De prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets

Transcriptie

1 De prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets foto

2

3 Auteurs: Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets Datum: 31 maart 2010 Verantwoordelijke uitgever: Steunpunt Ruimte en Wonen Kasteelpark Arenberg 51 bus Heverlee Tel: +32 (0)16/ ISBN Dit rapport kwam tot stand met de steun van de Vlaamse Gemeenschap: Programma Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek. In deze tekst komt de mening van de auteur naar voor en niet die van de Vlaamse Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap kan niet aansprakelijk gesteld worden voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de meegedeelde gegevens.

4

5 Inhoudstafel Inhoudstafel iii Inleiding 1 Hoofdstuk 1. Situering van het onderzoek en theoretisch kader 3 1. Situering van het onderzoek 3 2. Onderzoeksvragen en methodologie 3 3. Theoretisch kader Evoluties in het denken over sturing door de overheid Definiëring van begrippen Vormen van sturing Sturingsmodellen Eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten Vormen van toezicht Extern versus intern toezicht Toezicht op de wettelijkheid dan wel op prestaties De functie van prestatiemeting Terminologie en definities Wat is een meetsysteem? Motieven voor het opzetten van een meetsysteem Besluit 12 Hoofdstuk 2. Institutioneel kader 13 Inleiding Historiek Het ontstaan van de sociale huisvesting en haar instellingen Vanaf 1945 tot aan de regionalisering (1974) Vanaf de regionalisering tot aan BBB ( ) Sedert 1 juli Wetgeving De Vlaamse Wooncode Het grond- en pandendecreet Het domeindecreet en domeinbesluit wonen Het programmabesluit Het NFS2-besluit Het sociaal huurbesluit Het leningenbesluit Het overdrachtenbesluit Het toezichtsbesluit Het erkenningsbesluit Beschrijving van de huidige relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM s Ordening Beslissingen over financiering van investeringsverrichtingen Beslissingen over het uitvoeren van werken (nieuwbouw en renovatie) Beslissingen over onroerende transacties Beslissingen over de verhuring van sociale woningen Beslissingen over het toestaan van sociale leningen 26 iii

6 3.1.6 Financieel beheer Erkenning van SHM s Toezicht op SHM s, maatregelen en sancties Sturing Eerste generatie sturingsinstrumenten Tweede generatie sturingsinstrumenten Toezicht Verschuivingen in de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM s Hiërarchisch model versus netwerkmodel Welke sturingsmodellen? Eerste generatie versus tweede generatie sturingsinstrumenten Extern toezicht versus intern toezicht Toezicht op de wettelijkheid versus toezicht op prestaties Besluit 44 Hoofdstuk 3. Comparatief kader 47 Inleiding Nederland Engeland Brussel Vergelijking tussen Engeland, Nederland, Vlaanderen en Brussel Besluit 59 Hoofdstuk 4. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem61 Inleiding Afbakening van het meetobject Afbakening aan de hand van de werking van de organisatie Afbakening aan de hand van de beleidsdoelstellingen Selectie van indicatoren Typologie van indicatoren vanuit het open systeemmodel Criteria voor de selectie van indicatoren Integratie van indicatoren in een generiek model Procesmodel Doelmatigheidsanalyse Balanced Scorecard Functies van de Balanced Scorecard Structuur van de Balanced Scorecard Ontwikkeling van een Balanced Scorecard Sterke en zwakke punten van de Balanced Scorecard Common Assessment Framework Functies van het Common Assessment Framework Structuur van het Common Assessment Framework Ontwikkeling van een Common Assessment Framework Sterke en zwakke punten van het Common Assessment Framework Dataverzameling Databronnen voor de invulling van een meetsysteem Methoden van datacollectie Data-analyse en de interpretatie van meetgegevens Referentiekader voor de analyse van meetgegevens Technieken voor de analyse van meetgegevens 79 iv Inhoud

7 5.2.1 Kwantitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens Kwalitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens De rapportage van meetgegevens Invoering, beheer en gebruik van een meetsysteem: enkele aandachtspunten 83 Hoofdstuk 5. Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling 87 Inleiding Beschrijving van het proces Afbakening meetobject Resultaten van de screening van de Onderlinge positionering Van doelstellingen naar indicatoren Van prestatiemeting naar prestatiebeoordeling Uitvoering van pilootvisitaties Selectie van de piloot-shm s Samenstelling van de visitatiecommissie Voorbereiding van de visitatie Programma van de visitatie Beoordelingsproces Verslaggeving Evaluatie van de pilootvisitaties Van prestatiebeoordeling naar erkenning: behoefte aan nieuwe sturingsinstrumenten Toezicht op prestaties versus toezicht op de wettelijkheid Bepalingen in de Wooncode over erkenning Mogelijke maatregelen 98 Hoofdstuk 6. Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM s Opzet van de prestatiebeoordeling Doelstelling en uitgangspunten van de prestatiebeoordeling Samenstelling van de visitatiecommisie De tool voor uitwisseling van gegevens Praktische organisatie visitatie Programma visitatie Beoordeling Visitatierapport Inhoudelijke leidraad voor de visitaties 107 Hoofdstuk 7. Resultaten van de analyses op de databank Inleiding Methodologie Regressie-analyse Variabele voor efficiëntie Variabele voor verstedelijkingsgraad Relatie tussen type SHM en efficiëntie Relatie tussen type SHM en Productie Overige gebruikte data Analyseresultaten 153 Inhoud v

