Strategische sturing?

Transcriptie

1 Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW Onderzoeksrapport in opdracht van Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) Universiteit Utrecht prof. dr. M. Noordegraaf dr. M. van der Meulen A. Bos MSc Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) dr. M. van der Steen dr. M. Pen EINDRAPPORT 12 november 2010

2 Inhoudsopgave Managementsamenvatting Inleiding Achtergrond Vraagstelling Onderzoeksaanpak Leeswijzer Van plan naar praktijk : implementatie Inleiding Implementatie Vormen van implementatie Implementatiestrategie Slot Casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs (PO) Tijdslijn Beleidsdoelen Partijen Implementatieproces Implementatiestrategie Doorwerking Analyse van de casus Casus Cultuurparticipatie en cultuureducatie Tijdslijn Beleidsdoelen Partijen Implementatieproces en -strategie Doorwerking Nadere verdieping: Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs Analyse van de casus Vergelijkende analyse Inleiding... 65

3 5.2 De cases en de theorie De cases vergeleken Implicaties Slot Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Implementatiestrategieën en slimme mechanismen Tot slot Literatuur Bijlage 1 Respondenten Bijlage 2 Topic list voor interviews... 90

4 Managementsamenvatting Achtergronden In dit rapport, geschreven in opdracht van het ministerie van OCW, staat de implementatiestrategie van het ministerie centraal. Preciezer, verkend wordt of het ministerie een implementatiestrategie heeft, of juist meerdere implementatiestrategieën, hoe die er over de tijd heen uitzien, en wat de doorwerking ervan is of ze effect hebben. Een implementatiestrategie staat daarbij voor de (bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen. Simpel gezegd staat daarmee de vraag centraal hoe het ministerie ervoor probeert te zorgen dat bepaalde beleidsdoelen worden gevormd en gesteld, en vervolgens gerealiseerd worden. De analyse van hoe een ministerie van beleid of beleidsplannen tot implementatie van beleid komt is niet onbelangrijk, omdat de overgang van beleidsdoelen naar uitvoering gecompliceerd kan zijn. Dat geldt zeker in grote en complexe beleidsvelden als die van OCW, waarin beleidsopgaven mede door maatschappelijke en politieke druk stevig kunnen zijn, maar het stellen van doelen en het realiseren van doelen weerbarstig. Beleidsuitvoering krijgt vorm in complexe implementatienetwerken verzamelingen van actoren die relaties met elkaar aangaan en via moeilijk te sturen processen. De complexiteit geldt bovendien voor veeleisende tijden, waarin processen en partijen zoals professionals ruimte moeten krijgen, maar tegelijk helder en accountable gepresteerd moet worden. Als beleid en uitvoering welbewust aan het veld worden overgelaten, dan nog zullen bewindspersonen verantwoording en rekenschap moeten afleggen. Omstandigheden het Parlement, de VBTB systematiek, de Algemene Rekenkamer dwingen hen in control te zijn. Implementatie In dit rapport onderscheiden we vier manieren om beleid te maken en uit te voeren, ofwel vier implementatiemodellen, en die kunnen met behulp van vier verschillende implementatiestrategieën in praktijk gebracht worden. - Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top down via regels en toezicht uit. - Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld. - Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en bottom up processen gestalte, maar is er een duidelijk plan. 1

5 - Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse aanpassing tot doelen en uitvoering te komen. We geven tevens aan dat verschillende omstandigheden vragen om verschillende modellen. In meer theoretische zin spelen daarin vooral twee condities een rol. Zowel de mate van helderheid van beleidsonderwerpen (of gebrek eraan: ambiguïteit), als de mate van overeenstemming (of gebrek eraan: conflict) over beleid bepalen welke soort implementatie geëigend is. Simpel gezegd, naarmate beleid minder helder en meer conflictueus is, ligt het minder voor de hand om voor hiërarchische implementatie te kiezen en zullen andere implementatievormen/ -strategieën relevant worden. Case studies Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn mede op verzoek van OCW twee cases onderzocht: - De casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op de verbetering van taal en rekenen op basisscholen - De casus Cultuurparticipatie, gericht op het vergroten van participatie en publieksbereik in kunst en cultuur. Omdat het hier gaat om een breed beleidsterrein, wordt de casus nader toegespitst op de Versterking Cultuureducatie Primair Onderwijs. In beide gevallen bestonden er politieke wensen, die in gelaagde en conflictgevoelige beleidsvelden tot uitvoering moesten worden gebracht. Dat alles werd bovendien in meer of mindere mate door maatschappelijke omstandigheden beïnvloed. Het is in beide gevallen de vraag hoe het beleid is gevormd en hoe de uitvoering heeft plaatsgevonden en of het beïnvloeden van de uitvoering werkte. In de casus Kwaliteitsagenda laten we zien dat een duidelijk plan tot stand werd gebracht, sterk beïnvloed door maatschappelijke gevoelens. De maatschappelijke (en politieke) nadruk op de achteruitgang van het onderwijs en de noodzaak om basisvaardigheden i.c. taal en rekenen op peil te brengen, leidde tot een duidelijke agenda. Die agenda werd vervolgens niet direct via het ministerie of via de geëigende kanalen uitgevoerd, maar via een participatieve implementatiestrategie die goed paste bij de omstandigheden en behendig werd aangepakt. De implementatiestrategie richtte zich vooral op de verspreiding van doelen, principes, kennis en acties. Zonder veel geld, maar wel met financiële triggers, zijn vele scholen aangezet om aan de versterking van taal en rekenen te gaan werken. Dat gebeurde relatief indirect door veel nadruk, ook politieke nadruk, op de core business van scholen te leggen, door duidelijke hervormingsprincipes te hanteren, die door de Canadese onderwijsexpert Michael Fullan werden geïntroduceerd, en door netwerken te activeren waarin kennis en deskundigheid centraal stonden. Er werd een sterk verhaal ontwikkeld, waar scholen niet aan voorbij konden en dat verhaal is via kennisnetwerken verspreid. Veel scholen zijn in de afgelopen kabinetsperiode via intermediaire organisaties projectbureau Kwaliteit (PK), EDventure, Unit 2

