Vastgoed: Eigen huis op orde? Onderzoek naar gemeentelijk vastgoedbeleid

Transcriptie

1 Vastgoed: Eigen huis op orde? Onderzoek naar gemeentelijk vastgoedbeleid Rekenkamercommissie gemeente Eindhoven oktober 2013

2 VASTGOED: EIGEN HUIS OP ORDE? Rekenkameronderzoek naar gemeentelijk vastgoedbeleid REKENKAMERCOMMISSIE GEMEENTE EINDHOVEN OKTOBER 2013

3 COLOFON GEMEENTE EINDHOVEN REKENKAMERCOMMISSIE Leden: De heer H. Janssen, voorzitter De heer C. van Osch, vice voorzitter De heer W. Aarts, raadslid De heer F. Depla, raadslid De heer J. de Jong, raadslid Mevrouw K. Wagt, raadslid Mevrouw T. van den Biggelaar, secretaris/onderzoeker Oktober 2013 Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 2

4 Inhoud INLEIDING VRAAGSTELLING AANPAK ONDERZOEKSBEVINDINGEN ONDERZOEKSCONCLUSIES AANBEVELINGEN RAADSVOORSTEL BIJLAGE: ONDERZOEKSRAPPORT PARTNERS+PRÖPPER Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 3

5 INLEIDING Gemeentelijk grond en vastgoed staan de laatste jaren in de belangstelling. Verschillende lokale rekenkamers hebben kritische rapporten geschreven over het grondbeleid. Ook in Eindhoven ontstonden door de bezuinigingsopgave, de economische crisis en de stagnatie in de vastgoedmarkt bij de gemeenteraadsleden vragen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale gronden vastgoedbeleid. Gronden werden gekocht en in exploitatie genomen terwijl dit risicovol bleek. Bovendien waren er berichten uit de stad dat in het gemeentelijk vastgoed zaken niet op orde zijn rond huur, beheer en onderhoud. Grond en vastgoed stond al langer op het verlanglijstje van fracties voor een rekenkameronderzoek. Voor de economische crisis werd veel Eindhovens maatschappelijk vastgoed gerenoveerd. Nu merken inwoners en organisaties de effecten van bezuinigingen op faciliteiten als buurtontmoeting, bibliotheek- en sportaccommodaties. Bovendien ontstaat meer leegstand in het vastgoed van kantoren, erfgoed, zorginstellingen en bedrijven. Bij aanvang van het onderzoek bleek ambtelijk al een onderzoek naar het grondbedrijf gestart te zijn. Het betreffende rapport Analyse waardering en sturing Grondbedrijf is in september 2013 aan de raad verzonden. De focus van het rekenkameronderzoek ligt daarom op het vastgoed met de volgende doelen: Het transparant maken van de rollen van de raad en het college in de sturing en beheersing van het vastgoed en de informatievoorziening daarover; Het verschaffen van inzicht aan de raad in de systematiek en dynamiek van de kosten, de intersectorale samenwerking en de mogelijkheden om hier kaderstellend en controlerend vorm aan te geven, naast het identificeren van mogelijkheden van verbeteringen. 1. VRAAGSTELLING Richtinggevend voor het rekenkameronderzoek is de vraag: Hoe doelmatig en doeltreffend is het Eindhovens vastgoedbeleid? De rekenkamercommissie heeft de volgende deelvragen opgesteld: Wat zijn kaders en ontwikkelingen op het terrein van het gemeentelijk vastgoed? Wat is de rol van de gemeente, wat zijn taken? Wat zijn de opgaven gezien de druk op de financiële middelen en de toekomstige ontwikkelingen? Hoe speelt het beleid hier op in? Wat zijn kritische factoren/voorwaarden om te kunnen sturen op vastgoed? Wat zijn eventuele verbeterpunten? Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 4

