Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Preventie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in het onderwijs Nr. 2 INHOUD Samenvatting 1. Inleiding 2. Gegevens en conclusies uit onderzoek 2.1 De registratie van het ziekteverzuim 2.2 Arbeidsongeschiktheid in het onderwijs 2.3 Oorzaken van verzuim en AOG 3. Regelgeving en uitvoering in de praktijk 4. Maatregelen ter preventie 4.1 Primaire preventie in de school VUT/ADV/DOP Het Formatiebudgetsysteetn (FBS) Loopbaanbegeleiding Verzuimbeleid in de school Sabbatical leave 4.2 Financiële betrokkenheid 42.1 Financiële pnkkels werkgevers Financiële prikkels werknemers 4.3 Herplaatsing 431 Ontslagbescherming arbeidsongeschikten Passende arbeid, scholmg, bemiddelmg 4.4 Organisatie professionele begeleiding, Bedrijfsgezondheidszorg Literatuur pagina F ISSN SDU uitgeverij 's Gravenhage 1990 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

2 SAMENVATTING Inleiding In de nota wordt een samenhangend pakket maatregelen gepresen teerd die er toe moeten leiden dat het beroep op de verzuim en arbeids ongeschiktheidsregelingen in het onderwijs wordt teruggedrongen. De nota vormt een actieplan voor de uitwerking van maatregelen voor onderwijs in het kader van het volumebeleid dat de regering voor het bedrijfsleven en de overheid nastreeft. De voorgestelde maatregelen zijn bedoeld als aanvulling op de algemene maatregelen ten aanzien van het overheidspersoneel waartoe de Ministerraad heeft besloten en die in augustus aan het CGOA werden gepresenteerd. Gegevens en conclusies uit onderzoek De nota begint met een cijfermatige presentatie en analyse van de ontwikkelingen van het verzuim en de arbeidsongeschiktheid en de achtergronden daarvan. Enkele saillante bevindingen zijn: - de verzuimtoename van 4,7% in 1976 naar 7,2% in 1989; - 80% van alle verzuim wordt gegenereerd door 13,5% van het personeel; - de ontwikkeling van het verzuim van ouderen vanaf 55 jaar (wanneer ADV, DOP en VUT effekt sorteren) daalt sterk en blijft 50% a 60% achter bij de verwachte ontwikkeling; - het arbeidsongeschiktheidsrisico (AOG) is in het onderwijs ca. 13 per gemiddeld per jaar tegen 11 per personeelsleden bij de overheid; - het beeld van een stabiel AOG-niveau is geflatteerd door het saldo van een stijging van de arbeidsongeschiktheid bij het onderwijspersoneel van 30 tot 50 jaar en een dramatische daling bij het personeel met recht op ADV, DOP, VUT; - een sterke volumestijging dreigt te ontstaan als gevolg van de voort gaande vergrijzing in de groepen van middelbare leeftijd, in combinatie met een versterkend effekt indien de huidige vormen van ADV, DOP en VUT verdwijnen. Uit het onderzoek naar de oorzaken van het verzuim en de arbeidson geschiktheid in het onderwijs blijkt dat er veel verschillende, elkaar versterkende oorzaken zijn aan te geven die gelegen zijn in zowel persoonlijke omstandigheden als in de schoolorganisatie en de arbeids omstandigheden. Als sterk op de voorgrond tredende faktoren moeten echter worden genoemd de hoge taakbelasting als gevolg van problemen met de klas, conflicten met de schoolleiding en de collega's en de drukke werksituatie die met name optreedt door een ongelijke taakverdeling. Tevens zijn er signalen van onvoldoende ontwikkeld management en personeelsbeleid in de scholen. Belemmerende faktoren voor verbetering van de situatie zijn gelegen in de regelgeving (formatie en rechtspositie), in het bekostigingsstelsel (ontbreken van financiële prikkels), in de kleinschaligheid van de instel lingen (flexibiliteit van personeelsbeleid en arbeidsorganisatie) en het ontbreken van deskundige begeleiding en advisering. Gezien de ernst van de situatie en de diversiteit van de oorzaken wordt een complex van maatregelen noodzakelijk geacht, verdeeld over werkgevers, werknemers en uitkerings-/begeleidende instanties. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

3 Maatregelen 1. Primaire preventie in de school 1.1. Vut/Adv/Dop Voorgesteld wordt ook voor de toekomst een beleid gericht op taakvermindering van oudere onderwijsgevenden in stand te houden (seniorenbeleid) Het Formatiebugetsysteem Dit systeem verandert de financiële relatie tussen het departement en de instellingen in het primair en secundair onderwijs en leidt tot een aanzienlijke vergroting van de autonomie en de financiële verantwoorde lijkheid. De mogelijkheden van de scholen voor het voeren van een op de scholen toegesneden formatie en personeelsbeleid zullen sterk toenemen. Het formatiebudgetsysteem zal van grote betekenis zijn voor het ontwikkelen van een taakverdelings en taakbelastingsbeleid in de scholen en de versterking van het management Loopbaanbegeleiding Ondanks de beoogde verbeteringen in de arbeidsorganisatie en arbeidsomstandigheden kunnen docenten vastlopen in hun loopbaan en gaan dysfunktioneren. Een alerte reactie van de omgeving kan verzuim e.d. voorkomen. Ter zake zal een cursus worden ontwikkeld bestemd voor schoolleiders e.a. ten einde hen tijdig en adequaat te leren reageren op signalen van dysfunktioneren i.v.m. de loopbaan of andere omstandig heden Verzuimbeleid in de school Het Nederlands Instituut voor Arbeidsomstandigheden is gevraagd offerte uit te brengen voor het ontwikkelen van op scholen toegesneden methoden en instrumenten waarmee de scholen in staat worden gesteld concreet preventiebeleid in de school te kunnen opzetten en uitvoeren Sabbatical leave De ook in de Biza-maatregelen aangegeven suggestie terzake van tijdelijk verlof zal verder worden onderzocht op haalbaarheid en modaliteit in het onderwijs. 2. Financiële betrokkenheid van scholen bij volumebeleid 2.1. Financiële prikkels werkgevers In dit kader wordt, aansluitend op de voorstellen die gedaan zijn in het kader van het Formatiebudgetsysteem, voorgesteld te komen tot een Vervangingsfonds ter dekking van de kosten van vervanging van zieke onderwijsgevenden. Werkgever en werknemers in het onderwijs dienen in het bestuur van dit fonds vertegenwoordigd te zijn. Doordat schoolbe sturen er belang bij hebben dat de aan het fonds af te dragen premie zo laag mogelijk zal blijven ontstaat er een financiële prikkel bij de scholen om verzuimbeleid te voeren. Deze prikkel kan nog worden versterkt door het eventueel batig saldo van het Fonds jaarlijks in de vorm van premie restitutie uit te keren aan de scholen die beduidend lager hebben gedeclareerd dan het gemiddelde. Voorts wordt gedacht aan een bonus Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