6 Kwaliteitsagenda adviseurs en ambassadeurs, en door lokale netwerken geactiveerd en betrokken geraakt. In de casus Cultuurparticipatie is minder een breuk met het verleden te zien en minder nadruk op nieuwe mechanismen om partijen tot ander gedrag te brengen. Voortbouwend op eerdere pogingen om kunst- en cultuurparticipatie te versterken zijn vooral langs de geëigende bestuurlijke kanalen pogingen ondernomen om lokale implementatieactoren (gemeenten, scholen, kunst- en cultuurinstellingen) tot nieuwe initiatieven te brengen. Maar vanwege de geringere nadruk op de core business van die actoren, in combinatie met het diffuse karakter van de doelen en de afwezigheid van indirecte mechanismen is er weinig doorwerking gerealiseerd. Deze casus is op hoofdlijnen een voorbeeld van interactieve implementatie, waarbij binnen bestaande kaders nieuwe aanpakken op bestaande aanpakken werden gestapeld. Door het ontbreken van dwingende maatschappelijke omstandigheden en politieke urgentie is die cumulatie vrijblijvend gebleven. Kijken we echter naar het recente en meer concrete beleid voor cultuureducatie in het primair onderwijs als onderdeel van het cultuurparticipatiebeleid, dan ontstaat een genuanceerder beeld. Op dit onderdeel is wel duidelijk een breuk met het verleden te zien, dat wil zeggen een overgang van het ontbreken van beleid naar serieus stimuleringsbeleid. Uit beleidsvoorbereidend onderzoek in 2003 bleek dat veel scholen maar weinig aandacht besteedden aan cultuureducatie. Vervolgens ontwikkelde OCW een strategie gericht op het stimuleren van cultuureducatie in scholen, het faciliteren van netwerken op lokaal en regionaal niveau en kennisverspreiding. In samenspraak met gemeenten en provincies werden doelen gesteld en bestuurlijke afspraken gemaakt om een brug te slaan tussen scholen en culturele instellingen en cultuureducatie in het primair onderwijs te verankeren. Hier zien we nog steeds een vrij open vorm van interactieve implementatie, maar net als bij taal en rekenen (Kwaliteitsagenda) wordt het stimuleren van het veld met een met specifieke subsidieprikkels en kennis omgeven verspreidingsaanpak vormgegeven. Als het om de inhoud van (en toezicht op) cultuureducatie gaat, blijft OC&W even wel op afstand, meer dan bij taal en rekenen. Case vergelijking en conclusies De case analyses en hun vergelijking laten zien dat op beide terreinen een succesvolle strategie is gevolgd, maar de successen moeten niet verabsoluteerd worden. De uitvoering van de Kwaliteitsagenda had het tij mee, en is niet enkel door gerichte politieke en beleidsactie op gang gebracht. De maatschappelijke en politieke voedingsbodem was er meer dan rijp voor. De echte beleidseffecten moeten bovendien nog blijken, en ook in het geval van de Kwaliteitsagenda bestaan fricties en kwetsbaarheden. Binnen het door intermediairen en netwerken bevolkte uitvoeringsnetwerk bestaan bijvoorbeeld coördinatieproblemen; de politieke nadruk op sturing en rekenschap blijkt lastig te hanteren; en er bestaan klachten over administratieve lasten. Het is ook nog eens de vraag hoe politieke discontinuï- 3

7 teit (de val van een kabinet) de verspreidingsaanpak aangaande taal en rekenen gaat beïnvloeden. Desalniettemin toont de Kwaliteitsagenda wél aan dat het ministerie in een complex veld alleen al vanwege het enorme aantal basisscholen tot nieuwe uitvoeringspraktijken kan komen. Implementatie is moeilijk, maar kan wel. Cruciaal is de koppeling tussen omstandigheden, aanpak en uitvoeringsmechanismen. En daarin, zo laat de casus zien, is door intelligente en passende sturing strategisch te bewegen, waarmee de kansen op succesvolle implementatie ook temidden van complexe omstandigheden worden vergroot. Bij de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs had de strategie hoewel ook sprake was van interactieve implementatie duidelijk een andere vorm. Deze was gebaseerd op drie pijlers: een stimuleringsregeling, afspraken met bestuurlijke partners over netwerkvorming op lokaal niveau en kennisverspreiding. Ondanks dat de politieke urgentie om cultuureducatie in het basisonderwijs te brengen minder groot is dan die voor goed taal- en rekenonderwijs, zijn scholen ontvankelijk gebleken voor de OCW strategie. Diverse evaluatiestudies laten zien dat hoewel scholen hier niet op worden afgerekend cultuureducatie meer en meer verankerd raakt in het primair onderwijs. Maar meer dan bij taal en rekenen blijft OC&W op afstand, en er is minder nadruk gelegd op competentieontwikkeling en deskundigheid van leraren. De beide cases samen genomen leveren overigens nog een aanvullende conclusie op. Op scholen zelf kan een afweging ontstaan tussen nadruk op taal en rekenen enerzijds, en nadruk op cultuureducatie, anderzijds. Met andere woorden, effectieve implementatie aangaande een bepaald beleidsthema en ín een beleidssegment, kan de implementatie aangaande andere beleidsthema s in andere segmenten verdringen. Implementatiestrategie draait dan niet alleen om externe oriëntatie, maar tevens om interne oriëntatie: hoe worden binnen OC&W meer horizontaal afwegingen gemaakt? Aanbevelingen Bij de aanbevelingen leggen we in die lijn de nadruk op enkele slimme mechanismen die in de verspreidingsaanpakken te traceren zijn, en die ook in andere complexe beleidsvelden met ambigue en conflicterende doelen in te zetten zijn. 1. Ten eerste wijzen we op de mogelijkheid van het benutten van narratieve mechanismen. Implementatie komt los als er sprake is van een consistent en voor de actoren die er mee aan het werk moeten (uitvoerders) en er verantwoordelijkheid voor moeten dragen (politiek) aansprekend verhaal. Dat is enerzijds een verhaallijn met een overtuigende verbinding van probleemanalyse, verklaring, handelingsopties en bewijsmateriaal, maar anderzijds ook krachtige symbolen, sterke en pakkende termen. Om verspreiding mogelijk te maken is een heldere maar vooral ook pakkende en aanstekelijke boodschap vereist. 2. Ten tweede zijn er wat we hier kennis mechanismen hebben genoemd. Verspreiding komt daarbij van de grond langs de lijn van kennis, bijvoorbeeld in het organiseren van kenniscoalities en gemeenschappen (reëel of virtueel) waarin best practices worden uitgewisseld. 4

