Voorstelling boek Administratieve rechtscolleges/juridictions administratives. Reeks Recht en Regio/Droit et Région- Senaat 29 april 2014

Transcriptie

1 1 Voorstelling boek Administratieve rechtscolleges/juridictions administratives. Reeks Recht en Regio/Droit et Région- Senaat 29 april 2014 Geachte mevrouw de Voorzitter, Geachte vergadering, Dames en heren, Het is me een waar genoegen vandaag als editor het eerste boek te mogen voorstellen in de reeks Recht en Regio/Droit et Région en dit over een thema dat me nauw aan het hart ligt, met name de administratieve rechtscolleges. Vandaag stellen we echter veel meer voor dan alleen een nieuwe boekenreeks en een nieuw boek. Veel fundamenteler voor mij is dat we vandaag een nieuwe juridische discipline en onderzoeksmethode boven de doopvont houden: met name deze van de interne rechtsvergelijking tussen de gemeenschappen en gewesten. Het recht en de regelgeving in de gemeenschappen en gewesten groeien steeds verder uiteen, weze het dat de Europese regelgeving een uniformiserende werking heeft tussen de gemeenschappen en gewesten, net zoals dat overigens het geval is tussen de lidstaten van de Europese unie. Denk bijvoorbeeld aan de vele richtlijnen op het gebied van het milieurecht of de landbouw. Dit uiteengroeien van het recht van de deelstaten zou als nadelig kunnen worden bestempeld, maar is het niet. De finaliteit van institutionele hervormingen en bevoegdheidsoverdrachten bestaat er net in vooruitgang te boeken door blokkeringen op het federaal niveau op te heffen door elke entiteit beleidsruimte te geven om een eigen beleid te ontwikkelen op maat van de eigen sociaal-economische en taalkundige context van de betrokken gemeenschap. Deze centrifugale tendensen doen evenwel de nood ontstaan aan rechtsvergelijking tussen de deelstaten. Immers moeten we als deelstaat steeds kritisch zijn en blijven voor het beleid dat we voeren. Dit is inherent aan goed bestuur. Inzicht in de evoluties en de aanpak van bepaalde problemen in het andere deelstaten zijn hierbij verrijkend. In bepaalde gevallen zal dat zijn omdat het duidelijk maakt hoe we bepaalde problemen absoluut niet moeten aanpakken, maar

2 2 in andere gevallen omdat het ons intellectueel spectrum kan verruimen over hoe we de problemen wél kunnen aanpakken. Interne rechtsvergelijking hoedt ons voor oogklepdenken. We willen dat iets ofwel waar is ofwel compleet onwaar. We zijn liever overtuigd van iets dat fout is, dan toe te geven dat we iets niet weten. De nieuwe reeks Recht en Regio heeft de ambitie dit hiaat op te vullen door het recht te vergelijken tussen de gemeenschappen en gewesten en dit is positief. Hierbij is overigens niet alleen een rol weggelegd voor de academische wereld maar is ook een essentiële rol weggelegd voor de vernieuwde Senaat. Na de Zesde Staatshervorming krijgt de vernieuwde Senaat tot taak om belangrijk studiewerk verricht over transversale aangelegenheden. Zo kan het ook voorstellen kan formuleren voor een verdere evolutie van onze staatsstructuur. In mijn boek de latente staatshervorming, stelde ik een aspect van het oogklepdenken in vraag, met name de premisse dat verdeling van bevoegdheden in het federale België tussen de federale staat en de deelstaten enkel gebeurt door staatshervormers. Het evenwicht tussen de federale overheid en de deelstaten is niet alleen een kwestie van het uitdrukkelijk toekennen van bevoegdheden via een politiek onderhandelde staatshervorming. Naast deze patente staatshervormingen voltrekt zich ook een latente staatshervorming. De latente staatshervorming is de staatshervorming die niet plaatsvindt doordat op politiek niveau onderhandeld wordt over de vraag welke bevoegdheden overgedragen worden van het ene niveau naar het andere, maar door de wijze waarop de bevoegdheidsverdelende regels toegepast worden door de diverse parlementen, regeringen en rechtscolleges in ons land. Het is ook in deze latente evolutie dat de oprichting van deelstatelijke administratieve rechtscolleges geschetst moet worden. Of het nu gaat om het corrigeren van nadelige gevolgen die procedures voor de Raad van State teweegbrengen of van minder gelukkige evoluties in de Raad voor Vergunningsbetwistingen, om de eigen aard van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen of om de vraag of een geïntegreerd Vlaams Bestuursrechtscollege zin heeft, keer op keer rijst opnieuw de vraag of een dergelijke maatregel wel genomen kan worden door de deelstaten. Er voltrekt zich met andere woorden een evolutie waarbij de deelstaten een eigen deelstatelijk publiek procesrecht ontwikkelen.