4 regeling voor werkgevers die geheel of gedeeltelijk herplaatsbaar verklaarde arbeidsongeschikten van andere werkgevers in dienst nemen. Deze bonus zou kunnen worden gefinancierd uit de besparing op de herplaatsingswachtgelden. Als verplichting met een financiële sanctie wordt ten slotte voorgesteld een verplichting voor schoolbesturen om binnen drie maanden na een ziekmelding een onderzoek te doen plaats vinden gericht op mogelijke maatregelen ter herstel of ter voorkoming van blijvende arbeidsongeschiktheid. Bij arbeidsongeschiktheid kan - in die sectoren van het onderwijs waar lump sum financiering plaatsvindt - ook gedacht worden aan een bonus-malussysteem, wanneer dit bij de overheid in het algemeen gebeurt Financiële prikkels voor werknemers Voorgesteld wordt de inventarisatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid terzake van de verschillende vormen die thans in het bedrijfsleven worden toegepast af te wachten. Op grond van deze inventarisatie zal ik mij nader beraden. 3. Herplaatsing van arbeidsongeschikt verklaard personeel 3.1. Versterkte ontslagbescherming Voorgesteld wordt een versterkte ontslagbescherming in te voeren voor arbeidsongeschikt verklaard personeel waarvoor restcapaciteit is vastgesteld. Hoe de schadeloosstelling voor de verloren arbeidsprodukti viteit moet plaatsvinden, is nader onderwerp van studie. Deze dient vooraf te gaan aan de besluitvorming over eventuele invoering van de maatregel. Invalshoek bij de studie is dat de voordelen van deze maatregel ook moeten neerslaan bij degene(n) die deze voordelen genereren. Ontslag zou uitsluitend kunnen worden toegestaan ingeval door een onafhankelijke partij is vastgesteld dat de werkgever niet in staat is andere passende arbeid aan te bieden Passende arbeid, scholing, bemiddeling Ook ten aanzien van herplaatsbaar verklaarde onderwijsgevenden is een herbezinning nodig t.a.v. de criteria die gelden voor het begrip passende arbeid. Voorts kunnen effecten worden verwacht van de voorstellen die in het kader van het wachtgeldbeleid zijn gedaan. In dit verband wordt er naar gestreefd de mogelijkheden van het ABP om regelingen te treffen voor arbeidsplaatsaanpassing, scholing, het verlenen van faciliteiten ten behoeve van passende arbeid verder te ontplooien. 4. Organisatie van de professionele begeleiding 4.1. Verzekeringsgeneeskundige begeleiding (controle op verzuim, keuringen, het geven van werkadviezen en prognoses aan de school, adviseren over maatregelen voor herstel en reïntegratie) zoals die als organieke functie voor het bedrijfsleven wordt uitgeoefend door de bedrijfsverenigingen ontbreekt in het onderwijs. Opvulling van deze lacune is noodzakelijk. Het is de vraag of deze functie kan worden gecombineerd met de functies van de bedrijfsgezondheidszorg. Overwogen kan worden de verzekeringsgeneeskundige taken op te dragen aan het op te richten Vervangingsfonds Instelling van bedrijfsgezondheidszorg voor het primair en secundair onderwijs wordt noodzakelljk geacht maar de organisatie en werkwijze Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

5 van de zorg dienen zodanig te worden gekozen dat een volumebe perkend effekt op voorhand aannemelijk is. Het accent zal daarbij moeten liggen op taken gericht op collectieve preventie op schoolniveau. Nagegaan zal worden in hoeverre een arrangement tot stand kan worden gebracht waarbij de voordelen van de instelling van bedrijfsgezond heidszorg ook neerslaan bij degene(n) die deze voordelen tot stand brengen c.q. financieren. Deze punten vinden hun vertaling in par. 4.2 en 4.4. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

6 NOTA INZAKE PREVENTIE VAN ZIEKTEVERZUIM EN ARBEIDS ONGESCHIKTHEID IN HET ONDERWIJS 1. Inleiding Sedert 1975 wordt, overigens naar aanleiding van vragen van de Kamer, op steekproefbasis het ziekteverzuim van onderwijspersoneel geregistreerd. Tevens werden sindsdien diverse achtergrondstudies verricht naar de oorzaken van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid (in het vervolg: AOG) met het doel aangrijpingspunten te vinden voor op preventie gericht beleid. Het onderzoek had drie belangrijke ontwikke lingen tot gevolg. - Het Experiment met Bedrijfsgezondheidszorg voor Onderwijsper soneel. Dit is speciaal gericht op het verkrijgen van informatie omtrent de aan de praktijk van de bedrijfsgezondheidszorg te stellen organisato rische voorwaarden voor doeltreffend preventief beleid in samenwerking met bestuur, directie en werknemers. - Het onderzoek Taak en Organisatie in het voortgezet onderwijs (OTO). Dit onderzoek diende een nader inzicht te geven in de taak en organisatieproblemen mede in relatie tot ziekteverzuim en stress of taakbelasting. - De taakverminderingsmaatregelen ADV, VUT, DOP. Deze werden, mede in het kader van een werkgelegenheidsbeleid, speciaal voor ouderen getroffen met het doel hun taak te verlichten. Indien deze taak in het geheel te zwaar wordt gevonden, wordt zelfs de kans geboden geheel uit te treden, op een andere, plezieriger manier dan door een arbeidsongeschiktheidsprocedure. Tijdens de UCV van 24 oktober 1988 werd de motie Leijnse c.s. aangenomen met het verzoek aan de regering de Kamer te informeren over maatregelen die zij in het kader van de preventie van langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid van onderwijsgevenden denkt te nemen. De motie kwam op een moment dat juist aan een eerste concept werd gewerkt van een preventienotitie als sluitstuk van de hiervoor vermelde onderzoeken. Als gevolg van de val van het Kabinet in 1989 werd het werk aan de notitie uitgesteld. Vervolgens werd besloten te wachten op de resultaten van het Experiment Bedrijfsgezondheidszorg voor Onder wijspersoneel zodat een beleidsreactie hierop in de notitie kon worden opgenomen. Deze notitie vormt dus in eerste instantie het antwoord op de motie Leijnse met inbegrip van de beleidsconclusies die aan het Experiment Bedrijfsgezondheidszorg worden verbonden. Een afzonderlijke ontwikkeling vormt het volumebeleid van de regering dat vanaf 1989 wordt voorbereid. Het Kabinet heeft in de regeringsver klaring aangegeven ernst te willen maken met het terugdringen van het volume van de arbeidsongeschiktheid. Het Kabinet heeft zich ten doel gesteld om zo snel mogelijk te komen tot stabilisatie van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen. In dit verband werden aanbeve lingen voor concrete maatregelen gevraagd en gekregen van de Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen bestaande uit vertegenwoordigers van werknemers, werkgevers en overheid. De uitgebrachte voorstellen zijn primair gericht op het bedrijfsleven. Het Kabinet heeft zich echter voorgenomen met voortvarendheid (in beginsel dezelfde) maatregelen te treffen voor het overheidspersoneel en daarmee de G en G-sector en de marktsector met des te meer overtui gingskracht te benaderen. Het wordt zowel vanuit sociaal als vanuit financieel oogpunt van groot belang geacht dat ook voor de onderwijs sector effectieve maatregelen worden ontwikkeld om ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid terug te dringen. Ter illustratie van de orde van grootte van de sociale en financiële problemen dienen de volgende cijfers: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

7 - «rendementsverlies» als gevolg van ziekteverzuim (7,5%) in het primair en secundair onderwijs: ca. f 1 miljard - kosten van vervanging bij ziekte: ca. f 500 miljoen - jaarlijkse instroom AOG: ca personeelsleden - kosten van uitkeringen bij AOG: ca. f 800 miljoen. In dit bedrag is een groot deel inbegrepen afkomstig van de AAF dat de AAW-uitkeringen verricht ten behoeve van alle ingezetenen in Nederland. Elk preventief effekt van het volumebeleid zal gezien boven staande bedragen leiden tot besparingen die vooral ten gunste komen van het ABP en het AAF. Behalve de reactie op de motie Leijnse vormt deze notitie ook de concrete invulling voor onderwijs van het volumebeleid dat de regering nastreeft. Aan het volumebeleid in het onderwijs moeten mijns inziens drie randvoorwaarden worden gesteld: a. de maatregelen mogen het voorzieningenniveau in het onderwijs niet aantasten, b. de maatregelen mogen niet leiden tot afwenteling op andere voorzieningen, zoals b.v. de arbeidsongeschiktheidsregeling voor ABP-ambtenaren, c. het uitgangspunt dat de overheid de «onvermijdbare kosten» voor instandhouding van scholen vergoedt aan de schoolbesturen kan niet doorbroken worden. De indeling en de hoofdlijnen van het hoofdstuk «Maatregelen» sluit aan bij het Kabinetsstandpunt dat naar aanleiding van de interimrap portage van de Tripartite Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschikt heidsregelingen werd uitgebracht en bij de gedachtevorming van het ABP over volumebeleid waarover ambtelijk overleg heeft plaatsge vonden. In het volgende hoofdstuk wordt eerst een cijfermatig inzicht verschaft in de ontwikkelingen in de omvang van het ziekteverzuim en de arbeids ongeschiktheid van onderwijsgevenden. In het tweede gedeelte wordt ingegaan op de uit onderzoek naar de oorzaken van ziekteverzuim en invalidering verkregen inzichten. Deze bieden aanknopingspunten voor preventief beleid. 2. Gegevens en conclusies uit onderzoek 2.1. De registratie van het ziekteverzuim Vanaf 1975 wordt in opdracht van de minister van Onderwijs en Wetenschappen door de Werkgroep Arbeidsvraagstukken en Welzijn van de Rijksuniversiteit te Leiden het verzuim geregistreerd van het onder wijspersoneel in het primair en secundair onderwijs (incl. HBO). Het onderzoek wordt jaarlijks uitgevoerd bij een representatieve steekproef van ca. 500 scholen en ca personeelsleden. Dit project heeft tot doel een nauwkeurig en betrouwbaar beeld te geven van de omvang en aard van het ziekteverzuim, gedifferentieerd naar diverse school, functie en persoonskenmerken. Het registratieproject is statistisch van aard, d.w.z. dat uitsluitend wordt gevraagd naar objectieve, cijfermatige gegevens en dat geen vragen worden gesteld waarmee oorzaken van verzuim kunnen worden aangetoond. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het ziekteverzuim van het onderwijzend personeel sedert het begin van de registratie. Tweede Kamer, vergaderjaar ,21 834, nr. 2