8 Langs de lijn van de kennis ontstaat dan uitwisseling van praktijkervaring, en verspreiding van het daarbij leidende idee. Dat is bij uitstek dus geen discussieforum voor wetenschappers en producten van kennis, maar vooral een platform waar praktijkmensen hun lokale kennis en ervaringen kunnen aanbieden aan anderen. 3. Ten derde is er een reeks symbolische mechanismen. Gezaghebbende vertellers, zoals Michael Fullan, of bijvoorbeeld de symboliek van grote bijeenkomsten met professionals, vormen sterke mechanismen voor verspreiding. Ambassadeurs zijn niet alleen mensen die boodschappen overbrengen en vragen beantwoorden, maar staan symbool voor wat het beleid beoogt. In de ambassadeurs zien andere uitvoerders wat het beleid kan, wil en mogelijk maakt. En ook het handelen van beleidsmakers heeft krachtige symbolische elementen. Beleid maken kan op vele manieren en door in het maken zelf bewust veel ruimte in te bouwen voor symbolen van bijvoorbeeld buitenlandse deskundigheid of grote betrokkenheid van het veld, komt beleid op een andere manier het veld in. Daarmee is niet gezegd dat externe deskundigen en het mobiliseren van grote groepen professionals puur symbolische daden zijn, ze zijn ook inhoudelijk en in sommige gevallen politiek, maar ze hebben buiten dat ook een krachtige symbolische werking. En die symboliek vormt een instrument in de handen van beleidsmakers die de kansen op succesvolle implementatie en verspreiding van beleid willen vergroten. De inzet van dergelijke mechanismen moet tegen de achtergrond van hardere omstandigheden en randvoorwaarden worden gezien, in het bijzonder: - Wat is het maatschappelijke en politieke klimaat? Welke verhalen en symbolen passen daarin? - Hoeveel tijd is er? Is er tijd en ruimte om kennis en inzichten via (nieuwe) netwerken te verspreiden? - Welke ruimte hebben instellingen? Op welke grenzen stuiten het ministerie en andere publieke actoren, zoals de Inspectie, wanneer ze verandering voorstaan? Slot De afgelopen decennia was de lijn in het wetenschappelijk werk en het denken over implementatie goeddeels relativerend van aard. Veel aandacht is gegaan naar het relativeren, nuanceren en soms zelfs volledig ontkennen van de mogelijkheden om beleid te implementeren. De literatuur over implementatie ging daarmee in veel gevallen over het gebrek aan succesvolle implementatie, en/of de onverwachte effecten die bij implementatie de boventoon gingen voeren boven datgene wat door de beleidsmaker bedoeld was. We nemen geen afstand van die traditie, in die zin dat we de ontwikkelde inzichten hier niet ontkennen of falsifiëren. Wel voegen we er elementen aan toe, die de beleidsmaker nieuw instrumentarium geven in het denken over beleidsimplementatie. Lessen uit praktijkcases laten zien hoe een deels vooraf geplande maar goeddeels emergente implementatiestrategie wel degelijk direct aan de gevolgde strategie te relateren bedoelde ge- 5

9 volgen heeft. Niet alles gebeurt daarbij volgens plan, maar het plan krijgt wel in grote lijn volgens planning de bedoelde invulling. En niet vanwege toeval of de grote eenvoud van de arena, maar eerder door een zekere goodness of fit van de implementatiestrategie bij het onderwerp (het te implementeren beleid) en de arena waarin het beleid uitvoering en invulling moet krijgen. Dat biedt hen die voor implementatieopgaven staan geen toverformules voor vlekkeloze en volledige implementatie, of andersoortige garanties voor succes, maar het geeft wel aangrijpingspunten voor strategievorming. Succes is daarmee niet gegarandeerd, maar de kansen erop worden wel vergroot. 6

