INSTITUUTvoorBOUWKWALITEIT

Transcriptie

1 ADVIES Datum 12 januari 2015 Betreft Advies inzake de positie van de Raad voor Accreditatie in het nieuwe stelsel De positie van de Raad voor Accreditatie in het nieuwe stelsel voor kwaliteitsborging 1 Private kwaliteitsborging is een werkwijze die in de bouw al lange tijd wordt toegepast (met name) als het gaat om de kwaliteit en de prestaties van bouwproducten. Binnen het huidige stelsel heeft de Raad voor Accreditatie (RvA) daarbij een belangrijke rol. Met name als het gaat om erkende kwaliteitsverklaringen is de acceptatie van een regeling door de RvA essentieel voor de erkenning. Mede om die reden is de vraag naar voren gekomen in hoeverre de RvA in het nieuwe stelsel voor private kwaliteitsborging de rol van toelatingsorganisatie zou kunnen vervullen. In dit memo wordt ingegaan op deze vraag, waarbij als eerste wordt geschetst wat de rol van de toelatingsorganisatie is. Vervolgens wordt ingegaan op de huidige taak en rol van de RvA en wordt een analyse gegeven in hoeverre die overeenkomt of zou kunnen komen met de rol van de toelatingsorganisatie. De informatie in dit memo is gebaseerd op informatie van de RvA zelf en gesprekken met betrokkenen. De toelatingsorganisatie De toelatingsorganisatie heeft in het beoogde stelsel de taak om instrumenten voor kwaliteitsborging in de bouw inhoudelijk te beoordelen, te bepalen voor welke categorie bouwwerken het instrument kan worden toegelaten en het beheren van de aanwijzing en toelating van instrumenten tot het publieke domein. Een toegelaten instrument vervangt de gemeentelijke preventieve toets en geeft de vergunninghouder in het nieuwe stelsel het recht om te gaan bouwen en de plicht om zelf te zorgen voor het voldoen aan het Bouwbesluit Werkt een bepaald instrument niet of onvoldoende dan is het aan de toelatingsorganisatie om het betreffende instrument tijdelijk of permanent van de markt te halen. De toelatingsorganisatie heeft verder nog de taak om toe te zien op de werking van het systeem. Hieronder vallen de volgende werkzaamheden: - De criteria waaraan instrumenten moeten voldoen en de indeling in categorieën bouwwerken (risicoprofielen) worden wettelijk vastgelegd en door de toelatingsorganisatie uitgewerkt tot een objectieve set toetscriteria voor de beoordeling van de instrumenten. De toelatingsorganisatie monitort in hoeverre de wettelijk vastgelegde criteria werkbaar zijn in de praktijk en doet zo nodig voorstellen voor aanpassing.

2 - Toegelaten instrumenten bevatten een bepaalde mate van toezicht door instrumentbeheerders op de kwaliteitsborgers (toepassers van instrumenten). Denk bijvoorbeeld aan een certificerende instelling die toe ziet op de toepassing door kwaliteitsborgers van een regeling die zij beheren. De toelatingsorganisatie ziet toe op de werking van de instrumenten en op de werking van het toezicht binnen de instrumenten. - Ter beoordeling van de werking van de instrumenten binnen het stelsel zal de toezichtsorganisatie zogenoemde reality checks laten op de bouwplaats. Ook deze geven inzicht in het werk van de kwaliteitsborgers. - De toelatingsorganisatie moet over haar werkzaamheden rapporteren aan het ministerie. De positie van de RvA in het huidige stelsel De RvA is in 1995 voortgekomen uit een samenvoeging van een aantal partijen op het gebied van calibratie, erkenning en certificatie. De betreffende partijen zijn oorspronkelijk opgericht op initiatief van EZ met als doel een bepaalde deel van de markt te bedienen. Uiteindelijk was samenvoeging tot een generieke organisatie voor accreditatie een logische stap. 2 In de bouw werd de kwaliteit van bouwproducten geregeld binnen de Stichting KOMO waarbinnen alle branches in bij de bouw betrokken waren. KOMO leverde attesten op producten en was daarmee een keurmerk voor kwaliteit (product en proces). De branches controleerden zelf de kwaliteit van uitvoering. Nadeel van deze werkwijze was dat ieder nieuw product door KOMO moest zijn beoordeeld alvorens het kon worden toegepast. Deze marktafscherming leidde tot klachten bij EZ, onder meer op te strikte eisen. Voor EZ was dit aanleiding om de Raad voor Certificatie (RvC) aan te wijzen als partij voor de onafhankelijke beoordeling in plaats van KOMO. De nieuwe werkwijze gaf echter problemen doordat de RvC attesten kon beoordelen op proces maar niet op inhoud. De taak die voorheen door KOMO en de branches werd gedaan kon niet bij de RvC worden uitgevoerd door gebrek aan inhoudelijke kennis. Uiteindelijk is gekozen voor een oplossing waarbij de taakverdeling in drie stukken is opgeknipt: - De controle op de kwaliteit van uitvoering is uit de branches gehaald en omgevormd tot onafhankelijke certificerende instellingen - De RvC (en na samenvoeging dus de RvA) controleert de CI s op onafhankelijkheid en juiste wijze van toezicht houden op uitvoerende partijen (voldoen aan de regels voor accreditatie) - De Stichting Bouwkwaliteit bepaalt in samenwerking met KOMO - de wijze waarop de kwaliteit in beoordelingsrichtlijnen moet zijn geborgd, toetst deze inhoudelijk en harmoniseert