8 3.1 Effecten SD 1: De SHM draagt bij tot de beschikbaarheid van woningen SD 3: Betaalbaarheid Prestaties OD 1.1: De SHM realiseert nieuwe sociale huurwoningen OD 1.2: De SHM realiseert nieuwe sociale koopwoningen OD 5.1: De SHM is financieel leefbaar OD 5.2: De SHM beheerst haar kosten goed OD 5.3: De SHM voorkomt en bestrijdt huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude Efficiëntie Conclusies 164 Hoofdstuk 8. Samenvatting en besluit Doel van het onderzoek Theoretisch kader Institutioneel kader Comparatief kader Ontwikkeling van een systeem voor prestatiemeting Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM s Van prestatiebeoordeling naar erkenning De resultaten van de analyses op de databank Algemeen besluit 175 Bijlagen 176 Bijlage 1/ Samenstelling van de Begeleidingsgroep performantiemeting SHM s 177 Samenstelling: 177 Samenkomsten: 177 Bijlage 2/ Samenstelling van de Werkgroep performantiemeting SHM s 179 Vertegenwoordigers van de VVH 179 Vertegenwoordigers van de VLEM 179 Vertegenwoordigers van de VMSW: 179 Waarnemende leden: 179 Samenkomsten: 179 Bijlage 3/ Samenstelling van de visitatiecommissie 181 Bijlage 4/ Indicatief programma voor de visitaties Indicatief programma voor SHM met huuractiviteiten (en eventueel ook koopactiviteiten) Indicatief programma voor SHM met enkel koopactiviteiten 185 Bijlage 5/ Model visitatierapport 187 Prestatiebeoordeling SHM <naam> 187 I. Inleiding 188 II. Samenvatting 189 Beoordelingstabel SHM <nummer> <naam> 190 III. Beschrijving van de SHM en haar omgeving 193 III.1 Beschrijving SHM 193 vi Inhoud

9 III.2 Beschrijving omgeving 193 IV. Effect- en prestatie-indicatoren 193 PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN 193 PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN 194 PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT VAN WONINGEN EN WOONOMGEVING 195 PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT VAN WONINGEN EN WOONOMGEVING 195 PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID 195 PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID 195 PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID 196 PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID 196 PRESTATIEVELD 5: INTERNE WERKING EN FINANCIËLE LEEFBAARHEID 196 PRESTATIEVELD 5: INTERNE WERKING EN FINANCIËLE LEEFBAARHEID 197 PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID 197 PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID 198 PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID 198 PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID 198 V. Aanbevelingen 198 Aanbevelingen voor de SHM 199 Aanbevelingen voor de door de Vlaamse overheid te nemen maatregelen 199 Aanbevelingen voor het Vlaamse woonbeleid 199 Bijlage 6/ Specificatie van gebruikte gegevens uit de databank 201 Bibliografie 203 Inhoud vii

10

11 Inleiding Met de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) werd in 2006 de bevoegdheid tot erkenning van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen en het toezicht daarop overgedragen van de VHM (vanaf dan VMSW) naar de Vlaamse regering. Artikel 40 van de Vlaamse Wooncode geeft de Vlaamse regering de bevoegdheid de procedure voor de erkenning, de intrekking van de erkenning, alsook de modelstatuten van de sociale huisvestingsmaatschappijen vast te leggen. Erkenningen zullen verlopen via een Besluit van de Vlaamse regering. De voorbereiding van de beslissingen ligt bij het Departement RWO. Met het oog op de vernieuwing van de bestaande erkenningen besliste de Minister bevoegd voor Wonen in 2008 een globale nieuwe regeling uit te werken. Aan het Steunpunt Ruimte en Wonen vroeg de Minister een onderzoek uit te voeren dat diende te resulteren in goed onderbouwde criteria voor de erkenning van de sociale huisvestingsmaatschappijen. Het onderzoek bevatte verschillende fasen en liep van 1 oktober 2007 tot einde februari Het werd binnen het Steunpunt Ruimte en Wonen uitgevoerd door onderzoekers van de K.U.Leuven (HIVA en CES), van het Onderzoeksinstituut OTB van de TUDelft in Nederland en de Universiteit Antwerpen (UA). Het onderzoek werd opgevolgd door een begeleidingsgroep waarin de voornaamste betrokken instanties vertegenwoordigd waren: het Kabinet van de Minister, het Departement RWO afdeling Woonbeleid, het Agentschap Inspectie RWO, de VMSW, de VVH en de VLEM. In de loop van het onderzoek werden de bevindingen neergeschreven in meerdere nota s en documenten, die alle werden besproken in de Begeleidingsgroep. Op het einde van de onderzoeksperiode hebben we de meest relevante documenten gebundeld in dit rapport. 1