10 1 Inleiding 1.1 Achtergrond De Kenniskamer van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) richt zich op de kennisbehoefte van het departement. Daarbij komen zowel strategische als meer beleidsgerichte kennisvragen aan de orde. Steeds draait het om het in verbinding brengen van voor OCW relevante state of the art kennis met de beleidspraktijken en strategische afwegingen van het departement. Eén van de Kenniskamers in het najaar van 2010 gaat over de implementatie en doorwerking van het beleid van het ministerie van OCW. De directie Kennis van het departement heeft de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) gevraagd een onderzoek uit te voeren, waarvan de uitkomsten dienen ter voorbereiding op deze bijeenkomst. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe implementatieprocessen verlopen, wat de onderliggende strategie dan wel strategieën rond implementatie zijn die door het ministerie worden gehanteerd en hoe die strategie of strategieën leiden tot doorwerking. Het onderzoek kreeg vorm via een literatuurverkenning en een nadere analyse van twee door het ministerie aangereikte beleidscases. Het gaat om de volgende twee cases: - Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs: verbeteren van taal en rekenen op basisscholen. - Cultuurparticipatiebeleid: versterken van participatie en publieksbereik in kunst en cultuur, met in het bijzonder aandacht voor het beleid ter versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs. Het ministerie heeft bij de opdrachtverlening verzocht om expliciet aandacht te hebben voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende partijen, die bij de inrichting van de implementatieprocessen in beide cases is gekozen. Daarnaast heeft het ministerie gevraagd om vooral ook aandacht te besteden aan de mate waarin de keuzes in de cases voor een bepaalde strategie voor implementatie van invloed is geweest voor de doorwerking van het beleid. Van daaruit zouden lessen gegenereerd moeten worden voor implementatiestrategieën die de kans op adequate doorwerking vergroten. 7

11 1.2 Vraagstelling Om de doelstellingen van het onderzoek invulling te geven zullen we conform de wensen van de opdrachtgever de volgende hoofdvraag beantwoorden: Hoe is in het landelijke implementatienetwerk een implementatiestrategie tot stand gekomen op de terreinen van de twee geselecteerde beleidscases, welke instrumenten zijn ingezet en hoe is de doorwerking van het beleid naar lokale implementatieactoren? Deze hoofdvraag is te verdelen in de volgende deelvragen, die voor beide geselecteerde beleidscases relevant zijn: - Op welke wijze is de implementatiestrategie tot stand gekomen en vormgegeven? - Wat is de doorwerking van het beleid naar locale implementatie-actoren? Hoe bevordert/beperkt de implementatiestrategie de doorwerking van beleid naar locale implementatie-actoren? - Wat leert de analyse het ministerie van OCW voor implementatie van beleid? 1.3 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is in verschillende stappen uitgevoerd. We hebben vier fasen doorlopen. Fase 1: Nadere verkenning implementatietheorieën. In de eerste fase van het onderzoek hebben we op basis van wetenschappelijke literatuur en vakliteratuur een conceptualisering gemaakt van beleidsimplementatie. Hierbij hebben we ten eerste begripsverheldering tot stand gebracht. We onderscheiden de begrippen: implementatie, implementatierelaties en processen, en implementatiestrategieën. Aangaande implementatiestrategieën hebben we vervolgens verkend hoe sturende partijen om kunnen gaan met het tot uitvoering brengen van doelen of intenties, en welke mogelijke mechanismen daarvoor inzetbaar zijn. Daarbij hebben we ook aandacht besteed aan omstandigheden: strategieën hangen idealiter samen met de aard van beleidsopgaven en de kenmerken van de beleidsvelden waarin nieuwe resultaten geboekt moeten worden. We hebben deze eerste fase benut voor het opstellen van een topiclist voor interviews in het kader van de twee beleidscases (bijlage 2). Fase 2: Casusonderzoek. Het casusonderzoek had tot doel diepgaande inzichten te verkrijgen in de implementatie en doorwerking van beleid in de twee geselecteerde cases: de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs en het Cultuurparticipatie-/cultuureducatiebeleid. Dit heeft geleid tot een beschrijving 8

12 van implementatieprocessen, en de wijze waarop binnen de cases via een al dan niet bewuste implementatiestrategie die processen zijn beïnvloed. Ook stellen we de doorwerking van die processen vast: zijn instellingen andere dingen gaan doen? De case studies zijn gebaseerd op beleidsdocumenten, achtergrondstukken en gesprekken met beleidsmedewerkers van OCW en vertegenwoordigers van de beide beleidssectoren (respectievelijk onderwijs en cultuur, zie ook bijlage 1). Fase 3: Vergelijking en analyse. Het case-onderzoek heeft resultaten opgeleverd die in verband zijn gebracht met theoretische verwachtingen rond implementatie, en onderling zijn geanalyseerd op overeenkomsten en verschillen. Dat leverde een goed beeld op van de soorten implementatiestrategieën die het ministerie veelal impliciet volgde, en inzicht in de uitvoeringsmechanismen die zijn ingezet om de realisatie van beleid te beïnvloeden. Om een beeld te krijgen van meer algemene implementatiepraktijken, mede met het oog op conclusies met een breder bereik, hebben we enkele aanvullende gesprekken gevoerd binnen het ministerie van OCW, met name op het niveau van het hogere departementale management. Als gevolg van deze gesprekken hebben we extra nadruk gelegd op cultuureducatie in het primair onderwijs. Fase 4: Rapportage en presentatie. Van het onderzoek is verslag gedaan in het onderliggende rapport. De hoofdlijnen van het rapport worden gepresenteerd in de Kenniskamer van het ministerie van OCW Leeswijzer In hoofdstuk 2 definiëren we de belangrijkste begrippen, inclusief het begrip implementatiestrategie en presenteren we een overzicht van de literatuur over implementatie van beleid. Daarmee verhelderen we het analysekader waarmee we de twee beleidscases reconstrueren en van conclusies en aanbevelingen voorzien. Vervolgens worden in de hoofdstukken 3 en 4 beide beleidscases gepresenteerd. In hoofdstuk 3 bespreken we de casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op taal en rekenen. In hoofdstuk 4 staat het de beleidsuitvoering in het kader van Cultuurparticipatie en Cultuureducatie in het Primair Onderwijs centraal. In beide hoofdstukken reconstrueren we beleidsdoelen en implementatieprocessen, en leggen we de gevolgde implementatiestrategieën bloot. In hoofdstuk 5 analyseren we de bevindingen uit de cases, vooral vergelijkenderwijs. In hoofdstuk 6 formuleren we lessen en conclusies, met nadruk op het ministerie van OCW. We geven aan hoe andere beleidsopgaven kunnen worden aangepakt ten einde bepaalde doelen te midden van bepaalde omstandigheden zo veel mogelijk te realiseren. 9

