EVOA in vogelvlucht. 1 Inleiding. 2 Toepassingsbereik: grensoverschrijdend transport van afval

Transcriptie

1 EVOA in vogelvlucht Mr. E.T. Sillevis Smitt* 1 Inleiding Overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Unie is gebonden aan regels die zijn gesteld in de Verordening (EG) nummer 1013/2006 van het Europese Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (EVOA). Deze verordening is vanaf 12 juli 2007 in de lidstaten van toepassing en vervangt haar voorloper, de EVOA 259/93, die sinds 1994 vigeerde. De reden voor het opstellen van een nieuwe EVOA is onder meer ingegeven vanuit verdere harmonisatie van regelgeving tussen de lidstaten van de Europese Unie, waarbij ook eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie is verankerd. Het kenmerk van een Europese verordening is dat deze rechtstreeks geldend is binnen de Europese lidstaten en de lidstaten enkel in nationale regelgeving regels kunnen of moeten stellen, zoals nader geduid in de EVOA. Die nationale regels zijn in Nederland opgenomen in (met name) titel 10.7 Wet milieubeheer (Wm). In artikel Wm is de minister van VROM als bevoegde autoriteit in Nederland onder de EVOA aangewezen. Verder is in artikel Wm een groot aantal verboden opgenomen als het gaat om grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen vanuit of naar Nederlands grondgebied, welk artikel de grondslag biedt voor zo nodig bestuursrechtelijke handhaving indien met die regels in strijd wordt gehandeld. Overigens is het handelen in strijd met de voorschriften van de EVOA ook strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten (WED). Op 12 juli 2007 is tevens een aantal wettelijke bepalingen aangepast aan de nieuwe EVOA. Hierna zullen de hoofdlijnen van de EVOA worden besproken, waarbij ook ingegaan wordt op de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de voorloper, de EVOA 259/93. 2 Toepassingsbereik: grensoverschrijdend transport van afval Op het moment dat wordt besloten afvalstoffen uit te voeren in of vanuit de Europese Unie, komt men met de EVOA in aanraking. Het doel van de EVOA is om overheden op de hoogte te stellen van een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen en de autoriteit van verzending, doorvoer en bestemming in de gelegenheid te stellen gemotiveerde bezwaren daartegen te maken om op die wijze uitvoering te kunnen geven aan hun afvalbeheerplannen. De EVOA dient tevens ter ondersteuning van de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. De EVOA is niet alleen van toepassing op grensoverschrijdend transport van afval binnen de Europese Gemeenschap, maar ook indien afvalstoffen naar andere delen van de wereld worden overgebracht, of vanuit andere delen van de wereld worden ingevoerd in de Europese Unie. Het moet daarbij dus wel gaan om afvalstoffen in de zin van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. 1 In concrete gevallen kunnen bedrijven aan het betreffende bevoegd gezag zijn standpunt vragen over de aard van een stof en of deze kwalificeert als afvalstof of niet. Een dergelijke uitspraak kan dus ook aan de minister van VROM bij een 3 * Mr. E.T. (Eveline) Sillevis Smitt is advocaat bij AKD te Rotterdam. Met dank aan Erik Dans voor het constructieve meelezen. 1. Zie voor een jurisprudentieoverzicht over het begrip afvalstof het artikel van E. Dans in dit nummer.

2 4 voorgenomen grensoverschrijdend transport van de betrokken stof worden verzocht. De verklaring van het bevoegd gezag wordt tot op heden door onze administratieve rechter niet gekwalificeerd als een appellabel besluit, nu het niet op zelfstandig rechtsgevolg is gericht. De rechter acht het daarbij relevant dat het niet als onevenredig bezwarend kan worden aangemerkt om een kennisgevingsprocedure onder de EVOA te volgen. Dit betekent dat bij twijfel over de kwalificatie van het materiaal (afval of niet) een voorwaardelijke kennisgevingsprocedure ingezet moet worden en na verkregen toestemming daarover kan worden geprocedeerd. Daarbij zal vervolgens worden aangevoerd dat de toestemming ten onrechte is verleend, aangezien het materiaal niet kwalificeert als afval en de EVOA om die reden geheel niet van toepassing is. Voor zolang als die toestemming van kracht is, dient het transport wel met inachtneming van hetgeen die toestemming (en de EVOA) bepaalt, plaats te vinden. De EVOA geldt dus in principe voor alle afvalstoffen die landsgrenzen overschrijden. Een aantal concreet genoemde afvalstoffen is van het toepassingsbereik van de EVOA uitgezonderd. Deze afvalstoffen staan in artikel 1 lid 3 EVOA opgesomd: lossen aan de wal van afvalstoffen van schepen en offshoreplatforms; afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij gelost zijn; overbrengingen die vallen onder de erkenningseisen van Verordening 1774/2002 (dierlijke bijproducten); radioactief afval; afvalstoffen van delfstofwinning waar andere regelingen voor bestaan; afvalstoffen die