les premières règlementations thermiques des bâtiments soient imposées Les politiques actuelles Depuis lors les contraintes climatiques et les craintes liées à l approvisionnement énergétique à plus ou moins brève échéance ont incité les Etats mais aussi (et peut-être surtout) la Commission européenne à se montrer plus ambitieux en matière de sobriété énergétique spécifiquement dans le secteur résidentiel. Ainsi, la Directive 2006/32 relative aux services énergétiques et à l efficacité énergétique a imposé que chaque membre de l Union européenne réalise pour le 1 er juillet 2007 un Plan pour l amélioration de l efficacité énergétique (PAEE). Ces PAEE qui couvrent tous les secteurs consommateurs hors Emission Trading System (ETS) doivent montrer comment les Etats entendent atteindre un objectif d amélioration de 9% de leur efficacité énergétique à l horizon 2016 calculés par rapport à la moyenne des consommations hors ETS entre 2001 et Comme le montre la figure ci-dessous, cet objectif de 9% porte sur l amélioration de l efficacité énergétique et n implique pas que les Etats membres réduisent en valeur absolue les consommations des secteurs hors ETS (au premier rang desquels on retrouve le résidentiel). En 2016, il suffira de démontrer que la consommation énergétique des secteurs hors ETS aurait été 9% plus élevée en l absence de mesures de maîtrise de la demande. Ce type de calcul donne d ailleurs lieu à des querelles d experts sur les mesures qui peuvent être prises en compte dans le calcul des économies d énergie, sur les hypothèses de calcul, les facteurs correctifs, MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 8/82

9 Consommation finale totale (ETS compris) 9 % de M ETS M = Moyenne des consommations Consommation finale visée par la Directive (hors ETS) Figure 1 : Schéma de principe du calcul des économies d énergie de la Directive 2006/32 Précisons toutefois que cet objectif de 9% en 2016 est en cours de révision dans un sens plus contraignant puisque dans la foulée du Paquet Energie Climat les objectifs d amélioration de l efficacité énergétique seraient portés à 20% en Cette fois-ci. il s agirait bien d un objectif en termes de consommation d énergie en valeur absolue, plutôt que d un objectif relatif (pourcentage d économie). Dans le cas particulier de la Belgique, ce sont 4 PAEE (un pour chaque Région et un pour le Fédéral) qui ont été déposés à la Commission européenne. On peut donc s y référer pour avoir une aperçu des mesures déjà prises (ou projetées) actuellement par les différents niveaux de pouvoir pour améliorer l efficacité énergétique des secteurs concernés par la Directive même s il est très difficile de comparer brièvement les plans puisque les intitulés des différentes actions décidées ne se correspondent pas nécessairement. On observe en tous cas que les différentes actions de ces plans font largement appel à des mesures de sensibilisation/information/formation et à des mesures de type règlementaire comme la mise en œuvre de la Directive sur la Performance énergétique des bâtiments (PEB). Quelques mesures liées à la construction de nouvelles infrastructures sont plus spécifiquement dédicacées aux transports et à leur intermodalité. Les mesures fiscales apparaissant dans les PAEE portent toutes sur les déductions pour différents investissements économiseurs d énergie mais aussi sur les éco-boni/éco-mali pour l achat de véhicules propres au niveau des Régions, toutes mesures dont une récente étude du Conseil Supérieur des Finances (CSF) 1 a montré le peu d efficacité. 1 (http://www.docufin.fgov.be/intersalgfr/hrfcsf/adviezen/pdf/csf_fisc_environnement_2009.pdf) MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 9/82

10 Type de mesures Nombre de mesures en Région wallonne Vlaams Gewest Région de Bruxelles- Capitale Etat fédéral Réglementation/Normes Informations/formations Incitants financiers (Primes ou fonds) Ecofiscalité (suppression ou abaissement de niveau) Création d infrastructures Accords volontaires Services énergétiques et OSP Recherches et développement 18 Prix / Taxes liées à l énergie Autres 19 Tableau 1 : Synthèse des mesures prises dans les différents PAEE belge par type Seules deux mesures fédérales portent sur les prix des énergies. La première est intitulée Harmonisation des taxes sur l énergie et la seconde Aides au remplacement de combustibles. Aucune des deux n est pensée comme un outil de maîtrise de la demande d énergie.. Notons encore que le système de cliquet et de contre-cliquet appliqué aux carburants routiers n est pas cité en tant que tel dans le PAEE fédéral. Le CSF indique d ailleurs que l objectif de sa mise en place est avant tout budgétaire. A cet ensemble de mesures, s ajoutent les mesures de gouvernance de type accords volontaires et/ou accords de branche qui ne touchent en aucun cas le secteur résidentiel. L implication des pouvoirs locaux est à peine évoquée comme relais d information mais pas comme acteur de mise en place de nouvelles politiques et certainement pas pour les transports. Par ailleurs, la liste des 13 principales mesures fédérales en matière de climat analysée par la Cour des Comptes se rapporte pour l essentiel à la mise en place de primes et d avantages fiscaux pour favoriser des alternatives moins polluantes ou encore de l introduction de nouvelles normes (bien souvent dictées par l Union européenne) pour des équipements plus performants. On ne retrouve aucune mesure qui d une manière ou d une autre agit sur le prix de l énergie, à l exception des parcs d éoliennes en haute mer qui indirectement augmenteront le prix de l électricité via le système des certificats verts. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 10/82

