BOUWBELEID IN BRONCKHORST EN BERKELLAND. Hoe de gemeenten omgaan met een overcapaciteit aan woningbouwplannen

Transcriptie

1 BOUWBELEID IN BRONCKHORST EN BERKELLAND Hoe de gemeenten omgaan met een overcapaciteit aan woningbouwplannen

2

3 BOUWBELEID IN BRONCKHORST EN BERKELLAND Hoe de gemeenten omgaan met een overcapaciteit aan woningbouwplannen - eindrapport - Dr. P.H. Renooy Regioplan Nieuwezijds Voorburgwal RD Amsterdam Tel.: +31 (0) Fax : +31 (0)

4 Amsterdam, maart 2013 Publicatienr Regioplan, in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

5 INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding De regio Achterhoek Berkelland Bronckhorst Conclusies Bijlage Aanpassing bestemmingsplannen wat betreft woningbouwaantallen ( )... 15

6

7 1 INLEIDING In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu/programma Bevolkingsdaling en Ruimte heeft Regioplan een korte studie gedaan, waarin de volgende vraag centraal stond: Hoe komt het dat gemeenten die willen wegbestemmen dit niet doen? Waar lopen de gemeenten tegenaan en waarom ondernemen ze geen actie? Planschade kan een van de redenen zijn, maar het kan ook andere oorzaken hebben. Ter beantwoording van deze vraag is een nadere analyse gemaakt van de manier waarop in de anticipeerregio Achterhoek door twee gemeenten is gehandeld na vaststelling van overcapaciteit aan bouwplannen. Hieronder beschrijven we kort de context waarbinnen de beide gemeenten hun beleid ontwikkelen en uitvoeren. Daarna beschrijven we dat beleid van de gemeenten Berkelland en Bronckhorst. In het laatste hoofdstuk vatten we de bevindingen samen en formuleren we een antwoord op de vraag. Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met ambtelijk vertegenwoordigers van beide gemeenten en zijn relevante documenten en besluiten bestudeerd. 2 DE REGIO ACHTERHOEK Van aanjagen tot afremmen In het Kwalitatief Woonprogramma 2 (KWP2), dat tot 2009 vigerend beleid was in de provincie Gelderland, was groei van de bevolking en van de woningvoorraad het uitgangspunt. De woningbouw werd door provincie en Rijk in de Achterhoek gestimuleerd. Begin 2010 kennen de gezamenlijke gemeenten in de Achterhoek een plancapaciteit van woningen. Die plannen liggen dan voor een groot deel al vast in afspraken en bestemmingplannen. Vervolgens dringen nieuwe inzichten door. Het KWP3, dat in 2010 verschijnt als onderdeel van de Gelderse woonvisie, becijfert dat op basis van de voorspellingen omtrent groei van huishoudens en bevolking, tot 2020 in de Achterhoek geen , maar slechts woningen toegevoegd kunnen worden aan de woningvoorraad. In het KWP3 wordt ook afgesproken dat de gemeenten de regierol hebben bij het onderling verdelen van die capaciteit. Immers, er is in de Achterhoek geen bestuurlijk orgaan dat besluiten kan nemen over woningbouwprogramma of woonbeleid. 1