ontstaan zijn bij strijdkrachten en hulporganisaties. De EVOA 259/93 kende drie verschillende lijsten van afvalstoffen, namelijk een lijst van niet-gevaarlijke afvalstoffen (groene lijst-afvalstoffen), semigevaarlijke afvalstoffen (oranje lijst-afvalstoffen) en gevaarlijke afvalstoffen (rode lijst-afvalstoffen). In overeenstemming met internationale regelgeving is het onderscheid tussen semigevaarlijke (oranje lijst) en gevaarlijke afvalstoffen (rode lijst) vervallen en bestaat er slechts nog een groene lijst van afvalstoffen (bijlage III) en een oranje lijst (bijlage IV) van de EVOA. De vereisten waaraan een transport van afval moet voldoen, zijn afhankelijk van de aard van de afvalstof, de wijze van verwerking ( nuttige toepassing of verwijdering ), alsmede het land van ontvangst. Op de (procedure)vereisten wordt in paragraaf 4 nader ingegaan. Eerst volgt een opmerking over het onderscheid van de begrippen nuttige toepassing en verwijdering. 3 Nuttige toepassing of verwijdering De procedures die bij grensoverschrijdend transport van afval aan de orde zijn, zijn mede afhankelijk van het antwoord op de vraag of de afvalstof bestemd is voor nuttige toepassing of verwijdering. Er gelden ook meer (en andere) bezwaargronden bij voorgenomen overbrenging voor verwijdering dan bij nuttige toepassing. Voor deze begrippen wordt in artikel 2 EVOA verwezen naar de definities zoals gegeven in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Op 12 december 2008 is de nieuwe Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 in werking getreden. De richtlijn moet uiterlijk op 12 december 2010 zijn omgezet in nationale regelgeving. Per die datum wordt de oude Kaderrichtlijn ingetrokken. Verwijzingen naar de oude richtlijn moeten vanaf 12 december 2010 worden gelezen als een verwijzing naar de nieuwe Kaderrichtlijn volgens de in bijlage V van deze Richtlijn 2008/98 opgenomen concordantietabel. Hierna zullen met name de belangrijkste wijzigingen die vanaf 12 december 2010 voor de begrippen nuttige toepassing en verwijdering zullen gaan gelden, worden besproken. Deze definities zijn in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 op onderdelen aangepast. De EVOA verwijst in artikel 2 lid 4 voor het begrip verwijdering naar artikel 1 onder e van Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2006, dat vanaf 12 december 2010 ingevolge de concordantietabel moet worden gelezen als de definitie gegeven in artikel 3 onder 19 van de nieuwe Kaderrichtlijn. Daar wordt het begrip verwijdering gedefinieerd als: elke handeling die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. Bijlage I bevat een niet-limitatieve lijst van verwijderingshandelingen. Bijlage I verschilt niet veel van de (huidige) bijlage II A van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Een aantal verwijderingshandelingen uit bijlage I van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 die in de praktijk tot discussie kunnen leiden, wordt hierna opgesomd: D1 Storten op of in de bodem (bijvoorbeeld op een vuilstortplaats enz.); D3 Injectie in de diepe ondergrond (bijvoorbeeld injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of van nature gevormde holten enzovoort); D10 Verbranding op het land; D11 Verbranding op zee; D12 Permanente opslag (bijvoorbeeld plaatsen van houders in mijnen enzovoort); D13 Vermengen voorafgaand aan een van de onder D1 tot en met D12 vermelde behandelingen; D14 Herverpakken voorafgaand aan een van de onder D1 tot en met D13 vermelde behandelingen;

3 D15 Opslag in afwachting van een van de onder D1 tot en met D14 vermelde behandelingen (met uitsluiting van tijdelijke opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie). De EVOA verwijst in artikel 2 lid 6 voor het begrip nuttige toepassing naar artikel 1 lid 1 onder f van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2006, dat vanaf 12 december 2010 ingevolge de concordantietabel moet worden gelezen als de definitie gegeven in artikel 3 onder 15 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen De Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 definieert nuttige toepassing als: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen. Bijlage II is qua redactie op een enkel punt aangepast, maar op hoofdpunten gelijk gebleven aan de huidige bijlage II B van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Een aantal handelingen van nuttige toepassing die in de praktijk discussies geven, wordt hierna opgesomd: R1 Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking; R4 Recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen; R5 Recycling/terugwinning van andere anorganische materialen; R6 Regeneratie van zuren of basen; R9 Herraffinage van olie en ander hergebruik van olie; R11 Gebruik van afvalstoffen die bij een van de onder R1 tot en met R10 genoemde handelingen vrijkomen; R12 Uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R11 genoemde