6 De gemeentelijke vastgoedportefeuille bestaat uit vastgoed voor huisvesting van de eigen ambtelijke organisatie, uit grondposities om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken en ongeveer de helft bestaat uit maatschappelijk vastgoed. Gezien het eerdere rekenkameronderzoek naar onderwijshuisvesting (2011) valt het onderwijsvastgoed buiten dit onderzoek. Recentelijk is onderzoek verricht naar de ambtelijke huisvesting, daarom is ook dit buiten beschouwing gelaten. 2. AANPAK Het onderzoek startte met een verkenning om de opgaven en verdere focus te bepalen. De rekenkamer is hierin ondersteund door het bureau Partners + Pröpper. In gesprekken met ambtenaren van de sectoren gerelateerd aan vastgoed zijn belangrijke items geïdentificeerd. Om uitspraken te kunnen doen over doelmatigheid en doeltreffendheid zijn, bij aanvang van het onderzoek, gegevens opgevraagd zoals een overzicht van de waarde, het eigendom en beheerkosten (voor zover van belang voor de raad). Uit de verkenning bleek de informatievoorziening, het integraal werken tussen de betrokken sectoren, de rol en positie van controllers, de samenwerking met andere partijen en de mogelijkheden voor sturing door de raad relevante aandachtspunten. Deze aspecten zijn in het vervolgonderzoek nader belicht. Zoals ook bij eerder rekenkameronderzoek verliep het verkrijgen van feitelijke informatie moeizaam. Het bieden van een volledig en een transparant overzicht bleek binnen de looptijd van dit onderzoek niet realiseerbaar. Daarom is ingezoomd op de condities voor een integrale en gezonde bedrijfsvoering van het gemeentelijk vastgoed: wat moet inzichtelijk zijn op vastgoedgebied om beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren? Welke gegevens zijn nodig om afgewogen keuzes te maken? Aan de hand van documentanalyse en een aantal interviews met betrokkenen in de gemeentelijke organisatie, college en externe partijen is gepreciseerd waar de gemeentelijke informatievoorziening voor vastgoed aan moet voldoen om te komen tot een helder en volledig overzicht. Vervolgens is getoetst in hoeverre de huidige situatie daaraan voldoet. Het onderzoek is verricht in de periode van 20 maart tot 30 september Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 5

7 3. ONDERZOEKSBEVINDINGEN KADERS EN INTERNE ONTWIKKELINGEN De ambities en opgaven zijn groot. De gemeente wil met gemeentelijk vastgoed onder meer buurtontmoeting, culturele evenementen en sportparticipatie faciliteren. Dit maatschappelijk vastgoed wordt ingezet als instrument om maatschappelijke doelen te realiseren; in die zin is er geen sprake van specifiek vastgoedbeleid. Er moet door het geleidelijk verkopen van het gemeentelijk vastgoed over een periode van tien jaar in totaal 10 miljoen bezuinigd worden. De verwachte opbrengsten in de periode van zijn circa 17 miljoen. Daarnaast wordt het onderhoud versoberd. Dit college beoogt maatschappelijk vastgoed slim te gebruiken: multifunctioneel gebruik van ruimten wordt ingezet om samenwerking tussen partijen te stimuleren en om tegelijkertijd bij te dragen aan de bezuinigingstaakstelling. Dit strategisch inzetten van het vastgoed is onder meer een taak van het Projectbureau Maatschappelijk Vastgoed Beheer. Het vastgoedbeheer wordt geprofessionaliseerd. Zo zal voor elk vastgoedobject het maatschappelijk en financieel rendement bepaald worden, daarvoor zijn eenduidige begrippen nodig. Dit moet ook een onvolledige waardering van het eigendom, gederfde inkomsten en onvoorzien onderhoud en over-/onderverzekering voorkomen. Voor het gemeentelijke cultureel vastgoed is recentelijk in gang gezet dat de gemeente het gebruikers- en eigenaarsonderhoud verricht. Het college ambieert een andere rol als overheid: in plaats van alles zelf doen, meer inzetten op cocreatie, het faciliteren van maatschappelijke initiatieven, verduurzaming en integrale samenwerking. Om integraal werken en kennisdeling te bevorderen, wordt daarnaast de interne gemeentelijke organisatie in 2 kolommen gereorganiseerd: het ruimtelijke en sociale domein. Dit tegelijkertijd met de opgave om te bezuinigen op ambtelijke fte s. De invoering van de Wet Houdbaarheid Overheidsfinanciën stelt o.m. grenzen aan de bestedingsruimte van gemeenten en het Besluit Begroting en Verantwoording stelt dat de gemeentelijke begroting sluitend moet zijn. De accountant merkt over het jaarverslag 2012 de onderhoudsvoorziening als onzekerheid aan. ROL, TAKEN EN OPGAVEN VAN DE GEMEENTE Het Projectbureau Beheer Maatschappelijk Vastgoed beoogt op strategisch niveau de regierol te nemen in de samenwerking tussen verschillende partijen als woningcorporaties, welzijnsinstellingen en bestuur van verenigingen van beheersorganisaties (Verenigde Vrijwilligersbesturen Accommodaties VVA) en wil een betere benutting van vastgoed mogelijk maken. In enkele wijken is in beeld gebracht welke vastgoedaccommodaties er zijn en door wie ze gebruikt worden: de gebiedsanalyses. Inmiddels is een digitaal boekingssysteem operationeel. Verdere uitrol stagneert. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 6