8 De verdeling Binnen de randvoorwaarde van woningen tot 2020 dienden de gemeenten tot een binnenregionale verdeling te komen. De zeven gemeenten en de corporaties uit de regio besloten al in 2009 (toen de nieuwe cijfers bekend werden) om hiervoor samen met de provincie plannen te maken. Tussen de gemeenten ontstond vervolgens een moeizaam onderhandelingsproces ( Hoekse en Kabeljauwse twisten, aldus een vertegenwoordiger van een van de gemeenten).via een pressure cooker -methode kwam, tijdens de WK voetbal van 2010, uiteindelijk de huidige verdeling uit de bus, die werd neergelegd in de regionale woonvisie Achterhoek De titel luidt: Alleen ga je sneller, samen kom je verder. 1 Vervolgens is in januari 2011 bijna gelijktijdig in alle gemeenten in de Achterhoek deze regionale woonvisie vastgesteld. In de gehele regio is voorzien dat de behoefte aan woningen in de periode terugloopt van naar extra woningen en in de woonvisie is de verdeling over de gemeenten neergelegd. De verdeling ziet er als volgt uit: Achterhoek Oude contingent plannen Nieuwe toedeling 2020 Reductie Aalten Berkelland Bronckhorst Doetinchem Oost Gelre Oude IJsselstreek Winterwijk Totaal Een van de redenen om tot overeenstemming te komen, was voor de gemeenten de verwachting dat de provincie financieel zou bijspringen. Na de verkiezingen voor de Provinciale Staten in maart 2011 veranderde de inzet van de provincie. De ooit mondeling toegezegde financiële steun verdween. 2 De gemeenten stonden er alleen voor. Om te leren hoe om te gaan met krimp, bezochten verschillende regiogemeenten Parkstad Limburg. Wat zij daar in ieder geval aan overhielden, was de overtuiging dat zij de problemen die Parkstad ondervindt, moesten voorkomen. Hoe pakten ze dat aan? Hieronder beschrijven we het beleid in Berkelland en in Bronckhorst. 1 Atrivé, Regionale woonvisie Achterhoek Atrivé, Inmiddels steunt de provincie de gemeenten bij op toekomst gerichte projecten wel weer. 2

9 Regio Achterhoek 3 BERKELLAND Berkelland is een fusiegemeente grenzend aan Duitsland. De gemeente telt bijna inwoners en kent een woningvoorraad van woningen. De toekomst is er een van stabilisatie en uiteindelijk krimp van de bevolking. In 2020 is een omvang van circa bewoners voorzien. De opgave waar de gemeente zich aan committeerde, is het reduceren van de woningbouwplannen van naar 635, een vermindering van woningen. De route om de plancapaciteit aan te passen, is gebaseerd op transparantie, overleg en duidelijke keuzes. Samengevat kent de werkwijze de volgende onderdelen: 1. voorbereiden van het veld op nieuwe situatie; 2. stopzetten nieuwe plannen; 3. aanpassen woningbouwplannen en ongedaan maken van latente plancapaciteit voor woningbouw; 4. intrekken verleende bouw- en omgevingsvergunningen voor woningen waarvan de uitvoering niet start of wordt afgerond; 5. afhandelen lopende aanvragen functieverandering buitengebied; 6. regionaal onderzoek naar een financieel arrangement voor deze regio, samen met provincie en andere partijen. 3

10 Verdere overwegingen: herstructurering en transformatie bestaande woningen zo veel mogelijk door laten gaan; factoren van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting of anderszins maatschappelijk belang; in overleg met betrokkenen tot overeenstemming komen. Ad 1. Voorbereiden van het veld In de periode na afronding van de onderhandelingen tussen de gemeenten, in het vroege najaar van 2010, zijn diverse gesprekken gevoerd met partijen als ontwikkelaars, aannemers, makelaars en raadsleden. Het doel van die gesprekken was het overbrengen van de nieuwe realiteit; die van krimp met de gevolgen voor de bouwmogelijkheden. Uiteindelijk dienden de gesprekken voor het realiseren van een andere mindset, waardoor voor de betrokkenen de nieuwe woonvisie niet als verrassing kon komen. Ad 2. Stopzetten nieuwe plannen Op 26 oktober 2010, dus ook vooruitlopend op de vaststelling van de woonvisie, is het besluit genomen om geen nieuwe plannen meer in behandeling te nemen die leiden tot extra woningbouw. Daarbij zijn tevens de beleidsregels voor functieverandering in het buitengebied zodanig veranderd, dat ook daardoor geen extra woningen meer aan de voorraad worden toegevoegd. Concreet wordt in buitengebied geen toestemming meer gegeven voor: - functieverandering naar wonen; - functieverandering naar zorg(wonen); - woningsplitsing; - wonen als compensatie voor natuuraanleg. Wel nog toestemming voor: - tweede bedrijfswoning; - hergebruik monumentale gebouwen. Afhandeling Medio 2012 is door uitvoering van dit beleid het aantal plannen voor functieverandering met 25 afgenomen. Ad 3. Aanpassen woningbouwplannen en aanpakken latente plancapaciteit Voor het aanpassen van de woningbouwplannen wordt een aantal uitgangspunten geformuleerd, zoals een evenredige verdeling tussen buitengebied en kernen, aspecten van ruimtelijke ordening en wonen, doorgang van herstructurering en transformatie bestaande woningen en kijken naar de woningmarkt. 4