12

13 Hoofdstuk 1. Situering van het onderzoek en theoretisch kader 1. Situering van het onderzoek In Vlaanderen is de Vlaamse overheid ervoor bevoegd aan alle burgers het recht op behoorlijk wonen te garanderen, in het bijzonder aan huishoudens met een bijzondere woonbehoefte. Om dit doel te realiseren hanteert de Vlaamse overheid diverse beleidsinstrumenten. De sociale huisvesting is daarbij budgettair gezien het voornaamste beleidsinstrument. De sociale huisvesting heeft als doel kwaliteitsvol en betaalbaar wonen te bieden aan huishoudens die omwille van een te laag inkomen geen degelijke woning kunnen huren op de private huurmarkt. De uitvoering van het sociale huisvestingsbeleid is in hoofdzaak in handen van de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM s). De overheid kent subsidies toe aan deze organisaties voor het bouwen, renoveren en verhuren van sociale woningen. Om ervan verzekerd te zijn dat deze subsidies doelgericht worden ingezet, oefent de overheid controle uit op de SHM s en tracht ze de werking daarvan te sturen. Met de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) werden in 2006 binnen de Vlaamse overheid een aantal taken herschikt. Zo werd de controle op de SHM s overgedragen van de Vlaamse Maatschappij Sociaal Wonen (VMSW) naar het Agentschap Inspectie RWO. De VMSW kon zich daarmee vooral toeleggen op haar begeleidende taak t.a.v. de SHM s. De bevoegdheid om SHM s te erkennen werd met BBB overgedragen van de VMSW naar de Vlaamse regering. Een moeilijkheid daarbij was dat duidelijke criteria ontbraken. Het onderzoek had tot doel binnen dit kader criteria voor te stellen die de verwachtingen van de Vlaamse overheid t.a.v. de SHM s concretiseren. 2. Onderzoeksvragen en methodologie De onderzoeksvragen die in dit onderzoek aan kwamen, en die in achtereenvolgende hoofdstukken zullen worden beschreven, zijn de volgende: Hoofdstuk 1. Situering en theoretisch kader Op welke manieren kan de overheid in het algemeen zelfstandige organisaties sturen? Welke instrumenten kan zij daarbij gebruiken? Wat zijn de voor- en nadelen van deze instrumenten? Welke rol kan prestatiemeting en -beoordeling vervullen bij het sturen van zelfstandige organisaties? Waarom is het belangrijk prestaties te meten? Wat is in de relatie tussen overheid en zelfstandige organisaties die het beleid uitvoeren de rol van erkenning? Hoofdstuk 2. Institutioneel kader Op welke wijze verloopt de sturing van de sociale huisvesting in Vlaanderen op dit ogenblik? Welke sturingsinstrumenten worden daarbij gebruikt? Welke evoluties spelen zich af? Wat zijn de huidige erkenningscriteria? Welke aanzetten tot een prestatiemeting zijn reeds aanwezig? Hoofdstuk 3. Comparatief kader Welke andere modellen van sturing en controle in de sociale huisvesting treffen we aan in Nederland, Engeland en Brussel? Wat is hierin de rol van prestatiemeting? Vinden we hierin leerpunten voor de Vlaamse situatie? Hoofdstuk 4. Stappenplan voor de ontwikkeling van een prestatiemeetsysteem 3