3 Branches stellen in het aldus ontstane stelsel beoordelingsrichtlijnen op op basis van de inhoudelijke eisen vanuit SBK en de procedurele voorschriften voor accreditatie en certificatie vanuit de RvA. Deze situatie is tot op heden feitelijk ongewijzigd. In veel gevallen worden BRL s nu echter geschreven door CI s, waarbij de inhoudelijke juistheid van de richtlijnen voor rekening komt van een College van Deskundigen. Figuur 1 geeft weer hoe het op dit moment werkt. De RvA Figuur 1: Schematische weergave accreditatie accrediteert conformiteitsverklarende instellingen (CI s) die op hun beurt weer partijen of producten van een certificaat voorzien. De dienst of het product is dus gecertificeerd. Een producent bepaalt de inhoudelijke eisen waaraan die dienst of dat product moet voldoen. Vertaald naar een tweetal bestaande regelingen dan pakt dit als volgt uit (zie figuren 1 en 2): 3 - Brandveiligheid van bouwwerken wordt beoordeeld op basis van een inspectieschema, opgesteld voor het CCV (instrumentbeheerder). De RvA accrediteert inspectiebureaus (CI) die een conformiteitsverklaring afgeven over een product: het bouwwerk door een producent gebouwd. - De gecertificeerde bouwbesluittoets wordt uitgevoerd door een toetsbureau (producent) op basis van een beoordelingsrichtlijn die is opgesteld door een college van deskundigen. Een certificerende instelling (CI) geeft een conformiteitsverklaring af dat het toetsbureau volgens de vastgestelde normen werkt (dienst). De RvA accrediteert de certificerende instelling. Raad voor Accredita8e ACCREDITATIE Geaccrediteerd inspecgebureau Cergficerende instelling CONFORMITEITS- VERKLARING Gebouw dat aan regeling voldoet Gecergfceerde toetser die volgens regeling werkt Figuur 2: positie RvA bij huidige instrumenten Gebouw 'onder cergficaat' beoordeeld

4 De RvA werkt binnen strikte stelsel op basis van Europees vastgestelde accreditatienormen: ISO voor producten, processen en diensten, ISO voor managementsystemen, ISO voor personen en accreditatie van inspectie- instellingen op basis van ISO Een RvA toetst de certificerende instelling op: - deskundigheid van organisatie en personeel; - onafhankelijkheid en onpartijdigheid van organisatie en personeel; - betrouwbaarheid van het kwaliteitssysteem van de organisatie; - technische competentie en vaardigheden van personeel; - deelname van alle belanghebbende partijen in de totstandkoming en het gebruik van certificatieschema's. 4 Het RvA- document Reglement voor Accreditatie benoemt de vereisten voor accreditatie en de bijbehorende criteria, interpretatiedocumenten (guidelines, guidances), schema s en reglementen. Al deze documenten zijn gericht op procedurele en formele aspecten ongeacht het betreffende vakgebied. De toets die de RvA uitvoert moet dan ook te allen tijde worden afgezet tegen de door de aanvrager zelf ingediende beoordelingsrichtlijn en de daarin benoemde competenties. Om een accreditatie te verkrijgen wordt een beoordelingsrichtlijn aan de RvA aangeleverd die eerst een vooronderzoek uitvoert en vervolgens na eventuele aanpassing een formeel oordeel geeft over de regeling en de aanvrager accrediteert. Het proces is in figuur 3 weergegeven en duurt van begin tot eind volgens informatie Figuur 3: Accreditatieproces RvA van de website van de RvA ongeveer een jaar. De kosten voor accreditatie zijn afhankelijk van de complexiteit van het proces. Kan de RvA de positie van Toelatingsorganisatie invullen? Als gekeken wordt naar de taken van de toelatingsorganisatie en de werkzaamheden van de RvA dan kan het volgende hierover worden opgemerkt: Toelating van instrumenten tot het publieke domein Om toegelaten te worden tot het publieke domein moet een instrument aan een aan eisen voldoen. De exacte inhoud van die eisen in nog niet ingevuld maar is wel op hoofdlijn bekend:

5 1. De toepassing van instrument moet leiden tot een uitspraak over het voldoen aan het Bouwbesluit van een bouwwerk bij oplevering. De wijze waarop dit wordt bepaald moet transparant en reproduceerbaar zijn. Een instrument moet dus een beschrijving bevatten op welke wijze een bouwplan / een bouwwerk inhoudelijk moet worden beoordeeld om een dergelijke uitspraak te kunnen doen. Dit vraagt inhoudelijke kennis van het Bouwbesluit 2012, kennis van de uitvoerbaarheid van bepaalde activiteiten / toetsen / keuringen en van de bouw in het algemeen. 2. Het instrument moet beschrijven op welke wijze binnen een instrument toezicht wordt gehouden op juiste toepassing van het instrument en op een eindresultaat dat ook daadwerkelijk aan het Bouwbesluit voldoet. De inhoudelijke kennis hiervoor is op dit moment bij de RvA niet aanwezig. Wel kan de RvA beoordelen in hoeverre sprake is van een transparante en reproduceerbare regeling door toetsing van de werkwijze aan de betreffende accreditatieschema s. Toezicht op de werking van instrumenten 5 Binnen het stelsel wordt voorzien in zogenoemde reality checks. Deze bestaan uit een controle op projecten in uitvoering en bestaat uit twee delen: a) wordt het instrument juist toegepast en b) leidt toepassing van het instrument tot de juiste kwaliteit. Ook hier kan de RvA de eerste toets uitvoeren op basis van dossieronderzoek, maar mist op dit moment de inhoudelijke kennis voor de verificatie van de technische inhoud van de dossiers en voor de tweede toets. Rapporteren over de werking en adviseren over de inrichting van het stelsel Ook deze taak kent een procedurele en een inhoudelijke component. De opmerkingen uit het vorige punt zijn ook hier van toepassing. Overige eisen en randvoorwaarden aan de toelatingsorganisatie BZK heeft in een memo d.d. 29 juli 2013 een aantal voorwaarden meegegeven aan de vormgeving van een toelatingsorganisatie. Deze voorwaarden zijn deels ontleend aan het rapport van de Brink- Groep over de taken van de toekomstige organisatie. Voor zover nog niet eerder in dit memo genoemd betreft het de volgende randvoorwaarden: Organisatievorm - volstrekt onafhankelijk georganiseerd van de bouwsector; - deskundig en gezaghebbend; - beperkt van omvang en slagvaardig.

6 De RvA scoort goed al het om het eerste punt gaat en kan als deskundig worden gezien als het gaat om haar specifieke activiteiten. Als gekeken wordt naar de inhoudelijk vraag (voldoen aan het Bouwbesluit) dan geldt dit echter niet. Overige taken en opmerkingen - het geven van voorlichting. - het beoordelen van gelijkwaardige oplossingen en het publiceren daarover - zo veel mogelijk bundelen van bestaande activiteiten Voor het beoordelen van gelijkwaardige oplossingen is de RvA niet geëquipeerd. (Dit is op zich geen taak van de Toelatingsorganisatie, maar bundeling van o.a. inhoudelijke en facilitaire ondersteuning van deze taak met het pakket van de Toelatingsorganisatie kan voor beide taken helpen om de optimale mix tussen beperkt van omvang en slagvaardig te realiseren.) De overige taken kunnen door de RvA worden uitgevoerd, wederom voor zover deze geen specifieke kennis vergen van de bouwregelgeving en de toepassing daarvan. Analyse 6 De Raad voor Accreditatie zou de rol van toelatingsorganisatie kunnen uitvoeren. De voordelen hiervan zijn dat wordt aangesloten bij een bestaande organisatie en werkwijze voor kwaliteitsborging in de bouw. Om dit te kunnen doen zou de RvA moeten zorgen voor het organiseren van voldoende kennis, kunde en mankracht op de taken uit te voeren. Feitelijk wordt daarmee een nieuwe toelatingsorganisatie bij de RvA opgebouwd. Het nadeel van het onderbrengen van de toelatingsorganisatie is met name het feit dat deze activiteit wezensvreemd is voor de RvA en ook niet past binnen de werkzaamheden die de RvA nu uitvoert. De RvA stelt zelf dan ook in het rapport van de Brink- groep: De Raad voor Accreditatie ligt niet voor de hand als startpunt voor een Autoriteit. Ook de Raad voor Accreditatie zelf overigens deelt deze mening. De Raad voor Accreditatie mag deze rol niet oppakken, volgens de internationale regels voor accreditatie- instellingen. Zou de RvA deze taak toebedeeld krijgen dan zal dat dus alleen kunnen binnen de grenzen van de Europees vastgestelde accreditatieregels. Er zal dus geen sprake kunnen zijn van beroepserkenningsregelingen of een regeling voor eenvoudige bouwwerken zonder dat deze geheel voldoen aan alle accreditatieregels.