13 2 Van plan naar praktijk : implementatie Het implementeren van beleid lijkt simpel. Neem politiek-bestuurlijke ambities, vertaal die naar concrete beleidsdoelen en maatregelen, organiseer de nodige middelen, kies de juiste rol als beleidsmaker, mobiliseer uitvoerders en stakeholders en realiseer de uitvoering. Het zijn de standaard ingrediënten van een aantrekkelijke implementatiestrategie. Feitelijke implementatieprocessen zijn vaak weerbarstiger. 2.1 Inleiding Beleidsimplementatie is in de bestuurs- en beleidswetenschappen al vele decennia een kernleerstuk. Dat is niet zo vreemd, want implementatie gaat over de uitvoering van beleidsdoelen, en in parlementair-democratische stelsels is dat een cruciale zaak. In zulke stelsels worden er op diverse plekken - zoals in het kabinet en Parlement - doelen vastgesteld, bijvoorbeeld neergelegd in beleidsplannen, en mogen we ervan uitgaan dat die vervolgens worden uitgevoerd. Maar juist in zulke stelsels is een directe uitvoering van doelen niet gegeven. De doelen zelf kunnen diffuus of onbepaald zijn, want bijvoorbeeld de uitkomst van politieke compromissen. Partijen kunnen tijdens de uitvoering proberen de doelen een beetje bij te stellen om alsnog gelijk te krijgen. Partijen kunnen zich ook verzetten tegen de uitvoering van doelen. En het kan ook zo zijn dat instellingen diep in beleidsvelden zich weinig van beleid aantrekken of er geheel hun eigen draai aan geven. Het gevolg is dat we goed stil moeten staan en dat gebeurt in de bestuurs- en beleidswetenschap bij de partijen en relaties die de beleidsimplementatie als het ware constitueren. Zonder relaties tussen bepalende en uitvoerende actoren geen uitvoering. De in de inleiding gehanteerde term implementatienetwerk kan hier mee in verband gebracht worden. Zeker in complexe beleidsvelden bestaan er veelal netwerken van actoren die met elkaar de (om)vorming van beleid tot uitvoering moeten realiseren. We moeten ook stil staan bij de processen die op gang gebracht worden als meerdere actoren uitvoering proberen te geven aan beleidsdoelen. Hieronder laten we eerst kort zien hoe daar in de literatuur over gedacht wordt. We zullen vier typen implementatie onderscheiden, op basis van de verschillende relaties/processen die we aantreffen in uitvoeringspraktijken. De vraag is vervolgens of de bepalende actoren iets van een beeld of idee hebben rond deze implementatieprocessen en soorten uitvoering, en of ze daar bewust rekening mee houden in 10

14 hun uitvoeringsaanpak. In dit verband kunnen we over implementatiestrategie spreken, die we definiëren als een (bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen. Daar zullen we vervolgens bij stil staan. Dat is extra belangrijk, omdat daar in de literatuur eigenlijk weinig over bekend is. Er is wel veel geschreven over beleidstheorieën, dat wil zeggen, de ideeën achter beleid, maar weinig over implementatietheorieën die door beleidsmakers worden gehanteerd. We bakenen de term nader af, en zullen aangeven wat dit betekent voor sturing en sturingsmechanismen. We onderscheiden verschillende strategische sturingsmechanismen, en die koppelen we aan de soorten implementatie. In figuur 1 is deze door ons gehanteerde conceptuele inkadering van beleidsimplementatie en implementatiestrategieën weergegeven. Politiek en ministeries maken beleid c.q. beleidsplannen, en via intermediairen en instellingen wordt dat uitgevoerd, althans, dat is de veronderstelling. In feitelijke zin moet de overgang van beleid naar uitvoering als proces worden gezien. En de implementatiestrategie is dan de meer of minder bewuste sturing op die processen van uitvoering, ten dienste van het verkleinen van de kloof tussen beleid(splan) en uitvoering. P o lit ie k M in is te rie 3. I m p le m e n ta tie - s tr a te g ie B e le id s p la n 1. Im p le m e n ta t ie - r e la t ie In te rm e d ia ir e n 2. Im p le m e n t a tie - p r o c e s U it v o e r in g In s te llin g e n Figuur 1. Implementatierelaties, implementatieproces en implementatiestrategie 2.2 Implementatie Het thema beleidsimplementatie is in de bestuurskunde vooral sinds de jaren zeventig goed zichtbaar. Nadat er aanvankelijk vooral aandacht was voor beleid en beleidsontwikkeling is sinds de jaren zeventig een omvangrijke body of knowledge rond implementatie tot stand gekomen. Deze aandacht werd gevoed door moeizame ervaringen met de feitelijke implementatie van beleid en de onverwachte effecten die zich na de implementatie voordeden. In de verzameling implementatietheorieën zijn globaal genomen drie generaties te onderscheiden 11