8 Tabel 1' De ontwikkeling van het ziekteverzuim vanaf jaar zv% freq gzd ,7% 5.0% 6,4% 7,3% 7,2% ,0 12,8 13,6 15,5 14,8 1 zv%: het procentueel aantal ziektedagen van het totale aantal mandagen in de registratie periode freq.: verzuimfrequentie, het aantal ziekmeldingen per 100 manjaren gzd: gemiddelde ziekteduur per geval in kalenderdagen Het ziekteverzuimpercentage (zv%) is afhankelijk van het aantal ziektege vallen (freq) en de duur van het verzuim per geval (gzd). De gegevens laten zien dat het verzuim in de loop der jaren fors toeneemt door zowel het stijgen van de frequentie als van het gemiddeld aantal dagen per geval. Zowel frequent als langdurig verzuim is geconcentreerd bij slechts een kleine groep personeelsleden: in 1989 was 13,5% van het personeel verantwoordelijk voor 80% van alle verzuim. Deze kleine groep is meer dan 10% van het jaar afwezig. In 1980 ging het nog om 10% van het personeel. Het personeel dat 10% of meer van het jaar verzuimt is in de laatste tien jaar dus met 35% toegenomen. Voor een gedetailleerd inzicht in de ontwikkelingen wordt verwezen naar de rapporten die elk jaar worden gepubliceerd en aan het parlement ter beschikking worden gesteld(1). In het kader van deze notitie is echter interessant te bezien hoe de ontwikkeling van het verzuim is geweest van de oudere onderwijsgevenden. Er werden immers diverse werkgelegen heidsmaatregelen getroffen die speciaal voor de ouderen mede tot doel hebben hun taak te verlichten en ziekteverzuim te voorkomen. In de volgende tabel worden de relevante gegevens gepresenteerd voor enkele leeftijdscategorieën. Tabel 2 De ontwikkeling van het ziekteverzuim naar leeftijd Leeftijd Ziekteverzuimpercentage in: <29 jaar jaar jaar jaar 1 >55 jaar' 2,9% 3,2% 3,8% 7,0% 14,3% 3,6% 4,6% 5,4% 7,2% 13,9% 4,5% 5,6% 6,4% 10,3% 16,7% 4,8% 6,5% 7,5% 13,2% 12,6% 5,1% 6,3% 7,5% 10,9% 11,2% 1 In 1976: jaar resp. > 60 jaar Er is een consequente rechtlijnige relatie tussen leeftijd en verzuim. Met uitzondering van de leeftijdsgroep van 55 jaar en ouder is het verzuim sedert 1976 in alle leeftijdscategorieën met zo'n 55 a 100% toegenomen. Onder personeel in de leeftijd van 55 jaar en ouder daalde het verzuim daarentegen flink t.o.v Het verzuimniveau van het oudere personeel blijft daarmee ca. 50%-60% achter bij de verwachte ontwikkeling. Het is dus heel opmerkelijk dat in een situatie van stijgend verzuim, het verzuim van ouderen zelfs daalt beneden het niveau van 13 jaar eerder. Derhalve mag worden verondersteld dat ADV en VUT-maatregelen in het onderwijs de afgelopen jaren inderdaad het beoogde preventieve effect hebben uitgeoefend op het ziekteverzuim van het oudere personeel. Het gaat hierbij overigens om een tweeledig effekt, nl. om een absolute afname van het volume doordat de betrek kingsomvang van het ouder personeel afneemt (en er dus geen sprake meer is van verzuim) en om een meer relatieve afname van het verzuim doordat het overblijvend personeel minder ziek is. Het aandeel van het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

9 ouder personeel in het verzuimvolume in het onderwijs is derhalve zowel in relatieve als in absolute zin sterk afgenomen. Doordat het verzuim echter in de veel omvangrijker, andere leeftijdsgroepen steeg, nam desondanks het gemiddeld verzuimpercentage toe. Complementair hieraan moet worden verwacht dat elke vermindering van de ADV, VUT en DOP-kansen gepaard zal gaan met grote uitverdieneffekten. Medio verscheen een rapport van een in opdracht van de minister van Onderwijs en Wetenschappen verrichte vergelijkende analyse over de jaren 1986 en 1987 tussen het ziekteverzuim in het onderwijs, de kwartaire sector en het bedrijfsleven (2). Na beschrijving van de vergelijkbaarheidsproblemen als gevolg van verschillen tussen die sectoren in registratiemethode, opleiding, arbeidsomstandigheden, representativiteit van gegevens en de desbetreffende door de onder zoekers gekozen oplossingen wordt in dat rapport opgemerkt: «De (hoger opgeleiden in de) kwartaire en profit-sector vormen een duidelijk lager verzuimende groep dan de overige sectoren.» (d.w.z. dan in de sectoren onderwijs, gezinszorg en gezondheidszorg). De volgende tabel uit het desbetreffend rapport illustreert deze conclusie. Tabel 3 Het ziekteverzuim van het onderwijzend personeel vergeleken met andere beroepsgroepen Onderwijs 6,2% Gezinszorg 6,7% GMD-sector 6,1% Kwartaire sector 4,4% Profitsector 3,1% ' V% is het percentage verzuimde werkdagen van het totaal beschikbaar aantal werkdagen per jaar. Mede op grond hiervan moet ik aannemen dat de ontwikkelingen van het verzuim in het onderwijs niet afgedaan kunnen worden als deeluit makend van een algemeen maatschappelijk verschijnsel. De oorzaken van het verzuim moeten daarom worden gezocht in de kenmerken van de onderwijsomgeving. Hierop wordt nader ingegaan in Arbeidsongeschiktheid in het onderwijs De toe of afname van het aantal arbeidsongeschikten in een beroeps sector is mede afhankelijk van de toe of afname van het personeelsbe stand. In het verleden heeft wel eens een misverstand geheerst dat de afkeuringsfrequentie van het onderwijspersoneel sterk toenam. Men gaf zich echter geen rekenschap van het effekt van het toen nog groeiende personeelsbestand. Voor een beoordeling van het afkeuringsniveau en de ontwikkeling van dat niveau in de tijd is daarom niet het aantal afgekeurden van wezenlijk belang maar het afkeuringsrisico. Dit is het aantal afgekeurden gedeeld door het aantal personeelsleden in het personeelsbestand uitgedrukt in een percentage of promillage. Tabel 4 geeft een vergelijkend overzicht van de arbeidsongeschiktheidsrisico's tussen overheid, onderwijs en bedrijfsleven. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2