8 Zo vindt er nog geen analyse en prioritering van maatschappelijke activiteiten plaats. Dit is nodig om efficiënt en effectief te kunnen bemiddelen tussen vraag en aanbod van maatschappelijk vastgoed. Het gebruik van maatschappelijk vastgoed kent verschillende regimes: om niet, leegstandsbeheer, op basis van Borrel&Bruis en fiscale huur. Het berekenen van fiscale huur is een verkapte subsidie, waarbij de eigenaarslasten via een lagere huurvergoeding aan huurders worden doorbelast. De kapitaallasten zijn en blijven een kostenpost voor de gemeente. Het college heeft recentelijk de ambities voor het cultureel vastgoed aangeboden in Flex-city, de uitwerking en invoering van de Metavisie Kunst en Cultuur Het college stelt dat de rol van de gemeente als subsidieverstrekker niet veel langer (financieel) houdbaar is en wil samen met de stad kunst en cultuur inhoud geven. Hierbij zal de eigen kracht: het ondernemerschap van de stad voorop staan. Als het nodig is, zal de gemeente faciliteren. Als eigenaar van de lokale sportaccommodaties monitort de gemeente via contractmanagement de kostenbeheersing. De verantwoordelijke sector heeft in de afgelopen jaren een eigen systematiek ontwikkeld waarmee de integrale kostprijs bepaald wordt. Daarmee is inzichtelijk wat bijvoorbeeld het openhouden van de ijsbaan kost. Buurtontmoetingsruimten en vrijetijdsaccommodaties (VTA) kennen al jaren een onzeker bestaan. Sluiting dreigt en de bezetting zou laag zijn. Het voornemen om VTA te sluiten stuit al jaren- op veel weerstand in de stad en in de gemeenteraad. KRITISCHE FACTOR: INZICHT IN BEDRIJFSECONOMISCHE POSITIE Zoals eerder gesteld bleek het bieden van een integraal overzicht van elementaire zaken als omvang, waarde, beheersystematiek en onderhoudsopgave binnen het tijdsbestek van dit rekenkameronderzoek niet haalbaar. Tijdens de oriëntatie van het onderzoek bleek uit de interviews dat de bedrijfseconomische informatie aandacht behoeft. Bij beleidskeuzes waren benodigde gegevens niet tijdig voorhanden om beargumenteerde beslissingen te kunnen nemen. Daarom is ingezoomd op welke bedrijfseconomische informatie noodzakelijk is om basaal opgaven te kunnen realiseren. Omvang en waarde Inzicht in het complete beeld van het vastgoed in Eindhoven is gebrekkig. Dit is overeenkomstig het landelijke beeld. Zo is de definiëring van het vastgoedobject niet eenduidig. Eindhoven bezit zo n 423 zelfstandige individuele gebouwen, daarvan zijn 13 gebouwen aangehuurd. De jaarrekening meldt echter 767 objecten. De jaarrekening hanteert de definitie van aantal verhuurbare eenheden en niet van zelfstandige, individuele gebouwen. De genoemde aantallen en de financiële waarde (als OZB-, verzekerde waarde en boekwaarde) moeten als richtinggevend beschouwd worden 1. 1 Informatie van sector G&V, De sector stelt op in de procedure van hoor en wederhoor dat belangrijke stappen gezet zijn in het verbeteren van de informatiepositie zodat gegevens niet meer richtinggevend zijn, maar vaststaand. Momenteel worden deze verwerkt in onze systemen en contracten. Dit is niet meer verifieerbaar door de rekenkameronderzoekers. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 7

