De crisis van het vertrouwen

Transcriptie

1 De crisis van het vertrouwen OVER HET RISICO VAN HET VERTROUWEN OP VERTROUWEN Vertrouwen wordt binnen en buiten de overheid in toenemende mate gezien als de manier om problemen aan te pakken. Maar vertrouwen laat zich moeilijk sturen, laat staan eenvoudig op afroep invoeren of op afroep herstellen. In dit artikel laten we dat zien door een conceptuele analyse van het vertrouwensbegrip, onderbouwd door met een bespreking van de redding van Fortis. Deze Nederlands-Belgische financiële instelling belandde tijdens de financiële crisis ( ) in een vertrouwenscrisis. Kosten noch moeite werden gespaard om het vertrouwen te herstellen, het succes was minimaal. Wij stellen de vraag waarom herstel van vertrouwen in Fortis tijdens de kredietcrisis zo goed als onmogelijk blijkt. In het verlengde daarvan geven we aan wat dat betekent voor het introduceren van vertrouwen als sturingsprincipe in overheidsarrangementen. Inleiding 1 Ik handel in vertrouwen beweerde Wim Duisenberg ooit. In de positie van bankpresident moest hij ervoor zorgen dat er vertrouwen was in het financiële stelsel, eerst in de gulden en later in de euro. Tijdens de financiële crisis van werd de rol van vertrouwen regelmatig benadrukt, de handel in vertrouwen stokte, de financiële instellingen kwamen in grote problemen. Ook voor die crisis was er aandacht voor de rol van vertrouwen in de financiële wereld. In 2005 schreven onderzoekers van De Nederlandsche Bank een rapport Vertrouwen, cement van de samenleving en aanjager van de economie (Prast et al., 2005). De titel is de boodschap: economie en samenleving hebben vertrouwen nodig. De kracht van deze boodschap werd pas duidelijk tijdens de financiële crisis. Net zoals een ziekte toont wat het betekent om gezond te zijn, schetste de crisis een beeld van de betekenis van vertrouwen in de financiële wereld. Veel van de problemen werden tot vertrouwensproblemen ge reduceerd: Het vertrouwen in Fortis is tot een dieptepunt gedaald (FD, 18/8/2008), de ondergang van Lehman Brothers kan het vertrouwen in het Amerikaanse bankwezen schaden (FD, 16/9/2008), het doel van het Amerikaanse noodplan is dat de banken elkaar na de ingreep weer gaan vertrouwen (FD, 20/9/2008). Het verlies van het vertrouwen was de oorzaak van de crisis, of zoals monetair econoom Casper de Vries het zegt: Bij Fortis gaat het Dr. L. Noordegraaf-Eelens is senior onderzoeker van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) in Den Haag, en docent aan de Erasmus School of Economics van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Prof. dr. P.H.A. Frissen is hoogleraar Bestuurskunde aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit van Tilburg, decaan en bestuursvoorzitter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) in Den Haag en lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). Daarnaast is hij zelfstandig bestuurskundig adviseur. Dr. M. van der Steen is codecaan en adjunct-directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). 81

2 om vertrouwen en niet om het redden van de concurrentiepositie of het in stand houden van de werkgelegenheid (FD, 30/9/2008). Dat iedereen wist dat vertrouwen het probleem was, betekende nog niet dat iedereen ook wist wat de oplossing was. Er was slechts een diffuse consensus over de noodzaak van het herstel van vertrouwen, maar niet over hoe dat te bereiken. Een van de eerste rapporten over de crisis, Naar een herstel van vertrouwen van de commissie-maas (2008), ligt in deze lijn. Het moet, maar hoe het kan is onduidelijk. Inmiddels toont de realiteit de ingewikkelde dimensies van het sturen van vertrouwen. Het vertrouwen laat zich moeilijk sturen, laat staan eenvoudig op afroep herstellen. Ook ruim een jaar na het dieptepunt van de crisis is er nog veel onzekerheid en onrust in de financiële markt en de buitenwereld daaromheen. Met dit artikel willen wij het inzicht in de complexiteit van vertrouwen vergroten. Wij stellen de vraag waarom herstel van vertrouwen tijdens de kredietcrisis zo goed als onmogelijk lijkt. En, in het verlengde daarvan, wat dat betekent voor het introduceren van vertrouwen als sturingsprincipe in overheidsarrangementen. Een verkenning van een dergelijke vraagstelling begint noodgedwongen met een vrij fundamentele verkenning van wat vertrouwen is. Dat lijkt overbodig, iedereen voelt wel aan waar het om gaat, maar juist die eenvoud is bedrieglijk. Volgens ons is allerminst duidelijk wat vertrouwen is. Vertrouwen is een meervoudig en ambivalent begrip en de inzet ervan in arrangementen kan alleen werken als die meervoudigheid en ambivalentie doorzien worden en er rekening mee wordt gehouden. We werken daarom het begrip uit aan de hand van de omschrijving van de socioloog Luhmann. Hij maakt een cruciaal onderscheid tussen trust en confidence. Om een beter begrip te krijgen van de werking van vertrouwen tijdens de kredietcrisis reconstrueren we de ondergang en de redding van Fortis overwegend aan de hand van berichtgeving in Het Financieele Dagblad. Daaruit kunnen we een aantal lessen over het inzetten van vertrouwen trekken. De inzet van vertrouwen blijkt meer risico s met zich te brengen dan aanvankelijk wordt verwacht. Wantrouwen is van minstens zo groot belang. Zo komt een paradoxale wisselwerking tussen vertrouwen en wantrouwen in beeld die kan helpen bij het verder brengen van het denken over en inzetten van vertrouwen in arrangementen. 1. Vertrouwen als reductie van complexiteit Aanknopingspunt voor de bestudering van vertrouwen is de omschrijving van vertrouwen door Niklas Luhmann (1979, 2000). Volgens Luhmann gaat het bij vertrouwen om de reductie van de complexiteit. Met complexiteit bedoelt hij dat er verschillende toekomstscenario s mogelijk zijn, maar dat wij geen zekerheid hebben of kunnen krijgen over het scenario dat zich voor zal doen. Cognitieve rationaliteit schiet tekort voor het maken van afwegingen, omdat er onvoldoende informatie over de toekomst is. Om te handelen is dus 82