handelingen; R13 Opslag van afvalstoffen bestemd voor een van de onder R1 tot en met R12 genoemde handelingen (met uitsluiting van tijdelijke opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie). Vermeldenswaard is wel dat bij enkele categorieën van nuttige toepassingshandelingen in de voetnoot in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 een nadere uitleg wordt gegeven, zoals bij voornoemde R1-handeling. In die voetnoot staat aangegeven dat bij verbrandingsinstallaties die specifiek bestemd zijn om vast stedelijk afval te verwerken, die verbranding toch als nuttige toepassing kan kwalificeren indien hun energie-efficiëntie ten minste voldoet aan het in die voetnoot bepaalde, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen installaties die voor of na 1 januari 2009 over een vergunning beschikten. Dit regime zal derhalve vanaf 12 december 2010 gelden en tot die tijd geldt de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarbij is uitgemaakt dat verbranden in afvalverbrandingsinstallaties altijd als verwijdering wordt aangemerkt, ook indien energie wordt teruggewonnen. De uitspraken van het Hof van Justitie van 13 februari 2003 zijn daarvoor relevant. In die uitspraken is een aantal duidelijke criteria ter onderscheiding van verbranden op land (D10, verwijdering) en het nuttig toepassen van afval als brandstof (R1, nuttig toepassen) door het Hof geformuleerd. Het Hof van Justitie heeft daarbij uitgemaakt dat er sprake is van verbranden op land in de vorm van verwijdering D10, indien afvalstoffen worden verbrand in een installatie die speciaal is ontworpen met het oog op de verwijdering van afvalstoffen, zelfs indien bij verbranding de geproduceerde warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen. Dit betekent dat het verbranden in een afvalverbrandingsinstallatie altijd als verwijdering wordt aangemerkt. Ingevolge de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 zal dit dus vanaf 12 december 2010 anders kunnen zijn indien het gaat om een verbrandingsinstallatie bestemd om vast stedelijk afval te verwerken met een energie-efficiëntie die voldoet aan het gestelde in de voetnoot onder R1 in bijlage II van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Verder heeft het Hof van Justitie in 2003 aangegeven dat het verbranden van afval wordt aangemerkt als nuttige toepassing in de vorm van hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking (R1), indien de installatie niet speciaal is ontworpen ten behoeve van het verwijderen van afvalstoffen en als het verbranden voornamelijk ten doel heeft de afvalstoffen te gebruiken voor energieopwekking. De afvalstoffen vervullen dan een nuttige functie, aangezien zij in de plaats komen van een primaire energiebron die anders voor die functie had moeten worden aangewend. Dit betekent dat verbranden van afvalstoffen in een elektriciteitscentrale, een cementoven, enzovoort als R1 wordt aangemerkt, mits aan de twee volgende voorwaarden wordt voldaan: Bij de verbranding moet meer energie worden opgewerkt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt, en het surplus aan energie moet hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte, hetzij na omzetting, in de vorm van elektriciteit, daadwerkelijk worden gebruikt. Het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand, waarbij het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt, en om die reden dienen de afvalstoffen voor meer dan 50% te bestaan uit organische stof. De criteria zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 4 van het recent in november 2009 vastgestelde Landelijk Afvalbeheerplan (LAP2). 2 Ook het op of in de bodem brengen kan soms kwalificeren als verwijdering D1, storten op of in de bodem, of als nuttige toepassing. Het Hof van Justitie heeft in de uitspraak van 27 februari 2002, C-6/00 (Abfall Service AG (ASA)) aangegeven dat sprake is van nuttige toepassing, indien het afval ergens wordt toegepast, waarbij de 2. Het LAP2 is digitaal te raadplegen op < 5

4 6 afvalstoffen een nuttige functie vervullen, doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor die functie hadden moeten worden ingezet. De Raad van State volgt deze uitspraak en kwalificeert het toepassen van afvalstoffen die bijvoorbeeld worden gebruikt als opvulling in mijnen om instorten tegen te gaan, als een handeling van nuttige toepassing, mits anders primaire grondstoffen hadden moeten worden gebruikt. Hetzelfde geldt voor gebruik van afvalstoffen als vulstof in zoutkoepels. Deze jurisprudentie is in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008 in de definitie in artikel 3 onder 15 verwoord. Of materiaalterugwinning kwalificeert als nuttige toepassing of verwijdering, wordt eveneens in het LAP2 uitgebreid uiteengezet aan de hand van jurisprudentie. Ingevolge een uitspraak van het Hof van Justitie is de eerste handeling die de afvalstoffen na een overbrenging