11 TWh PCI 1990 = 100 DSM - CFDD 1.2. Pour quels résultats? Les Autorités publiques, incitées en cela par les Instances européennes, ont donc mis en place un ensemble de mesures de différents ordres dans le but d améliorer l efficacité énergétique de l ensemble des acteurs de la société belge. Après quelques années (rappelons que la première norme énergétique pour la construction de bâtiments neufs dans le secteur résidentiel a été imposée en 1985) on peut analyser les consommations des secteurs concernés et essayer d y déceler l effet de ces mesures. Les consommations du secteur résidentiel wallon pour lequel les données sont disponibles depuis 1985 montre que ses consommations de combustibles suivent assez fidèlement la courbe d évolution des degrés.jours 2 et qu au-delà des ces variations, on n observe pas de tendance générale à la baisse des consommations. On peut toutefois noter que le nombre de ménages étant en hausse (+15%) par rapport à 1990, les logements semblent devenir plus performants puisque les consommations ne suivent pas la même tendance à la hausse. De façon préoccupante, les consommations d électricité du secteur résidentiel sont quant à elles résolument orientées à la hausse Autres Bois Gaz naturel Produits pétroliers Combustibles solides Electricité Electricité 148 Nombre de ménages privés 115 Total 94 Degrés-jours 92 Total combustibles 85 Figure 2 : Evolution de la consommation énergétique du secteur résidentiel en Région wallonne Si les consommations du secteur résidentiel montrent, à l exception notable de l électricité, une certaine stabilité on ne peut certainement pas en dire autant des transports routiers. La Figure 3 cidessous montre une croissance forte de la consommation des carburants routiers qui n a été contrariée qu en tout début de période par les prix élevés du pétrole entre 1980 et 1985 puis plus récemment par l envolée des cours du brut que l on a pu observer à partir de Ce graphique nous semble particulièrement intéressant dans la mesure où il met clairement en évidence un lien important entre l évolution des prix des énergies à long terme et les consommations énergétiques, des transports dans ce cas particulier. 2 Le degré.jour est une mesure commode du froid qu il fait pendant la période de chauffe. Plus le nombre de degrés.jours est important, plus l hiver est rigoureux et plus on peut s attendre à ce que les consommations de chauffage seront élevées. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 11/82

12 1980 = 100 DSM - CFDD PRIX CONSOMMATION PARC Figure 3 : Evolution des consommations du transport, des prix des carburants (hors inflation), et du parc de voitures en Région wallonne Sources : Bilans énergétiques wallons - ICEDD pour la DGO4 La situation du transport aérien semble encore plus préoccupante du point de vue de la lutte contre le changement climatique. Malgré les hausses de prix du kérosène, ce mode de transport est en pleine explosion. La figure ci-dessous donne l évolution du trafic de passagers au départ des aéroports de Liège et Charleroi et la Figure 5 donne l évolution du trafic de passagers et du trafic de marchandises à l échelle mondiale. Bien sûr, il s agit d une question qui déborde très largement le cadre de cette étude mais il nous a semblé important de rappeler que si les consommations de combustibles du secteur résidentiel ont tendance à se stabiliser (même si idéalement il faudrait les voir diminuer rapidement), il reste de très nombreuses possibilités pour les ménages d augmenter leurs consommations d énergie fossiles audelà de leur consommation résidentielle stricto sensu. De ce point de vue, les transports offrent des possibilités quasi-infinies comme par exemple la société Virgin Galactic dont l objectif est de proposer à ses clients fortunés des voyages spatiaux. La maîtrise puis la baisse de la consommation énergétique des ménages doit donc, de notre point de vue, intégrer les aspects liés à la demande de mobilité et donc à la consommation de transports. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 12/82

