Dienstverlening in het Sociale Domein: regierol gemeente Lingewaard en de uitvoeringsvarianten

Transcriptie

1 Dienstverlening in het Sociale Domein: regierol gemeente Lingewaard en de uitvoeringsvarianten Datum: 9 juli 2014 Auteur: Marcel Schuur A. Inleiding In deze notitie is toegelicht welke regierol de gemeente kan vervullen en welke uitvoeringsvarianten daarbij horen. Ook is aangegeven hoe de gemeente vanuit de bestaande structuren en werkwijze vanaf januari 2015 dienstverlening kan (blijven) bieden zonder direct te veel wijzigingen door te voeren. Dit geeft iedereen de tijd en ruimte om de praktijk goed te monitoren en daar lering uit te trekken. En met die opgedane ervaring te kijken welke aanpassingen nodig zijn om de transformatie tot een succes te maken. Speciale aandacht wordt gevraagd voor de invoering van de Jeugdwet: voor de gemeente een compleet nieuwe taak die op korte termijn vraagt om een noodzakelijke en onmiddellijke vóór- investering in personeel. Definities In alle bijeenkomsten en uit alle notities blijkt dat het lastig is om iedereen dezelfde taal te laten spreken. Begrippen en definities zijn niet eenduidig. Ook kunnen de beelden bij deze begrippen en definities van mens tot mens verschillen. Toch doen we een poging om elkaar te begrijpen. Over de volgende begrippen is consensus: Regie = een bijzondere vorm van sturen die is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat Meervoudige problematiek = er is sprake van 2 of meer problemen die zich voordoen bij de persoon zelf en/of zijn directe leefomgeving; problemen die (dreigend) structureel zijn en niet zonder hulp van buitenaf zijn op te lossen Ingang = daar waar de burger de vraag om ondersteuning stelt Vraagverheldering = gesprek(ken) om de volledige situatie van de burger in beeld te krijgen Ondersteuningsplan = opsomming van alle noodzakelijke acties om de burger de eigen regie (zo veel mogelijk) te laten herwinnen. Eigen regie qua wonen, leven en/of deelname aan de samenleving Toegang = het besluit dat iemand gebruik mag maken van een individuele voorziening Levering = de klant ontvangt het product en/of de dienstverlening B. Gemeente is vangnet en levert maatwerk Ook is consensus over het besef dat de gemeente het vangnet is. Alleen als de nood aantoonbaar hoog is, het sociale netwerk en collectieve voorzieningen geen uitkomst bieden en om die reden de inzet van specialistische individuele ondersteuning gerechtvaardigd is, komt dit vangnet in beeld. Dit betekent wellicht een breuk met het oude en vertrouwde. De grootste opgave van de transformatie in het sociale domein is: iedereen meekrijgen in een andere manier van denken, werken én organiseren van ondersteuning en zorg. Immers: de burger heeft niet langer recht op, maar moet nadenken wat hij echt nodig heeft om de eigen regie zo veel mogelijk te herwinnen de aanbieders van zorg moeten hun dienstverlening vorm geven vanuit dit beoogde resultaat en minder vanuit hun traditioneel aanbod van producten de gemeente tenslotte moet, als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit en het geld, regisseren dat deze omwenteling daadwerkelijk gaat plaatsvinden. Ook binnen het hele gemeentelijke apparaat. Waarbij de valkuil om veel in eigen hand te houden en zelf te willen doen moet worden vermeden. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 1

2 C. De regierol van de gemeente Dat de gemeente de regie pakt in het sociale domein is evident: zij is immers verantwoordelijk voor het budget en de kwaliteit van de zorg aan haar burgers. Maar dat betekent niet dat de gemeente ook alle activiteiten zelf moet uitvoeren. Zij kan ervoor kiezen om bepaalde taken met bijhorende verantwoordelijkheden én bevoegdheden te beleggen op de plek waar de randvoorwaarden voor een succesvolle invulling van de dienstverlening het beste zijn. Onderstaand model geeft de verschillende lagen van regie aan. Met de bijbehorende rollen en kenmerken. Toelichting: Als de gemeente alleen beleidsregie voert, is haar rol beperkt tot