14 Welke prestaties worden gemeten? Hoe wordt gemeten? Welke stappen moet men zetten om tot een goed meetsysteem te komen? Hoofdstuk 5. Proces dat leidde tot het meetsysteem voor de Vlaamse sociale huisvesting Welke stappen werden gezet om te komen tot het voorstel voor prestatiebeoordeling in de Vlaamse sociale huisvesting? Hoe werden de verwachtingen t.a.v. de SHM s bepaald? Hoe werden deze verwachtingen geconcretiseerd in meetbare prestaties? Hoe werd het meetsysteem uitgewerkt, getest en bijgestuurd? Hoe kan in het Erkenningsbesluit de relatie worden gelegd tussen de prestatiebeoordeling en erkenning van een SHM? Hoofdstuk 6. Voorstel voor prestatiebeoordeling door SHM s In dit hoofdstuk wordt het systeem voor prestatiebeoordeling dat gedurende dit onderzoek werd uitgewerkt, in detail toegelicht. Hoofdstuk 7. Resultaten van de analyses op de databank Ten slotte werden een aantal analyses uitgevoerd op de databank met gegevens van de SHM s. De centrale vraag hierbij was of prestaties van SHM s kunnen verklaard worden vanuit kenmerken van de SHM s. De onderzoeksmethodologie die wordt gebruikt in de hoofdstukken 1 t.e.m. 4 is voornamelijk studie van literatuur, wetgeving en beleidsdocumenten. De inzichten werden verwerkt in werkteksten en besproken in de begeleidingsgroep. De hoofdstukken 5 t.e.m. 6 zijn vooral het resultaat van een intensief interactief proces tussen de onderzoekers, de opdrachtgever en het werkveld. Hoofdstuk 7 betreft empirisch onderzoek op een databank. Bij dit alles vervulde de Begeleidingsgroep waarin diverse stakeholders waren betrokken, een sleutelrol. De samenstelling van de begeleidingsgroep, die in de loop van het onderzoek negen keer vergaderde, is opgenomen in bijlage 1 van dit rapport. Daarnaast was er een erg actieve inbreng vanuit de SHM s bij het formuleren en becommentariëren van voorstellen voor indicatoren via de Werkgroep performantiemeting, waarvan de samenstelling is opgenomen in bijlage 2. Ten slotte waren de SHM s nauw betrokken bij het uittesten van de prestatiebeoordeling via visitaties. Op deze wijze kreeg dit onderzoek een stevige basis in de praktijk. Het onderzoek liep van oktober 2007 t.e.m. februari Er werd gerapporteerd naar de Begeleidingsgroep op basis van voorbereidende nota s en powerpointpresentaties. Na afloop van het onderzoek werden al deze nota s gebundeld in dit rapport. Een probleem was dat tijdens de onderzoeksperiode op meerdere tijdstippen aanpassingen zijn uitgevoerd aan het wettelijk kader. Als gevolg hiervan waren sommige stukken niet meer actueel einde De hoofdstukken 1, 2 en 4 (oorspronkelijk geschreven in de herfst van 2007) werden daarom grondig herwerkt en aangepast. In hoofdstuk 5 wordt verslag uitgebracht van het proces dat in 2008 werd doorlopen met de vertegenwoordigers van de sector en waarbij de beleidssituatie op dat ogenblik het vertrekpunt vormde. De voornaamste beleidswijzigingen waren op dat ogenblik al doorgevoerd. 3. Theoretisch kader 3.1 Evoluties in het denken over sturing door de overheid Dit onderzoek situeert zich op het domein van de relaties tussen een overheid en zelfstandige organisaties. De in de inleiding geformuleerde onderzoeksvragen dwingen ons op zoek te gaan naar een theoretisch kader dat toelaat de relaties 4 Hoofdstuk 1

15 tussen de overheid en zelfstandige organisaties te beschrijven. Een uitgangspunt waar we in de situatie van de Vlaamse sociale huisvesting van vertrekken is dat de overheid deze organisaties inzet om een aantal doelen te realiseren. De overheid stelt zich hierbij de vraag hoe zij hierop invloed kan uitoefenen, of anders gezegd hoe zij de sector kan sturen. We merken nu reeds op dat het niet noodzakelijk zo is dat zelfstandige organisaties in dienst staan van de overheid. Er zijn ook modellen denkbaar waarbij organisaties op eigen kracht doelen formuleren en nastreven zonder overheid (de Kam, 2003). Dergelijk model komt echter niet overeen met de situatie in de Vlaamse sociale huisvesting. Deze is er duidelijk één van afhankelijkheid, waarbij de SHM s middelen verwerven van de overheid om bepaalde taken uit te voeren en waar de SHM s om deze reden ook verantwoording verschuldigd zijn aan die overheid. Erkenning van organisaties is één van de mogelijke instrumenten die een overheid in handen heeft om de sector te sturen. De plaats die dit instrument kan innemen, is mede afhankelijk van de bijdrage van andere instrumenten in het sturingsproces. Om deze reden vinden we het nodig het volledige spectrum van instrumenten in beeld te brengen. Hierna geven we op basis van de theoretische literatuur een overzicht van de mogelijke instrumenten. We verduidelijken daarbij welke verschuivingen er in het algemeen in de bestuurskundige praktijk zichtbaar werden tussen instrumenten. Dit biedt ons een kader om verder in dit onderzoek de huidige organisatie van de Vlaamse sociale huisvesting te beschrijven, ze te vergelijken met de situatie in andere landen en mogelijke functies van erkenningscriteria en performantiecriteria binnen de huidige context te definiëren. Lange tijd werd gedacht over de relatie tussen overheid en organisaties in termen van hiërarchie. De overheid stond boven alles en stuurde de actoren aan. Achterliggend was de idee dat de samenleving maakbaar is, dat de overheid de samenleving kan veranderen. Dit klassieke sturingsmodel overheerste tijdens de jaren Planning werd toen gezien als het belangrijkste instrument voor sociale verandering. De overheid diende georganiseerd te zijn als een machine, een piramide, een doelboom. Een hiërarchie wordt gekenmerkt door een gelaagde, piramidale structuur. Hogere overheden zijn bovengeschikt aan lagere overheden. Hoe lager men zich in de hiërarchie bevindt, hoe kleiner de autonomie. De hogere niveaus oefenen toezicht uit op de lagere niveaus. De relaties tussen overheid en actoren is vastgelegd in regels. Bij de keuze van sturingsinstrumenten overheerste de command and control -benadering: het eenzijdig sturen en beheersen op basis van dwingende voorschriften (zie o.a. Bekkers, 1994, Bouckaert e.a., 2003). Vanaf de jaren 80 begint deze klassieke visie op een aantal beperkingen te botsen. Dit uit zich o.a. in een discussie over privatisering van overheidsbedrijven en in het verlenen van meer autonomie aan overheidsbedrijven. Er wordt afstand genomen van de idee dat de overheid het monopolie heeft op het beheersen van maatschappelijke ontwikkelingen en verwezen naar in de samenleving aanwezige vormen van zelfsturing en zelfregulering. De maatschappelijke situatie wordt ook complexer. Meer en meer wordt van de overheid verwacht dat ze reageert op complexe problemen. Het hiërarchisch model blijkt hiervoor op zijn grenzen te botsen en er wordt een nood vastgesteld aan processen van coördinatie en sturing waarbij niet enkel overheidsactoren, maar ook private actoren (burgers, organisaties) zijn betrokken. Het model van beleidsnetwerken biedt hiervoor een alternatief. Een beleidsnetwerk is een geheel van actoren die publiek, semi-publiek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze actoren heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen. Elk van de actoren tracht deze te realiseren door andere actoren te beïnvloeden. Niet alleen de overheid stuurt dus, maar ook private actoren trachten bijvoorbeeld de overheid te beïnvloeden. In een netwerkmodel worden ook andere sturingsinstrumenten gebruikt dan in de hiërarchie. Overleg, prestatiemeting, convenanten, zijn instrumenten die meer aansluiten bij het netwerkmodel. Bekkers (1994) onderscheidt twee sturingsmodaliteiten. Enerzijds zijn er de instrumenten die sturen op de grenzen van de organisatie, en die bijvoorbeeld gebruik maken van input- en outputparameters of sturen met behulp van incentives. Nog een stap verder gaat Situering van het onderzoek en theoretisch kader 5