9 De waarde van objecten ligt vast in verschillende registratiesystemen met elk een eigen doel (zoals bepalen van WOZ, verzekeringswaarde). Deze systemen zijn (nog) niet aan elkaar gekoppeld en hanteren ook verschillende definities. Snel genereren van inzicht en overzicht is op basis van deze systemen niet mogelijk. Daarvoor zijn menselijke handelingen nodig waardoor de kans op fouten toeneemt. De informatie uit de diverse datasystemen kan (nog) onvoldoende adequaat worden ontsloten 2. Exploitatie De totale verzekerde waarde van de vastgoedportefeuille bedraagt circa 544 miljoen op basis van de herbouwwaarde. De totale kapitaallasten (gebouwgebonden kosten) bedragen circa 24 miljoen (afschrijvingen en rente). De geraamde inkomsten zijn voor 2013 geraamd op 18 miljoen. De totale marktwaarde van het gemeentelijk vastgoed is niet bekend. Het verschil tussen de kapitaallasten ( 24 miljoen) en de geraamde inkomsten ( 18 miljoen) ontstaat door leegstand van panden (momenteel geraamd op euro per maand); eigen huisvesting voor het bestuur en de ambtelijke organisatie; toepassing van fiscale huurconstructies, de gemeente neemt een groot deel van de gebouwgebonden kosten (kapitaallasten) voor eigen rekening. Bovendien is er sprake van achterstallige huurinkomsten. Dit is in de afgelopen jaren opgelopen tot zo n Daarnaast is er een verschil tussen de berekende fiscale huur en de werkelijke huuropbrengsten. Een aantal huurcontracten is niet geactualiseerd. De indirecte bijdrage van de gemeente is daarmee hoger. Het verschil tussen de gebouwgebonden kosten (kapitaallasten), de fiscale huur en het tekort aan huuropbrengst is niet voor elk object afzonderlijk bekend. Investeringen en afschrijvingen De investeringen zijn in beeld via het Meerjaren Investerings Plan. De exploitatie (kosten en opbrengsten) van het vastgoed is gedeeltelijk in beeld. De vastgoedexploitanten zijn verantwoordelijk voor het opstellen en actualiseren van de vastgoedexploitaties. Er bestaat bij de gemeente geen integraal overzicht van de volledigheid en kwaliteit van deze exploitaties. Een uitzondering vormt de sector Sport & Bewegen die als exploitant van sportgebouwen een goed overzicht heeft opgebouwd. Staat van onderhoud en onderhoudsplanning De verantwoordelijkheden voor onderhoud zijn opgedeeld in het eigenaars- en gebruikersonderhoud. Volgens opgave van sector Grond en Vastgoed bestaat inzicht in het eigenaarsonderhoud. Wel is sprake van achterstand in de onderhoudsplanningen, maar deze zal 2 De sector stelt in de ambtelijke reactie van dat door de sector Grond en Vastgoed, sector Control en Verbijzonderde Interne Control onder meer een vastgoedscan is uitgevoerd vanuit de verschillende vastgoeddatasystemen. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 8

10 volgens de sector in de loop van 2013 zijn ingelopen. De gebruikers van het vastgoed zijn verantwoordelijk voor het gebruikersonderhoud (zoals binnenschilderwerk, vloeren, plafonds et cetera). De gemeente heeft onvoldoende zicht op de actualiteit en volledigheid van de onderhoudsplannen voor het gebruikersonderhoud. Dit betreft het eigenaarsonderhoud voor de gebouwen waarvan de gemeente eigenaar is. In interviews wordt aangegeven dat planningen voor gebruikersonderhoud op onderdelen ontbreken of niet actueel zijn, met name bij vrije tijdsaccommodaties en onderwijshuisvesting. Bovendien ontbreekt de koppeling van planningen met het Meerjaren Perspectief Vastgoed. Risicoanalyses worden niet per pand vastgelegd. Incidenteel wordt hierop gestuurd. KRITISCHE FACTOR: INZICHT IN BELEIDSMATIGE INFORMATIE Gemeentelijk vastgoed is een instrument dat ingezet kan worden om een bijdrage te leveren aan gemeentelijke doelstellingen. In het samenwerkingsverband in het Projectbureau Beheer Maatschappelijk Vastgoed tussen de sectoren Mens en Maatschappij, Economie en Cultuur, Gebiedsontwikkeling, Sport en Bewegen en Grond en Vastgoed wordt afgestemd welke activiteiten belangrijk zijn en passen in een beoogd beleidsprogramma. Gebiedsanalyses beogen vraag en aanbod beter in beeld te krijgen. Dit beeld is momenteel onvolledig. De toegepaste huurconstructies zijn in beeld. Voor de raad is de totale gemeentelijke bijdrage aan organisaties (via subsidies, via vastgoed en via andere afspraken) onvoldoende transparant in beeld bij de inhoudelijke programmaonderdelen. Subsidies en niet verrekende gebouwgebonden kosten staan in de bijlagen van programmabegroting en het concernverslag. Juridische informatie als eigenaar, aandeelhouders, bouwheer en onderhoud is in beeld. Tevens is er zicht op de hoofdgebruikers, maar niet op de medegebruikers. Er bestaat een diversiteit aan typen en ouderdom van contracten. Nog niet ieder ruimtegebruik is vastgelegd. De actualiteit, correctheid en compleetheid van registratie van de gebouwen en het gebruik is daarom voor veel verbetering vatbaar. De sector werkt met hoge prioriteit aan het actualiseren van de omvang en beheer van de gemeentelijke objecten. Op basis van de verstrekte gegevens is niet helder of voldoende overzicht bestaat over de typering van de juridische constructies. De BTW plicht is in beeld. Niet alle afspraken over fiscale huur zijn getoetst aan actuele regelgeving. Inzicht in gebruik Gebruikskwaliteiten van gebouwen worden niet geïnventariseerd en vastgesteld. De bezettingsgraad en meervoudig gebruik worden niet gemeten en geregistreerd. KRITISCHE FACTOR: INFORMATIE OM TE STUREN Informatie kan in onvoldoende mate snel en transparant geleverd worden aan college, programmaen projectleiders en aan de raad. Het ontbreekt aan een integraal totaaloverzicht bij de inhoudelijke programmaonderdelen in de begroting over de (in)directe bijdrage van de gemeente aan maatschappelijke doelen. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 9