7 Conclusie De Raad voor Accreditatie kan de rol van toelatingsorganisatie uitvoeren onder de voorwaarde dat kennis en kunde op het gebied van bouwen, toezicht op het bouwen en bouwsystemen wordt georganiseerd, zowel qua inhoud als qua capaciteit. Voordeel is de onafhankelijke positie die de RvA inneemt in het huidige stelsel. De gevraagde rol is wezensvreemd voor de RvA en wordt in geen enkel domein door de RvA als zodanig uitgevoerd. De combinatie tussen en accrediteren van CI s en inhoudelijk akkoord geven op de wijze waarop de uitvoerende partijen waarop die CI s toezien kwaliteit borgen is op dit moment nergens in het brede werkveld van de RvA aan de orde. Ook voor de RvA zal hierbij de vraag gesteld moeten worden of deze dubbelrol geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid. Verdere nadelen zijn: 7 - Alleen certificatie of rechtstreekse accreditatie zijn mogelijk binnen de werkwijze van de RvA. Daarmee kan de voorgenomen proportionaliteit slechts ten delen worden bereikt; - De werkwijze van de RvA gekoppeld aan Europese certificatieregels is strikt en kan het uitgangspunt dat sprake moet zijn van een slagvaardige organisatie in de weg staan. - De RvA wordt ook door de RvA zelf niet gezien als een partij die deze taak kan uitvoeren; - De RvA stelt dat de gevraagde werkzaamheden niet kunnen worden uitgevoerd binnen de regels waaraan hij gebonden is. Er zou dus sprake zijn van een extra, nieuwe werkzaamheid die de RvA los van zijn eigen organisatie zou moeten organiseren. De toelatingsorganisatie zal met andere woorden te allen tijde een organisatie zijn die los staat van de RvA zelf. Het voordeel dat uitvoering door de RvA biedt vervalt daarmee. Door de toelatingsorganisatie buiten de RvA op te zetten kunnen de genoemde nadelen worden voorkomen en kan een slagvaardig en proportioneel stelsel worden bediend. Slotopmerking Er zijn meerdere raakvlakken tussen het huidige stelsel van accreditatie en certificatie die overleg en afstemming tussen BZK, RvA en de toekomstige toelatingsorganisatie noodzakelijk maken. Zo zien wij geen belemmering (integendeel) voor het fungeren van gecertificeerde instrumenten zoals BRL binnen het nieuwe stelsel. Voor de hogere risicoklassen en kwaliteitsbewuste opdrachtgevers kan het certificaat een pré zijn bij de keuze van hun instrument en / of kwaliteitsborger. Maar mede gelet op de financiële inspanningen van de certificaathouder en de certificerende instelling moet wel vooraf duidelijk zijn of dat ook door de RvA zo wordt gezien. Ook moet duidelijk zijn of het een certificerende instelling wordt toegestaan naast een gecertificeerd instrument ook een erkenningsregeling te beheren. En niet in de laatste plaats kan het van groot belang zijn om na te gaan

8 op welke wijze de kennis van de RvA gebruikt kan worden in de Toelatingsorganisatie, zowel nu in de fase van ontwerp, uitwerking en uitvoering als nadien bij het daadwerkelijk functioneren (accreditatie). In het nieuwe stelsel zou de RvA dus nadrukkelijk een rol kunnen spelen in het onafhankelijk toezien op de naleving van het toezicht op kwaliteitsborgers. Daar waar de Toelatingsorganisatie zich met name richt op het beoordelen van de instrumenten op inhoud kan de RvA dit aanvullen door accreditatie van het door instrumenthouders beschreven processen, zoals schematisch weergegeven in figuur 4. Met name bij hogere risicoklassen zien de kwartiermakers hierin nadrukkelijk meerwaarde. Figuur 4: Combinatie T.O. en RvA 8