ondergaan, relevant voor de vraag of de verwerking kwalificeert als verwijderingshandeling of nuttige toepassing. Overigens heeft de EVOA ook het begrip voorlopige verwijdering en voorlopige nuttige toepassing in artikel 2 lid 5 en 7 gedefinieerd. Voorlopige verwijdering ziet op de verwijderingshandelingen D13 tot en met D15 als omschreven in bijlage II A van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2006, en voorlopige nuttige toepassing ziet op de handelingen R12 en R13 als omschreven in bijlage II B van deze richtlijn. Indien een kennisgeving moet worden verricht om expliciet toestemming te verkrijgen voor de overbrenging (zie hierna par. 4), dan moeten voorlopige en niet-voorlopige handelingen van nuttige toepassing of verwijdering worden vermeld. Ook tegen de voorlopige nuttige toepassing of verwijdering kunnen de autoriteiten bezwaren maken. Het gaat daarbij om voorbereidende handelingen voor een uiteindelijke verwerking door middel van verwijdering of nuttige toepassing. Voor de vraag of de uiteindelijke verwerkingswijze als zodanig kwalificeert, zal de eerste handeling na de voorlopige nuttige toepassing of voorlopige verwijdering bepalend zijn. 4 De procedures bij transport binnen de Unie Een stof uit de groene lijst, bestemd voor nuttige toepassing, kan zonder kennisgeving binnen de Europese Unie de grens over. Wel dient aan algemene informatieverplichtingen voor en tijdens het transport te worden voldaan. Een afvalstof kan slechts als groene lijst-stof kwalificeren indien zij opgenomen is in bijlage III van de EVOA, waarbij de afvalstof niet met andere stoffen verontreinigd mag zijn waardoor de aan de afvalstof verbonden risico s zodanig toenemen dat zij, gelet op de bepaalde gevaarlijke eigenschappen, voor de controleprocedure van schriftelijke kennisgeving en toestemming in aanmerking komt, of nuttige toepassing van de afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze niet mogelijk is. Voorts is in de EVOA expliciet opgenomen dat mengsels van twee of meer afvalstoffen die niet onder één afvalstoffencode vallen, alleen nog maar als groene lijst-stof aangemerkt kunnen worden indien zij als zodanig expliciet worden opgenomen in bijlage III A van de EVOA. In artikel 2 lid 3 is het begrip mengsel van afvalstoffen gedefinieerd en is aangegeven dat afvalstoffen die ontstaan door opzettelijke of onopzettelijke vermenging van twee of meer verschillende afvalstoffen, voor welk mengsel geen afzonderlijke code is opgenomen, als dergelijke mengsels kwalificeren. Afvalstoffen die uit twee of meer soorten afvalstoffen bestaan, die onderling te scheiden zijn, worden niet als een mengsel gekwalificeerd. Met deze definitie en het gevolg dat alleen mengsels die expliciet zijn opgenomen in bijlage III B als groene lijst-stof kunnen kwalificeren, lijkt een einde te zijn gekomen aan eerdere jurisprudentie over de kwalificatie van mengsels. 3 Met de nieuwe EVOA en het daarmee vervallen van de voormalige oranje lijst is de mogelijkheid van stilzwijgende toestemming voor grensoverschrijdend transport, zoals de EVOA 259/93 die nog kende, komen te vervallen. Grensoverschrijdend transport binnen de Europese Unie is onderworpen aan de volgende procedures: a. Voor groene lijst-stoffen, die dus vermeld staan in bijlage III, alsmede mengsels van bijlage III A, die bestemd zijn voor nuttige toepassing en waarvan de samenstelling dus tevens geen gevaar vormt voor de milieuhygiënische toepassing daarvan, gelden slechts de algemene informatieverplichtingen neergelegd in artikel 18 EVOA. Hetzelfde geldt voor afvalstoffen die uitdrukkelijk bestemd zijn voor laboratoriumanalyse ter bepaling van hun fysische of chemische eigenschappen of van hun geschiktheid voor nuttige toepassing of verwijdering. Dit geldt alleen voor de kleinste hoeveelheid van de betrokken stof die redelijkerwijs nodig is om een dergelijke analyse te laten plaatsvinden, en bedraagt in ieder geval ten hoogste 25 kilogram (zie art. 3 lid 4 EVOA). b. Voor alle andere gevallen geldt de procedure van voorafgaande kennisgeving en expliciete schriftelijke toestemming (zie art. 3 lid 1 EVOA). Dat geldt dus voor groene lijst-stoffen bestemd voor verwijdering, en oranje lijst-stoffen bestemd voor nuttige toepassing of verwijdering. Ad a. De voornoemde vereiste algemene informatieverplichtingen bij intracommunautair afvaltransport houdt in dat alle in bijlage VII genoemde informatie door middel van een standaardformulier bij het transport aanwezig moet zijn. Daarbij moeten de opdrachtgever voor de overbrenging, de ontvanger, de hoeveelheid, de aard van de afvalstof, de vervoerder en de producent, de nuttige toepassingshandelingen en de betrokken staten van uitvoer, doorvoer en bestemming worden vermeld. Het formulier moet door de opdrachtgever, als informatie 3. HvJ EG 25 juni 1998, zaak C-192/96, AB 1998, 339 (Beside), alsmede HvJ EG 21 juni 2007, zaak C-259/05, AB 2007, 325 (Omni Metal).