11 Naast de subsidie krijgen maatschappelijke organisaties ook indirecte bijdragen via het vastgoed (zoals de fiscale huur en zoals afspraken over tegemoetkoming in de onderhoudskosten). Dit is niet inzichtelijk voor de raad. KRITISCHE FACTOR: INTEGRALE SAMENWERKING Ontwikkelingen bij beleidsafdelingen als welzijn, sport en cultuur hebben invloed op het vastgoed en andersom. Zo hebben veranderingen in subsidies (indirect) gevolgen voor het functioneel gebruik en beheer van gebouwen. De integrale samenwerking tussen de gemeentelijke sectoren komt moeizaam tot stand. Verantwoordelijkheden zijn bij verschillende sectoren belegd, en zijn niet voor iedereen eenduidig. Deze situatie is al jaren bekend in de ambtelijke organisatie. Het is daarmee niet alleen een verantwoordelijkheid van de portefeuillehouder vastgoed. Dit is een brede collegeverantwoordelijkheid. Gezien de bezuinigingsopgave en de slechte vastgoedmarkt is het onwenselijk dat deze situatie langer blijft voortbestaan. Positief is dat op initiatief van uitvoerend ambtenaren CATteams binnen de sector Grond en Vastgoed zijn opgericht waarbij commerciële, administratief/financiële en technische deskundigheid gebundeld wordt. Het huidige besturingsmodel tussen portefeuillehouder, directie en sectorhoofd biedt te weinig mogelijkheden voor aansturing en controle. Verantwoordelijkheden zijn in onvoldoende mate helder belegd. Er lijkt sprake van een Bermudadriehoek tussen wethouder, sectorhoofd en directie waarin verantwoordelijkheden, afspraken en taken op mysterieuze wijze verdwijnen. KRITISCHE FACTOR: DE ROL EN POSITIE VAN CONTROL De controllers staan op een te grote afstand. Adviezen en waarschuwingen worden onvoldoende opgevolgd. Controllers gaan ter ondersteuning zelf zaken uitvoeren, dit brengt mogelijk hun onafhankelijke positie in het geding. KRITISCHE FACTOR: EFFECT OP SAMENWERKING MET EXTERNE PARTIJEN EN RESULTATEN De bovenstaande factoren werken negatief door op de samenwerking met partners in de stad en bij het realiseren van maatschappelijke doelen. Er zijn verschillende voorbeelden waarbij externe partners hiervan hinder ondervinden en het realiseren van maatschappelijke effecten wordt belemmerd. Dit is onwenselijk aangezien vastgoed een middel is om maatschappelijke doelen te realiseren. Gedurende het onderzoeksproces groeide de ontsteltenis bij de rekenkamercommissie. Adequate inzet van vastgoed vraagt om goed samenspel met allerlei partijen, zoals exploitanten, huurders en gebruikers. Dit past ook bij de rol die de gemeente ambieert. Het zijn van een goed samenwerkingsspeler vereist ook een goede interne samenwerking. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 10

12 Doordat de basale informatiepositie niet op orde is, worden ambtenaren door allerlei incidenten afgehouden van orde op zaken stellen. Zo blijft het een vicieuze cirkel. Dat dit een negatief effect heeft op de samenwerking met externe partijen en het realiseren van maatschappelijke doelen is evident. Het is daarmee niet uitsluitend een informatieprobleem. De opsomming van de gebrekkige informatievoorziening is overweldigend en toont aan dat verbeteringen langs verschillende perspectieven, zoals organisatiecultuur, organisatiestructuur en sturing nodig zijn. Een constructieve en kritische houding naar maatschappelijke partners in de stad die gebruik maken van gemeentelijk vastgoed is van belang. Het is niet alleen een intern afgebakend gemeentelijk probleem, maar een gezamenlijke opgave voor alle partners. Verbeteringen in doelmatigheid en doeltreffendheid zijn basale condities om te kunnen sturen op het gemeentelijke vastgoed. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 11