13 millions de passagers DSM - CFDD Charleroi Brussels South Airport Liège Airport Figure 4 : Evolution du trafic de passagers dans les aéroports wallons Sources : SPW DGO MVH - Bilans énergétiques wallons - ICEDD pour la DGO4 Figure 5 : Nombre de passagers transportés par avion dans le monde (en indice 1990 = 100 ; source Rapports annuels OACI Organisation de l aviation civile internationale) 1.3. Les Communes, absentes du débat Trop souvent, les communes ne comprennent leur action que comme une prolongation de l action régionale ou fédérale dans la maîtrise des consommations résidentielles. Pourtant dans la mesure où les politiques d aménagement du territoire sont une compétence largement décentralisée, ce sont bien les communes par la façon dont elles vont organiser leur territoire qui vont induire des besoins de mobilité plus ou moins élevés et par voie de conséquence les consommations correspondantes de transports, tout au moins routiers. La comparaison de la facture de carburants routiers et de leurs évolutions entre 2000 et 2008 est de ce point de vue très éclairante. En Région de Bruxelles-Capitale, d après les résultats de l Enquête sur le Budget des Ménages (EBM) de la DGISE, la facture de carburants par ménage ou plus exactement par Unité de Consommation Modifiée (UCM) 3 du quartile de revenus le plus faible s est élevée à 3 L' unité de consommation modifiée (UCM) est une échelle d'équivalence appliquée pour adapter les dépenses de consommation en fonction de la taille et de la composition du ménage afin de tenir compte des économies d'échelle. Un coefficient de 1 est attribué au premier adulte, de 0,5 aux autres personnes de plus de treize ans et de 0,3 aux enfants de treize ans ou moins (échelle modifiée de l'ocde). MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 13/82

14 123 euros alors que pour la moyenne de la Belgique, cette facture (toujours pour le quartile de revenus le plus faible) a atteint 489 euros. Les ménages (UCM) bruxellois les plus pauvres ont donc consommé 4 fois moins de carburants que la moyenne des ménages belges de même niveau de revenus (Figure 6) Bruxelles- Capitale Belgique Bruxelles- Capitale Belgique Bruxelles- Capitale Belgique Bruxelles- Capitale Belgique Bruxelles- Capitale Belgique Moyenne Quartile 1 Quartile 2 Quartile 3 Quartile 4 Figure 6 : Dépenses de carburant par unité de consommation modifié par quartile de revenus disponibles en 2008 (en euros) Source : DGSIE EBM 2008 De même, si on s intéresse aux évolutions de ces mêmes variables, on constate que la facture de carburants des ménages (UCM) bruxellois les plus pauvres a baissé de 18% en 9 ans (alors même que les prix du pétrole flambaient dans le même intervalle de temps) et que la facture des ménages (UCM) belges les plus pauvres a quant à elle augmenté de 34% (Figure 7). +17% +34% +30% +15% +5% +7% -3% Bruxelles- Capitale Belgique -18% Bruxelles- Capitale Belgique -15% Bruxelles- Capitale Belgique -5% Bruxelles- Capitale Belgique Bruxelles- Capitale Belgique Moyenne Quartile 1 Quartile 2 Quartile 3 Quartile 4 Figure 7 : Evolution des dépenses de carburant par unité de consommation modifié par quartile de revenus disponibles de 2000 à 2008 (en euros). Source DGSIE = EBM Il est vrai qu en Région de Bruxelles-Capitale, l offre de transport en commun est particulièrement performante si on la compare à la situation moyenne belge et les ménages qui le souhaitent peuvent assez facilement se passer de voitures individuelles. Par contre, dans certains endroits du territoire et les chiffres moyens belges semblent le confirmer, il est devenu pratiquement impossible de se passer de voitures. Les prix des carburants progressent entraînant dans leur sillage la facture de carburants des ménages. Dans un premier temps, l introduction d une taxe énergie complémentaire sur les carburants routiers aurait le même effet apparent. C est d ailleurs bien une des principales critiques invoquées par les opposants à la mise en place d une taxe carbone en France (cfr paragraphe 3.3). Il nous semble donc que les autorités communales belges devraient intégrer cette dimension de dépendance aux énergies fossiles que génèrent les décisions prises en matière d aménagement du territoire. De même, à un niveau plus global il serait sans doute nécessaire de redéfinir les fonctions des différents territoires eu égard à leurs possibilités d accès via des modes de transports plus ou moins dépendants aux énergies fossiles. Face à l urgence du changement climatique et de la raréfaction des ressources pétrolières, est-il encore bien raisonnable de lotir dans des endroits MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 14/82