10 Tabel 4 Ontwikkeling van blijvende arbeidsongeschiktheid in het primair en secundair onderwijs versus overheid en bedrijfsleven Onderwijs (3) Overheid (4) Bedrijf jaar pers. bestand aantal AOG AOG risico aantal AOG AOG risico WAO risico ,23% 1,17% 1.03% 1,22% 1,26% 1,28% ,1% 1,1% 0,9% 1,1% 1,2% 1,1% 1,39% 1,43% 1,38% 1,37% 1,46% Ten opzichte van 1984 is het afkeuringsrisico van onderwijspersoneel vrijwel gelijk gebleven in Het afkeuringsrisico van het overheids personeel (incl. onderwijs) beweegt zich op een stabiel niveau van 1,1%, d.i. 11 per personeelsleden. (Naar verluidt was in de jaren '85 en '86 sprake van administratieve achterstand bij het ABP). Deze cijfers geven echter een geflatteerd beeld van de feitelijke ontwikkelingen. De ontwikkelmg van de arbeidsongeschiktheid op een bijna stabiel niveau komt per saldo tot stand door een gigantische daling van de aantallen afgekeurde oudere personeelsleden en een verontrustende stijging van het risico onder het jongere personeel. De volgende tabel toont dit aan de hand van indexcijfers. Bij het overheidspersoneel als geheel (niet weergegeven) is eenzelfde richting in de ontwikkeling van het arbeidson geschiktheidsrisico aanwijsbaar met dien verstande dat de ongunstige ontwikkeling bij het jongere personeel veel gematigder is. Tabel 5 De ontwikkeling van het afkeuringsrisico van het onderwijspersoneel naar leeftijd. Leeftijd <30 jaar jaar jaar jaar >54 jaar De cijfers laten een dramatische stijging zien van het risico (aantal per 1 000) in de leeftijdscategorie van 30 tot 50 jaar. De daling van het AOG-risico van ouderen moet worden toegeschreven aan het gezamenlijk ADV, VUT en DOP-effekt, consistent met de bevindingen bij ziekteverzuim. Ook hier geldt derhalve dat vermindering van de kansen op taakvermindering en uittreden gepaard zullen gaan met een stijging van het beroep op de arbeidongeschiktheidsregelingen. De vooruitzichten voor de ontwikkeling van de AOG-aantallen zijn weinig florissant. Dit heeft te maken met de nog steeds toenemende aantallen onderwijspersoneelsleden in de middelbare leeftijdsgroepen, de vergrijzing respektievelijk de ontgroening. De volgende tabel laat zien hoe de leeftijdopbouw zich sinds 1982 heeft ontwikkeld. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 10

11 Tabel 6 Leeftijdsopbouw onderwijzend personeel vanaf leeftijd <30 jaar jaar jaar jaar 55 en ouder 31% 35% 22% 6% 6% 28% 37% 23% 7% 6% 17% 39% 30% 8% 5% 15% 38% 35% 10% 4% Op grond van de tabel moet dan ook worden aangenomen dat niet alleen voor personeel in de leeftijd van 40 tot 55 jaar (zie vorige tabel) de kans op arbeidsongeschiktheid is toegenomen maar dat onafhankelijk daarvan in de komende jaren tevens het volume - uitgedrukt in absolute aantallen AOG - zal stijgen als gevolg van de «grijze golf». In dit verband dient de betekenis van het begrip «stabilisatie» in de doelstelling van het kabinet nader te worden bezien. Stabilisatie van het leeftijdsspecifieke risico van AOG vergt gezien de leeftijdsopbouw van het personeelsbe stand aanzienlijk minder verstrekkende maatregelen dan stabilisatie van het gemiddelde risico. Een sterke toename van het arbeidsongeschikt heidsvolume lijkt zelfs onafwendbaar. Er is dan ook alle reden om met een grote beleidsinspanning het tij te keren Oorzaken van verzuim en nrbeidsongeschiktheid De vraag naar de oorzaken van het toenemend (langdurig) ziekte verzuim in het onderwijs is niet eenvoudig te beantwoorden. In opdracht van de minister van Onderwijs en Wetenschappen werden sedert 1975 diverse onderzoeken verricht naar de achtergronden van het langdurige verzuim en de arbeidsongeschiktheid van het onderwijspersoneel (5). Dit onderzoek werd vooral gericht op de personeelskenmerken, de arbeids organisatie en de arbeidsomstandigheden in de scholen. Hoewel met de onderzoeksresultaten veel bekend is geworden over de oorzaken van het langdung ziekteverzuim in het onderwijs is toch geen eenvoudige verklaring te geven voor het hoge niveau. Mede op grond van publikaties is te constateren dat de interpretaties van de oorzaken van ziekteverzuim variëren met de aard van het onderzoek dat naar het verzuim wordt ingesteld en met de onderzoekers of met het uiteenlopend perspectief van de instanties die met het verzuim van onderwijspersoneel te maken hebben. Zo wijt de vakbondsvertegenwoordiger het hoge verzuim aan te lage salarissen en te weinig personeel, de socioloog geeft de schuld aan de slechte organisatie van de arbeid en het gebrekkige personeelsbeleid in de school (6), de psycholoog neemt de midleven-crisis en burn-outver schijnselen als oorzaak (7) en de bedrijfsarts vermeldt vele lichamelijke een psychische klachten die optreden als gevolg van op elkaar inwer kende privé, functie en werksituatiekenmerken. Kennelijk geven zij geen van alle een volledige verklaring. Er moet dus in het algemeen worden geconcludeerd dat het ziekteverzuim in het onderwijs wordt veroorzaakt door een groot aantal op elkaar inwerkende factoren die te maken hebben met zowel persoonskenmerken als schoolorganisatie en arbeids omstandigheden. In het bijzonder werd op grond van het voormelde onderzoek (5) in het begin van de jaren tachtig in de Bijzondere Commissie de conclusie door de minister verdedigd dat een belangrijk deel van de verzuim en invalideringsproblemen kan ontstaan door het niet optimaal functioneren van schoolorganisaties, door ongelijke lasten verdeling onder leraren en door conflictueuze teamsituaties (8). Deze conclusie vormde destijds mede de aanleiding voor twee beleidsvoorbe reidende onderzoeken gericht op het verkrijgen van meer inzicht in de mogelijkheden voor verbetering van die situatie. Het zijn het Experiment Bedrijfsgezondheidszorg voor Onderwijspersoneel en het onderzoek «De Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 11