11 Vervolgens is in eerste helft 2011 een eerste serie concrete plannen genoemd waarmee niet wordt doorgegaan: Borculo Grolsesteeg 5 Eibergen Grotestraat Eibergen Zoeklocatie zuidoost 70 Geesteren Blauwe Torenweg 10 Neede Kronenkamp 93 Rekken Den Borgweg 10 3 Ruurlo Diverse lokaties 143 Totaal 339 Niet voor 2020 Beltrum ABCTA 13 Borculo Laatste fase Elbink 28 Ruurlo Leusinkbrink fase Noord 75 subtotaal 116 Buitengebied Functieveranderingen 22 Totaal =477 De planvoorraad vermindert hierdoor van = = Deze plannen betreffen locaties waar bouwbedrijven willen gaan ontwikkelen, maar waar nog niet altijd harde contracten voor zijn afgesloten. Om deze schrap te realiseren, heeft de gemeente zich voorgenomen stap voor stap te werk te gaan via de weg van overleg en overtuiging. Het uitgangspunt is het voorkomen van compensatiebetalingen, zoals die wel zijn gedaan in buurgemeente Bronckhorst. In die gevallen waar wel reeds contractuele afspraken waren gemaakt tussen gemeente en ontwikkelaar wordt onderhandeld naar het aanpassen/stopzetten van de plannen. Het uitgangspunt van die onderhandelingen en reden om afspraken open te breken vormen de gewijzigde omstandigheden. Bij deze onderhandelingen wordt de gemeente gesteund door gespecialiseerd juristen. 3 Tijd en de slechte marktomstandigheden zijn hierbij in het voordeel van de gemeente. Bouwbedrijven zien hierdoor sowieso minder kansen op de bouwmarkt, wat hun onderhandelingsinzet mogelijk beïnvloedt. Op 22 mei 2012 bericht de gemeente dat bovenbeschreven schrap is gelukt, met uitzondering van Leusenbrink Noord, waar men nog aan het onderhandelen is. 4 De capaciteit is dan met ruim 400 woningen afgenomen. 3 Mede mogelijk gemaakt door de provincie. 4 Voortgangsrapportage woningbouwplannen 22 mei

12 Financiële gevolgen: Onder de te schrappen plannen zitten ook gemeentelijke plannen. De boekwaarde van die plannen is berekend op 5 miljoen euro. Hiervoor is een voorziening getroffen. Naast deze voorzieningen voor de boekwaarde van gemeentelijke plannen, loopt de gemeente ook verwachte positieve resultaten van plannen mis. Men berekende per eind 2010 ruim 2,5 miljoen aan positieve resultaten te derven. Bovendien verwacht men financieel nadelige gevolgen door minder bouwleges, onroerendezaakbelasting en een lagere algemene uitkering. Ten aanzien van de bouwbedrijven stelt de gemeente dat marktpartijen zullen beseffen dat zij een eigen risico moeten dragen. 5 Latente plancapaciteit Onder latente plancapaciteit wordt verstaan: grond waar wel een bouwtitel op rust, maar waar al jaren niets mee is gedaan. Het kan bijvoorbeeld ook woningen boven winkels betekenen. De belangrijkste weg om reductie hiervan te realiseren, is het wijzigen van de bestemming bij de actualisering van de bestemmingsplannen. Actualisering en digitalisering zijn projecten die voor medio 2013 afgerond moeten zijn volgens de Wro (aflopen overgangsperiode). Ad 4. Intrekken verleende bouw- en omgevingsvergunningen voor woningen waarvan de uitvoering niet start of wordt afgerond In januari 2011 is gericht gecommuniceerd naar vergunninghouders dat wanneer 12 maanden na verlening van de bouwvergunning en/of wanneer gedurende 26 weken geen reële uitvoering van de bouw plaatsvindt, de bouwvergunning zal worden ingetrokken. De werkwijze die men hierbij hanteert om planschade en civielrechtelijke schade te voorkomen, is de volgende 6 : Analyse risico op planschade en civielrechtelijke schade Als overgegaan wordt tot het herzien van het bestemmingsplan, met andere woorden het teniet doen van de bouwtitel, ontstaat er het risico op vermogensschade. De mogelijkheid om één of meer woningen te bouwen, komt immers te vervallen. Deze vermogensschade betreft schade in de zin van waardevermindering van gronden. Een volwaardige bouwkavel wordt bijvoorbeeld bestemd als Tuin. De Wet ruimtelijke ordening biedt in dat geval de mogelijkheid om een tegemoetkoming in de schade te claimen. Het bestemmingsplanregime moet dan zijn gewijzigd en dan ook nog in nadelige zin. Het oude planologische regime wordt dan vergeleken met het nieuwe planologische regime. In onderhavige situatie gaat het om het 5 Voortgangsrapportage woningbouwplannen Gebaseerd op Voortgangsrapportage woningbouw gemeente Berkelland