15 (DeLeon & DeLeon, 2006; Fitz, 1994). Eén van de centrale bewegingen in de opeenvolging van generaties is dat de specifieke kenmerken van de arena s waarin processen zich moeten voltrekken steeds sterker onderdeel worden van de implementatietheorie. De eerste generatie van implementatietheorieën wordt vrijwel zonder uitzondering verbonden aan de auteurs Pressman & Wildavsky (1973) en hun studie van het Oakland project. Deze en andere auteurs bestudeerden vooral praktijkcases, waarin ze trachtten problemen binnen implementatieprocessen te ontleden. Ze lieten zien dat de uitvoering van beleidsdoelen steeds vertaalslagen en bijstellingen op gang brengt, naarmate het verder van boven naar beneden doorsijpelt. Het gevolg is dat bij de feitelijke uitvoering op de grond een groot deel van de beleidsintenties kwijt zijn. Die ontleding moest leiden tot een precieze voorspelling over het succes van een aanpak. Uiteindelijk slagen de onderzoekers er niet in om een generieke theorie te ontwikkelen en waarheidsgetrouwe voorspellingen te doen, maar blijft de analyse beperkt tot het trekken van lessen over feitelijke beleidsrealisaties in het licht van oorspronkelijke doelen. Deze eerste generatie heeft wel opgeleverd dat implementatie voor het eerst echt geproblematiseerd werd: beleidsimplementatie was niet langer een logisch vervolg van beleidsontwikkeling en een tussenstap naar de uitvoering, maar een element op zichzelf. Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig ontstond vanuit deze eerste golf van aandacht een tweede generatie implementatietheorie. Hierbij wordt nog steeds sterk geredeneerd vanuit een top-down perspectief (zie o.a. Sabatier & Mazmanian, 1979; Hoogerwerf 2003). De leidende vraag is hoe er kan voor gezorgd kan worden dat centraal uitgedachte plannen in de praktijk worden uitgevoerd zoals bedoeld door de makers. Onderzoekers testen hypothesen en ontwikkelen empirische modellen die vat zouden moeten krijgen op implementatievraagstukken. Deze modelmatige benadering bleek op termijn echter moeilijk houdbaar. Het onderzoek leverde veel inzicht op in de talrijke relaties in het veld en daardoor werden de modellen steeds ingewikkelder en uitgebreider. Na verloop van tijd werden de modellen daarom zo gedetailleerd, dat de relatie met de praktijk en de toepasbaarheid erin verloren ging. Het bleek, achteraf bezien, niet goed mogelijk voor de beleidsontwikkelende actor om vanuit nader onderzoek over de arena te komen tot een zelf bedachte eenduidige strategie voor succesvolle implementatie. In de jaren tachtig is een derde generatie theorie over implementatie van de grond gekomen. Hierin lag het accent op bottom-up processen, in het bijzonder om de interacties tussen ambtenaren die in de uitvoering voor implementatie moeten zorgen (zie o.a. Lipsky, 1980). Zogenaamde street level bureaucrats worden hierbij gezien als de sleutel tot implementatie. Zij zouden bepalend zijn voor het succes of falen van beleidsuitvoering. Implementatie kan in deze optiek niet los worden gezien van beleidsvorming; implementatie is onderdeel van beleidsvorming, omdat de uitvoerder het beleid mede vormgeeft en dus 12

16 zou moeten worden meegenomen in de ontwikkeling. Interactie met en participatie door stakeholders zijn sleutelbegrippen in deze benadering. Dat werd door anderen, onder andere door Yanow (1996) nog verder aangezet: beleid wordt vooral daar gemaakt waar het wordt uitgevoerd. De kansen op succesvolle implementatie worden vergroot als de uitvoerder die het beleid mede maken invloed hebben op de beleidsontwikkeling. Ingewikkeld daarbij is uiteraard dat hoewel uitvoerders van beleid cruciaal zijn in de succesvolle implementatie van beleid, ook zij niet precies weten wat goed beleid is. En het is bovendien lastig om eenduidige beelden over zaken als uitvoerbaarheid op te halen: er zijn vele uitvoerders en in hun eigen uitvoeringspraktijken passen ze vaak heel verschillende microstrategieën toe. Soms ook zijn de belangen en strategieën van uitvoerders strijdig met de wensen van beleidsmakers en is een van de meer of minder expliciete doelen van het beleid zelfs om bestaande uitvoeringspraktijken en/of voorkeuren van uitvoerders te doorbreken. 2.3 Vormen van implementatie Het gevolg van de opeenvolging van generaties implementatietheorieën is niet alleen dat beleidsuitvoering geproblematiseerd is, maar dat nadrukkelijk gewezen wordt op het belang van implementatierelaties en -processen. Implementatie veronderstelt bepaalde verhoudingen tussen de partijen die in arena s met (of tegen) elkaar opereren; en het veronderstelt bepaalde processen waarin doelen gesteld en bijgesteld worden, en waarin samengewerkt of juist tegengewerkt wordt. Relaties We staan eerst stil bij de relaties. De weg van law in the books naar law in action wordt in belangrijke mate bepaald door de relatie tussen de actor die beleid maakt, de uitvoerders en de doelgroepen van beleid. Het relationele aspect heeft twee dimensies. In de eerste plaats ligt in het denken over implementatie besloten hoe de overheid en burger zich tot elkaar verhouden. Implementatie is de schakel tussen de sturende overheid en te sturen samenleving. Dat kan spanningen veroorzaken in discussies over wat de overheid zou moeten doen en waarmee zij zich wel of niet moet bemoeien, omdat in het denken over implementatie in concrete issues wordt vastgelegd hoe de overheid zichzelf positioneert ten opzichte van de actoren in het veld, zoals burgers, bedrijven of instellingen. Dit niveau van implementatie is daarom meer dan een element van uitvoering en van techniek. Het is een politieke afweging: wat is de rol van de overheid, welke rol hebben andere partijen en hoe verhouden die twee zich tot elkaar? Naast dit politieke aspect is er implementatie ook een meer feitelijk relationeel vraagstuk, omdat uitvoering concreet vorm krijgt in een aaneenschakeling van relaties. Het organiseren van implementatie is dan ook het managen van geschakelde relaties. De overheid heeft een relatie met beleidsuitvoerders, en de uitvoerders hebben een relatie met beleidsdoelgroepen. Om de 13