13 4. ONDERZOEKSCONCLUSIES 1. Het maatschappelijk vastgoed als beleidsinstrument is niet doelmatig en doeltreffend. Uitzondering daarop is het sportvastgoed. 2. De basale bedrijfseconomische gegevens vertonen gebreken. Een transparant overzicht van de omvang en waarde, de kosten en opbrengsten, de onderhoudsvoorzieningen, financiële afspraken met gebruikers, de beheersystematiek ontbreekt. De volgende tekorten zijn geconstateerd in de informatievoorziening: o Er is gedeeltelijk zicht op de exploitatie van het vastgoed. Met name de huur- en gebruikersovereenkomsten zijn niet actueel en onvolledig. o Het feitelijk gebruik van gebouwen in termen van bezettingsgraad en meervoudig gebruik wordt niet in kaart gebracht. o De verschillende databestanden met betrekking tot vastgoed kunnen (nog) niet aan elkaar gekoppeld worden. 3. Sturing en monitoring van het maatschappelijk vastgoed is onvoldoende. Informatie kan in onvoldoende mate snel, betrouwbaar en transparant worden geleverd. Hierdoor kunnen beleidsmatige afwegingen door zowel het college als de raad niet op basis van feitelijke informatie worden gemaakt. 4. De totale financiële bijdrage die de gemeente via vastgoed verleent aan gesubsidieerde instellingen is voor raadsleden niet inzichtelijk. Er is geen integraal totaaloverzicht van alle directe (subsidie) en indirecte bijdragen (fiscale huur en huurachterstanden) aan instellingen. 5. Vraag en aanbod van maatschappelijk vastgoed is onvoldoende inzichtelijk. o Het Projectbureau Beheer Maatschappelijk Vastgoed heeft inmiddels 2 van de 22 gebieden verkend. o De mogelijke functionaliteit of gebruikskwaliteit van het vastgoed wordt niet geïnventariseerd. 6. De financiële risico s binnen de vastgoed portefeuille zijn niet in beeld. Risicoanalyses worden incidenteel gemaakt en niet vastgelegd. o De totale kapitaallasten (gebouwgebonden kosten) bedragen circa 24 miljoen (afschrijvingen en rente). De geraamde inkomsten zijn voor miljoen. Hoewel een verschil logisch is, is een transparante verklaring voor dit verschil slechts op hoofdlijnen bekend. o Er is sprake van toenemende achterstallige huur bij diverse huurders van gemeentelijk vastgoed. o Afspraken over fiscale huur in langlopende contracten zijn niet getoetst op huidige regelgeving. o Over de mate van actualiteit van de onderhoudsplanningen zijn de gemeentelijke afdelingen verdeeld. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 12

14 7. Er is sprake van een ernstig (aan)sturingsprobleem van de sector vastgoed. o De sector werkt incident gestuurd. Er is sprake van een vicieuze cirkel: de informatiebasis is niet op orde, ambtenaren reageren op incidenten en zijn daardoor niet in staat om orde op zaken te stellen. o Er wordt onvoldoende integraal gewerkt. Beleid van andere sectoren werkt onbedoeld negatief op de sector vastgoed en andersom. o De adviezen van Control worden onvoldoende opgevolgd. Verbeteringen worden in gang gezet, maar niet gemonitord en leiden niet tot het gewenste resultaat. o Er zijn tal van voorbeelden van negatieve gevolgen van de informatie- en sturingsproblemen voor de samenwerking met externe partijen in de stad. o In de driehoek wethouder, directie en sectorhoofd is sprake van een zogenaamde bermuda driehoek: het is niet duidelijk wie waar voor verantwoordelijk is, en informatie lijkt te verdwijnen. De transparantie, de doeltreffendheid en doelmatigheid van gemeentelijk vastgoed zijn daarmee ernstig in het geding. Dit is een gemeente brede verantwoordelijkheid. Verbeteringen in de informatievoorziening, strategische sturing en interne organisatieaansturing zijn dringend gewenst. De gedetailleerde beschrijving leest u in de bijlage in de onderzoekrapportage van Partners+Pröpper. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 13