15 éloignés des centres communaux voire même de continuer à urbaniser certaines communes manifestement inaccessibles autrement qu en voitures individuelles? Il va sans dire que nous sommes parfaitement conscients des implications de ces réflexions et des violentes résistances qu elles feront naître. Nous sommes toutefois convaincus qu une politique ambitieuse et de long terme s adressant au secteur résidentiel pris au sens large ne pourra pas faire longtemps l économie d actions fortes en matière de mobilité, de transports et donc d aménagement du territoire Que propose le GIEC A la demande du comité d accompagnement nous avons analysé les propositions faites par le GIEC pour limiter les émissions de gaz à effet de serre du secteur résidentiel. Celles-ci sont consultables à l adresse suivante Signalons d abord que les mesures préconisées par le GIEC ont une portée assez générale. Elles ne sont pas spécifiques aux pays développés et encore moins à la Belgique. Par exemple, le GIEC cite les gains qui peuvent être obtenus en travaillant sur l enveloppe des bâtiments (Improvements in the thermal envelope can reduce heating requirements by a factor of two to four compared to standard practice thermal envelope). Dans le cas de la Belgique, il s agit d évidences qui sont déjà assez bien prises en compte par les différents PAEE précités. Les auteurs de ces rapports insistent également sur un certain nombre de barrières à l amélioration des consommations du secteur résidentiel : «High costs of gathering reliable information» : même si des efforts peuvent et doivent sans doute encore être faits pour améliorer l accès de tous à l information et la connaissance du public sur les enjeux énergétiques et climatiques, il nous semble que cet aspect n est certainement pas déficient et qu il ne s agit pas là d un enjeu prioritaire pour notre pays. «Lack of proper incentives» : la question nous semble surtout pertinente dans la problématique des propriétaires / locataires. Les premiers n étant pas incités à investir puisqu ils ne supportent pas les charges liées au chauffage. Ce problème est extrêmement complexe mais il devrait pouvoir trouver un début de solution avec l extension des exigences de la Directive PEB même en cas de location d un bien immobilier. «Limitation in access to financing»: il est vrai que le financement des travaux de transformation énergétique des habitations peut toujours représenter un frein à leur amélioration. Toutefois, il nous semble qu il existe dès à présent une série d instruments qui peuvent être activés même si leur mise en œuvre concrète devrait encore être améliorée (Fonds de réduction du coût global de l énergie dans les bâtiments résidentiels, création d un organisme public pour favoriser le système du tiersinvestisseur, primes diverses et variées parfois modulées en fonction des niveaux de revenus des demandeurs). «Subsidies on energy prices» : même s il n existe pas de subsides sur les prix des énergies en Belgique à l exception de ceux qui sont destinés à un public précarisé (chèque mazout, tarif social de l électricité), le fait que le GIEC mentionne les subsides sur les prix de l énergie nous semble intéressant. En effet, de la sorte le GIEC insiste sur le rôle fondamental que joue le prix payé par le consommateur final sur ses habitudes et ses niveaux de consommations. Le GIEC reconnaît qu un prix bas de l énergie induit des consommations excessives. En contrepoint, il admet implicitement que des prix élevés ferait baisser les consommations (l internalisation des externalités est d ailleurs évoquée à plusieurs reprises). MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 15/82

16 Dans un pays comme la Belgique où l on n utilise pas la fiscalité sur l énergie comme outil (parmi d autres) de gestion de la demande on laisse aux seules lois du marché le soin de fixer les prix des énergies or un consensus semble s établir qui prévoit leur hausse à long terme. De fait les politiques énergétiques et plus spécifiquement celles qui s adressent au secteur résidentiel semblent construites pour permettre aux particuliers de faire face aux futures hausses des prix en maintenant leur facture à des niveaux raisonnables ce qui aurait aussi pour effet de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Mais alors si les prix des énergies s orientent durablement à la hausse sous l effet de contraintes géopolitiques, les augmentations bénéficieront aux pays producteurs d énergie fossiles et ne seront pas disponibles pour financer la transition énergétique (cfr paragraphe 2.6.2) et si les prix des énergies fossiles redescendent à des niveaux bien moins élevés, sans maintien d un certain niveau de prix via l outil fiscal, les consommations auront tendance à repartir à la hausse comme dans le cas de l électricité ou l élasticité à long terme est proche de -1 (cfr paragraphe de lange termijn prijselasticiteit is gelijk aan -1, of anders gezegd: intensiteit X prijs = constante ). Le GIEC insiste aussi à plusieurs reprises sur les mesures de formation / information / conscientisation mais il faut rappeler que de très nombreuses mesures sont déjà prises en ce sens par les différents niveaux de pouvoirs en Belgique (cfr Tableau 1). Dès lors, même si ces types de mesures doivent être maintenues voire approfondies dans certains cas, on ne peut considérer que les faibles résultats en matière de gestion de la demande d énergie et de diminution des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur résidentiel peuvent être attribués à une information insuffisante des citoyens. Elle est déjà très abondante. Du reste, il nous semble illusoire de croire que les consommateurs vont modifier leurs comportements et s orienter vers plus de sobriété énergétique uniquement parce qu ils seraient informés puis convaincus que celle-ci est nécessaire pour le bienêtre des générations présentes et futures. Par contre, il nous semble qu une information générale sur les concepts énergétiques et sur ces enjeux dès l enseignement obligatoire serait la bienvenue. Pour s en convaincre, il n y a qu à lire la presse qui confond presque systématiquement des notions aussi différentes qu énergie et puissance. Les kw, kwh s y mélangent à longueur de pages, on a même régulièrement droit à des kw/h!! Dans de telles conditions, l information est souvent déficiente, elle ne peut être correcte et la compréhension qu aura le citoyen de ces enjeux essentiels sera nécessairement biaisée. Le GIEC fait aussi souvent référence aux promesses des nouvelles technologies pour progresser vers plus de sobriété énergétique. S il est évident que de nouveaux standards de construction devraient améliorer grandement l efficacité énergétique du secteur résidentiel (le standard passif en est l exemple emblématique), l engouement actuel dont bénéficient le smart metering, nous semble suspect voire dangereux. En soi le smart metering risque fort de ne pas faire diminuer les consommations. De nouveau, il nous semble que dans cette question, le consommateur risque de confondre la consommation, la puissance appelée et la facture finale du ménage. Le smart metering va rendre possible des propositions tarifaires beaucoup plus sophistiquées autorisant par exemple l apparition de formules de délestage dans la sphère résidentielle à l instar de ce qui se fait de longue date dans l industrie. Les baisses de factures escomptées risque d inciter les ménages à consommer plus tout en leur donnant l impression qu ils consomment moins à cause de la confusion persistante entre la consommation et la facture énergétique 4. De manière générale, nous relevons aussi que le GIEC cite à plusieurs reprises les taxes sur l énergie. Le point Energy pricing that does not reflect the long-term marginal costs of energy, including direct subsidies to some customers, hinders the penetration of efficient technologies est de ce point de vue particulièrement éclairant. Dans la ligne de ce que nous observons depuis de nombreuses années à la lumière des bilans énergétiques des différentes régions du pays, le GIEC remarque que dans de nombreux pays développés les consommations du secteur des bâtiments sont toujours croissantes ( 6.8.5) malgré l amélioration des performances des principaux usages énergétiques. Pour expliquer cette apparente contradiction, le GIEC pointe différents éléments comme la lenteur des mises en œuvre des nouvelles règlementations (slow implementation processes), l absence de mise à jour régulières des normes de construction ou des labels (lack of regular updating 4 Dans notre pratique professionnelle, nous avons d ailleurs et à plusieurs reprises été confrontés à des particuliers profondément convaincus que leur passage en bi-horaire faisait baisser leur consommation. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 16/82