13 wegbestemmen van de bouwtitel. Dit wordt ook wel directe planschade genoemd. Met directe planschade kunnen grote bedragen gemoeid zijn. Vergoedbaarheid In die situaties dat er sprake is van het wegbestemmen van bouwtitels moet beoordeeld worden of deze schade ook voor vergoeding in aanmerking komt. In het geval de schade anderszins verzekerd en als er sprake is van voorzienbaarheid, dan hoeft de ontstane schade als gevolg van het wegbestemmen niet vergoed te worden. We ons beperken ons tot de term voorzienbaarheid, omdat het anderszins verzekerd zijn hier niet aan de orde is. Voorzienbaarheid Er is sprake van voorzienbaarheid als degene die het betreft, kon weten dat de bestemming in nadelige zin zou worden gewijzigd. Voorzienbaarheid kan ontstaan uit actieve risicoaanvaarding en passieve risicoaanvaarding. In deze situatie is alleen sprake van passieve risicoaanvaarding. Passieve risicoaanvaarding Het wegbestemmen van een bouwtitel kan directe tegemoetkomingschade tot gevolg hebben. In die gevallen moet bekeken worden of de aanvrager gedurende langere tijd zijn mogelijkheden onbenut heeft gelaten, terwijl men op de hoogte was of kon zijn van de toekomstige nadelige ontwikkelingen. Dit wordt ook wel het verwijtbaar stilzitten genoemd. Van belang is om in het kader van het wegbestemmen de schade zo veel mogelijk te beperken. Hiervoor moeten de volgende stappen gezet worden: 1. bekendmaken beleidsvoornemen tot wegbestemmen; 2. zo snel mogelijk voorontwerp bestemmingsplan ter inzage leggen; 3. voldoende lange benuttingstermijn; 4. wegbestemmen bouwtitels door het ontwerp ter inzage te leggen. Punt 1. Bekendmaken beleidsvoornemen tot wegbestemmen Van belang is dat zo concreet mogelijk het beleidsvoornemen bekend gemaakt wordt. Bij het besluit tot intrekking van de bouwvergunning (hierna: intrekkingsbesluit) is het de bedoeling om direct al aan te geven dat de procedure tot wegbestemmen opgestart wordt en er daarom dus haast gemaakt moet worden met de bouw, omdat binnenkort de mogelijkheid niet meer bestaat. Diegene die geconfronteerd wordt met het intrekkingsbesluit kan dan weten dat er snel gebouwd moet worden. De gemeente Berkelland heeft in januari 2011 haar beleid bekend gemaakt via algemene en gerichte mededelingen. Punt 2. Voorontwerp bestemmingsplan ter inzage leggen Het is belangrijk om zo snel mogelijk na de intrekkingsprocedure het voorontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen. Dit is weer een aanwijzing voor diegene met een bouwkavel dat de bestemming wordt gewijzigd. In de periode tussen het voorontwerp en het ontwerpbestemmingsplan kunnen de vergunningen voor de bouwplannen nog worden aangevraagd op basis van de geldende bestemming. Op het moment dat het nieuwe ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd, kan dit niet meer. 7