3 iets anders nodig. Vertrouwen is een manier om deze confrontatie met complexiteit hanteerbaar te maken. Dat doen we door vertrouwen te schenken aan één toekomstscenario. Vertrouwen is dan geen garantie, maar eerder een pragmatische verwachting dat een bepaald scenario zich zal voltrekken. We houden in ons handelen dan geen rekening met de mogelijkheid dat andere scenario s zich voltrekken. We handelen in dat geval niet omdat we weten, maar omdat we geloven dat een bepaald scenario zich zal voltrekken. Vertrouwen is in die zin een functioneel en vooral ook pragmatisch fenomeen wat het mogelijk maakt om te midden van complexiteit en onzekerheid toch te kunnen handelen. Dat maakt vertrouwen geen instrumentele en door handelende individuen bewuste daad. Niet alle vertrouwen is hetzelfde en vertrouwen is al zeker niet iets wat als vanzelf tot stand komt. Het is rationele calculatie noch irrationele impulsieve handeling. Elke vorm van vertrouwen heeft eigen gronden. Het Engels maakt een betekenisvol onderscheid tussen confidence en trust, wat in het denken over vertrouwen zeer bruikbaar is. Schuyt en Verhoeven (2003) brengen dat onderscheid ook in het Nederlands in: confidence is vertrouwen op, trust is vertrouwen in. In het geval van trust, vertrouwen in, is er sprake van een keuze die we maken, een commitment dat we afgeven. Een voorbeeld daarvan is het vertrouwen in een oppas voor de kinderen. We zouden er ook voor kunnen kiezen om de oppas niet te vertrouwen en gewoon thuis te blijven. We weten dat er risico s aan verbonden zijn, maar kiezen op basis van al dan niet gegrond optimisme voor dit scenario. We kiezen, welbewust, en dat kiezen doen we bovendien niet zomaar, maar op enigerlei wijze beargumenteerd. In het geval van confidence, of vertrouwen op, is er geen sprake van een bewuste keuze voor een toekomstscenario. Er wordt dan van uitgegaan dat de toekomst zich als vanzelfsprekend op een bepaalde manier zal voltrekken. Er vindt geen keuze plaats rond een concrete situatie, maar het vertrouwen ligt op een hoger niveau. Zo vertrouwt iemand bijvoorbeeld op geld (dat het zijn waarde behoudt), en heeft vertrouwen in een bepaalde beleggingsbeslissing (en had het ook een andere kunnen zijn). Deze houding komt in praktische zin ook vaak voort uit de onmogelijkheid om op dat niveau als individu beslissingen te nemen. Zelfs al zou een persoon geld niet vertrouwen, dan is zijn mogelijkheid om zich aan het vertrouwen in de euro te onttrekken afwezig, althans leidt niet tot een handelingsperspectief. Een ander voorbeeld is dat van vertrouwen op de democratie en vertrouwen in een bepaalde partij of persoon. Het verschil tussen trust en confidence zit in de relatie met het vertrouwde. In het geval van trust is die relatie gebaseerd op een vrijwillige keuze, in het geval van confidence is er sprake van een opgelegde relatie. Burgers kiezen niet steeds opnieuw voor het vertrouwen op de democratie, maar wel voor vertrouwen in een lijsttrekker. De grootheden zijn overigens niet gegeven, niet statisch, maar dynamisch en vervloeiend. Zetten we beide vormen van complexiteitsreductie naast elkaar dan komen we tot het volgende beeld: 83