5 naar beste weten en volledig en correct verstrekt, worden ondertekend. Voordat de overbrenging plaatsvindt, moet een juridisch bindend contract gesloten zijn tussen de opdrachtgever van de overbrenging enerzijds en de ontvanger voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen anderzijds, waarin een onvoorwaardelijke verplichting moet zijn opgenomen voor de opdrachtgever dat hij de afvalstoffen terugneemt of ervoor zorgt dat deze op een andere wijze nuttig worden toegepast, en dat hij zo nodig ook zorgt voor tussentijdse opslag daarvan indien de ontvanger de nuttige toepassing niet op de geplande wijze kan voltooien. Op verzoek van de betrokken bevoegde autoriteit verstrekt de opdrachtgever of de ontvanger van de overbrenging een afschrift van het contract (art. 18 EVOA). Ad b. Voor de hiervoor onder b genoemde afvalstoffen en wijzen van verwerking is dus een voorafgaande kennisgeving en expliciete schriftelijke toestemming voor overbrenging nodig. Om een kennisgeving te doen moeten twee documenten volledig worden ingevuld: het kennisgevingsdocument (opgenomen in bijlage I A, EVOA) en het vervoersdocument (opgenomen in bijlage I B, EVOA). Deze documenten moeten aan de autoriteit van verzending worden verstrekt, die de informatie doorzendt aan de eventuele lidstaten van doorvoer en de lidstaat van ontvangst. Bij uitvoer uit Nederland moet om die reden het in Nederland beschikbaar gestelde document worden gebruikt. De kennisgeving moet bij het bevoegd gezag worden ingediend. Nederland accepteert documenten in de Nederlandse, Engelse of Duitse taal. De informatie die door de kennisgever moet worden verstrekt, staat opgesomd in bijlage II van de EVOA. In deel 1 staat de informatie op te nemen in het kennisgevingsformulier, in deel 2 de informatie op te nemen in het vervoersdocument, en in deel 3 staat de aard van de eventueel aanvullende informatie die de bevoegde autoriteiten kunnen verlangen, vermeld. De EVOA bepaalt dat de autoriteit van verzending een afschrift van de kennisgeving binnen drie werkdagen doorzendt aan de bevoegde autoriteit van bestemming en indien van toepassing aan de autoriteit van het land van doorvoer. Binnen drie werkdagen na ontvangst kan de bevoegde autoriteit van verzending nadere informatie vragen aan de kennisgever indien de kennisgeving niet correct is verricht. De kennisgeving is niet correct verricht indien de informatie neergelegd in bijlage II niet of niet volledig is verstrekt (zie art. 7 jo. 4 lid 2 EVOA). Ook de autoriteiten van bestemming of doorvoer kunnen aanvullende informatie vragen indien niet alle benodigde informatie conform het bepaalde in bijlage II naar hun mening is verstrekt. De autoriteiten van verzending, bestemming en van doorvoer dienen in beginsel binnen een termijn van dertig dagen na de datum van ontvangstbevestiging te beslissen over (a) het verlenen van toestemming voor het transport zonder voorwaarden, (b) het verlenen van toestemming met voorwaarden (die vermeld staan in art. 10 EVOA), of (c) het maken van bezwaar, welke bezwaargronden limitatief staan aangegeven in artikel 11 en 12 EVOA (art. 9 EVOA). Indien een kennisgevingsprocedure vereist is, dient altijd een schriftelijke expliciete toestemming vóór het transport aanwezig te zijn. Alleen de autoriteit van doorvoer kan naast expliciet ook stilzwijgend toestemming verlenen, door niet binnen dertig dagen bezwaar te maken. Met andere woorden: de stilzwijgende toestemming bij oranje lijst-stoffen bestemd voor nuttige toepassing onder de EVOA 259/93 is niet meer aan de orde. Indien die expliciete toestemming (te lang) op zich laat wachten, is er, voor zover de minister van VROM in Nederland toestemming moet verlenen, sprake van een fictieve weigering waartegen men bezwaren kan indienen en in beroep kan gaan bij de administratieve rechter. Op de gronden van bezwaar wordt in paragraaf 6 nader ingegaan. Net als de EVOA 259/93 bevat de nieuwe EVOA de mogelijkheid dat een algemene kennisgeving wordt gedaan voor verschillende ( repeterende ) transporten, indien deze plaatsvinden met afvalstoffen met in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen, die naar dezelfde ontvanger en dezelfde inrichting worden getransporteerd en waarvan de route dezelfde is. Die algemene kennisgeving gold onder de EVOA voor maximaal één jaar en kan onder de nieuwe EVOA worden verlengd voor een periode van maximaal drie jaar (art. 13 en 14 EVOA). Verder bevat de EVOA, anders dan de EVOA 259/93, de mogelijkheid dat de bevoegde autoriteit van bestemming specifieke inrichtingen voor nuttige toepassing voorafgaand voor dat oogmerk goedkeurt en wel voor een periode van maximaal drie jaar. Er geldt dan een afwijkende beslistermijn van zeven werkdagen na verzending van de ontvangstbevestiging van de kennisgeving in plaats van de gebruikelijke dertig dagen (art. 14). 5 Overbrenging vanuit betrokken derdelanden buiten de Europese Unie De EVOA kent een aantal verboden voor uitvoer en invoer van afvalstoffen naar en uit landen buiten de Europese Unie. De verboden zijn in grote lijnen gelijk aan die uit de EVOA 259/93 en een aantal van de belangrijkste verboden wordt hierna opgesomd. Uitvoer vanuit de Europese Unie van voor verwijdering bestemde afvalstoffen is verboden, tenzij afvalstoffen worden verwerkt in een land van de Europese Vrijhandelsassociatie die partij is bij het Verdrag van Bazel. In dat geval is uitvoer toegestaan indien het betrokken land van invoer de ontvangst van dergelijke afvalstoffen niet heeft verboden en de bevoegde autoriteit van verzending geen reden heeft om aan te nemen dat in het land van bestemming de afvalstoffen niet op een milieuhygië- 7