14 Punt 3. Voldoende lange benuttingstermijn. Zoals al eerder aangeven is in het kader van de passieve risicoaanvaarding van belang om degene die nog kan bouwen op basis van een bouwtitel voldoende tijd te geven om alsnog de bouwplannen op te kunnen starten. Op grond van vaste jurisprudentie is het bieden van een termijn van een jaar na concrete bekendmaking van de beleidswijziging om alsnog de bouwplannen op te starten voldoende. Na die periode is er zeker sprake van passieve risicoaanvaarding en kan het de eigenaar worden aangerekend dat hij de mogelijkheden onbenut heeft gelaten. Het risico op tegemoetkomingsschade is dan nihil. Punt 4. Wegbestemmen bouwtitels door het ontwerp ter inzage te leggen. Nadat de termijn van een jaar verstreken is, kunnen de nieuwe bestemmingsplannen verder in procedure worden gebracht met de ter inzage legging van het ontwerp. Vanaf dat moment kunnen bouwplannen niet meer gerealiseerd worden. Na deze datum ingediende aanvragen worden getoetst aan het ontwerp dat ter inzage ligt. Conclusie Door de uitvoering van het intrekkingsbeleid en daaropvolgend het wegbestemmen van bouwmogelijkheden in bestemmingsplannen kan schade ontstaan. De tegemoetkoming in schade (planschade) ontstaat met name bij het wegbestemmen van bouwmogelijkheden. In verband met het aspect passieve risicoaanvaarding kan het risico van schade aanmerkelijk verkleind en in veel gevallen zelfs uitgesloten worden. Ook is het mogelijk dat in voorkomende gevallen een schadeplichtigheid ontstaat op grond van afspraken die gemaakt zijn in overeenkomsten. In die gevallen gaat het om schadeplichtigheid op grond van het civiele recht. In die gevallen zijn er over en weer afspraken gemaakt in een overeenkomst om tot ontwikkeling te komen. Inmiddels is de situatie op de woningmarkt fors gewijzigd. Er zijn nieuwe inzichten over de demografische ontwikkelingen. In het licht van deze nieuwe ontwikkelingen kan overleg worden gestart met betrokkenen om bestaande afspraken opnieuw bezien (en tot reductie van plannen te komen). Het intrekken van de vergunning leidt overigens niet automatisch in alle gevallen tot het vervallen van de bouwtitel in het bestemmingsplan. Na het intrekken van de vergunning kunnen samengevat op hoofdlijnen een tweetal situaties ontstaan: 1. De vergunning is verleend met een vrijstelling (lees ook afwijking, ontheffing) van het bestemmingsplan. Als die vergunning wordt ingetrokken, vervalt daarmee ook de vrijstelling. Als de aanvrager de volgende dag dezelfde vergunning aanvraagt, kan de vrijstelling worden onthouden en wordt geen nieuwe vergunning verleend aan de aanvrager. 2. In de tweede situatie is de vergunning verleend op basis van het bestemmingsplan, of op basis van een bestemmingsplanherziening. Als die vergunning wordt ingetrokken blijft de bouwtitel in het bestemmingsplan 8

15 bestaan. De aanvrager kan meteen weer dezelfde vergunning aanvragen en die krijgt hij dan ook. Om ervoor te zorgen dat na het intrekken van de vergunning niet opnieuw dezelfde vergunning kan worden aangevraagd, is herziening van de woonbestemming in een andere passende bestemming noodzakelijk. Het starten van deze planprocedure voor deze herziening is een bevoegdheid van het college. Het vaststellen van de herziening van de bestemming is een bevoegdheid van de raad. Dit vraagt per geval om een zorgvuldige afweging op basis van de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Ad 5. Afhandelen lopende aanvragen functieverandering buitengebied Zie ad 2. Ad 6. Regionaal onderzoek naar een financieel arrangement voor deze regio, samen met provincie en andere partijen Binnen Berkelland worden plannen uitgewerkt voor een Gemeentelijk herstructureringsfonds (reserve). Deze bestemmingsreserve dient de spaarpot te worden waarmee tot na 2020 herontwikkeling van locaties kan worden gefinancierd. Het kan worden ingezet voor bijvoorbeeld: kwaliteitsverbetering kernen; toekomstbestendig maken woningvoorraad; herbestemming onbebouwde terreinen (lege gebieden als gevolg van niet doorgaan plannen); bestrijding leegstand. 4 BRONCKHORST Bronckhorst is eveneens een fusiegemeente met circa inwoners die wonen in 44 dorpen en kernen. De gemeente ligt tussen Zutphen en Doetinchem en kent in Hengelo (Gld) en Zelhem bekende kernen. Ook Bronckhorst is geconfronteerd met een stagnerende bevolkingsontwikkeling. De gemeente heeft in dat kader gekozen voor begeleiden van die ontwikkeling, in plaats van bestrijden ervan. Op verschillende terreinen, zoals zorg, voorzieningen, ruimte en economie, heeft Bronckhorst een visie ontwikkeld hoe om te gaan met de stagnerende bevolkingsgroei. In de nota Toekomstbestendig Bronckhorst is een en ander uitgewerkt. De vroege aanvaarding van de krimp en de ingezette lijn om alle partijen in de gemeente daarvan bewust te laten zijn, vormt een belangrijk kader waarbinnen het woonbeleid vorm is gegeven. De opgave voor Bronckhorst is om de capaciteit terug te brengen van ruim tot 385 woningen in