17 of building codes and appliance standards and labelling) ou encore leurs trop faibles ambitions (insufficient enforcement). Si ces éléments ne peuvent bien sûr pas être écartés, il nous semble de nouveau que l argument du prix payé par le consommateur doit au moins figurer dans cette liste. Du reste, le GIEC pointe ( 6.7.8) l absence d internalisation des coûts externes liés entre autre à l environnement et à la santé (la liste des externalités n est d ailleurs pas exhaustive) comme une des barrières empêchant la pénétration de technologies et de pratiques efficientes du point de vue énergétique Le prix des énergies, le dernier tabou? La question du prix et peut-être encore plus de la taxation des énergies a quelque chose de tabou. La dépendance de notre société vis-à-vis des énergies, fossiles pour l essentiel, est telle que modifier quoi que ce soit dans l équilibre des prix payés par les différents consommateurs apparaît aux yeux du plus grand nombre comme un obstacle insurmontable. La classe politique dans sa très grande majorité rechigne à prendre des décisions qui risqueraient de compromettre ou même de modifier quelque peu les conditions d accès à l énergie des différents types de consommateurs. L étude du Conseil Supérieur des Finances précitée montre bien, elle aussi, en quoi les politiques énergétiques mises en œuvre jusqu à présent en Belgique se sont peu intéressées à la taxation sur l énergie alors que par ailleurs, cette même étude indique que les niveaux de taxation sur l énergie sont particulièrement faibles en Belgique si on les compare aux différents pays de l Union européenne. On constate qu en Belgique en matière de gestion de la demande, l outil du prix de l énergie n a encore jamais été utilisé. De l avis même du CSF, le système de cliquet mis en place sur les carburants routiers avait un objectif essentiellement budgétaire et son application n a pas atteint de buts environnementaux. La portée du cliquet a été limitée par le contre-cliquet mis en œuvre pour atténuer les hausses de prix des produits pétroliers. Le CSF note d ailleurs que les systèmes de cliquet et de contre-cliquet n ont eu qu un effet extrêmement limité sur les prix (ainsi que l introduction du diesel professionnel). Il semble donc qu il s agisse là d une mesure dont l effet a été, au mieux, cosmétique. L évolution des consommations de ces 25 dernières années nous enseigne pourtant que ce genre de mesure n a eu que très peu d effets (si elles en ont eu) sur les consommations énergétiques. Par contre, on observe et c est très clair dans le cas de la consommation des transports (cfr Figure 3) que les seules périodes où la consommation a eu tendance à se stabiliser voire à baisser (à l exclusion des périodes de crises économiques) sont celles où les prix des énergies fossiles ont été durablement élevés (entre 1980 et 1985 et depuis 2005). Il nous semble donc pertinent d explorer dans quelle mesure l instrument des prix pourrait être utilisé en Belgique en complément des autres politiques déjà mises en œuvre à ce jour par les différents niveaux de pouvoirs. En effet, la baisse des émissions de GES réclamée par les climatologues ne pourra pas se faire uniquement par une amélioration de l efficacité énergétique. L histoire l a suffisamment montré, les progrès technologiques ont jusqu à présent toujours été effacés par une augmentation des consommations. Par ailleurs, imaginer que l on pourrait maintenir les niveaux de consommations actuels (voire les augmenter) et décarboner presque complètement nos sources d approvisionnement énergétique à l horizon de 40 ans relève encore aujourd hui de la science-fiction. Notre conviction est renforcée par le fait que le CSF consacre une large part de sa note à la taxation de l énergie et que les mesures proposées dans les deux autres aspects étudiés (le transport et le résidentiel) font également appel à l outil fiscal qui permet d internaliser les coûts externes de l utilisation de l énergie soit via une taxation de l énergie soit via une taxation kilométrique pour les transports. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 17/82