16 het sturen van de beleidsnetwerken zelf. Via allerlei afwegings- en besluitvormingsarrangementen tracht men te komen tot gemeenschappelijke definities van relevante ontwikkelingen en oplossingen te vinden op grond van gemeenschappelijke wilsvorming. Communicatie en contracten kunnen hierin een rol spelen. 3.2 Definiëring van begrippen De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991) definiëren sturing als doelconforme beïnvloeding van maatschappelijke wisselwerkingen. Essentieel daarbij is de doelgerichtheid van de sturing. Een actor dient zich eerst een doel gesteld te hebben, wil er sprake zijn van sturing. Dit geldt ook voor een overheid die wenst te sturen. Eenmaal het doel bepaald, stelt zich de vraag hoe de overheid deze doelen kan bereiken. M.a.w. welke instrumenten kan de overheid inzetten om haar doelen te bereiken? Op deze instrumenten gaan we verder in deze tekst nader in. Merk op dat het te sturen object in deze definitie niet de actor is, maar de maatschappelijke wisselwerking. Hierin wordt een benadering vanuit het netwerkmodel duidelijk. Als we hierna over sturing zullen spreken, is het dus niet in de enge klassieke betekenis, in de zin van een overheid die actoren stuurt, maar in de betekenis die hieraan wordt gegeven in de netwerkbenadering. Van Oovermeeren (2007) definieert toezicht als het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. In zijn zuiverste vorm valt de interventie niet onder toezicht, maar onder het sturen. Men zou toezicht kunnen zien als een vorm van sturing. Van Overmeeren meent dat van toezicht onmiskenbaar een sturende werking uitgaat. Naarmate de beoordelingscriteria bij toezicht concreter zijn en er duidelijker consequenties aan het toezicht verbonden worden, zal er een groter sturende effect van uitgaan. Toch wijst Van Overmeeren ook op het verschil: bij sturing gaat het over beïnvloeding via de voordeur, bij toezicht via de achterdeur. Omwille van dit verschil zullen we sturing en toezicht afzonderlijk behandelen. De term controle gebruiken we hierna als synoniem voor toezicht. We stellen wel vast dat vooral de term controle in de praktijk vaak in een enge betekenis wordt gebruikt, met name enkel verwijzend naar controle van de wettelijkheid. Met ordening bedoelen we zoals Van Overmeeren (2007) de verdeling van bevoegdheden, verantwoordelijkheden, middelen en risico s. Ordening gaat vooraf aan sturing. Ze bepaalt wie welke taken in de sturing opneemt. Ordening staat in principe los van de doelstellingen die men nastreeft, terwijl sturing juist in functie staat van doelstellingen. 3.3 Vormen van sturing In de literatuur zijn diverse pogingen ondernomen om sturingsinstrumenten te inventariseren en in te delen in groepen. De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991) stellen dat instrumenten zich moeilijk laten catalogiseren. Het is makkelijker te spreken van groepen van instrumenten. Van der Doelen (1993) maakt een onderscheid tussen drie sturingsmodellen. De Bruyn & Ten Heuvelhof spreken van eerste en tweede generatie instrumenten Sturingsmodellen Een vaak gehanteerde indeling van beleidsinstrumenten is deze gebaseerd op het onderscheid tussen het communicatieve model, het economische model en het juridische model (Van der Doelen, 1993). Het communicatieve sturingsmodel steunt op het vertrouwen in de ratio. Kenmerkend voor dit model is dat de overheid via het overdragen van 6 Hoofdstuk 1