16 Voordat de herverdeling van woningbouwcapaciteit tot stand kwam, zag de planvoorraad in Bronckhorst er als volgt uit: Opgeleverd/in aanbouw sinds Onherroepelijke plancapaciteit, dat wil zeggen planologisch 429 en contractueel vastgelegd Contractueel vastgelegd, maar nog niet in bestemmingplan 7 63 Principetoezeggingen (vooral buitengebied) 126 Zachte plannen, d.w.z. in een fase voor het ontwerp 429 bestemmingsplan, bijv. in structuurplan Slapende plannen 26 Totaal 1248 Vervolgens is op basis van de volgende thema s een afweging gemaakt voor te schrappen plannen: volkshuisvesting (juiste woning op de juiste plaats), geografisch gewenst, stedenbouwkundig gewenst en financieel haalbaar. Bovendien is rekening gehouden met de volgende acht uitgangspunten: - 70 procent van de bouw in grote kernen, te weten Hengelo, Steenderen, Vorden en Zelhem. De resterende 30 procent in kleine kernen en het buitengebied. - Het op peil houden en versterken van de vier hoofdkernen is van belang vanuit oogpunt vitaliteit en leefbaarheid. - Met name starters en nultredenwoningen zijn gewenst. - Geen uitbreiding maar inbreiding procent van geplande woningen wordt gebouwd, dus er is ruimte voor 450 woningen in planning. - Aandacht voor zorg en senioren in grote kernen. - Bij gebleken behoefte voor doelgroepen in een bepaalde kern/buurtschap, waarvoor er zachte plannen waren, zal de capaciteit gezocht moeten worden in sloop/herstructurering en vervangende nieuwbouw. - Schrappen plannen is goedkoper dan slopen bestaande bouw. Met die overwegingen in het achterhoofd is een exercitie uitgevoerd om de woningbouwvoorraad terug te brengen. Uiteindelijk resteerde een lijst van woningen die in principe nog tot de toe te voegen woningbouwcapaciteit gerekend kunnen worden. Bij het samenstellen van de lijst is gekeken naar: Bestaande woningbouwmogelijkheden. Onderhandelingen met ontwikkelaars en corporaties. Na opgeleverde en in aanbouw zijnde woningen. 7 In deze gevallen rust er bij de gemeente een inspanningsverplichting om de privaatrechtelijk afspraak ook publiekrechtelijk te realiseren door het opstellen van een bestemmingsplan dat het mogelijk maakt. 8 Dit aantal is nog te hoog, maar men ging ervan uit dat van deze plannen een deel niet door zou gaan. 10