12 Taak en Organisatie van leraren in het voortgezet onderwijs» (OTO) die beide omstreeks 1984/1985 werden voorbereid en aanbesteed. Het experiment Bedrijfsgezondheidszorg Het experiment dat volgens de planning aan het eind van het schooljaar afliep, werd verricht naar aanleiding van onderzoek naar de oorzaken van ziekteverzuim en invalidering (5), (8). De resultaten van dat onderzoek leidden tot de gedachte dat de complexe en veelal zeer situatiegebonden verzuimproblemen het best op decen traal, d.w.z. op schoolniveau zouden kunnen worden aangepakt, daar waar de problemen ontstaan. Door de vaak persoonlijke kennis van zijn clientèle, van de werkplek en de werkomstandigheden in de individuele scholen werd de dienstverlening van de bedrijfsgezondheidszorg bij uitstek geschikt geacht om op maat hulp te verlenen. Gezien de vaak psychisch en sociaal geïndiceerde problematiek in de scholen werd een experimenteel model van dienstverlening gekozen dat door opname in het behandelingsteam van een bedrijfspsycholoog en een maatschap pelijk werker afwijkt van het traditionele, medische model. Het experiment werd gerealiseerd in de drie proefregio's Doetinchem en omgeving, Eindhoven en Tilburg, en met de medewerking van zeven bedrijfsgezondheidsdiensten. Aan het experiment namen gedurende de drie schooljaren van 1986 tot en met personeelsleden deel van 400 scholen in het basis en voortgezet onderwijs, ongeveer 90% van de regiopopulatie. Tijdens het spreekuur van de bedrijfsgezondheidsdienst werd onder meer opgetekend wat de oorzaken waren van de klachten. Het resultaat wordt in het volgende overzicht gepresenteerd (14). Waar ligt de oorzaak van de klachten/problemen? - fysische/chemische arbeidsomstandigheden 1% - ergonomische factoren 1% - niet passende taakinhoud, overbelasting 38% - schoolgebonden psycho-sociale factoren 39% - veranderende maatschappelijke factoren 17% - onderwijsbeleid overheid 18% - lichamelijke factoren 35% - intra-psychische of psychiatrische factoren 47% - privé omstandigheden 21% De percentages leiden tot de conclusie dat vaak twee of meer oorzaken aanleiding zijn van ziekteverzuim en verminderde arbeidsge schiktheid en dat het experimentele werkmodel aansluit op de proble matiek, gezien de hoge percentages met psychisch-sociale indicaties. In het volgende wordt meer informatie gegeven over de aard en werking van de hier weergegeven factoren in de schoolsituatie. Conclusies met betrekking tot de instelling en inrichting van BGZ naar aanleiding van het experiment komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Het onderzoek Taak en Organisatie VO (OTO) Van het OTO werd onder meer verwacht dat de resultaten een nader inzicht zouden geven in de achtergronden van ziekteverzuim inzoverre deze zouden worden veroorzaakt door de arbeidssituatie. De resultaten van eerder, specifiek op verzuim gericht onderzoek wezen immers in die richting (5). Het OTO heeft inmiddels de eerdere vermoedens bevestigd. Op grond van de bevindingen in het OTO, alsmede de eerder vermelde ziekteverzuimcijfers, ben ik van mening dat de taak van de leraar in veel gevallen een te hoge belasting vormt om tot op later leeftijd goed te Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 12

13 1 ABP: afkeuring wegens psychische stoor nissen: overheidspersoneel 47%, onderwijs personeel 60%. Zie ook (5.2.) pag. 9 blijven funktioneren. De hoge taakbelasting wordt voornamelijk veroor zaakt door: - problemen in de klas met ongemotiveerde of zich hinderlijk gedra gende leerlingen en het niet tegen de klassesituatie opgewassen zijn van de leraar; - problemen met het funktioneren van de schoolleiding en conflictsi tuaties met collega's of schoolleiding; - de druk in de werksituatie als gevolg van de hoge frekwentie waarmee de leraar in school en vooral thuis leerlingen, collega's en ouders op ongelegen momenten te woord moet staan, de vele vergade ringen en andere beroepsmatige contacten en de mate waarin de leraar naar zijn gevoel wordt belast door overwerk. Een groot deel van dit overwerk wordt veroorzaakt door een zeer ongelijke lastenverdeling over het lerarencorps. In dit verband spreekt de bevinding tot de verbeelding waaruit blijkt dat van de leraren met een volledige betrekking van 29 lesuur een deel van 25% een gemiddelde werkweek heeft van slechts 32 uur en een ander deel van 25% een werkweek maakt van gemiddeld 58 uur. Er is derhalve sprake van een taakverdelingsprobleem (dat overigens twintig jaar geleden ook al bestond) dat noodzakelijkerwijs gevolgen heeft voor de individuele taakbelasting. Ten slotte moet worden vermeld dat het leidinggevend of beleid voerend vermogen van het bevoegd gezag en de schoolleiding op diverse scholen kennelijk tekort schiet. In de rapportage wordt geconcludeerd dat het personeelsbeleid van scholen als kader voor maatregelen ter beheersing van taakbelasting en overwerk hooguit in aanzet is ontwikkeld. Voorts vormen signalen van het ABP-fonds met betrekking tot keuringsachtergronden èn de nergens zo hoge percentages afgekeurd personeel op psychische en sociaal-psychologische gronden 1 voldoende reden te veronderstellen dat het overgrote deel van de verzuim en afkeuringsproblemen geen (objectief) medische problemen betreffen. De vaak gestelde diagnose «overspannenheid» heeft strikt genomen geen medische oorzaak. Overspannenheid ontstaat als gevolg van het gezamenlijk effekt van arbeidsomstandigheden, werksfeer en motivatie, relatie met collega's en leerlingen en persoonlijke omstandigheden. Dat zijn faktoren die stuk voor stuk gezien onvoldoende grond voor afkeuring lijken te zijn. Het is daarom van belang dat werkgevers en werknemers ervan doordrongen raken dat «nood»voorzieningen voor ziekteverzuim en mvalidermg niet mogen dienen als «oplossing» voor problemen die verband houden met onvrede met het werk of conflicten. Problemen met het werk, met collega's, het gebrekkig funktioneren, onvoldoende scholing en andere zaken in de relationele en personele sfeer behoren op geëigende wijze binnen de werkkring te worden opgelost. Op grond van alle materiaal is de conclusie gerechtvaardigd dat tenminste een deel van alle verzuim en afkeuringsgevallen zich in een grijs gebied bevinden en als vermijdbaar moeten worden beschouwd. Overigens constateert het ABP-fonds dat keuringsaanvragen voor onderwijspersoneel twee maal zoveel als bij overheidspersoneel leiden tot een afwijzing. Dit wijst erop dat de aanleiding tot de keuring, geheel in de lijn van het voorgaande, geen erkende reden vormt voor afkeuring. Het managementprobleem dat uit het OTO-onderzoek naar voren komt wordt elders ook aangetroffen. In een recent in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd onderzoek (11) komt men tot overeenkomstige bevindingen. In een desbetreffend artikel in The Times Educational Supplement van wordt onder meer vermeld: «Teachers are more stressed than other groups under pressure...they are dissatisfied with the opportunities to use their abilities; their working hours and physical conditions; indus trial relations between management and teachers; the way their schools are managed; chances of promotion and most of all-their pay». Voorts: «Suitable training for headteachers is the most important measure Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 13

14 needed to alleviate teacher stress. The survey clearly showed that poor management was having a debilitating effect on classroom teachers». Alles in aanmerking nemend kan de conclusie niet anders luiden dan dat een belangrijk deel van de oorzaken van ziekteverzuim en AOG moeten worden gezocht in de arbeids of schoolorganisatie en het werkklimaat welke op deze en gene school op eigen wijze gestalte is gegeven. Ik ben hierop uitvoerig ingegaan in mijn beleidsreactie op de OTO-rapportage die ik aan het Georganiseerd Overleg en aan het Parlement heb aangeboden (12). Aansluitend werden diverse mogelijk heden voor verbetering van het personeelsbeleid en de schoolorganisatie beschreven en geplaatst in het kader van het nieuwe formatiebudget systeem (13). In van deze nota zal kort daarop worden ingegaan, toegespitst op de preventie-effekten. Ter afsluiting van deze paragraaf dient bij het geschetste arbeidsom standigheden en personeelsbeleid nog een kanttekening te worden geplaatst. Een bijzondere omstandigheid in het onderwijs (die overigens in enkele andere maatschappelijke sectoren ook een rol speelt) is de kleinschaligheid van de arbeidsorganisaties en hun werkgevers. Ongeveer de helft van alle werkgevers bestuurt niet meer dan één school wat voor respectievelijk het basis, speciaal en voortgezet onderwijs een aantal van ca. 11, 15 en 40 onderwijsgevenden inhoudt. Het is evident dat het op deze schaalgrootte ook voor goedwillende schoolleiders uiterst moeilijk zal zijn preventief beleid te voeren. Wanneer langdurig wordt verzuimd dan is dat al gauw merkbaar in de belasting van de overige personeelsleden. Aan interne spanningen of conflicten is geen ontsnapping mogelijk. Er is te weinig ruimte voor funktiedifferentiatie of taakaanpassing van ouderen e.d. Gevoegd bij de omstandigheid dat strukturele begeleiding vaak ontbreekt kan dit situaties scheppen waarin het de schoolleiding niet altijd euvel is te duiden dat deze zich neerlegt bij die situatie en niets weet te ondernemen tegen verzuim en arbeidson geschiktheid. Dit vormt dan ook reden te meer (naast andere redenen) in het beleid te streven naar aanzienlijke schaalvergroting in het primair en secundair onderwijs. 3. Regelgeving en uitvoering in de praktijk In het vorige hoofdstuk werd ingegaan op de rechtstreeks met verzuim en arbeidsongeschiktheid gerelateerde kenmerken uit de arbeidssituatie. Hoewel het geen oorzaak in strikte zin betreft, moet ook de invloed van de regelgeving en van de uitvoerende instanties op het totale verzuim en arbeidsongeschiktheidsvolume aanzienlijk worden geacht. Het navol gende zal dat verduidelijken. Voor wat betreft de werkgever werd reeds geconstateerd dat het personeelsbeleid nog onvoldoende is ontwikkeld. Dat geldt ook het taakbelastingsbeleid in de school en de begeleiding van ziek personeel. Zo'n situatie kan voortbestaan omdat: a. financiële prikkels om tijdig maatregelen te treffen tegen onnodig lang verzuim of uiteindelijke afkeuring in het primair en secundair onderwijs; in verband met de aard van het begrotingsstelsel draagt de werkgever geen enkel risico m.b.t. de doorbetaling van het salaris van de zieke, noch voor de kosten van de vervanger; in sommige gevallen wijst de praktijk zelfs op een gemeenschappelijk belang bij voortdurend verzuim of invalidering (bv. indien de aangetrokken, jonge vervanger erg goed blijkt te bevallen). Hierbij moet worden aangetekend dat in de lumpsumsectoren (MBO, HBO en WO) de werkgevers gedurende het eerste jaar ziekteverzuim volledig zelf het financieel risico dragen. b. de regelgeving te vrijblijvend is geformuleerd m.b.t. richtlijnen voor keuring en maatregelen voor terugkeer in het arbeidsproces. M.n. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 14