6 8 nisch verantwoorde wijze zullen worden verwerkt (art. 34 EVOA). De uitvoer uit de Europese Unie van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing naar landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, alsmede naar landen en gebieden van overzee, is verboden voor gevaarlijke afvalstoffen, mengsels van gevaarlijke en ongevaarlijke afvalstoffen en afvalstoffen die door het land van bestemming als gevaarlijk zijn aangemerkt, of waarvan het land van bestemming de invoer heeft verboden. Het verbod geldt ook voor afvalstoffen waarvan de bevoegde autoriteit van verzending redenen heeft om aan te nemen dat de afvalstoffen in het land van bestemming niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze zullen worden verwerkt (art. 36 EVOA). Nieuw is het algemene verbod op de uitvoer van afvalstoffen naar het zuidpoolgebied (art. 39 EVOA). De procedures bij overbrenging van en naar derdelanden buiten de Europese Unie zijn mutatis mutandis hetzelfde als voor intracommunautaire overbrenging, met dien verstande dat alle betrokken landen binnen zestig dagen schriftelijke toestemming moeten verlenen voor de aangemelde overbrenging en het land van verzending pas toestemming mag geven voor de overbrenging nadat de schriftelijke bevestiging van de overige betrokken landen is ontvangen. Invoer in de Europese Unie van voor verwijdering bestemde afvalstoffen is verboden, behoudens uit landen die partij zijn bij het Verdrag van Bazel of andere landen waarmee de Europese Gemeenschap op de afzonderlijke lidstaten overeenkomsten hebben gesloten. Uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor crisissituaties (art. 41 EVOA). 6 Bezwaren tegen overbrenging Als het gaat om intracommunautaire transporten zijn bezwaren van voor verwijdering bestemde afvalstoffen limitatief aangegeven in artikel 11 EVOA en voor transporten van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen limitatief opgenomen in artikel 12 EVOA. Daarbij geldt dat de bezwaren bij verwijdering ruimer zijn dan bij nuttige toepassing. Bij elke overbrenging kan bezwaar worden gemaakt indien de geplande verwijdering of nuttige toepassing: niet in overeenstemming is met de wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid van het bezwaarmakende land; in strijd is met verplichtingen die voor de betrokken lidstaat of lidstaten of de Europese Gemeenschap voortvloeien uit internationale overeenkomsten; of niet in overeenstemming is met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Verder kan bij verwijdering of nuttige toepassing bezwaar worden gemaakt indien: de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld conform juridisch bindende milieubeschermingsvoorschriften; de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld in overeenstemming met de afvalbeheerplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2006; de betrokken afvalstoffen worden behandeld in een IPPC-inrichting, maar binnen die inrichting niet de best bestaande technieken worden toegepast; de kennisgever of de ontvanger eerder werd veroordeeld voor illegale overbrenging of voor een andere onwettige handeling in verband met de bescherming van het milieu; of de kennisgever of de ontvanger bij eerdere transporten herhaaldelijk de voorschriften waarbij toestemming voor de overbrenging was verleend, heeft overschreden. Bij overbrenging van voor verwijdering bestemd afval kan daarnaast nog bezwaar worden gemaakt indien: de geplande overbrenging voor verwijdering niet in overeenstemming is met de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging, zoals in Nederland overigens nader geduid in de algemene kaders van het LAP2 en in de sectorplannen voor de specifieke afvalstromen; de lidstaat gebruik wenst te maken van de mogelijkheid om op grond van artikel 4 lid 1 van het Verdrag van Bazel de invoer van de afvalstoffen opgenomen in bijlage II van dit Verdrag te verbieden; of het gemengd stedelijk afval betreft uit particuliere huishoudens. Bij overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen kan naast voornoemde gezamenlijke gronden van bezwaar ook nog bezwaar worden gemaakt indien: de overbrenging bestemd is voor verwijdering en niet voor nuttige toepassing; de geplande overbrenging of nuttige toepassing niet in overeenstemming is met de nationale wetgeving van het land van verzending, zoals in het geval waarbij in een inrichting waarin de afvalstoffen worden toegepast voor de behandeling minder strenge normen gelden dan in het land van verzending, waarbij goede werking van de interne markt niet uit het oog mag worden verloren. Deze weigeringsgrond is in ieder geval niet van toepassing indien op dat punt gemeenschapsregelgeving bestaat en de nationale wetgeving op dat punt minstens even streng is als de wetgeving van de Gemeenschap of de nuttige toepassingshandeling in het land van bestemming zal plaatsvinden onder voorwaarden die algemeen gesproken gelijkwaardig zijn aan die van de nationale wetgeving in het land van verzending; de verhouding tussen wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, de kosten van nuttige toepassing en de kosten van verwijdering