4 Tabel 1. Het verschil tussen trust en confidence Aard van de relatie Trust Vrijwillig Bewust en expliciet Confidence Opgelegd Onontkoombaar of onbewust Aard van de afweging Optimisme (keuze) Het zal goed komen, Zo zal het gaan Vanzelfsprekendheid (geen keuze) Zo is het 84 Dat bij zowel trust als confidence slechts één toekomstscenario wordt gehanteerd, betekent dat er in beide gevallen geen ruimte is voor andere opties. Kennelijk is dat een kenmerk van vertrouwen: na de keuze voor een optie verdwijnen andere opties uit beeld. Zelfs als de beslisser, zoals in het geval van trust, weet dat er andere scenario s mogelijk zijn, worden er geen flankerende maatregelen genomen. Denk bijvoorbeeld aan echtgenoten die niet kiezen voor een huwelijkscontract omdat zij ervan uitgaan dat hun huwelijk in tegenstelling tot veel andere huwelijken wél stand zal houden. Mocht het gehoopte scenario zich niet voordoen, dan is er in het geval van trust sprake van spijt. Er was de mogelijkheid om van een ander toekomstscenario uit te gaan, maar men koos ervoor te vertrouwen. In het geval van confidence is er niet zozeer sprake van spijt, er was volgens de persoon helemaal geen keuze, maar eerder van vervreemding. Bij een beschadiging van confidence belanden de betrokkenen in een voor hen niet vanzelfsprekende situatie; er valt een zekerheid weg waarvan zij het niet voor mogelijk hielden dat die er op een bepaald moment niet meer zou zijn. Personen kunnen dan letterlijk niet bevatten wat hen is overkomen, omdat het gebeurde betrekking heeft op een element dat ze voor niet veranderlijk hielden. Geld is er altijd, hoe kan het waarde verliezen? Banken zijn stabiel, hoe kunnen ze verdwijnen? De rechtstaat is er, hoe kan deze afkalven? Vervreemding en spijt zijn niet alleen andere emoties, ze leiden ook tot andere handelingsperspectieven. In geval van spijt kan troost helpen, waar in geval van vervreemding iets anders aan de hand lijkt te zijn en allereerst nieuw houvast nodig is. Dat in het geval van écht vertrouwen nadrukkelijk rekening wordt gehouden met slechts één scenario is een kracht van vertrouwen. Vertrouwen kan juist hierdoor verplichtend werken: het schenken van vertrouwen brengt de plicht voor de ander mee om dat ook waar te maken. Dat gaat op voor zover de ander dat ook zo ervaart. Een oppas voelt dat de ouders hem of haar met hun kinderen vertrouwen en dat speelt als het goed is mee in de afweging van handelingen van de oppas. Het is tegelijkertijd ook de kwetsbaarheid van vertrouwen. Er kunnen voor de verschillende actoren uiteenlopende (legitieme of illegitieme) belangen zijn om het vertrouwen op het spel te zetten. Het is uiteindelijk aan de ander om het vertrouwen waar te maken en soms kan of wil die ander dat uiteindelijk niet. Een andere vorm van deze werking is dat vertrouwen door de ander mogelijk als prettig wordt ervaren en hem of haar positief prikkelt om het beste te laten zien. Sporters geven bijvoorbeeld aan dat ze tot hun beste prestaties komen als ze het vertrouwen van de coach of ploegleiding ervaren. Vertrouwen lokt dus

5 ook op een positieve manier uit om het goede of in ieder geval zo goed mogelijke te doen en het vervelende, schadelijke of kwade te laten. Dan liggen de belangrijkste baten van de inzet van vertrouwen in het relationele. Het lokt uit tot goede daden, zonder allerlei hoge kosten voor toezicht en handhaving. Het is in die zin een vorm van sturing zonder regulering. Maar het is ook een kwetsbare vorm van sturing, want vertrouwen kan eenvoudig beschadigd worden. Of het vertrouwen waargemaakt wordt is uiteindelijk niet aan diegene die het geeft, maar aan diegene die het ontvangt. 2. Fortis en vertrouwen: een onderzoek We onderzoeken de rol van vertrouwen in de kredietcrisis door een reconstructie te maken van de Fortis-case. We gebruiken daarvoor overwegend de berichtgeving in Het Financieele Dagblad en citeren letterlijk die fragmenten waarin zowel Fortis als vertrouwen ter sprake komt. We spreken zelf geen oordeel uit over de stand van het vertrouwen op een bepaald moment in de casus. De periode van onderzoek loopt van augustus 2008 tot oktober 2008, van het manifest worden van een vertrouwensbreuk tot het (vermeende) herstel van vertrouwen. Dat lijkt overzichtelijk en logisch, maar het is in praktische zin lastig om het moment van de vertrouwensbreuk exact te bepalen. Net zoals het herstel moeilijk vast te stellen is. Verschillende momenten komen voor het label breuk in aanmerking. Dat, zo zullen we laten zien, is een belangrijk onderdeel van het probleem. Het begin van onze analyse is het moment waarop de Vereniging van Effectenbezitters (VEB) duidelijk maakt het vertrouwen kwijt te zijn door met een plan te komen om het vertrouwen te herstellen. Achteraf is dat een belangrijke breuk in het proces geweest. Het doel van de reconstructie is het blootleggen van mechanismen die inzicht geven in het functioneren van vertrouwen. Dat doen we door de ondergang en het herstel van vertrouwen in een aantal fasen op te splitsen. ANALYSE EN RESULTATEN Fase 1: Fortis in de problemen: hoe nu verder? Het vertrouwen in Fortis is tot een dieptepunt gedaald, aldus het oordeel dat de Vereniging van Effecten Bezitters (VEB) in augustus 2008 velt. Voor de VEB is de situatie aanleiding om met een stappenplan te komen, met als doel een herstel van vertrouwen in Fortis. Belangrijk is dat de VEB de oorzaak voor het vertrouwensverlies niet zozeer ziet in de zwakke prestaties of positie van het bedrijf, maar vooral in het gebrek aan helderheid hierover. Volgens de VEB heeft Fortis slecht gecommuniceerd en is een herstructurering van het bedrijf nodig. Daarnaast vindt de VEB dat Fortis nieuwe, duidelijk gekwantificeerde doelstellingen voor de middellange termijn moet formuleren (FD, 18/8/2008). De VEB presenteert dit stappenplan voorafgaand aan een informatieve bijeenkomst, georganiseerd door Fortis. In deze bijeenkomst vraagt Maurice Lippens, de toenmalige CEO van Fortis, om vertrouwen en steun in deze moeilijke tij- 85