15 5. AANBEVELINGEN De rekenkamercommissie beveelt aan om: 1. Een hersteloperatie uit te voeren om de basale informatie van de vastgoedportefeuille bedrijfseconomisch structureel op orde te krijgen met als onderdelen: interventies op het gebied van een verbeterde ICT infrastructuur, het verkrijgen van tijdig inzicht en overzicht. Resultaten van deze hersteloperatie worden aan de raad gerapporteerd uiterlijk eind januari De vastgoedportefeuille met prioriteit op orde te brengen zodat college en raad beargumenteerde beleidskeuzes kunnen maken op basis van inzicht in financiële effecten. o Een integraal totaaloverzicht van alle directe (subsidie) en indirecte bijdragen (fiscale huur en huurachterstanden) aan instellingen en huurders heeft prioriteit. o Het gaat hier om richtlijnen voor gebruik van maatschappelijk vastgoed, huren, onderhoud en verkoop. 3. Een risicobeheersingsplan op te stellen over: o Het verschil van kapitaallasten en inkomsten van de vastgoedportefeuille; o Toenemende achterstallige huur; o De onderhoudsplanningen; o De actualisering van fiscale huurconstructies conform huidige wetgeving; o Toenemende leegstand. 4. Een integraal verbeterplan voor (aan)sturingsprobleem van de sector vastgoed te maken, met aandacht voor: o Heldere taak- en verantwoordelijkheidstoedeling in de driehoek wethouder, directie en sectorhoofd; o Rollen en taken sector vastgoed in relatie tot andere sectoren; o Rollen en taken projectbureau beheer maatschappelijk vastgoed; o Het doorbreken van de vicieuze cirkel van (aan)sturing van de sector; o Het versterken van de rol van Control en de bewaking van hun onafhankelijke positie. 5. Bij het zoeken naar adequate oplossingen buiten bestaande kaders te treden. Bepaal quick- wins van de beheersystematiek van de Sector Sport en Bewegen. Zet in op slimme verbindingen met bestaande databronnen, van partners in de stad zoals het Kadaster en de Belastingdienst, en andere gemeenten. 6. De raad -in de rolverdeling tussen raad en college- zich sterker te focussen op controle op maatschappelijke en financiële effecten van vastgoedbeleidskeuzes. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 14

16 6. RAADSVOORSTEL De rekenkamercommissie stelt de raad voor om: Bovenstaande aanbevelingen over te nemen en het college op te dragen: a. een hersteloperatie uit te voeren om de basale informatie van de vastgoed portefeuille bedrijfseconomisch structureel op orde te krijgen met als onderdelen: interventies op het gebied van een verbeterde ICT infrastructuur, het verkrijgen van tijdig inzicht en overzicht. Resultaten van deze hersteloperatie worden aan de raad gerapporteerd uiterlijk eind januari b. de vastgoed portefeuille met prioriteit op orde te brengen zodat college en raad beargumenteerde beleidskeuzes maken op basis van inzicht in financiële effecten. c. een risicobeheersingsplan op te stellen over: o Het verschil van kapitaallasten en inkomsten van de vastgoedportefeuille; o Toenemende achterstallige huur; o De onderhoudsplanningen; o De fiscale huurconstructie in relatie tot huidige wetgeving; o Toenemende leegstand. d. een integraal verbeterplan voor het (aan)sturingsprobleem van de sector vastgoed met heldere verantwoordelijkheden op directieniveau, de sector in relatie met andere sectoren, het projectbureau en de versterking van de onafhankelijke rol van Control. e. het college tevens op te dragen bij verdere vastgoedbeleidskeuzes de raad frequenter integraal overzicht te geven van (financiële) scenario s, met ijkpunten voor controle en bijsturing. Rekenkamerrapport Vastgoed: Eigen huis op orde? Oktober 2013 p. 15

17 VASTGOED: EIGEN HUIS OP ORDE? Onderzoek naar gemeentelijk vastgoedbeleid Van dr. Igno Pröpper en drs. Bart Litjens Met medewerking van ir. Nico op de Laak In opdracht van Rekenkamercommissie Eindhoven Vught, 28 oktober 2013