7 van het niet nuttig toe te passen gedeelte, de nuttige toepassing uit economisch of milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen. 7 Kennisgever Indien expliciete toestemming moet worden gegeven, dient voorafgaand een kennisgeving te worden gedaan. In de nieuwe EVOA is nog nadrukkelijker een hiërarchie aangebracht in de mogelijke kennisgevers. De hiërarchie is terug te vinden in artikel 2 lid 15, waarin de volgende volgorde ter bepaling van degene die in het betrokken geval van het voorgenomen grensoverschrijdend transport kennis moet geven, staat aangegeven. Dat is allereerst de eerste producent van de afvalstof of de vergunde nieuwe producent die handelingen verricht voor de overbrenging. Een vergunde inzamelaar kan als kennisgever fungeren indien de afvalstof uit diverse kleinere hoeveelheden van eenzelfde soort afvalstoffen uit verschillende bronnen wordt samengesteld. Een geregistreerde handelaar mag als kennisgever fungeren indien deze door de eerste producent, de nieuwe producent of de bevoegde inzamelaar schriftelijk wordt gemachtigd om als kennisgever op te treden. Een geregistreerde makelaar kan als kennisgever optreden indien deze door de eerste producent, de nieuwe producent of de bevoegde inzamelaar schriftelijk wordt gemachtigd om als kennisgever op te treden. Indien al deze personen onbekend of insolvabel zijn, mag de houder van de afvalstoffen als kennisgever optreden. Ook met deze bepaling is eerdere jurisprudentie gecodificeerd en wordt duidelijk aangegeven waar de verantwoordelijkheden liggen en wie in welke volgorde kennisgeving van een voorgenomen overbrenging moet doen. 4 Deze kennisgever kan dus worden aangesproken indien de overbrenging en de verwerking niet worden voltooid, zoals hierna zal worden toegelicht. 8 Terugnameplichten In twee gevallen is de terugnameplicht aan de orde. Allereerst indien de overbrenging, de nuttige toepassing of de verwijdering niet volgens de voorwaarden van het kennisgevingsdocument, het vervoersdocument of het contract tussen de opdrachtgever en de ontvanger kan worden voltooid (art. 22 EVOA). In dat geval zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen door de kennisgever in de volgorde van artikel 2 lid 15 (zie hiervoor par. 7) of, indien dit niet mogelijk is, door haarzelf of namens haar worden teruggenomen. Die terugnameplicht geldt niet indien de betrokken autoriteiten zich hebben vergewist dat de afvalstoffen in het land van bestemming of elders kunnen worden verwijderd of kunnen worden toegepast. 4. HvJ EG 15 februari 2006, zaak C-215/04, AB 2006, 302. Hetzelfde geldt indien de afvalstoffen onomkeerbaar met andere afvalstoffen zijn vermengd. In beginsel is voor het realiseren van terugzending een nieuwe kennisgeving vereist, tenzij de betrokken bevoegde autoriteiten ermee instemmen dat een gemotiveerd verzoek van de autoriteit van verzending volstaat. Een dergelijke kennisgeving wordt gedaan door de oorspronkelijke kennisgever overeenkomstig de volgorde van artikel 2 lid 15 of, indien dat niet mogelijk is, door de oorspronkelijke autoriteit van verzending. De bevoegde autoriteiten verzetten zich in beginsel niet tegen terugzending van dergelijke afvalstoffen. De kosten van dergelijke terugname van afvalstoffen, met inbegrip van de (alsnog) nuttige toepassing of verwijdering daarvan, worden ingevolge artikel 23 EVOA (in deze volgorde) in rekening gebracht aan: a. de kennisgever in de volgorde van artikel 2 onder punt 15; b. een andere natuurlijke of rechtspersoon; c. de bevoegde autoriteit van verzending; of d. de andere betrokken bevoegde autoriteiten op een door hen overeengekomen wijze. Artikel 23 lid 2 EVOA geeft aan dat de wijze van kostenverdeling het communautaire en nationale aansprakelijkheidsrecht onverlet laat. Deze terugnameplicht is niet langer aan de orde indien de inrichting waar de afvalstoffen zullen worden toegepast, de verklaring van verwijdering of nuttige toepassing heeft afgegeven (art. 16 onder e EVOA). De tweede terugnameverplichting is aan de orde indien er sprake is van illegale overbrenging (art. 24 EVOA). Het begrip illegale overbrenging is gedefinieerd in artikel 2 lid 35 EVOA en ziet op een overbrenging van afvalstoffen zonder kennisgeving, zonder toestemming of een door een verkeerde voorstelling van zaken verkregen toestemming, een feitelijke overbrenging die niet met de kennisgeving of het vervoersdocument overeenstemt, of een overbrenging die resulteert in een verwijdering of nuttige toepassing in strijd met communautaire of internationale regelgeving of waarbij in strijd is gehandeld met de bepalingen van artikel 34, 36, 39, 40, 41 