6 86 den (NRC, 19/8/2008). Op dat moment bestaat er dus geen onduidelijkheid over het feit dat er iets aan de hand is. Van Fortis worden oprechte inspanningen verwacht die de belegger het gevoel geven dat het bedrijf de zorgen serieus neemt. Topman Lippens zelf levert hieraan een bijdrage en koopt aandelen van Fortis. Volgens Het Financieele Dagblad (30/8/2008) putten de beleggers vertrouwen uit deze aankoop. Hij laat zien dat hij een deel van zijn eigen welvaart durft te verbinden aan zijn bedrijf en spreekt daarmee zijn vertrouwen uit in het bedrijf. De koers stijgt licht. Wat ook winst oplevert in diezelfde periode is een lichte toename van vertrouwen in de Amerikaanse financiële sector (FD, 30/8/2008). Er is niet direct sprake van een financiële crisis. Fortis is in de problemen, omdat de bank zijn hand wat heeft overspeeld, zo is de algemene opinie. Fase 2: De sector in verval, Fortis in liquiditeitsproblemen? Nog geen twee weken later zijn de verhalen uit de Verenigde Staten minder zonnig. Het probleem blijkt meer structureel dan gedacht. Beleggers zijn het vertrouwen in de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers volledig kwijt (FD, 12/9/2008) en dat is zowel een financieel als een symbolisch bijzonder krachtig feit. Het heeft grote impact op de stemming in de financiële sector en op de beurs. De terneergeslagen stemming in het algemeen leidt tot klappen voor Fortis in het bijzonder. Een paar dagen later gebeurt het voor de meeste volgers ondenkbare: Lehman Brothers valt om. Voormalig topbankier Onno Ruding meent dat de ondergang van Lehman Brothers het vertrouwen in het Amerikaanse bankwezen kan schaden. Ook kan het gevolgen hebben voor de reële economie, zo meent Ruding: Een geringer vertrouwen drukt niet alleen de consumptie, maar kan er ook voor zorgen dat banken minder toeschietelijk worden met het uitlenen van geld aan consumenten en bedrijven. Als het moeilijker wordt om te lenen, gaat dat ten koste van de reële economie (FD, 16/9/2008). De val van Lehman betekent een harde klap in de financiële markten: Het vertrouwen was die dag volkomen weg, zeggen analisten achteraf. Duidelijk is dat de sector in zwaar weer verkeert en dat individuele instellingen in de problemen komen, omdat ze onderling allemaal posities in en bij elkaar hebben. Langzaam ontstaat het beeld van een web van onderlinge relaties, waarbij de val van de een ook de ander in de problemen brengt. Aldus dringt de dominotheorie zich op. De koers van Fortis heeft sterk onder de gebeurtenissen te lijden en maakt een enorme val (FD, 17/9/2008). In de volgende dagen stabiliseert de koers zich op een laag niveau, maar enkele dagen later is er weer wat hoop. De koers van Fortis stijgt. De verklaring die wordt gegeven is het Amerikaanse noodplan om de economie te redden. Het doel van het plan is dat de banken elkaar na de ingreep weer vertrouwen, zodat de interbancaire markt weer kan functioneren (FD, 20/9/2008). De indruk ontstaat dat het gevreesde domino-effect hiermee wordt tegengehouden en dat de kettingreactie gestopt kan worden. Amper een week later gaat het echter wederom verkeerd met Fortis. De bank glijdt op de beurs steeds verder weg, terwijl het bestuur op korte termijn weinig anders kan doen dan tot kalmte manen. De zorgen zijn inmiddels van in

7 potentie giftige aard: het gaat niet meer om een probleem in het beleid of de communicatie van Fortis, maar om een hardnekkig gerucht dat de bank in liquiditeitsproblemen verkeert. Fortis ontkent het probleem in alle toonaarden, maar wordt niet of nauwelijks geloofd. En of het er nu al was of niet, het gerucht over het liquiditeitsprobleem van Fortis wordt een selffulfilling prophecy. Of het waar is doet al niet meer ter zake. Een run on the bank dreigt. Fase 3: Strijd tegen een faillissement Het belangrijkste probleem van Fortis wordt in deze periode zichtbaar. Alle inspanningen om de bank te steunen en te herstellen worden in twijfel getrokken. Kan dit probleem worden verholpen? Het antwoord: het vertrouwen in Fortis kan herstellen als de bank-verzekeraar erin slaagt bedrijfsonderdelen te verkopen tegen een goede prijs (FD, 26/9/2008). Zo kan de vermogenspositie worden versterkt en kunnen de zorgen worden weggenomen. Dan is in ieder geval het acute probleem verholpen. Dit vermoeden van herstel wordt niet door iedereen omarmd. Volgens De Standaard komt in elk gesprek die dagen steeds één vraag terug: Gaat Fortis failliet? En elke keer dat het woord gebruikt wordt lijkt juist dat scenario meer realiteit te worden. Mensen lijken langzaam ook te wennen aan het idee dat het kan; wat bij Lehmann kan, kan bij Fortis ook. De Belgische regering probeert ondertussen de kalmte te bewaren en premier Yves Leterme doet de toezegging dat de overheid garant staat voor alle spaarders (en dus niet voor maximaal euro per spaarder). Wat vooral moet stoppen volgens Reynders, de minister van Financiën, zijn de geruchten. Want deze geruchten kunnen het vertrouwen in de bank alleen maar meer aantasten (FD, 27/9/2008). Fortis, zo proberen de autoriteiten te doen geloven, wordt niet bedreigd door financiële problemen, maar door de beeldvorming die kan leiden tot gedrag dat financiële problemen veroorzaakt. Door het aanbod van garantstelling probeert de Belgische regering het effect van een val van Fortis voor individuele spaarders teniet te doen; omdat ze er nooit schade van zullen ondervinden, hoeven ze ook niet te handelen. Wouter Bos, de Nederlandse minister van Financiën, probeert de spaarders van ABN Amro, via de overname door onder andere Fortis direct betrokken bij de perikelen, ook gerust te stellen. Via Fortis kan de crisis uitstralen naar ABN Amro, in Nederland een veel grotere speler dan Fortis. Via ABN Amro komt de crisis letterlijk nu ook bij veel Nederlandse spaarders en belanghebbenden binnen. De financiële crisis komt weer een stapje verder de huiskamer in. Fortis moet volgens Bos nu door onderdelen te verkopen het herstel van vertrouwen inluiden (FD, 27/9/2008). De suggestie dat het moet, toont zijn vertrouwen in het feit dat dat ook kan. Herman Verwilst, de ceo van Fortis, kondigt de verkoop vervolgens ook aan. De verkoop betreft ook de kroonjuwelen en moet tien miljard euro opleveren. Zelf vertrekt Verwilst vrijdagavond als ceo. Het mag allemaal niet baten. Wat Fortis ook zegt of doet, het slaagt er niet in het vertrouwen op financiële markten te herwinnen. Nederlandse institutionele beleggers weigeren een dringend verzoek om Fortis een kapitaalinjectie te geven door preferente aandelen te kopen (FD, 27/9/2008). Ook de zogenaamde kroonjuwelen leveren onvoldoende op en geïnteresseer- 87