17 implementatie te begrijpen moet er aandacht zijn voor de meervoudige relaties tussen overheid en uitvoerende organisaties en die tussen uitvoerderde organisaties en doelgroepen (zie Bakker & Van Waarden, 1999). Kijken we specifiek naar de relatie tussen de beleidsmaker en beleidsuitvoerders, dan kan deze ideaaltypisch verschillende kenmerken hebben. Een relatie kan eenzijdig zijn, of juist meerzijdig. In het eerste geval bepaalt de beleidsmaker het beleid en de uitvoerders conformeren zich daaraan. De beleidsmaker zet de koers uit en de uitvoering (door andere overheidsorganisaties, intermediairs of maatschappelijke partijen) volgt. Beleid kent een top down karakter. In het tweede geval beïnvloedt de uitvoerder (mede) het beleid. Beleid kent een bottom up karakter. Relaties kunnen daarbij enkelvoudig zijn, of juist meervoudig. In het eerste geval sturen beleidsmakers een of meer uitvoerders aan; in het tweede geval wordt een uitvoerder door meerdere beleidsmakers bediend. Dat kan in de praktijk betekenen dat een uitvoerder verschillende en mogelijke strijdige beleidslijnen invulling moet geven. Andersom kan het ook zo zijn dat één beleidsvormende organisatie voor de uitvoering van het beleid uitvoeringstaken bij verschillende organisaties heeft belegd. Het beleid wordt in de som van de verschillende uitvoerende inspanningen door de verschillende organisaties gemaakt. Naarmate de aantallen beleidsmakers en uitvoerders groter zijn en relaties meervoudiger zijn, is het beleidsveld complexer. Uitvoering krijgt dan automatisch meer het karakter van implementatiearena s en -netwerken. Processen Met het implementatieproces doelen we op de praktijk van de implementatie van beleid, met alle complexiteiten die daarbij aan de orde zijn. In het beleidsproces spelen doorgaans veel partijen een rol, met eigen voorkeuren en belangen, vaak ook verankerd in reeds bestaande coalities. Het beleidsveld heeft een eigen geschiedenis, een eigen taal, kent specifieke en gegroeide voorkeuren en heeft allerlei vormen van impliciete of expliciete organisatie los van het beleid zelf. Ook de beleidsmaker zelf draagt een historie met zich mee en opereert niet blanco of vrij in het veld. Succesvolle implementatie van beleid is niet zozeer een kwestie van het stellen van duidelijke doelen en richting, maar kan ook gaan om het vinden van doelen en richting. Daarbij speelt ook mee dat beleid niet alleen gericht is op het bereiken van zichtbare, of zelfs tastbare, maatschappelijke effecten, maar ook andere effecten kan hebben. Beleid kan minder instrumenteel van aard zijn (zie Bekkers et al., 2004) en meer gaan over het zicht bieden op nieuwe mogelijkheden (agenderend), de blik richten op nieuwe activiteiten (conceptueel) of sturingsruimte geven voor de toekomst (politiek-strategisch). Dat gaat met meer diffuse processen gepaard. Dat staat los van het aantal betrokken beleidsmakers en uitvoerders en de aard van relaties. Ook als een beleidsvoerder top down kan sturen, dan nog hoeven doelen en richting niet op voorhand helder te zijn. 14

18 Het gevolg is dat beleidsuitvoering zowel vorm kan krijgen via planmatige processen, waarbij beleidsplannen het uitgangspunt vormen en doelen worden vastgesteld. Het kan tevens vorm krijgen via meer emergente processen, waarbij beleid, doelen en uitvoering als het ware ontdekt worden. Hoogstens worden kaders gesteld, waarbinnen andere partijen dan al dan niet met elkaar beleidsdoelen vinden. Soorten implementatie Op basis van het voorgaande kunnen we stellen dat beleidsimplementatie twee cruciale aspecten kent: 1. Het primaat ligt bij beleidsmakers en de uitvoering wordt top down gestuurd, of het primaat ligt bij uitvoerders en de uitvoering vindt bottom up plaats. 2. Het proces van implementatie krijgt via schematische, geplande processen vorm, dan wel via meer emergente processen met ruimte voor leren en ontdekken. Deze kenmerken zijn gebruikt om in tabel 1 (pagina 15) vier soorten implementatie te onderscheiden: - Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top down via regels en toezicht uit. - Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld. - Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en bottom up processen gestalte, maar is er een duidelijk plan. - Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse aanpassing tot doelen en uitvoering te komen. Deze soorten gebruiken we verderop in dit hoofdstuk om uitvoeringsmechanismen te onderscheiden wanneer we dieper ingaan op hoe implementatiestrategieën gestalte kunnen krijgen. In de hoofdstukken 3-5 gebruiken we deze soorten om de geanalyseerde cases te duiden. In het slothoofdstuk gebruiken we ze om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen. 15