en 43 EVOA (dit betreft samengevat de verbodsbepalingen van grensoverschrijdend transport buiten de Europese Unie). Er is ook sprake van illegale overbrenging indien transport heeft plaatsgevonden onder de algemene informatieverplichting (transport van een groene lijst-stof bestemd voor nuttige toepassing binnen de Europese Unie), maar geen sprake is van een groene lijst-stof, niet wordt voldaan aan artikel 3 lid 4 (beperkte hoeveelheid afvalstoffen bestemd voor laboratoriumanalyse met een maximum van 25 kilogram), of de overbrenging plaatsvindt zonder specificaties neergelegd in het noodzakelijke document aangegeven in bijlage VII. In die gevallen is de te volgen procedure afhankelijk van degene die de verantwoordelijkheid heeft voor de illegale overbrenging. Berust deze bij de kennisgever, dan zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen worden teruggenomen door de kennisgever of door de bevoegde autoriteit van verzen- 9

8 10 ding zelf. Ligt de verantwoordelijkheid bij de ontvanger, dan is het de bevoegde autoriteit van bestemming waarop een dergelijke verantwoordelijkheid rust. Artikel 25 EVOA heeft nu expliciet bepaald wie in dat geval de kosten van terugname bij een dergelijke illegale overbrenging dient te voldoen. 9 Financiële zekerheid Ter uitvoering van artikel 6 EVOA is in de (op 1 november 2009) aangepaste Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen (hierna: Regeling) aangegeven dat bij grensoverschrijdend transport waarbij een kennisgeving moet worden gedaan, de kennisgever financiële zekerheid ten behoeve van de Staat der Nederlanden moet stellen ten bedrage van 450 per ton over te brengen afvalstoffen. Er gelden afwijkende (lagere, namelijk nultarief, maar ook hogere) bedragen voor de in bijlage I van deze Regeling genoemde afvalstoffen. Daarnaast bepaalt artikel 3 lid 3 dat de minister hogere financiële zekerheid kan verlangen, dan wel genoegen kan nemen met een lagere financiële zekerheid, indien de kosten van nuttige toepassing of verwijdering, daaronder begrepen de voorlopige handelingen, alsmede de opslag en het vervoer daarvan in belangrijke mate afwijken van het standaardbedrag van 450 per ton over te brengen afvalstoffen. Overigens kan geen afwijking van de te stellen financiële zekerheid worden verzocht voor de afvalstoffen genoemd in bijlage I. Ingevolge het aangepaste artikel 2 kan financiële zekerheid worden gesteld in de vorm van een waarborgsom of een gelijkwaardige verzekering. Naast het stellen van een bankgarantie of deposito is het sluiten van een verzekering nu dus ook mogelijk. Overigens zijn in artikel 3a in deze Regeling criteria opgenomen op basis waarvan de minister van VROM een inrichting (binnen Nederland) waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast, als een vooraf goedgekeurde inrichting kan aanmerken. Het moet dan in ieder geval gaan om een inrichting die een vergunning bezit ingevolge artikel 8.1 Wm en waarvan de vergunning het nuttig toepassen van de in de aanvraag opgenomen afvalstoffen op de op de aanvraag aangegeven wijze toestaat. Voorts dient de inrichting ten minste vier jaar in bedrijf te zijn en moet een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn afgegeven die op het tijdstip van het verzoek niet ouder mag zijn dan twee maanden. Aan de inrichting mogen vier jaar voorafgaand aan het verzoek geen onherroepelijke bestuursrechtelijke sancties zijn opgelegd, zoals genoemd in bijlage 1 bij de Aanwijzing handhaving milieurecht van het College van procureurs-generaal van 29 november Een verzoek om te worden aangemerkt als een vooraf goedgekeurde inrichting wordt gedaan met gebruikmaking van een formulier waarvan het model is opgenomen in bijlage II bij deze Regeling. Een dergelijke afgegeven verklaring wordt door de minister van VROM ingetrokken indien niet meer wordt voldaan aan de vier vereisten genoemd in artikel 3a lid 1 van deze Regeling. 10 Conclusies Met de vaststelling van een nieuwe Europese Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen wordt dus een verdergaande harmonisatie van regelgeving tussen de verschillende lidstaten beoogd, waarbij ook de jurisprudentie van het Hof van Justitie is verankerd. Gezien de considerans bij de verordening is gekozen voor een volledige vervanging van EVOA 259/93 omwille van de duidelijkheid. Naast verduidelijkingen bevat de nieuwe EVOA ook een aantal nieuwe aspecten. De hoofdlijnen van de EVOA en de belangrijkste verschillen ten opzichte van de oude verordening kwamen hiervoor aan bod. Belangwekkende wijzigingen zijn bijvoorbeeld het samengaan van de oranje en rode afvalstoffenlijst tot één oranje lijst, het vervallen van de mogelijkheid van stilzwijgende toestemming, de mogelijkheid tot het vooraf goedkeuren van inrichtingen bestemd voor nuttige toepassing van afvalstoffen, en de introductie van de begrippen voorlopige verwijdering en voorlopige nuttige toepassing. Ongetwijfeld zullen deze wijzigingen aanleiding geven tot nadere jurisprudentie van het Hof van Justitie en nationale rechters. Hetzelfde zal gelden voor de (overige) verduidelijkingen en in zoverre is deze geschapen duidelijkheid maar relatief.