8 den haken af. En juist doordat ook de kroonjuwelen weinig waard meer blijken te zijn, verzwakt het vertrouwen in Fortis nog verder. Zondag wordt duidelijk dat het verkopen van onderdelen inclusief kroonjuwelen niet ver genoeg gaat. Fase 4: De staat grijpt in Héél Fortis staat vervolgens te koop (FD, 29/9/2008). Commerciële partijen worden niet gevonden en de drie meest betrokken overheden, Nederland, België en Luxemburg, nemen een 49%-belang in respectievelijk Fortis Bank Nederland, Fortis Bank België en Fortis Bank Luxemburg. Een faillissement is met de steun van de overheden technisch nog maar moeilijk mogelijk. De overheden lijken daarmee de negatieve stemming rond Fortis te willen keren en zodoende de waarde van de andere helft van het bedrijf te willen herstellen. Toch leidt de ongebruikelijke interventie tot onrust onder aandeelhouders. Zij voelen zich niet gesterkt door de overheid, maar vrezen de gevolgen. Ze vragen zich bijvoorbeeld af wat hun positie nog is en eisen daarover snel duidelijkheid. Toch is er brede steun voor de interventie. Een van de grootste aandeelhouders, het pensioenfonds ABP, noemt de gekozen oplossing zorgvuldig en doordacht en belangrijk om herstel van vertrouwen in Fortis te bewerkstelligen (FD, 30/9/2008). Ook Eurocommissaris Neelie Kroes, die nauw betrokken is bij de onderhandelingen, ziet vooralsnog weinig problemen in het belang dat België, Nederland en Luxemburg zondag voor 11,2 miljard euro kochten. We hebben er vertrouwen in dat de maatregelen conform de regels zijn. Tot nu toe hebben de autoriteiten in kwestie geluisterd naar de opinie van de Europese Commissie, aldus Kroes woordvoerder (FD, 30/9/2008). En ook volgens Kiburg (vakbond FNV) is het miljardenbelang van de Staat in Fortis een uitstekende manier om het vertrouwen in de financiële sector te herstellen. Op die manier kan de neerwaartse spiraal worden doorbroken van banken die failliet gaan of jojoën op de beurs (FD, 30/9/2008). Voor even lijkt de crisis afgewend en lijkt er een medicijn gevonden tegen de problemen waarin wereldwijd meerdere financiële instellingen zijn beland. Als de redding maar drastisch genoeg is, en de redder voldoende vertrouwenwekkend, dan kan het vertrouwen in de instelling zelf herstellen. 88 Fase 5: Omstreden zekerheid Toch is het medicijn niet onomstreden. Er komt kritiek op de steun van de overheden. Industriële bedrijven mogen geen staatssteun krijgen, banken kennelijk wel. En waarom zou die steun eigenlijk werken? Volgens de Rotterdamse monetair econoom Casper de Vries is het niet terecht dat banken met industriële bedrijven vergeleken worden. Bij Fortis gaat het om vertrouwen en niet om het redden van de concurrentiepositie of het in stand houden van de werkgelegenheid (FD, 30/9/2008). Maar de staatsinterventies, die ook door andere landen worden toegepast, genereren uiteindelijk niet de bedoelde effecten. Op de Europese geldmarkt zakt het vertrouwen naar een nieuw dieptepunt. Het driemaandelijks euribor-tarief stijgt met ruim 17 basispunten tot 5,275%. De financiële sector lijkt inmiddels het vertrouwen in zichzelf instellingen onderling volstrekt kwijt te zijn. Het interbancaire verkeer droogt als gevolg