opdrachtgever. Zij stuurt op resultaten en doelen. Via contractmanagement wordt de gehele uitvoering (inclusief uitvoeringsregie) aan derden uitbesteed. Wil de gemeente invloed kunnen uitoefenen op het zorgaanbod en de organisatie daarvan, dan moet zij ook de regie op het proces en de structuur (=uitvoeringsregie) nemen. Nu is dat al het geval bij de uitvoering van de WMO en de Wwb. Als eigen ambtenaren tenslotte ook een deel van de noodzakelijke dienstverlening zelf invullen, is de gemeente op sommige taakvelden specialistisch uitvoerder. Voor de WMO en de Wwb is het de consulent van de gemeente die de noodzaak van bijstand en/of de noodzaak van een WMO-voorziening onderzoekt en over de toekenning daarvan beslist. Beslissing 1: In 2015 neemt de gemeente de beleidsregie én de uitvoeringsregie, omdat: a) zij nog onvoldoende ervaring heeft met contractmanagement om de uitvoering van bepaalde taken geheel uit handen te geven; b) zij wil kunnen sturen in het transformatieproces, omdat zij voor de gehele uitvoering van de decentralisaties uitsluitend gebruik wil maken van het budget dat het Rijk daarvoor aan de gemeente toekent. NB De gemeente kan de regierol niet voor de volle 100% pakken. Bij de jeugdzorg kan een rechter en/of een medisch specialist tot de inzet van een noodzakelijke individuele voorziening verplichten. De gemeente ontvangt dan slechts de factuur van de toegekende zorg. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 2

3 D. De uitvoeringsvarianten van de regierol Begin 2014 heeft de werkgroep vraagverheldering & toegang in beeld gebracht dat een burger met een hulpvraag de volgende processtappen doorloopt: INGANG VRAAGVERHELDERING ONDERSTEUNINGSPLAN TOEGANG LEVERING De INGANG (=daar waar de burger de hulpvraag stelt) valt niet te regisseren, omdat het een gegeven is dat de burger doorgaans zijn vraag stelt aan degene die hij vertrouwt en/of van wie hij verwacht daadwerkelijk hulp te krijgen. Voor advies of praktische hulp klopt hij wellicht aan bij een vriend, buurman of familielid. Gaat het om zijn gezondheid, dan is de huisarts zijn ingang. Wil hij weten welke activiteiten in zijn dorpskern georganiseerd worden, dan zal hij misschien bij een participatiepunt naar binnen lopen. Voor een rolstoel ligt een telefoontje naar het WMO-loket van de gemeente voor de hand. Heeft hij twijfels over het leervermogen van zijn kind, dan is hij bij de school of het consultatiebureau aan het goede adres. Kortom: een vraag kan overal binnen komen. En vaak zijn de gesprekspartners prima in staat om samen het probleem te ontrafelen en een oplossing te vinden. Zonder tussenkomst van een specialist en zonder een beroep te hoeven doen op een dure voorziening van de gemeente. Ook als beide gesprekspartners tot de conclusie komen dat er toch wel veel aan de hand is en een verwijzing naar een specialist nodig is voor een verdere analyse, hoeft de gemeente nog niet altijd in beeld te komen. Zo zal een huisarts zijn patiënt met gezondheidsproblemen normaliter doorsturen naar een medisch specialist wiens inzet gedekt wordt door de ziektekostenverzekering. Maar wat nu als de huisarts de diagnose stelt dat de maagklachten van zijn patiënt mogelijk veroorzaakt worden door spanningen, omdat de man zelf zijn baan is kwijt geraakt en zich zorgen maakt om één van zijn kinderen die thuis en op school onhandelbaar gedrag vertoont? Dan volstaat het uitschrijven van een recept voor maagtabletten waarschijnlijk niet en zal op meerdere leefgebieden gekeken moeten worden wat er precies speelt en wat er aan gedaan kan worden. Nu is de gemeente wel aan zet. Want de belangrijkste reden om de verantwoordelijkheden en het budget van veel zorgtaken over te hevelen naar de gemeente is immers de verwachting dat zij, als overheid die het dichtst bij de burgers staat, het hele zorgproces beter en daardoor efficiënter en wellicht ook goedkoper kan organiseren. Het is aan de gemeente hoe zij die opdracht wil invullen: hoe ver gaat zij in haar regierol en welke taken belegt zij waar? Taken