18 Complémentairement à une analyse théorique et pratique de la forme que pourrait prendre une refonte de la fiscalité sur l énergie (cfr paragraphe 2 et suivants), nous avons donc choisi d étudier comment ce genre d outil a pu être mis en œuvre dans les pays voisins et quelles ont été les principales remarques ou réactions suscitées par leur introduction réelle ou projetée. C est la raison pour laquelle nous nous sommes particulièrement intéressés au cas de la défunte Taxe Carbone en France qui a fait l actualité dans l Hexagone pendant une bonne partie de l année 2009 (cfr paragraphe 3). Comment prendre en compte ces externalités, comment augmenter le prix des énergies d une façon qui soit efficace et équitable, est l objectif principal de cette étude. Il convient toutefois de rester modeste. Un tel changement dans notre façon d appréhender l énergie a quelque chose de radical qui ne se limite pas à des questions d ingénieurs ou d économistes. Cette étude n a donc pas la prétention d épuiser le sujet, elle a pour ambition de participer à une prise de conscience nécessaire et urgente et d apporter des éléments de réflexion à ceux qui devront in fine prendre les décisions qui s imposent. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 18/82

19 Index (1975 = 1) DSM - CFDD 2.Beleid voor energie transitie 2.1. Overzicht Dit deel van de studie verschaft de analytische onderbouwing van een aangepast beleid van heffingen om het klimaatbeleid in een juiste baan te brengen om een volledige transitie van de energiesystemen te bewerkstelligen tegen het midden van deze eeuw. De analyse is opgebouwd in vijf stappen (zie inhoudstafel). De tekst beperkt zich tot een vermindering van de emissies van koolstofdioxide ten gevolge van het energiegebruik en de verlaging van commerciële energie-intensiteiten. Op basis van deze analyse kan een erg vooruitstrevend doch ook zeer pragmatisch Belgisch voorstel voor het belangrijkste deel van het EU en mondiale klimaatbeleid worden opgesteld dat meer perspectieven op succes inhoudt dan het vastgelopen Kyoto-Kopenhagen proces Wat kan de CO2 emissies verlagen? In 1971 publiceren Paul Ehrlich en John Holdren de formule I=P.A.T om de Impact (I) op het milieu te zien als product van het aantal mensen (Population P), maal welvaart per mens (Affluence A), maal milieu impact per eenheid welvaart (aangeduid met T van Technology). Ze hebben navolging gekregen van ondermeer het IPCC, om de uitstoot van CO2 (koolstofdioxide) door het gebruik van energie te verklaren, als het product van Bevolkingsaantallen X Welvaart per persoon X Energieintensiteit van de welvaart X CO2-emissie intensiteit van het energiegebruik. Of in formulevorm: Euros Joules CO2 Emissie TotaleCO2 Emissie Bevolking x x x Persoon Euro Joule Figuur 1: Evolutie van de mondiale CO2 Emissies verklaard door bevolking, welvaart, energie-intensiteit en koolstof-intensiteit (periode ; index 1975 = 1). Bron: Wereld Bank 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0, CO2 emissions Population GDP/capita Energy intensity CO2 intensity of energy Year Figuur 1 toont de mondiale ontwikkeling van de vijf variabelen uit de formule over de periode Bevolking en welvaart blijven stijgen. Vooral een dalende energie-intensiteit, en in mindere mate koolstofintensiteit, maken dat de totale emissies niet totaal ontsporen. Bevolking en welvaartsgroei zijn thema s verweven met culturele, religieuze, ideologische en andere waarden, en vallen buiten het bestek van het klimaatbeleid. In het klimaatbeleid gaat best alle aandacht naar energie-intensiteit en naar koolstofintensiteit. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 19/82