15 hoofdstuk I-E van het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel schiet wat dit betreft tekort. Het belang van tijdige keuring en begeleidende maatregelen vloeit voort uit de bevinding dat naarmate het ziekteverzuim voortduurt de terugkeer steeds moeilijker wordt. Het ABP stelt echter vast dat het vaak wordt geconfronteerd met gevallen die, wanneer ze in een eerder stadium waren aangemeld, hadden kunnen worden bespaard voor afkeuring. Op grond van de ABP-wet kunnen maatregelen worden getroffen in het belang van herstel van de gezondheid of in het belang van behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid, waaronder het voorschrijven van een bepaalde geneeskundige behan deling en het aanbieden van scholing. Bedenkelijk is de ervaring van het ABP dat door onderwijsspecifieke omstandigheden de herplaatsingsmo gelijkheden van afgekeurd personeel worden belemmerd. Ook hier geldt in de eerste plaats dat vanwege het bekostigingsstelsel de werkgever geen financieel belang heeft bij herplaatsing omdat het herplaatsings wachtgeld dat normaal door de werkgever wordt betaald ten laste wordt gebracht van de onderwijsbegroting. Andere belemmeringen voor herplaatsing worden door de regelgeving opgeworpen, onder andere door bevoegdheidseisen en de vrijheid van benoeming. Bovendien ontbreken vaak feitelijk de herplaatsingsmogelijkheden als gevolg van kleinschaligheid van de school en het bevoegd gezag. Op veel scholen, het ernstigst in het basisonderwijs, ontbreken de mogelijkheden passend werk te creëren omdat het aantal personeelsleden te klein is voor funktiedifferentiatie. Daar waar terugkeer in de vorige werksituatie onmogelijk is kan de werkgever geen alternatieve werkplek bieden omdat er maar één school is met een doorgaans gering aantal personeelsleden. Al met al moet worden vastgesteld dat een van de belangrijkste instru menten van het ABP waarmee het AOG-volume kan worden beperkt of verminderd ernstig wordt gefrustreerd. c. gestruktureerde voorzieningen voor controle op ziekteverzuim zoals die in de particuliere sector door de bedrijfsvereniging wordt verricht en begeleiding bij ziekte en arbeidsongeschiktheid, wat een taak voor de BGZ zou zijn, ontbreken. Hierdoor ontbreekt niet alleen een maatschap pelijk aanvaarde manier van controle op de rechtmatigheid van verzuim maar ook ontbreekt de mogelijkheid voor directie en bevoegd gezag van scholen zich deskundig te laten adviseren over maatregelen ter herstel en ter verbetering van de voorwaarden waaronder terugkeer naar de werkplek weer mogelijk wordt. Dat hieraan duidelijk behoefte bestaat bij veel werkgevers valt af te leiden uit het toenemend aantal relaties met een bedrijfsgezondheidsdienst (1) en de anderszins door scholen georga niseerde vormen van begeleiding, bv. in de vorm van een vertrou wensarts. Opmerkelijk is ook dat na afloop van het experiment met bedrijfsgezondheidszorg vrijwel alle scholen, overigens onder gunstige voorwaarden, op basis van zelfstandige financiering de relatie met hun bedrijfsgezondheidsdienst vrijwillig hebben voortgezet. Het ontbreken van professionele instituties bemoeilijkt verder de doelmatige uitoefening van de taak van het ABP. Tijdige signalering en geëigende begeleiding van ziekte door een professionele organisatie stelt het ABP in staat om in overleg een behandelingsprogramma te ontwik kelen en dreigende afkeuring af te wenden dan wel als dat onvermijdelijk is tijdig tot afkeuring te komen en de mogelijkheden voor herplaatsing te bezien. In het algemeen moet derhalve de situatie worden vermeden dat ziek personeel aan zijn lot wordt overgelaten, dat daarentegen alles in het werk wordt gesteld om onnodig lang durend ziekteverzuim te voorkomen en dat het traject vanaf de eerste ziekmelding beheerst wordt, inclusief het moment van afkeuring en herplaatsing. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 15

16 4. Maatregelen ter preventie van verzuim en invaliditeit In het voorgaande hoofdstuk is naar mijn mening de ernst van de sociale en financiële problemen inzake ziekteverzuim en arbeidsonge schiktheid bij het onderwijspersoneel aangetoond. Een passende reactie hierop met een breed en evenwichtig gespreid pakket maatregelen is noodzakelijk. Deze maatregelen dienen te zijn gericht op preventie, verkorting van het traject en op herplaatsing. Voor wat betreft de regel geving moet in de eerste plaats worden gezocht naar aanscherping en verbetering van de bestaande mogelijkheden. Gezien de diversiteit in de oorzaken van het verzuim en de AOG alsmede de daarbij betrokken partijen behoort een pakket maatregelen te worden samengesteld met een evenwichtige verdeling over - werkgevers - werknemers - uitkerings en begeleidingsinstanties. Verwaarlozing van een of meer van de partijen kan de effektiviteit van de maatregelen ernstig schaden. Alleen als «alle neuzen dezelfde kant op staan» valt succes te behalen. Daarbij is nadrukkelijk de betrokkenheid van de uitvoerders van de regelgeving en van de begeleidende of uitkering verstrekkende instanties noodzakelijk. Voor wat betreft het karakter van de maatregelen moet worden gezocht naar een aanpak die min of meer in relatie staat tot de aard van de oorzaken van de problemen. De eerder aangehaalde conclusies uit onderzoek met betrekking tot de arbeidsorganisatie in de scholen en het personeelsbeleid vereisen dus maatregelen die hierop aangrijpen. Scholen dienen te worden gestimuleerd en in staat gesteld op primaire preventie gericht beleid te voeren. Een goed deel van de in de volgende paragrafen vermelde projecten wordt dan ook door die gedachte geken merkt. Naast deze maatregelen vormen de conclusies m.b.t. de bekostigings situatie aanleiding voor de introduktie van financiële prikkels voor werkgever en werknemers. Deze zouden bij voorkeur niet moeten straffen in geval van (onnodig) verzuim e.d. maar moeten belonen bij «goed gedrag». Ten slotte maakt de beschrijving van de situatie van de uitvoerings praktijk de noodzaak duidelijk voor professionele controle en begeleiding ter beheersing van het afkeuringstraject. Wat dat betreft dient tevens de taakuitoefening van het ABP te worden geïntensiveerd Primaire preventie in de schoolorganisatie en arbeidsomstandig heden VUT/ADV/DOP Gedurende de laatste twee regeerperioden werden reeds taakverlich tende maatregelen getroffen. Het werkgelegenheidsbeleid werd zodanig vorm gegeven dat de meest met verzuim en afkeuring bedreigde groep personeelsleden, de ouderen, bij voorrang in de gelegenheid werd gesteld de taak te verminderen of geheel op te geven. Het positief effect van de diverse VUT en taakverminderingsmaatregelen (TVO, ADV) werd eerder in deze nota met cijfers aangetoond. Het effect van de DOP-maatregel is overigens nog niet zichtbaar, daarvoor moeten de verzuimcijfers over 1989 en later jaren eerst worden afgewacht. Onderkend wordt dat dit soort maatregelen niet de werkelijke oorzaken van het verzuim wegneemt. In een tijd echter waarin weinig financiële armslag bestond, werd desondanks optimaal van de geboden mogelijkheid gebruik gemaakt door de taak van de ouderen wezenlijk te verlichten. Dit beleid is in het schooljaar 1989/1990 gecontinueerd. Voor Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 16