17 informatie het gedrag van de burgers wil wijzigen, door de kennis of de waardering van bepaalde keuzemogelijkheden te veranderen. Het economische sturingsmodel steunt op de utilitaristische traditie. Het uitgangspunt van dit model is dat men het gedrag kan veranderen door financiële stimuli, zoals heffingen en subsidies, begeleid door bepaalde regels. Ze gebieden of verbieden een gedrag niet, maar beïnvloeden de kosten en baten van de alternatieven. Het juridisch model is gebaseerd op het oudheidsdenken. Gedrag wordt gestuurd via geformaliseerde gedragsregels waarin wordt bepaald wat overheid en burgers moeten doen en laten. Van der Doelen meent dat deze drie vormen geen opklimmende mate van dwang inhouden, zoals sommigen suggereren. De drie modellen kennen stimulerende en sanctionerende varianten. De stimulerende varianten (voorlichting, subsidies en convenanten) zijn facultatief te gebruiken en versterken vooral de haalbaarheid van het beleid. De repressieve varianten (propaganda, heffingen, gebod of verbod) worden door de overheid dwingend opgelegd en bevorderen vooral de doeltreffendheid van het beleid. De vraag welke beleidsinstrumenten of welke varianten het best geschikt zijn om de vooropgestelde doelen te bereiken, kan niet zomaar worden beantwoord. De verscheidenheid aan beleidsinstrumenten en de complexiteit van de omstandigheden waarbinnen deze instrumenten worden toegepast, is daarvoor vaak te groot. De uitdaging bestaat er in binnen de gegeven context een optimale instrumentenmix te ontwikkelen. Van der Doelen pleit in dit opzicht voor een Geven en Nemen strategie, d.w.z. het evenwichtig combineren van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten, omdat dit bijdraagt tot een legitiem en effectief beleid Eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991)maken een onderscheid tussen de eerste generatie en de tweede generatie sturingsinstrumenten. De eerste generatie sturingsinstrumenten getuigt van het geloof dat de werkelijkheid manipuleerbaar is. Dit sturingsinstrumentarium dateert van het einde van de 19de eeuw en bestaat in hoofdzaak uit regulering. Oorspronkelijk beperkte de wetgeving zich tot het vastleggen van normen en waarden. Naar het einde van de 19de eeuw werden wetten meer en meer gebruikt als instrument voor maatschappelijke verandering. Als gevolg van dit proces werd de familie van de regulerende instrumenten zeer divers: toezichtsregels, planvoorschriften en beleidsregels zijn voorbeelden van dergelijke instrumenten. Kenmerkend voor deze instrumenten is dat ze eenzijdig en direct zijn. Het eenzijdige karakter van regulerende instrumenten duidt er op dat een overheid normen (geboden of verboden) oplegt aan te sturen actoren. Het directe karakter betekent dat het gebod of verbod zich richt op de gewenste of verboden handeling. Aan deze eerste generatie sturingsinstrumenten zijn heel wat beperkingen verbonden. De Bruyn & Ten Heuvelhof sommen de volgende beperkingen op: een overheid die wet- en regelgeving als instrument inzet, kan worden geconfronteerd met een burger (actor) die van diezelfde wet- en regelgeving gebruik maakt om zijn positie af te schermen; wet- en regelgeving wordt gekenmerkt door stabiliteit en kan vaak niet snel en flexibel genoeg worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden; indien een overheid bepaalde gedragingen wil verbieden of gebieden, moet ze veelal over gedetailleerde informatie beschikken; het eenzijdig opleggen van normen kan contraproductief zijn, strakke regels nodigen uit tot verzet en kunnen creativiteit doden; wet- en regelgeving is onvoldoende berekend op de confrontatie met een complexe realiteit, en dit is juist één van de kenmerken van de moderne, geïndustrialiseerde samenleving; Situering van het onderzoek en theoretisch kader 7