9 van deze ontwikkeling zo goed als op. Het financiële verkeer komt stil te liggen. Ondanks wereldwijde staatsinterventies verliezen beleggers maandag massaal het vertrouwen in de financiële sector. (FD, 30/9/2008). Na een vlakke opening zakken de koersen snel en hard weg. Het vertrouwen is weg en het wantrouwen neemt alleen maar toe. Fortis opent in eerste instantie 15% hoger, maar binnen korte tijd staat het aandeel ondanks alle inspanningen van de overheden weer in de min. Aan het eind van de handelsdag noteert het aandeel 3,96 euro, een verlies van 23,6% bij een omzet van 95 miljoen stuks (30/9/2008). Fortis lijkt nu niet eens meer zozeer het slachtoffer van zijn eigen zwakke positie, maar wordt gezien als meest waarschijnlijke eerste slachtoffer in de Lage Landen van een meer systematisch en wereldwijd bankenprobleem. Fase 6: Politieke dynamiek Ondertussen moet Bos zich in de Tweede Kamer verantwoorden voor zijn ongebruikelijke handelen in het weekend. Hij krijgt kamerbrede steun voor zijn ingrijpen. Hij wordt als redder van de bank gevierd, want de Kamer is nog in de veronderstelling dat Fortis gered is. Zijn optreden was onparlementair, voltrok zich buiten de Kamer, maar was in de voorliggende casus volgens de Kamer buitengewoon adequaat en gepast. Bos doet een poging om de speculatie over Fortis te doorbreken geen nieuws is GOED nieuws en schetst een optimistisch toekomstbeeld van het bedrijf. Bos verwacht de aandelen zelfs met winst te kunnen verkopen. Deze handelwijze nodigt volgens sommige fracties uit tot bredere inzet. Volgens Frans Weekers (VVD) is het aan de politiek om de vicieuze cirkel van afnemend vertrouwen tussen banken, burgers en bedrijven te doorbreken door leningen en obligaties van banken op te kopen of door een rechtstreekse injectie, zoals bij Fortis. Weekers wil ook dat de minister van Financiën alle spaargelden voor 100% garandeert en niet tot slechts euro per persoon, zoals nu. Bos had dinsdag al aangegeven hier niet aan te willen (FD, 2/10/2008). Premier Balkenende en minister van Financiën Bos willen dat hun aanpak op Europees niveau wordt omarmd en dat alle Europese landen geld reserveren waardoor ze hetzelfde kunnen doen als Nederland bij Fortis heeft gedaan. Dat zou volgens Bos een geweldig signaal van vertrouwen richting de Europese burgers zijn (FD, 3/10/2008). In deze periode heerst optimisme. De markt heeft gefaald, maar de overheid heeft voor nieuw evenwicht gezorgd, zo luidt een veelgehoorde boodschap. Juist opschaling van het medicijn van staatsinterventie is nu gevraagd. Als de zakken van de redder maar diep genoeg zijn en het front maar breed genoeg, dan is de sector te redden en is er geen reden om het vertrouwen te verliezen. Fase 7: Nationalisatie van Fortis Terwijl Bos in de Kamer zijn 49% deelname verdedigt, wordt op de achtergrond echter gewerkt aan een andere oplossing. De problemen bij Fortis blijken allerminst opgelost. De aandelenkoersen van Fortis blijven na een daling in het begin van de week aan de lage kant, maar relatief stabiel. Maar Fortis heeft een bijkomend probleem: het kan geen geld meer aantrekken op de geldmarkt. Fortis komt zodoende ondanks het ingrijpen van de overheid in steeds 89

10 grotere problemen. Fortis moet nog een keer worden gered. Op een gezamenlijke persconferentie maken minister van Financiën Bos, minister-president Balkenende en DNB-president Wellink bekend dat de Nederlandse Staat Fortis Bank Nederland en ABN Amro heeft moeten overnemen om te voorkomen dat die banken worden meegesleurd in de dreigende ondergang van het Fortisconcern. De stappen die een week eerder zijn genomen, blijken niet voldoende. Sinds donderdagavond hebben de drie in Brussel verder onderhandeld. Dat zijn pittige gesprekken, waarbij het geïntegreerde bedrijf tamelijk radicaal en met grote en volgens sommigen onzorgvuldige slagen in drie brokken is verdeeld. Volgens de minister van Financiën is hiermee een oplossing gevonden die perspectief biedt om rust en zekerheid te brengen en die bijdraagt aan herstel van vertrouwen. De prijs die wordt betaald is volgens Bos fair: 16,8 miljard is een marktconforme prijs (FD, 4/10/2008). Ook nu wordt de verwachting uitgesproken dat ABN Amro, het Nederlandse deel van Fortis, op termijn met winst kan worden verkocht Lessen uit de Fortis-case Om te beginnen zien we dat als naar vertrouwen wordt verwezen, het om verschillende vormen van vertrouwen gaat. In bepaalde situaties betreft het trust, in andere confidence. Soms probeert men het vertrouwen in één bank, Fortis, te herstellen. In latere fasen gaat het om iets anders, om het voorkomen van het ondenkbare, de val van het door velen voor onaantastbaar gehouden financiële systeem. Fortis wordt dan een deel van een veel groter probleem. Afhankelijk van het niveau waarop gesproken wordt, kan er worden ingegrepen. Deze ingrepen zijn echter niet altijd effectief. Dat komt ook doordat er sprake is van een wisselwerking tussen confidence en trust. Zo kan bijvoorbeeld de CEO van Fortis wel aandelen in Fortis kopen en daarmee zijn vertrouwen in Fortis tonen, maar deze aankoop leidt niet tot een herstel van het klimaat op de Amerikaanse financiële markten. Het vertrouwen in Fortis is gekoppeld aan het vertrouwen op het financiële stelsel. Het gaat overigens niet alleen om een wisselwerking, maar ook om een verschuiving van vertrouwen. Bij aanvang lijken de problemen nog oplosbaar door Fortis zelf. Fortis verliest echter meer en meer grip op zijn eigen situatie. De beslissingen worden niet meer door Fortis, maar al dan niet bewust over Fortis genomen. De financiële markten brengen de financiële instellingen in de problemen, geruchten dulden geen tegenspraak meer, de overheid neemt het over. Zaken die in normale omstandigheden als vanzelfsprekend gelden, zijn dat niet langer. Het is deze vervreemding, bij alle betrokken partijen, die de dynamiek van de crisis verandert. Het probleem en de crisis krijgen ongekende dimensies, die de bestaande scenario s te buiten gaan omdat alle handvatten die voor crisisbeheersing aanwezig waren nu zelf ter discussie komen te staan. Als het hele financiële systeem omvalt, kunnen banken elkaar niet meer steunen en redden. En als staten dat moeten doen, hoe kunnen ze dat dan zonder financieel systeem? En hoe zit het met de stabiliteit van staten zelf? Kunnen staten zelf