en bevoegdheden die te maken hebben met de vraagverheldering, het opstellen en uitvoeren van het ondersteuningsplan én de beslissing dat een inwoner gebruik mag maken van een individuele voorziening op maat. Voor de uitvoering zijn grofweg 3 varianten denkbaar: 1) de gemeente besteedt alles uit; 2) de gemeente doet alles zelf; 3) een samenwerking van professionals van gecontracteerde organisaties en professionals van de gemeente Ad 1: bij deze variant doen en bepalen de professionals van de gecontracteerde organisaties alles zelf. Zij analyseren samen met de burger de hulpvraag, stellen met hem het ondersteuningsplan op en hebben het mandaat om een benodigde individuele voorziening in te zetten. Zij voeren het plan zelf uit of laten dat doen. De gemeente stuurt op het budget door afspraken te maken over aantallen klanten en/of (traject)prijzen. Ad 2: bij deze variant heeft de gemeente professionals in huis (op de eigen loonlijst, op payroll of gedetacheerd) die alles zelf doen, bepalen en beslissen. Alleen de levering van bepaalde individuele voorzieningen wordt uitbesteed. Bijvoorbeeld: het plaatsen van een traplift of de daadwerkelijke inzet van een hulpverlener. Ad 3: bij deze variant is sprake van samenwerking en wisselwerking tussen professionals van gecontracteerde organisaties en die van de gemeente. Waarbij begrippen als deskundigheid en efficiency leidend zijn voor de verdeling en invulling van de taken en bevoegdheden. Bepalend voor de keuze van de beste variant is het antwoord op de vraag welke variant het meest voldoet aan de uitgangspunten die in de keuzenotitie en tijdens de bijeenkomsten zijn genoemd. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 3

4 De belangrijkste uitgangspunten zijn: Verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. De gemeente kan met deze variant verantwoordelijkheid nemen voor: 1. de kwaliteit van de te leveren dienstverlening 2. een goede besteding van het geld 3. het implementeren en uitvoeren van de decentralisaties binnen de grenzen van het Rijksbudget Invloed kunnen hebben. De gemeente kan ook aan voldoende relevante knoppen draaien om die verantwoordelijkheden te nemen. Veiligheid. De gemeente kan de veiligheid van eigen medewerkers, de burgers en die van ingezette professionals garanderen (met daarbij wel de kanttekening dat incidenten nooit te voorkomen zijn). Deskundigheid. Alle hulpvragen op alle leefgebieden kunnen binnen deze variant bediend worden. Vertrouwen. Er is voldoende ruimte voor professionals om naar eigen inzicht en op basis van eigen kennis/kunde te handelen. Laagdrempelig. Het loket is voor de burger makkelijk te vinden en nodigt hem ook uit om zijn hulpvraag te stellen. Snel handelen. De vraagverheldering, het opstellen van het ondersteuningsplan en het uitzetten van de in dit plan genoemde acties zijn in korte tijd te realiseren. Eén gezin, één plan en één aanspreekpunt. Dit uitgangspunt is in deze variant goed toepasbaar. Administratieve lastenverlichting. De burger hoeft niet meerdere keren dezelfde informatie aan te leveren en de noodzakelijke controle door de gemeente kan efficiënt gebeuren. In onderstaande tabel is per uitgangspunt een score toegekend aan elke variant. Verantwoordelijkheid Invloed Veiligheid Deskundigheid Vertrouwen Laagdrempelig Snelheid Eén gezin, één plan, één aanspreekpunt Lastenverlichting 1. Alles uitbesteden 2. Alles zelf 3. Combinatie /+ + -/ / Variant 3 komt dan als de meest passende naar voren. Het grootste bezwaar bij variant 1 is dat de gemeente niet direct kan sturen op de kwaliteit van de dienstverlening en het budget. Ook het aspect veiligheid is in deze variant lastiger te garanderen. Variant 2 lijkt op zich interessant, maar vergt flinke investeringen waarvan de noodzaak en nut nog niet vaststaan: immers, de gemeente weet op voorhand niet hoeveel inwoners met meervoudige problematiek op diverse leefgebieden zich gaan aandienen. En ook is het niet reëel om te veronderstellen dat er medewerkers zijn of opgeleid kunnen worden die als generalist het complete speelveld van het gehele sociale domein kunnen overzien, daarvan de basale weten regelgeving kennen en ook nog eens zelf alle problemen goed kunnen analyseren om samen met de klant tot een juiste oplossing te komen. De vraag die dan rest is hoe de gemeente als uitvoeringsregisseur bij variant 3 een goede verdeling maakt van de taken en bevoegdheden die te maken hebben met de vraagverheldering, het opstellen van het ondersteuningsplan én de beslissing dat een inwoner gebruik mag maken van een individuele voorziening op maat. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 4

5 Daarbij is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen inwoners met enkelvoudige vragen/problematiek en inwoners met (meervoudige) problematiek op meerdere leefgebieden. Voor de enkelvoudige vragen op het gebied van participatie, inkomen, werk en/of een voorziening op grond van de WMO voldoet de huidige structuur en werkwijze. De gemeente heeft hier ruime praktijkervaring die zijn meerwaarde inmiddels bewezen heeft: zowel vanwege de geboekte resultaten als ook vanwege de positieve waardering door burgers. Het hele proces van VRAAGVERHELDERING-ONDERSTEUNINGSPLAN-TOEGANG is nu in handen van specialisten in eigen huis : de consulent Wwb en de consulent WMO. Beiden zijn expert op hun terrein en hebben ook als enige het mandaat om te beslissen of ze een burger toegang verlenen tot een (dure) individuele voorziening: de bijstandsuitkering en/of een voorziening uit de WMO. Als het nodig is schakelen zij een externe deskundige in voor advies en/of hulp. Of deze consulenten dit proces ook buiten hun eigen vakgebied aankunnen voor inwoners met meervoudige problematiek op diverse leefgebieden, is nog niet helder. Op dit moment neemt één consulent WMO deel aan de pilot in Doornenburg; in een Sociaal Gebieds Team werkt zij samen met een specialist van Rijnstad (maatschappelijk werk), Stichting Welzijn Lingewaard (welzijnswerk) en MEE (ondersteuning mensen met een beperking). In deze pilot doen deze 4 specialisten ervaring op met de omvang en de aard van de doelgroep: hoeveel mensen met meervoudige problematiek op meerdere leefgebieden melden zich of worden doorgestuurd? En wie of wat is er allemaal nodig om uiteindelijk de burger zoveel mogelijk de eigen regie te laten herwinnen? Dit sociaal gebiedsteam is als het ware gekoppeld aan het Participatiepunt en samen geven zij vorm aan het proces van de vraagverheldering en het bedenken van de benodigde oplossing van gesignaleerde problemen. Vaak is de medewerker van het Participatiepunt het eerste aanspreekpunt voor de inwoner. Het gebiedsteam wordt om advies/hulp gevraagd als de situatie complex blijkt te zijn en/of wanneer de noodzakelijke inzet van een individuele voorziening in beeld komt. Nog deze zomer vindt een eerste evaluatie van die wisselwerking/samenwerking plaats. Wellicht geeft dit bruikbare informatie voor de vraag hoe de dienstverlening zo klantgericht, klantvriendelijk en efficiënt mogelijk ingericht kan worden. Beslissing 2: de huidige werkwijze rondom de WMO en Wwb dient als model voor de noodzakelijke en gewenste invulling van de dienstverlening in het kader van de WMO 2015 en de Participatiewet. Daarbij worden de bevindingen uit de pilot met het gebiedsteam Doornenburg meegenomen. Het grote manco zit in de uitvoering van de Jeugdwet. Wil de gemeente Lingewaard de Jeugdwet kunnen uitvoeren, dan zal zij moeten investeren in nieuw personeel. Uitgangspunt is een minimale bezetting met een bepaalde mate van flexibiliteit om mee te kunnen bewegen met de zorgvraag. In de notitie Noodzakelijke vóór-investering in 2014 om per januari 2015 de Jeugdwet te kunnen uitvoeren staan de argumentatie en specificatie van de gevraagde investering genoemd. De Jeugdwet is voor de gemeente wellicht de meest complexe en meest risicovolle wet. De materie zelf is ingewikkeld en de kosten van een individuele voorziening kunnen heel hoog zijn: een kind dat noodgedwongen een plek krijgt in een gecertificeerde