18 de inzet van regulerende instrumenten roept de plicht op deze regels te doen naleven, wat een inspanning vraagt die in een complexe samenleving niet of nauwelijks is op te brengen. De mate waarin deze beperkingen zich manifesteren, hangt af van de context waarin de instrumenten worden toegepast. De Bruyn & Ten Heuvelhof stellen dat de beperkingen zich meer manifesteren naarmate de realiteit meer beantwoordt aan het netwerkmodel. De tweede generatie sturingsinstrumenten beïnvloeden op een andere wijze dan de juridische instrumenten het gedrag van maatschappelijke actoren. Ze kunnen de eerste generatie instrumenten aanvullen of versterken. Deze instrumenten trachten om te gaan met de genoemde kenmerken van actoren. De Bruyn & Ten Heuvelhof geven vijf soorten van instrumenten met voorbeelden, die we zelf ook aanvulden vanuit andere literatuur: meerzijdige instrumenten (contractmanagement, prestatie-afspraken, gedragscodes, ) invloed via personen of netwerken; incentives (subsidies, heffingen, ) kengetallen (performantie-indicatoren); communicatieve instrumenten (overleg, informatie, overtuiging, advisering, ). Deze instrumenten bieden meer mogelijkheden om sturend op te treden in een netwerkmodel om volgende redenen: de tweede generatie instrumenten slagen er beter in om in te spelen op de verschillen tussen de actoren; fine-tuning is mogelijk; een aantal van de tweede generatie instrumenten respecteert de geslotenheid (autonomie) van de te sturen actoren (bv. convenanten), anderzijds zijn er instrumenten die juist de geslotenheid van deze actoren doorbreken (bv. invloed via personen); meerzijdige instrumenten (bv. overleg) bieden een beter antwoord op interdependenties tussen overheid en actoren dan eenzijdige instrumenten. Enigszins merkwaardig is dat we in de betreffende literatuur zeer weinig terugvinden over de functie die erkenning van organisaties kan vervullen. In de meeste inventarisaties is dit zelfs niet opgenomen. Men kan het beschouwen als een vorm van regulering, het aan organisaties toestaan om bepaalde activiteiten uit te voeren indien zij aan een aantal regels voldoen. Daarom hebben we erkenning opgenomen bij de bespreking van de eerste generatie sturingsinstrumenten. De Kam (2003) zegt over de Nederlandse corporaties dat het toegelaten instellingen zijn op grond van de woningwet en dat de toelating bedoeld is om waarborgen te scheppen tegen misbruiken van het particulier initiatief. Daar tegenover staat dat de overheid prestaties van deze corporaties verwacht. Van Kam legt daarmee de relatie tussen erkenning en prestaties. 3.4 Vormen van toezicht Extern versus intern toezicht Hierboven definieerden we toezicht als het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen en het zich daarna vormen van een oordeel daarover. Dergelijk toezicht kan zowel intern als extern worden georganiseerd. Zoals we hierboven verduidelijkten wordt in het huidige bestuurskundige denken (en in de bestuurskundige praktijk) groot belang gehecht aan de autonomie van de actoren. Tegenover deze autonomie staan nieuwe vormen van toezicht. De grotere autonomie impliceert de verwachting dat de actoren zelf mee instaan voor het toezicht op hun eigen prestaties. De actor zelf dient dus mee in te staan voor het opvolgen en evalueren van de handelingen met 8 Hoofdstuk 1

19 oog op een tijdige bijsturing ervan. Dit is wat we verstaan onder intern toezicht. Onder extern toezicht verstaan we het toezicht uitgeoefend door de overheid die in haar beleid aan de actoren een aantal taken toevertrouwt Toezicht op de wettelijkheid dan wel op prestaties De meest gekende en traditionele vorm van toezicht is een controle op de wettelijkheid van de uitgevoerde handelingen. De controles dienen te verzekeren dat alles volgens de regels verloopt. De wettelijkheidscontrole kan zowel intern als extern worden uitgevoerd. Een voorbeeld van interne controle op de wettelijkheid is de aanstelling van een bedrijfsrevisor die de wettelijkheid van de financiële rekeningen controleert en attesteert. Deze vorm van toezicht ligt in het verlengde van de eerste generatie sturingsinstrumenten In lijn met de boven geschetste evolutie van een hiërarchisch model naar een netwerkmodel bleek echter in de praktijk een beperking van de controle op de wettelijkheid niet langer adequaat. Naarmate de uit te voeren taken complexer worden, bleek deze manier van werken echter niet meer beheersbaar. Managers werden geconfronteerd met een veelheid aan regelgeving. Naarmate het aantal regels toeneemt, stijgt bovendien ook de kostprijs van controle. Het alternatief is een toezicht op resultaten. Dit houdt in dat de toezichthoudende instantie de uitvoerende organisatie toelaat de voornaamste beslissingen zelf te nemen, maar dan achteraf (ex post) beoordeelt in welke mate de vooropgestelde doelstellingen zijn bereikt. De hedendaagse new public management literatuur benadrukt het belang van een toezicht op prestaties. Deze manier van controleren draagt er toe bij dat managers hun deskundigheid kunnen aanwenden om de juiste beslissingen te nemen, wat verwacht wordt bij te dragen tot de efficiëntie. Bovendien dwingt het de organisatie om zich te concentreren op het vervullen van de missie eerder dan op het volgen van procedures. De veronderstelling die aan de basis ligt van deze denkwijze is dat een grotere autonomie bijdraagt tot de performantie van de organisatie, maar dit evenwel slechts wanneer (a) de controle gebaseerd is op duidelijke doelstellingen, de resultaten gemeten worden en achteraf geëvalueerd, (b) incentieven aanwezig zijn om naar de resultaten te werken. Bijgevolg wordt aangenomen dat het verminderen van inputcontrole (procescontrole) gepaard moet gaan met controle van resultaten, maar ook dat toezicht op prestaties alleen werkt wanneer er een zekere vorm van autonomie is (Verhoest e.a., 2004). Deze vorm van toezicht ligt in het verlengde van de tweede generatie sturingsinstrumenten. 3.5 De functie van prestatiemeting Terminologie en definities Zowel in de Engelstalige als Nederlandstalige literatuur treffen we verschillende op elkaar gelijkende benamingen aan voor het meten van prestaties en resultaten: performance measurement, monitoring, performance monitoring, prestatiemeting. Enerzijds verwijzen al deze termen naar een gemeenschappelijke praktijk, samen te vatten met het werkwoord meten. Met andere woorden kunnen al deze termen benoemd worden met de algemene term meetsystemen. Echter, De Peuter e.a. (2007) maken een onderscheid tussen enerzijds prestatiemeting, wat sterk gelieerd is aan de beheerscyclus en de managementcontext, en anderzijds monitoring, wat overwegend gehanteerd wordt in een beleidscontext. Waar prestatiemeetsystemen kunnen dienen als verantwoordingsinstrument of als instrument om de werking van de organisatie te verbeteren, bieden monitoringsystemen een bijkomende meerwaarde in het ondersteunen van de beleidsplanning door de focus op de doelstellingen van het beleid. In dit hoofdstuk spreken we voorlopig verder over het meten van prestaties en gaan we nog voorbij aan de uitwerking van het meetsysteem als Situering van het onderzoek en theoretisch kader 9