11 hun zwakkere broeders redden? Of moeten die ook failliet gaan? Het herstellen van deze vanzelfsprekendheden vraagt om het ingrijpen op een hoger dan wel ander niveau. Daarnaast is trial and error van groot belang bij de pogingen om vertrouwen te herstellen. Steeds wordt er iets nieuws gepoogd, heel vaak werkt het niet. Maatregelen worden ferm en doordacht aangekondigd, met combinaties van deskundigheid en macht (ministers, centrale bankiers, financiële experts). Maar na enkele dagen blijken ze ineffectief, of duiken nieuwe problemen op. Hierdoor vallen steeds meer scenario s af waarin men vertrouwen zou kunnen hebben. Pogingen tot herstel van vertrouwen dragen op deze manier ook bij aan een verlies van vertrouwen. Elke mislukte poging benadrukt de ernst van de situatie en wijst dwingender op de allesbehalve vanzelfsprekendheid van het financiële systeem. En draagt bij aan het beeld dat diegenen die aan de knoppen zitten zelf ook niet meer weten aan welke knoppen te draaien. Of, erger nog, leidt tot het beeld dat de knoppen zelf niet meer in verbinding staan met het systeem. Dat het systeem letterlijk is losgeslagen. Tot slot is er nog het punt dat de redder van het vertrouwen van buiten komt. Het vertrouwen wordt niet hersteld door een kapitaalinjectie in Fortis zodat het weer in staat is de perikelen van het financiële systeem aan te gaan. Het vertrouwen wordt hersteld door een reddende overheid. Dat brengt voortdurend de vraag met zich: Wie redt de redder? Stel dat de overheid failliet gaat, wie kan er dan nog inspringen? Op het moment waarop de overheid inspringt, op het hoogtepunt van een crisis, is er even verlichting. Het grootste gevaar lijkt geweken. Wie is er groter dan de overheid? Maar al kort daarna ontstaat twijfel over het vermogen van overheden, centrale banken en internationale monetaire fondsen om op deze weg verder te gaan. Zijn overheden zelf wel te vertrouwen? Nieuwe onzekere toekomstscenario s dienen zich aan wat als landen zelf omvallen, wat als meer financiële instellingen in de problemen komen, allerlei scenario s over vicieuze cycli en daarmee groeit per saldo opnieuw het wantrouwen. Ook de redder is niet meer te vertrouwen. Met elke redding is er geen herstel van vertrouwen, maar is er eerst opluchting waarna het wantrouwen zich verplaatst. Het vertrouwen is daarmee niet terug, alleen het wantrouwen is tijdelijk bevroren. Daarmee wijzen we niet op een mislukking in het beleid, het was onder de omstandigheden wellicht het maximaal haalbare, maar laten we wel zien dat vertrouwen niet of moeizaam te herstellen is. 4. Een (ander) perspectief Het lijkt cruciaal om de discussie over vertrouwen in een ander perspectief te plaatsen. Dat is mogelijk nuttig voor overheden die verwoede pogingen doen om het vertrouwen op en in financiële markten te herstellen. Onze analyse laat in ieder geval twee zaken zien: vertrouwen is funderend voor de werking van het financiële stelsel. Beschadigd vertrouwen is zeer moeilijk zo niet onmogelijk te herstellen. Dat neemt niet weg dat vertrouwen als ideaal in de discussie nog een belangrijke rol speelt. Anders gezegd, er wordt gediscussieerd 91