20 Energie intensiteit van de welvaart Energie intensiteit als totale primaire energie per eenheid BBP als maatstaf van welvaart [IEA definitie 5 ] is een goed observeerbare en geobserveerde variabele. Maar welvaart is de resultante van veel verschillende activiteiten, zodat energie-intensiteit feitelijk de som is van een groot aantal uitgesplitste termen: Energie Intensiteit A Joules Activiteit x Activiteit Euros De eerste factoren van de A termen (Joules/Activiteit) zijn de technische efficiëntie van het energiegebruik voor de gegeven activiteiten. Tegenover deze puur technische factor staan de mensen neutraal. Niemand heeft ooit een elektrische kwh gezien of gesmaakt, soms wel gevoeld en dit is een zeer onprettige tot zelfs dodelijke ervaring. Olie stinkt, gas ontploft en steenkool is vuil. Er veel van gebruiken om een gegeven activiteit te kunnen uitvoeren, is niet het doel van mensen. Integendeel: hoe kleiner het gebruik, hoe hoger de efficiëntie, des te beter. Het is moeilijk zich een zinnige beweegreden in te denken die een houding van efficiëntie in deze principieel bestrijdt. De tweede factoren van de A producten (Activiteit/Euros) geven aan hoe het BBP is samengesteld, uit welke activiteiten onze welvaart bestaat. Hier spelen gewoonten, voorkeuren, ervaringen, enz. een grote rol. Sommige mensen verkiezen activiteiten en een levensstijl die energiezuinig is omdat dit gezonder is of omdat ze zorg willen dragen voor milieu en natuur. Anderen zijn verknocht aan activiteiten en een levenswijze die veel energie en vermogen gebruiken, die ze zich niet graag laten ontzeggen, vooral niet via geboden en verboden. Een grote keuzevrijheid in het ondernemen van activiteiten en bij het inrichten van het eigen leven naar eigen voorkeuren, is een belangrijke verworvenheid van de westerse samenleving, waar de meeste volkeren naar streven. Wanneer het klimaatbeleid dit principieel in vraag stelt, maakt het voor zichzelf de opdracht bijzonder moeilijk. Zeker: in de toekomst zullen bepaalde activiteiten met een grote klimaatvoetafdruk aan drastische afbouw tot zelfs stopzetting toe zijn. Maar welke activiteiten, door wie, waar, en wanneer dit lot beschoren zijn, vereist algemeen aanvaarde en daarom waardevrije hefbomen waarvan de uitgeoefende kracht op alle mogelijke activiteiten in verhouding staat tot de sociale kosten die de activiteiten veroorzaken. Na een sterke stijging ten gevolge van industrialisering en modernisering, dalen de gemiddelde energie-intensiteiten van de landen met een verder groeiend BBP per persoon (figuur 2) [Medlock en Soligo, 2001]. Geller en Attali [2005] analyseren voor elf OESO landen hoe de daling van de energie-intensiteiten tot stand kwam. Er zijn nogal wat verschillen per land vast te stellen (figuur 3). Het totaalbeeld is dat de technische efficiëntie de belangrijkste factor is geweest. Voor het aggregaat van de elf landen is ca. 80% van de daling te danken aan de technische efficiëntie verbetering en 20% aan wijzigingen in de activiteiten van het BBP. Dit is een belangrijk aspect voor de haalbaarheid van (c.q. weerstand tegen) een vooropgezet beleid van verlaagd energiegebruik. Naargelang het respectievelijke gewicht van de twee factoren is de daling van de intensiteit een gevolg van technische vindingen en toepassingen dan wel de resultante van herschikkingen in maatschappelijke activiteiten (consumptie en productie). 5 IEA gebruikt primaire energie in de teller van de intensiteit. Er is nu een tendens om primaire door finale energie te vervangen. Ook is er kritiek op het BBP als maatstaf van welvaart, en zijn er voorstellen voor correctie, c.q. vervanging in omloop. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 20/82

21 Figuur 2: De gemiddelde energie intensiteit daalt bij stijgende welvaart. Gebaseerd op Medlock & Soligo [2001] kwh/bbp (= intensiteit) BBP/persoon Het is niet gekend of bij drastische dalingen van de energie intensiteiten de verhouding 80% techniek / 20% herschikking, constant zou blijven dan wel gevoelig zou veranderen. Veel hangt hier af van de mogelijkheden van de technologie tot het sterk verbeteren van de technische efficiëntie van activiteiten. Deze mogelijkheden zijn op hun beurt afhankelijk van de juiste aansporingen tot technologische ontwikkelingen in de juiste richting. Figuur 3: Jaargemiddelde verandering ( ) in Intensiteit als product van activiteit en efficiëntie (rood = energie intensiteit; blauw= activiteit; beige= energie efficiëntie). Bron: Geller & Attali [2005] Figuur 2 geeft een statistisch gemiddeld verloop van de energie-intensiteit in functie van hogere welvaart weer, en verdekt daarbij de belangrijke vaststelling dat de energie-intensiteit per inkomensgroep van landen een grote spreiding kent. Dit verschijnsel is diepgaander onderzocht voor de elektriciteit intensiteit van de rijkste OESO landen 6 waarvoor er voldoende gegevens beschikbaar 6 Er zijn een aantal sterke argumenten om het onderzoek op het rijkste deel van de populatie toe te spitsen. Bijvoorbeeld: de meeste andere landen streven het voorbeeld van de rijke landen na; MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 21/82