17 Principetoezeggingen voor woningbouw, waaronder functieveranderingen in het buitengebied. Specifieke centrumplannen/masterplannen. Volkshuisvestelijke aspecten (zo veel mogelijk de juiste woningen op de juiste plaats). Ook is rekening gehouden met de benodigde plancapaciteit van een aantal grotere plannen. Nader kader voor de uitvoering Voor de uitvoering van de plannen was het nodig de uitgangspunten verder uit te werken. Die concretisering leidde tot de volgende keuzes: 1. Alle harde, onherroepelijke capaciteit in de vier hoofdkernen handhaven. Hierbij gaat inbreiden voor uitbreiden; uitzonderingen, mits goed gemotiveerd, zijn mogelijk. 2. Alle exploitatiegebieden/plannen in (kleinere) B- en C-kernen die planologisch nog niet zijn vastgesteld (zachte capaciteit) schrappen; uitzonderingen, mits goed gemotiveerd, zijn mogelijk. 3. Alle principetoezeggingen zijn kritisch bekeken op stand van procedure, achtergrond aanvraag en gevorderd stadium van onderzoeken ten behoeve van realisering en hiermee het zijn van een betrouwbare overheid. Op basis hiervan kunnen keuzes gemaakt worden welke plannen wel of niet doorgaan. 4. Centrumplannen (voor de kernen Hengelo en Vorden), waarvoor specifieke masterplannen zijn vastgesteld, krijgen voorrang waarbij een percentage van de geplande behoefte gehaald moet worden uit sloop van bestaande voorraad. De nadruk dient hier te liggen op de behoefte aan typewoningen: nultredenwoningen. 5. Gemeentelijke exploitaties zo goed als helemaal stopzetten. Met corporaties bezien of er in relatie tot herstructurering voor deze, en bijvoorbeeld locaties van vrijkomende scholen, slimme combinaties gemaakt kunnen worden. 6. Bestaande nieuwbouwplannen in de kleinere B- en C-kernen worden verdund. Eerst de bestaande woningbouw hier structureren voordat er nieuw wordt toegevoegd. De uitvoering van bovenstaande kaders levert het volgende beeld op bij een verdeling van woningen in hoofdkernen, B- en C-kernen en buitengebied: Gebieden Aantal Percentage Vier hoofdkernen ,6% B- en C-kernen 86 19,4% Buitengebied ,0% Totaal ,0% 11

18 Dit betekent dat bij deze keuzes 71 procent aan nieuwbouw wordt gerealiseerd in de kernen en 29 procent in het buitengebied (inclusief de buurtschappen/d-kernen). Met het vaststellen van deze kaders wordt nadrukkelijk gekozen voor nieuwbouwplannen in de vier grote kernen en voor de netto nieuwbouwtoevoegingen in het buitengebied. De B- en C-kernen krijgen minder mogelijkheden om nieuwbouwplannen te realiseren. Hoe reduceren? Voor de reductie van bouwmogelijkheden wordt in principe dezelfde weg gevolgd als in Berkelland. Daarbij dienen, zoals boven ook beschreven, zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke verplichtingen te worden herbezien. Voor het publiekrechtelijk traject is een intrekkingsbeleid geformuleerd. Op 8 november 2011 is met het oog hierop een aankondiging in de lokale pers gedaan waarin is medegedeeld dat: - de capaciteit in de plannen wordt teruggebracht; - bestemmingsplanherzieningen voorbereid worden waarbij de bouwmogelijkheden die niet in de lijst zijn opgenomen geschrapt gaan worden (onder verwijzing naar art Bro); - niet benutte bouwvergunningen worden ingetrokken. In de publicatie is ook aangegeven dat de aantallen in de lijst nog steeds te hoog zijn (450 vs. de afgesproken 385). Indien in het afgelopen jaar een bouwvergunning is aangevraagd op een van de locaties die nu nog bestemming wonen hebben, dan moest die door de gemeente worden verleend. In de nieuwe plannen wordt de bestemming van die locaties evenwel gewijzigd (wel woningbouw, maar zonder bouwblok), Daarnaast wordt een wijzigingbevoegdheid opgenomen om alsnog een bouwblok op te nemen voor de situatie dat er toch tijdig gebouwd gaat worden. Doet men dat niet, dan wordt de vergunning ingetrokken en vervalt de locatie definitief als bouwlocatie. Los van publiekrechtelijk aanspraken, zijn er privaatrechtelijke afspraken tussen gemeente en ontwikkelaars. Met deze partijen zijn naar aanleiding van gewijzigde omstandigheden de gesprekken geopend om tot het schrappen of verminderen van bouwplannen te komen. In het geval van Bronckhorst zijn langs deze weg 214 woningen geschrapt; 170 in het project de Kwekerij en nog eens 44 op twee andere locaties. Daarbij is ter compensatie aan de ontwikkelaars een aanzienlijk bedrag uitgekeerd. 12