18 Inhoudsopgave 1 Kern van het onderzoek Ambities en ontwikkelingen Vraagstelling Evaluatiemodel Conclusies Aanbevelingen Leeswijzer Overzicht over het gemeentelijk vastgoed Omvang en waarde van de vastgoedportefeuille Onderhoudssituatie Beleidskaders en ontwikkelingen Gemeentelijk beleid voor vastgoed Ontwikkelingen Bedrijfseconomische informatiepositie voor gemeentelijk vastgoed Zuiver bedrijfseconomische informatie Beleidsmatige informatie Informatie over gebruik van het vastgoed Inzet op verbetering van de bedrijfseconomische informatiepositie Integraal werken en de positie van control Integraal werken De positie van control Doorwerking op samenwerking en resultaten Mogelijkheden voor sturing door de raad Bijlage 1: Normenkader Bijlage 2: Benodigde bedrijfseconomische informatiepositie Bijlage 3: Stand van zaken bedrijfseconomische informatiepositie Bijlage 4: Ontwikkelingen binnen de vastgoedorganisatie Bijlage 5: Bronnen... 62

19 1 Kern van het onderzoek De Rekenkamercommissie Eindhoven heeft een onderzoek uitgevoerd naar het gemeentelijk vastgoedbeleid. Het onderzoek draagt bij aan de volgende doelstellingen: het bieden van inzicht in de stand van zaken; financiële transparantie en zicht op de resultaten; identificeren van mogelijke richtingen voor verbeteringen en; het doen vanaanbevelingen ter versterking van een duurzaam vastgoedbeleid. 1.1 Ambities en ontwikkelingen Voor gemeente Eindhoven is maatschappelijk vastgoed een belangrijke thema. Gemeentelijk vastgoed moet namelijk als middel bijdragen aan het realiseren van maatschappelijke opgaven. Dit vraagt veel van gebiedsgericht werken om goed in te spelen op de opgaven en de vraag in buurten en wijken. Het vraagt ook veel van multifunctioneel ruimtegebruik om samenwerking tussen partijen te stimuleren en tegelijkertijd bij te dragen aan de bezuinigingstaakstelling van de gemeente. Vier interne ontwikkelingen dragen bij aan een transformatie van de gemeentelijke vastgoedorganisatie. Dit is tevens een antwoord op de aanhoudende economische en bouwcrisis: 1 Ontwikkelen van strategisch vastgoedmanagement door oprichting van Projectbureau Beheer Maatschappelijk Vastgoed. 2 Professionaliseren van het vastgoedbeheer. 3 Een gemeentebrede ontwikkeling naar twee domeinen: een sociaal en een ruimtelijk domein. 4 Invulling geven aan een andere rolontwikkeling waarbij de gemeente een meer samenwerkende en faciliterende rol vervult. 1.2 Vraagstelling Het onderzoek richt zich primair op het in kaart brengen van de informatiepositie van en binnen het gemeentebestuur wat betreft transparante en gezonde bedrijfseconomie. De vraag is vervolgens hoe dit doorwerkt op de samenwerking met partners en het realiseren van maatschappelijke opgaven. Het onderzoek richt zich op de volgende vragen: Beleidskaders en ontwikkelingen 1 Wat zijn relevante beleidskaders en ontwikkelingen op het terrein van maatschappelijk vastgoed? 2 Wat is de rol van de gemeente en wat zijn de taken? 3 Wat zijn de opgaven mede in het licht van de druk op financiële middelen en de toekomstige ontwikkelingen? In welke mate speelt het gemeentelijke beleid hier op in? Verklaringen/ Oorzaken 4 Wat zijn belangrijke voorwaarden of verklaringen voor een effectief en doelmatig vastgoedbeleid? Met name: 3

20 transparante en gezonde bedrijfseconomie; integraal werken en de positie van control. Een goede samenwerkingsspeler zijn 5 In welke mate is gemeente Eindhoven een slagvaardige samenwerkingsspeler om maatschappelijke opgaven te realiseren met vastgoed? Resultaten 6 In welke mate is het vastgoedbeleid doeltreffend? 7 In welke mate is het vastgoedbeleid doelmatig? 1.3 Evaluatiemodel Langs twee lijnen wordt dit onderzoek verdiept: 1 Er wordt gezocht naar achterliggende verklaringen voor beperkte transparantie in bedrijfseconomie waarbij op voorhand twee factoren in beeld zijn: integraal werken, evenals de rol en positie van control. 2 De urgentie en het belang van transparante en gezonde bedrijfseconomie worden geïllustreerd aan de hand van de doorwerking hiervan op de mogelijkheid van het gemeentebestuur om in samenwerking met maatschappelijke partijen effectief en doelmatig maatschappelijke opgaven te realiseren. Het onderzoek naar diverse voorbeelden is puur bedoeld om deze illustratie te bieden. Figuur 1.1: Evaluatiemodel voor de verdiepende fase van het onderzoek. 4