22 zijn. De belangrijkste verklarende variabele van de verschillen is de prijs die de eindgebruikers voor elektriciteit betalen (figuur 4). De curve benadert de vorm van een orthogonale hyperbool: de lange termijn prijselasticiteit is gelijk aan -1, of anders gezegd: intensiteit X prijs = constante. De constante is het aandeel van het BBP dat een land uitgeeft aan de productie en levering van elektriciteit. Alle landen geven ongeveer een even groot deel van hun BBP uit aan elektriciteit, of de prijs van het land hoog of laag is. Hoge prijzen maken de energiefacturen dus niet onbetaalbaar, maar maken het land minder energie-intensief. Dit komt vooral door een verhoogde efficiëntie en gedeeltelijk door verandering van de soort activiteiten (zie hierboven). Ook zal er tussen de landen een specialisatie optreden waarbij landen met lage prijzen meer energie-intensieve activiteiten aantrekken. Figuur 4: Verband tussen prijs en intensiteit van het elektriciteitsgebruik in de rijkste OESOlanden (OESO en IEA cijfers voor het jaar 2003) [Verbruggen & Couder, 2003] 0,180 Gemiddelde Elektriciteitsprijs [US$/kWh] ,160 0,140 Italië Denemarken Japan 0,120 0,100 Ierland Zw itserland Duitsland 0,080 0,060 0,040 VK Spanje Frankrijk VSA Korea Nieuw Zeeland Finland Noorw egen Canada 0, Elektricitei Intensiteit [Wh/ 2000US$BBP] Koolstof intensiteit van het energiegebruik De drie belangrijkste opties vandaag verdedigd om de koolstof-intensiteit van het energiegebruik sterk te doen dalen zijn: 1) het opvangen en opslaan van CO2 in installaties waar nu grote debieten CO2 worden geloosd (CCS); 2) een sterke expansie van de nucleaire elektriciteitsproductie; 3) een forse ontwikkeling en toepassing van hernieuwbare energie. In detail de drie stromen ontleden valt buiten het bestek van deze studie. Omdat CCS en een grote nucleaire expansie geen bijdragen kunnen leveren voor 2020, en omdat het scoren van beide opties op de criteria van duurzame ontwikkeling ter discussie staat, is de aandacht uitsluitend gericht naar het koppel energie-efficiëntie & hernieuwbare energie om de transitie naar een duurzame lagekoolstof economie aan te vatten [IPCC, 2005; Mez et al., 2006; Verbruggen, 2008b; Gigaton Throwdown, 2009] Economische onderbouwing van het klimaatbeleid Studies vanuit economische hoek hebben een belangrijke invloed op politieke keuzen in het klimaatbeleid. Het is daarom belangrijk de sterke en de zwakke kanten van de economische invalshoek en van de eruit afgeleide instrumenten en aanbevelingen te onderkennen. elektriciteit is de best meetbare en meest correct gemeten energiestroom en is de energievorm die een steeds belangrijker plaats verovert in het energielandschap. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 22/82

23 Kosten/kosten en kosten/baten afwegingen De economische logica is gebouwd op de afweging van baten en kosten [Arrow et al., 1995; Verbruggen, 2008a]. Enerzijds veroorzaakt klimaatverandering risico s en belangrijke verstoringen; de monetaire waardering ervan geeft de schadekosten (het tegendeel ervan zijn de baten van een minder erge klimaatverandering). Anderzijds vergt het reduceren van de emissies maatregelen die niet spontaan door de energiegebruikers worden genomen, en daardoor als bestrijdingskosten worden bestempeld. De som van beide kosten zijn minimaal waar de marginale kosten snijden: vanuit dit snijpunt vindt men het na te streven quota aan toegelaten, c.q. te reduceren emissies, alsook de juiste prijs van een eenheid emissie. Figuur 5: De som van reductiekosten en schadekosten zijn laagst waar de marginale curven snijden C-prijs /ton Marginale individuele reductiekosten Marginale schadekosten Prijs Geaggregeerde marginale reductiekosten O Quota Emissies In het klimaatvraagstuk is de veroorzaakte schade een publiek goed: iedereen krijgt ervan zonder dat dit de last voor anderen vermindert. Emissies, maar ook emissiereducties, zijn privé goederen: de inspanning van de ene bron doet niet de emissies van een andere bron dalen. Beide kostencurven zijn niet nauwkeurig te kwantificeren. Ook is het in de praktijk erg moeilijk goed te omschrijven op welke toepassingen, doelgroepen, gebieden, en tijdspannes bepaalde kostengegevens van toepassing zijn, en hoe onderlinge spill-overs binnen de categorieën in rekening worden gebracht. In theorie vergt het klimaatprobleem een mondiaal ruimtelijk kader en een oneindig tijdelijk perspectief, die praktisch niet te vatten zijn. Het gebruik van kostenstudies wordt best expliciet gerelateerd aan de beperkingen ervan. Terwijl over grootte en toepassing van kostenstudies veel onzekerheid heerst, bestaat over de richting en de zin van het verloop van de kosten vrij grote eensgezindheid [Pizer, 1997]. MOD 732-3a RAPPORT CLR V2 du 7/1/2004 ICEDD - RA/PDC 23/82

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