17 wat betreft de periode daarna dient te worden bezien of het mogelijk is de verschillende maatregelen voor ouderen te concentreren in één heldere regeling Het Formatiebudgetsysteem De voorstellen aangaande het formatiebudgetsysteem hebben onder andere tot doel voorwaarden te scheppen voor verbeteringen in de schoolorganisatie en het personeelsbeleid die leiden tot vermindering van taakbelasting, stress, verzuim en afkeuring. In reactie op de resul taten van OTO en de aanbevelingen die werden vermeld in het taakbelas tings en taakverdelingsscenario, heb ik in een beleidsnotitie (12) een aantal maatregelen opgenomen die vervolgens in het kader van het formatiebudgetsysteem (FBS) nader zouden worden uitgewerkt. Dit is gebeurd in de twee achtereenvolgende hoofdlijnennotities die in december 1988 en in april 1989 voor overleg werden gepubliceerd (13). Ik verwacht dat de FBS-voorstellen aangaande de ruimere mogelijkheden voor een eigen formatie en personeelsbeleid alsmede de daaruit voort vloeiende bewuster aandacht voor het functioneren van de diverse personeelsleden en de organisatie als geheel een belangrijke preventieve werking zullen uitoefenen op het ziekteverzuim en de invalideringsfre kwentie, mits scholen de geboden mogelijkheden volledig gaan benutten. De hier volgende beschrijving van een aantal mogelijkheden vormt een verkorte weergave van wat tot de hoofdlijnen van het FBS wordt gerekend, voorzover ze relevant kunnen worden geacht voor preventie door middel van de beleidvoering in de school. a. Formatiebudget en taakverdeling Het aan de scholen toegekende formatiebudget stelt een duidelijke bovengrens aan het aantal, de soort en de hoogte van de diverse funkties in de school. Scholen zijn zelf verantwoordelijk voor hun organisatie van de (eindige) personeelsformatie. Uitgaande van de wettelijk voorge schreven onderwijstaken en de door de school zelf gestelde onderwijs doelen/taken zullen scholen prioriteiten moeten stellen aan de aard en de omvang van hun taken zodat een verantwoorde totale schooltaakomvang ontstaat die voor de personeelsleden in de beschikbare formatie een aanvaardbare werklast vormt. Met personeelsbeleid dient te worden gestreefd naar een mdividuele werkweek van zo'n 40 uur op jaarbasis. Indien voor individuele leraren (of anderen) toch onaanvaardbare situaties blijken te ontstaan dan zal de schoolleiding opnieuw moeten analyseren of alle werkzaamheden redelijk zijn verdeeld, of sommige taken moeten worden afgestoten dan wel qua tijdsbesteding moeten worden getemperd. Op dit moment worden instrumenten ontwikkeld door het Instituut voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek (IVA) te Tilburg, waarmee scholen in staat zullen worden gesteld zelf of met behulp van derden te analyseren welke taken de school wil vervullen, welke personeelsformatie daarvoor nodig is, welke funkties daarbinnen worden onderscheiden en hoe de taken verantwoord kunnen worden verdeeld. Elke verbetering die scholen met behulp van de aangereikte instrumenten op de vermelde punten kunnen effektueren zal taakbelasting en stress verminderen. b. Betrekkingsomvang uitgedrukt in een volledige weektaak Diverse onderdelen in de rechtspositie en de formatieregeling benadrukken het lesgevend element in de leraarstaak. Ze belemmeren een flexibele opvatting over de inhoud van de leraarstaak en de taakver deling. Tevens worden door de configuratie van 40 schoolweken en 29 lessen van 50 minuten per week roosterproblemen veroorzaakt, daarmee samenhangende lesuitval en een zeer onregelmatige weektaakomvang door het jaar. Een in leseenheden uitgedrukte aanstellingsomvang legt meer de nadruk op het «voor de klas staan» dan wenselijk is voor een Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 17

18 teamgerichte benadering van alle voorkomende werkzaamheden. Lesgeven en andere werkzaamheden zijn echter in beginsel van gelijke orde als het aankomt op taakverdeling. De aanstellingsomvang van leraren kan daarom beter worden uitgedrukt in delen van een volledige weektaak. Dit komt een flexibeler taakverdeling ten goede waarbij rekening kan worden gehouden met individuele capaciteiten, belang stelling en belastbaarheid Op grond hiervan mag worden verondersteld dat het desbetreffend voorstel in het FBS een stress en verzuimbe perkend effekt oplevert (behalve een meer flexibele organisatie). c) Organisatie en funktiedifferentiatie De preventie van verzuim en dysfunktioneren van personeel is voorts gebaat met een sterker arbeidsorganisatie en struktuur. Het FBS biedt daarom de mogelijkheid (vooral aan grotere scholen) differentiatie aan te brengen in formele funkties overeenkomstig de behoefte van de school en de individuele capaciteiten en belangstelling van het personeel (dus meer of minder lessen, meer of minder organisatorische, leidinggevende, administratieve taken). Essentieel is dat wordt voorzien in duidelijke taakafspraken, uitgesproken verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zodat ieder weet wat van hem wordt verwacht. Funktiebeschrijvingen zijn in dit verband belangrijk en van praktische waarde voor evaluatie van het funktioneren. Een schoolbeleid dat in bovenbedoelde zin gestalte wordt gegeven voorkomt onzekerheid en conflicten die vaak oorzaak blijken te zijn van spanningen in het schoolteam en van individuele taakbelasting. Tevens doet de mogelijkheid zich voor tot het scheppen van een midden kader. Inmiddels werd opdracht gegeven aan het Instituut voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek (IVA) te Tilburg om een samen hangend pakket te ontwikkelen van adviezen, handreikingen, modellen en instrumenten met betrekking tot de inrichting van schoolorganisaties, funkties, afdelingen, roosters e.d. dat de scholen hulp moet bieden bij de eigen uitwerking van het formatie en personeelsbeleid. d. Loopbaanbeleid De preventie van taakbelasting en stress is gediend met de tijdige signalering van dysfunktionerend personeel. Uit hoofde hiervan en voort bouwend op de voorgaande paragraaf worden scholen door invoering van het FBS aangezet de volgende activiteiten te ontplooien: - het houden van funktioneringsgesprekken en verrichten van funktie beoordelingen; - het formuleren van een individueel loopbaan en promotiebeleid gericht op regelmatige doorstroming in wisselende funkties; - het formuleren van de individuele nascholingsbehoefte ter verbe tering en verdieping van het funktioneren of ter voorbereiding op de volgende funktie; - het onderzoeken van de mogelijkheid van overplaatsing bij blijvend dysfunktioneren of vastlopen in de loopbaan; Ook in dit geval werd opdracht gegeven voor een project. Het project «Loopbaanbeleid bij toenemende autonomie», uitgevoerd door Sociaal-psychologisch adviesbureau Intervu te Amsterdam, werd inmiddels afgerond met een rapport met een uitwerking van de voormelde onderwerpen. De inhoud wordt opgenomen in het Handboek Personeelsbeleid in de school. De uitgave van een brochure en de presentatie op video wordt nog overwogen. e. Versterking van het schoolmanagement Het onderzoek OTO heeft de cruciale funktie van de schoolleiding benadrukt betreffende de realisatie van een evenwichtige taakverdeling en verantwoorde taakbelasting, en de motivering van een in harmonie samenwerkend lerarencorps. Binnen het kader van de eerder aange haalde opdrachten voor instrumentontwikkeling wordt daarom voorzien in een nadere advisering over de wijze waarop het beleidvoerend Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 18