12 over hoe het vertrouwen te herstellen, maar het vertrouwen zelf wordt niet ter discussie gesteld. Er lijkt sprake van een gedeelde consensus dat vertrouwen goed is. Wij willen daarentegen de veronderstelling dat vertrouwen goed is, juist ter discussie stellen. Vertrouwen kan gevaarlijk zijn, dus terughoudendheid is geboden. Een eerste reden om te twijfelen betreft de context waarin dit gebeurt. Binnen persoonlijke relaties in een vriendschappelijk sfeer is vertrouwen wenselijk en noodzakelijk om de relaties vorm te geven. Relaties met financiële instellingen, het financiële systeem of de overheid zijn echter geen persoonlijke relaties in een vriendschappelijke sfeer. Natuurlijk kan het zo zijn dat personen vertrouwd worden die op belangrijke posities zitten, dat er vertrouwen is in bijvoorbeeld Wim Duisenberg, in Wouter Bos of in Gerrit Zalm. Dit vertrouwen kent echter geen wederkerigheid. Dat het publiek Gerrit Zalm vertrouwt, betekent nog niet dat Gerrit Zalm het publiek vertrouwt. De posities zijn te ongelijk om hierover uitspraken te doen. Het vertrouwen in dergelijke personen kan er ook toe leiden dat er te weinig gezocht wordt naar mogelijkheden om wat zij zeggen ter discussie te stellen. Het scenario dat deze personen voorstellen wordt dan blind omarmd, het kritische vermogen wordt uitgeschakeld. Juist deze personen in deze posities kunnen gebaat zijn bij kritiek. In het verlengde daarvan zouden we kunnen zeggen dat er gedurende lange tijd te veel vertrouwen was in de top van Fortis, maar dat er daarna misschien wel onterecht weinig vertrouwen was in de nieuwe leiding. Als vertrouwen gaat om personen, dan is er ook iets vreemds aan de hand: nieuwe personen dragen soms het gebrek aan vertrouwen in hun voorgangers met zich mee. Wat betekent dat in het ontwerpen van arrangementen? Een teveel aan vertrouwen in personen maakt instituties bovendien kwetsbaar. Als dit doorgetrokken wordt naar de concepten van Luhmann dan kunnen we concluderen dat confidence in een institutie niet (uitsluitend) afhankelijk mag zijn van de trust in de persoon die de institutie leidt. Minister Zalm was een voor velen vertrouwenwekkende minister van Financiën, maar dat vertrouwen mag nooit het vertrouwen in de institutie vervangen. Net zoals Wellink als centrale bankpresident niet de centrale bank is of kan zijn. Het vertrouwen in de persoon komt dan tegen de prijs van continuïteit en robuustheid; mensen kunnen fouten maken, zijn feilbaar of kunnen ongelukken overkomen. De persoon kan de institutie niet overvleugelen. Er zal altijd een wisselwerking zijn tussen trust en confidence, maar het een kan niet tot het andere worden gereduceerd. 92 Een tweede reden van twijfel betreft het ontbreken van alternatieven als er te veel wordt ingezet op vertrouwen. Vertrouwen betekent dat er wordt uitgegaan van een toekomstscenario, en de consequentie daarvan is dat er geen alternatieven worden doordacht. Complexiteit vraagt om vertrouwen via reductie. Er is echter een verschil tussen geen rekening houden met scenario s, en rekening houden met de mogelijkheid dat een ander dan het verwachte scenario zich voordoet. In het Fortis-verhaal gebeurde dat af en toe wel. Het garantiestelsel is een manier om de klappen van het faillissement van een bank op te vangen (maar het komt in de problemen als alle banken omvallen).

13 Literatuur De overheid bleek in staat een bank te redden (maar steeds dringender speelt de vraag: Wie redt de redder?). Daarom pleiten wij voor de combinatie van vertrouwen en wantrouwen, zodanig dat beide kunnen bestaan. Vertrouwen in de zin dat niet altijd elke stap wordt gecontroleerd of gemonitord, en wantrouwen in de zin dat het beoogde scenario zich wel eens niet voor zou kunnen doen of niet de beoogde resultaten heeft. We gebruiken wantrouwen op deze wijze om aan te tonen dat de keuze tussen vertrouwen en wantrouwen geen keuze is tussen goed en slecht. In die zin pleiten we voor een rehabilitatie van het concept wantrouwen. Dat is een belangrijke kwaliteit van goed bestuur en goede sturing. Mits passend bij de omstandigheden uiteraard. Complexiteit vraagt niet alleen om reductie door middel van vertrouwen, complexiteit vraagt ook om redundantie door middel van wantrouwen. Niet alleen is de noodzaak groot om in een complexe situatie te vertrouwen, ook is de kans groot dat een andere dan de vertrouwde situatie zich voordoet. De combinatie van vertrouwen en wantrouwen zorgt voor checks and balances. Een bekend voorbeeld van deze combinatie is het inzetten van toezichthouders, dat is geïnstitutionaliseerd wantrouwen; niet met als doel om wantrouwen in het systeem te laten woekeren, maar om juist het vertrouwen erin te brengen en te borgen. Het één maakt het ander niet per se kapot, maar kan het andere juist doen ontstaan. Wij pleiten dus voor een relativering van de dichotomie tussen vertrouwen en wantrouwen en zoeken naar intelligente combinaties van beide. Dat kan naast elkaar, maar ook geschakeld in de tijd; bijvoorbeeld in de vorm van een time-out bij problemen of een periode van verscherpt toezicht bij gerede twijfel over de prestaties. Vertrouwen in een toekomstscenario zorgt ervoor dat gehandeld wordt en voorkomt dat de complexiteit verlammend werkt. Wantrouwen zorgt voor tegenkrachten en creëert redundantie door andere dan het gehoopte scenario als uitgangspunt te nemen. Vertrouwen en wantrouwen samen zorgen ervoor dat we vol vertrouwen de toekomst tegemoet kunnen treden. Ook als deze anders uitpakt dan verwacht, en dat zal ze zeker doen. Noot 1. Dit artikel is gebaseerd op het onderzoek De crisis van het vertrouwen en het vertrouwen na de crisis. Over de risico s van het vertrouwen op vertrouwen, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Commissie Maas Naar een herstel van vertrouwen. Adviescommissie toekomst banken, 2009 Luhmann, N. Trust and Power - Two Works by Niklas Luhmann. Chichester : John Wiley & Sons Ltd., 1979 Luhmann, N. Familiarity, Confidence, Trust: Problems and Alternatives. In: Diego Gambetta (ed.). Trust: Making and Breaking Cooperative Relations. electronic edition, chapter 6. Oxford : Department of Sociology, University of Oxford, 2000, p

14 Prast, H.M., R. Mosch, en W.F. van Raaij Vertrouwen, cement van de samenleving en aanjager van de economie Amsterdam : De Nederlandsche Bank, 2005 Schuyt, K. en Verhoeven, I. Institutioneel vertrouwen als bron van legitimiteit, Openbaar Bestuur 13 (2003), nr. 3 (maart), p