19 Tabel 1. Vier implementatiemodellen 1 Proces Gepland Hiërarchische Implementatie Emergent Decentrale implementatie Primaat Top down Een sturende actor heeft een plan en dat wordt uitgevoerd Participatieve implementatie Een sturende actor stelt kaders en anderen voeren daarbinnen uit Interactieve implementatie Bottom up Partijen werken met elkaar aan de uitvoering van een plan Partijen bepalen met elkaar wat er moet gebeuren Omstandigheden Zoals in het hierna volgende deel zal blijken is de ontwikkeling van de theorie over beleidsimplementatie er vooral één waarin steeds gezocht wordt naar verdere aansluiting van de strategie op het proces. Met andere woorden, de specifieke elementen van het implementatieproces worden steeds verder geïncorporeerd in het denken over implementatiestrategie. De complexiteit van de arena waarin beleid moet werken wordt steeds meer meegenomen in het denken over de implementatie, waarin in vroege vormen van theorie over implementatie nog veel meer werd verondersteld dat de arena zich tamelijk vanzelfsprekend aan de theorie zou aanpassen. Van belang in dit verband is de vraag op welke gronden bepaald wordt hoe complex het eigenlijk is, het implementeren van beleid in specifieke situaties. DeLeon & DeLeon (2002) constateren, wanneer zij de balans van de theorieontwikkeling opmaken, dat de relevante partijen of stakeholders samen met de context bepalend zijn voor de te bepalen strategie en het behalen van beleidssucces. Dat bepaalt dan of een bottom-up benadering geschikt is, waarbij de veldpartijen het primaat hebben, of dat juist een top-down benadering geëigend is, waarbij de beleidsbepaler het voortouw neemt. Matland (1995) wijst in dit verband op twee centrale omgevingsaspecten die van invloed zijn op de manier waarop beleidsimplementatie gestalte krijgt: 1. De mate waarin beleidsdoelen duidelijk zijn: de doelen kunnen helder zijn of ambigu. 2. De mate waarin partijen het eens zijn: er is sprake van coöperatie of conflict. Dat is op zijn beurt niet alleen een kwestie van beleidsambities en opgaven, maar ook van bredere omstandigheden waarin beleidsopgaven worden aangegaan. Het zijn niet alleen de issues die tellen, maar ook institutionele condities en politieke en maatschappelijke ontwikke- 1 Bron: op basis van onder andere Hoogerwerf (2003); Smith (1973); Sabatier & Mazmanian (1979); Pressman & Wildasky (1973); O Toole (2000); Hill & Hupe (2002); DeLeon & DeLeon (2002). 16

20 lingen (o.a. Noordegraaf 2004). Als relatief autonome bestuurlijke partijen bijvoorbeeld betrokken zijn bij beleidsprocessen, dan kan de ene partij de andere partij niet zomaar doelen opleggen. Als maatschappelijk ontwikkelingen of sentimenten snel wisselen, dan kan het lastig zijn om alle partijen op één lijn te krijgen. Omgekeerd geldt overigens dat het ondanks de complexiteit van omstandigheden toch zo kan zijn dat beleidsactoren gedwongen worden om beleid en uitvoering simpel en overzichtelijk te houden. Ook al worden veel beleidsthema s allengs onhelderder en meer conflictueus, de bestuurlijke nadruk op accountability, planning & control, begrotingsdiscipline, VBTB, value for money, et cetera (Noordegraaf 2004) maakt dat beleid strak en eenduidig moet worden geformuleerd en dat het zo direct mogelijk moet worden uitgevoerd. De vraag is dan niet alleen hoe beleidsactoren een bij de omstandigheden passende implementatiestrategie ontwikkelen, maar ook hoe ze de juiste (dat wil zeggen, meest passende) strategie verbinden met politiek-bestuurlijke invloeden die overzicht en inzicht vereisen. 2.4 Implementatiestrategie Implementatiestrategie Zoals aangegeven definiëren wij een implementatiestrategie als een (bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen. Dat sluit aan op de conceptuele lijnen die hiervoor onderscheiden zijn, en op de schematische vertaling daarvan in figuur 1. Vanuit een ministerie gedacht, zoals het ministerie van OCW, gaat het dan om de manier(en) waarop het ministerie bewindspersonen, (top)ambtenaren ervoor proberen te zorgen dat beleidsdoelen gerealiseerd worden, of dat beleidsdoelen meer via emergente processen ontdekt en gerealiseerd worden. De kans is namelijk groot dat eenduidige uitvoering op basis van heldere beleidsplannen niet goed werkt, aangezien het OCW beleidsveld niet alleen omvangrijk en heterogeen is, maar ook vol ambiguïteit en conflict. De mate waarin dat het geval is, zal natuurlijk van beleidsdossier tot dossier verschillen, en vandaar dat concreet case inzicht, zoals in de twee cases die we hierna zullen analyseren, belangrijk is. Het woord bewust staat in de definitie tussen haakjes, omdat een strategie niet per definitie heel welbewust hoeft te worden gevormd. Zoals Mintzberg op allerlei plekken heeft laten zien (bijv. Minztberg 1987; Mintzberg & Waters 1985), kan een strategie zeer planmatig worden ingezet, maar hoeft dit geenszins tot resultaten te leiden. Voor Mintzberg is strategie altijd de combinatie van de weldoordachte intended strategy en de meer toevallig of ongeplande emergent strategy. Het bekende schema dat Mintzberg in dit verband vaak gebruikt is weergegeven in figuur 2. Toegepast op implementatiestrategieën betekent dit dat het beïnvloeden van implementatieprocessen heel nadrukkelijk bedacht kan zijn, maar ook dat patronen kunnen ontstaan die als het ware achteraf blijk geven van de gehanteerde strategie. Voor casusanalyse is dat relevant, omdat betrokkenen dan strategisch kunnen handelen zonder dat ze een uitgesproken strategie hanteren. 17