19 vermogen van de schoolleiding en het bevoegd gezag kan worden versterkt en hoe zij kunnen worden voorbereid op de uitoefening van de min of meer «nieuwe» managementtaken. Inmiddels werd over dit onderwerp een conferentie georganiseerd die wordt gehouden op 13 juni en 8 november In de hoofdlijnennotitie FBS wordt voorgesteld de directiefunkties te vernieuwen door verdere delegatie van verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag, de opleidingsmogelijkheden te versterken ten behoeve van deskundigheidsbevordering en over te gaan tot specialisatie in de directiefunktie (bv. een adjunct-directeur personeelszaken). f. Professionalisering van de leraren Leraren zullen zich als gevolg van het veranderende schoolbeleid moeten aanpassen aan een situatie waarin zij meer dan ooit gaan funktioneren in een meer gestructureerde organisatie, met duidelijker verantwoordelijkheden waarop zij kunnen worden aangesproken, en met enig verlies van autonomie voor zover dat een efficiënte taakverdeling bevordert. Ook wat dit betreft is te verwachten dat minder stress ontstaat en meer ondersteuning van het persoonlijk funktioneren. Ten slotte zullen leraren bereid moeten zijn regelmatig verdere scholing te volgen die hun funktioneren verbetert en hen weerbaar maakt tegen stress Loopbaanbegeleiding Met de voorgaande preventieve maatregelen kan niet worden voorkomen dat leraren vastlopen in hun functie en zich belemmerd weten in hun mogelijkheden voor een carrière in of buiten het onderwijs. Er zijn serieuze signalen dat de onvrede als gevolg van het vastlopen in de werksituatie dikwijls leidt tot stress en langdurig ziekteverzuim of zelfs afkeuring. Ook wat dit beteft zou een preventief beleid kunnen worden gevoerd als dit soort problemen in een beginstadium zou worden herkend door de schooldirectie, medewerkers uit de bedrijfsgezond heidszorg of andere betrokkenen. In dit verband wordt voorgesteld trainingen ten behoeve van dit soort personeel op te zetten met het doel hun vermogen te vergroten loopbaanproblematiek vroegtijdig te herkennen, daarop adequaat te reageren en initiatieven te stimuleren m.b.t. loopbaanbeleid op schoolniveau. Een desbetreffend project voorstel werd inmiddels ontvangen Verzuim in de school In het kader van de invoering van het formatiebudgetsysteem is opdracht gegeven voor het ontwikkelen van diverse instrumenten en handreikingen waarmee scholen op praktische wijze worden geholpen inhoud te geven aan de verkregen mogelijkheden tot een eigen formatie, personeels, en loopbaanbeleid. Het Nederlands Instituut voor Arbeids omstandigheden te Amsterdam is een organisatie met grote ervaring op het gebied van ziekteverzuimregistratie, verzuimpreventie en advisering inzake verbetering van arbeidsomstandigheden in organisaties. Bij de uitoefening van die activiteiten wordt gebruik gemaakt van methoden en technieken die hun effectiviteit bij het invoeren van veranderingen in arbeidsorganisaties hebben bewezen en bijgevolg hebben geleid tot verlaging van het ziekteverzuim. Gezien de eerder beschreven verzuim problematiek in het onderwijs, en aansluitend bij de aard van de voorstellen in het kader van het formatiebudgetsysteem stel ik voor de scholen tevens instrumenten aan te reiken waarmee zij gepaste verande ringen ter preventie van verzuim in hun schoolorganisatie kunnen vaststellen en deze verantwoord kunnen invoeren. In die zin zou het NIA kunnen worden gevraagd haar instrumenten aan te passen aan de onder Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 19

20 wijssituatie en overdraagbaar te maken aan scholen en instellingen. Inmiddels werd een projectvoorstel van het NIA ontvangen «Sabbatical leave» In aansluiting op het dit jaar door het Ministerie van Binnenlandse Zaken verrichte onderzoek naar de mogelijkheden van betaald educatief verlof zou voor onderwijs moeten worden bezien of een vorm van buiten gewoon verlof van vooral langere tijdsduur een bijdrage kan leveren aan een heroriëntatie op het leraarsberoep. Dit behoeft niet noodzakelijk tijd te zijn voor het volgen van een opleiding, de tijd kan ook worden besteed aan andere (betaalde of niet betaalde) werkzaamheden. Het betreft hier ook een mogelijke alternatieve vorrn van arbeidsduurverkorting waarvan een heilzame werking wordt verwacht en die mede bevorderlijk is voor de werkgelegenheid en de doorstroming van het onderwijspersoneel. Het onderzoek kan worden toegespitst op reeds in het buitenland gesigna leerde regelingen, zoals een jaar verlof per vijf jaar a 80% salaris per jaar. De financiële ruimte voor dit verlof zal moeten worden gevonden in de arbeidsvoorwaardenruimte van de onderwijssector Financiële betrokkenheid van scholen bij volumebeleid Financiële prikkels werkgevers 1. Inleiding In zijn reactie op de aanbevelingen van de Tripartiete Werkgroep Volumebeleid heeft het Kabinet de aanbeveling voor de invoering van financiële prikkels in de sociale zekerheidswetgeving ondersteund. Het Kabinet acht deze instrumenteel voor het stimuleren van het preventief handelen binnen bedrijven en het proces van bewustwording van de sociale effekten van verzuim en arbeidsongeschiktheid en de hoge kosten daarvan. Er is gekozen voor een combinatie van een ziekteverzuimregistratie systeem en een bonus/malussysteem. Het eerste houdt in dat bedrijven een hogere of lagere Ziektewetpremie moeten betalen, afhankelijk van de afwijking van het ziekteverzuimgemiddelde in de sektor. Het bonus/ malussysteem legt een boete op aan de werkgever in geval van ontslag bij arbeidsongeschiktheid, terwijl een bonus wordt gegeven aan de werkgever bij indienstneming van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte. Deze maatregelen dienen naar de mening van het Kabinet te worden gericht op de individuele werkgevers omdat op bedrijfstakniveau niet veel effekt mag worden verwacht. Ik ben van mening dat ook voor de onderwijssector financiële prikkels een onderdeel moeten vormen van het te voeren beleid. Als concrete invulling hiervan stel ik het volgende voor. 2. Het Vervangingsfonds. Aan de voorstellen betreffende de invoering van het formatiebudget systeem ligt de gedachte ten grondslag dat een betere beheersing moet worden bereikt van de personele uitgaven. Essentieel voor het FBS is de budgettering van het volume van de personeelsformatie. Een onderdeel van het FBS vormt de budgettering van het personeelsvolume dat in de vorm van een opslag op de basisformatie wordt toegekend voor vervanging van afwezig (ziek) personeel. De scholen betalen na verzil vering van deze opslag een premie aan een Vervangingsfonds dat dekking moet bieden voor het risico van de vervangingskosten. Aansluiting bij het fonds zal verplicht worden gesteld voor alle scholen waardoor geen splitsing kan optreden tussen scholen met een hoog en een laag risico. Het bestuur van het fonds zal de taak hebben uit te komen met het totaal ingelegde bedrag en navenant vast te stellen hoe Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 20