instelling en daar een jaar moet verblijven kost de gemeente een dikke Euro. Bovendien wordt de gemeente per januari 2015 zelf verantwoordelijk voor de indicaties voor vrijwillige hulp, zorg in natura of een PGB (Persoons Gebonden Budget). E. Personele consequenties In september 2014 zullen de eerste nieuwe medewerkers moeten instromen voor de invoering (= voorbereiding en implementatie) van de Jeugdwet. In het najaar zal ook het beeld scherper zijn van het aantal consulenten dat nodig is voor de uitvoering van de WMO 2015 en de Participatiewet. En van de benodigde capaciteit bij de ondersteunende diensten, zoals bijvoorbeeld communicatie, informatievoorziening en de (financiële) administratie. In een apart voorstel zal de gevraagde personele versterking specifiek en beargumenteerd aan het college voorgelegd worden. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 5

6 F. Vervolgstap Tot nu toe is in deze notitie de richting bepaald: de gemeente neemt de regie op het beleid en de uitvoering. Het vervolg is de hoe -vraag: hoe ga je de regie op de uitvoering vorm geven? En wat betekent dat voor de structuur, het proces en de taakverdeling tussen professionals van de gemeente en die van de organisaties waarmee samengewerkt wordt of gaat worden? Met andere woorden: hoe gaat de inrichting er uit zien? Deze notitie geeft daartoe de basis. Verdere input zal komen uit de tussentijdse evaluatie van de pilot met een Sociaal Gebiedsteam in Doornenburg. Het vervolggesprek daarover zal moeten leiden tot een scherper beeld hoe de gemeente uiteindelijk de dienstverlening binnen het Sociale Domein wil vormgeven. In deze notitie is al uitgesproken dat de gemeente aankoerst op een combinatie, waarbij de gemeente echter één processtap in eigen beheer wil uitvoeren: het besluit dat een inwoner gebruik mag maken van een individuele voorziening op maat (de toegang). Bijlage 1 is een mogelijk model per januari 2015 en kan wellicht als handvat dienen voor het gesprek en de te nemen beslissing over de inrichting. Toelichting op het model Eerder in deze notitie is gesteld dat de burger met een hulpvraag zijn eigen INGANG kiest. De kans is groot dat dit de gemeente zelf is of een Participatiepunt in één van de kernen. Bij de ingang worden enkelvoudige vragen direct opgelost of er vindt gerichte verwijzing plaats naar de specialist van de gemeente als er sprake is van een mogelijke claim op een individuele voorziening: inkomen (=bijstand), een voorziening WMO en/of specialistische (jeugd)hulp. Bij het constateren of het vermoeden van meervoudige problematiek op meerdere leefgebieden zal de INGANG de burger doorgaans verwijzen naar het Participatiepunt of naar de gemeente. Kiest de burger voor het Participatiepunt, dan zal daar de check plaatsvinden of er inderdaad sprake is van meervoudige problematiek. Is dat het geval, dan zal het Participatiepunt contact opnemen met iemand van de gemeente om een afspraak te plannen voor de VRAAGVERHELDERING (= verdieping van de hulpvraag en volledige situatie in beeld krijgen). De VRAAGVERHELDERING vindt dus altijd plaats in samenspraak met iemand van de gemeente ; het gesprek is in het gemeentehuis, op locatie in de kern of bij de burger thuis (keukentafel-gesprek). Samen met de burger wordt de situatie volledig in beeld gebracht en wordt een ONDERSTEUNINGSPLAN opgesteld. Daarbij wordt eerst gekeken wat de burger op eigen kracht en/of met hulp van zijn sociaal netwerk kan oplossen. Is dat niet mogelijk en bieden ook collectieve voorzieningen geen uitkomst, dan wordt gesproken over de eventuele inzet van een individuele voorziening op maat. Over de daadwerkelijke inzet van een individuele voorziening beslist de gemeente, die ook de officiële beschikking verzorgt. De levering van de individuele voorziening wordt grotendeels uitbesteed. In de gemeente opereren netwerken van specialisten die indien nodig- kunnen helpen bij de vraagverheldering en het opstellen van het ondersteuningsplan. Sociaal Domein: regierol gemeente Lingewaard Pagina 6