20 monitoringsysteem dan wel als prestatiemeetsysteem. De keuze voor eerder het ene dan wel het andere, komt aan bod in hoofdstuk Wat is een meetsysteem? De termen meetsysteem en monitoring systeem worden doorgaans door elkaar gebruikt. We volgen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie dat aan dit onderwerp in de voorbije jaren meerdere studies en publicaties heeft gewijd. De Peuter e.a. (2007, p. 13) definiëren monitoren als: het verzamelen van informatie in de context van het beleid en het beheer, over geselecteerde aspecten of factoren. Monitoring als proces gebeurt op een systematische manier en is doorlopend aan de hand van periodieke metingen of registraties. Het monitoringsysteem of meetsysteem wordt door dezelfde bron omschreven als: een geheel van procedures en kanalen om gegevens te verzamelen, op te slaan, te verwerken en te rapporteren. Indicatoren zijn de basisbestanddelen van het monitoringssysteem. De Vlaamse overheid (2002) hanteert, in het kader van de indicatorenontwikkelling voor het lokaal sociaal beleid, volgende definitie. Een indicator is een meeteenheid (kwantitatief of kwalitatief) die verwijst naar een fenomeen dat niet rechtstreeks gemeten kan worden Motieven voor het opzetten van een meetsysteem Het meten van processen en resultaten in de publieke sector kreeg de laatste decennia toenemende aandacht. Dit hangt samen met de veranderende verwachtingen ten aanzien van de rol en verantwoordelijkheid van de overheid: de burger stelt volgens De Peuter e.a. (2007) hogere eisen aan de overheid. Tevens is het meten van processen en resultaten noodzakelijk om complexe maatschappelijke onderwerpen te ontrafelen en geschikte oplossingen te voorzien. Vandaar dat het openbaar bestuur meer en meer kennisintensief is geworden. Om aan deze kennisbehoefte te voldoen kan een meetsysteem opgezet worden. In het algemeen kunnen een drietal specifieke motieven worden onderscheiden voor het opzetten van een meetsysteem. Ten eerste kan een meetsysteem ontwikkeld worden voor de ondersteuning van beleidsplanning. In het kader van beleidsplanning, naast de beleidsuitvoering en beleidsbeoordeling in de beleidscyclus, kan het meten van prestaties en resultaten specifieke informatie aanbrengen om strategische en operationele doelstellingen mee vorm te geven. De informatie over het beleidsveld en de doelgroep waarop men zich wil richten, kan beslissingen met betrekking tot de doelstellingen en de te hanteren beleidsinstrumenten mee onderbouwen. Ook in het kader van financiële planning op korte, middellange of lange termijn kan het meten van prestaties en resultaten een ondersteunende rol spelen. Financiële indicatoren kunnen in combinatie met niet-financiële informatie het maken van keuzes in de besteding en aanwending van middelen onderbouwen en begeleiden. Bouckaert e.a. (2007) argumenteren dat middelenallocatie op basis van het meten van prestaties en resultaten in functie moet staan van het gewenste niveau van dienstverlening. Met andere woorden stellen zij dat het meten van prestaties en resultaten slechts kan bijdragen om de financiële implicatie te berekenen van een extra eenheid dienstverlening om zo het optimale niveau van dienstverlening te realiseren. Ten tweede kan het meten van prestaties en resultaten ook dienen om tijdens de uitvoering van het beleid de werking van overheidsorganisaties te verbeteren. Het meten van prestaties en resultaten kan het management van organisaties in 10 Hoofdstuk 1