19 Met name bij de Kwekerij speelde de overweging dat voorkomen moest worden dat de ontwikkelaar daadwerkelijk woningen (van papier af) was gaan verkopen zodat men zou starten met de bouw. De gemeente meende in 2010 dat de kans aanwezig was dat dit zou gaan gebeuren. In dat geval zou een groot deel van de aan Bronckhorst toegevallen capaciteit in dit plan gerealiseerd worden en er voor elders nauwelijks ruimte overbleef. Daarom is uiteindelijk een bedrag (compensatie) overeengekomen met de ontwikkelaar om af te zien van een deel van de plannen. Het alternatief voor de gemeente was af te wachten en erop te vertrouwen dat de ontwikkelaar geen woningen zou verkopen, de bouw niet zou starten en de ontwikkelaar eerder geneigd zou zijn om af te zien van verdere uitvoering van het plan. Om te voorkomen dat ten tijde van het onderhandelen al gebouwd zou worden, is begin 2011 een voorbereidingsbesluit genomen waarmee bedoeld werd het aantal woningen in de Kwekerij terug te brengen van 220 naar 50. De gemeente onttrekt deze gelden aan de algemene reserve. Ze gaat ervan uit dat als compensatie voor deze uitgaven de gemeente tot dit volume geen bijdrage levert aan een regionaal herstructureringsfonds. Dit fonds wordt opgericht om woonwijken in de regio te herstructureren. In 2010 en 2011 zijn in totaal netto 55 woningen toegevoegd aan de voorraad. Er resteert derhalve een voorraad van 330, waarvan er op al 54 in aanbouw zijn. Op dit moment zijn er ruim 800 woningbouwplannen geschrapt (zachte plannen) of wegbestemd. 5 CONCLUSIES Beide gemeenten in dit onderzoekje hebben te maken met een stevige vermindering van de te verwachten vraag naar woningen. Om negatieve effecten van krimp, zoals leegstand, verloedering en dalende vastgoedwaarden te voorkomen, besluit men tot een actief beleid om de bestaande plancapaciteit terug te brengen. Ze kiezen allebei voor: - in gesprek gaan met ontwikkelaars met plannen om die plannen aan te passen of af te gelasten. Gewijzigde omstandigheden vormen de aanleiding voor die gesprekken; - het intrekken van verleende bouw- of omgevingsvergunningen voor woningen waarvoor de bouw niet is gestart of wordt afgerond; - het afhandelen van aanvragen voor functieverandering in de gebieden buiten de kernen; - het ongedaan maken van latente plancapaciteit; en - geen nieuwe plannen toe te staan. 13

20 Langs deze lijnen lukt het in beide gemeenten om het overschot aan plancapaciteit daadwerkelijk terug te brengen tot (dichtbij) de afgesproken aantallen woningen. Zo veel als mogelijk wordt daarbij de portemonnee gesloten gehouden. In Bronckhorst beoordeelde men de omstandigheden echter zodanig dat het compenseren van een ontwikkelaar voor het schrappen van plannen voor een groot aantal woningen noodzakelijk was. Die omstandigheden verschilden van die in buurgemeente Berkelland. Los van deze uitgaven zien beide gemeenten de boekwaarde van gemeentelijke exploitaties sterk teruglopen, terwijl het mislopen van de positieve resultaten op die exploitaties eveneens voor tegenvallers zorgt. Tot slot heeft minder woningbouw ook een negatieve invloed op de te verwachten bouwleges, opbrengsten onroerendezaakbelasting en de hoogte van de algemene uitkering gemeentefonds. Het feit dat de gemeenten hun verantwoordelijkheid nemen en zorg dragen voor het voorkomen van de negatieve aspecten van krimp, levert dus wel een extra financiële last op. In hoeverre hun beleid ook toekomstbestendig blijkt te zijn, is te bezien. In het bijzonder in de betreffende regio zullen de komende jaren heel veel veehouderijen hun activiteiten beëindigen. De onmogelijkheid voor de eigenaars van die bedrijven om hun boerenbedrijf om te zetten naar een andere bestemming, kan tot ernstige problemen leiden. 14

21 BIJLAGE 15

22 16

23

24

25

26 Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal RD Amsterdam T F E info@regioplan.nl I