3 3 Het publiek procesrecht is geen louter federale aangelegenheid meer. De gemeenschappen en gewesten hebben de afgelopen jaren diverse eigen gespecialiseerde administratieve rechtscolleges opgericht en ook diverse eigen procedureregels voor de Hoven en Rechtbanken uitgevaardigd in hun eigen bevoegdheidsmateries. Deze evolutie is ook logisch. In het Belgische systeem van rechtsbescherming beslechten de centraal georganiseerde rechtscolleges in beginsel alle geschillen, zo ook de geschillen in gemeenschaps- en gewestaangelegenheden. Zo zal het in geval van een stedenbouwkundige overtreding een federale rechtbank zijn die in toepassing van de gewestelijke stedenbouwreglementeringen zal beslissen of herstelmaatregelen en strafsancties opgelegd worden of niet. De jurisdictionele geschillenbeslechting valt zo wordt traditioneel aangenomen- buiten de bevoegdheid van het betrokken gewest of gemeenschap. Aangenomen wordt dat zowel de inrichting, de organisatie en de werking van de rechterlijke macht, als de inrichting, organisatie en werking van de Raad van State, de administratieve rechtscolleges en het Grondwettelijk Hof zijn een federale bevoegdheid zijn gebleven. Anders dan in sommige andere federale landen bestaat er in beginsel dus geen parallel circuit van deelstatelijke en federale rechtbanken waarbij de deelstatelijke rechtbanken uitspraak doen over geschillen die betrekking hebben op deelstatelijke aangelegenheden en de federale rechtbanken uitspraak doen over geschillen die betrekking hebben op federale aangelegenheden. Maar is het wel houdbaar dat de door de federale overheid georganiseerde rechtscolleges alle geschillen beslechten, zo ook geschillen over gemeenschaps- en gewestaangelegenheden. Zou het niet consistenter zijn indien de overheid die een bepaalde maatregel uitvaardigt, ook zelf instaat voor de handhaving hiervan en dit tot op het niveau dat het geschil voorgelegd wordt aan een onafhankelijke en onpartijdige rechter? Waarom zou de federale overheid in diverse specifieke regels inzake de rechtsbedeling kunnen voorzien die afwijken van het gemeen recht (bv. inzake vreemdelingenrecht, fiscaal procesrecht), terwijl de deelstaten dit niet kunnen in hun eigen bevoegdheden? Waarom zouden de gewesten bij het vergunnen van infrastructuurprojecten bijvoorbeeld geen specifiek maatwerk op het niveau van de geschillenbeslechting kunnen uitwerken door een specifieke vorm van geschillenbeslechting

4 4 te voorzien, bijvoorbeeld om tot een meer oplossingsgerichte (bestuurs)rechtspraak te komen? Waarom is het federaal niveau hiervoor in beginsel bevoegd? Zijn het niet de deelstaten die bij de uitoefening van hun materiële bevoegdheden worden geconfronteerd met de gevolgen van een federale bevoegdheidsuitoefening inzake de jurisdictionele geschillenbeslechting? In de bevoegdheidsverdeling bestaat inderdaad een structurele discrepantie tussen de inhoudelijk aan de deelstaten toegewezen bevoegdheden enerzijds en de bevoegdheid inzake de jurisdictionele geschillenbeslechting dienaangaande anderzijds. Het luidt dat het organiseren van de rechtbanken op federaal niveau het voordeel biedt dat de rechtscolleges de bevoegdheid hebben om in een geschil rechtsregels van uiteenlopende overheden (incl. het recht van supranationale instellingen) toe te passen. Een burger hoeft zich niet telkens af te vragen: dien ik mij tot een deelstatelijke dan wel een federale rechtbank te wenden? Bovendien zou het organiseren van de rechtbanken op federaal niveau, de eenvormigheid van het recht bewerkstelligen. Maar is dit wel zo? Is het nastreven van uniformiteit op federaal niveau een doel op zich? En indien dit het geval is: moet de rechtsbedeling volledig op federaal georganiseerd worden om tot eenheid van rechtspraak te komen? Zou dit doel bijvoorbeeld ook niet kunnen bereikt worden door enkel de hoogste rechtscolleges (met cassatiebevoegdheid) federaal te organiseren? Bestaat er op het federale niveau overigens nu reeds geen differentiatie in de rechtsbedeling naargelang de materie waarop het geschil betrekking heeft? Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verschil dat bestaat tussen het objectief en het subjectief contentieux, de oprichting van diverse federale administratieve rechtscolleges en de specifieke bevoegdheden en procedureregels die geleden voor de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de correctionele rechtbanken en de strafuitvoeringsrechtbanken. Ook daar moet de burger er oog voor hebben dat hij een geschil aanhangig maakt voor de bevoegde rechter. Wat verklaart dat een dergelijke differentiatie enkel mogelijk zou zijn voor federale bevoegdheidsmateries en niet voor deelstatelijke bevoegdheden? Het mag dan wel zo zijn dat de bevoegdheidsverdelende regelen niet beletten dat de federale overheid ook in deelstatelijke bevoegdheidsmateries specifieke regels inzake de rechtsbedeling kan invoeren. Feitelijk bestaat er evenwel een bevoegdheidsvacuüm. De federale overheid is bevoegd, maar heeft begrijpelijkerwijze niet of nauwelijks interesse om specifieke regels uit te vaardigen in

5 5 materies die toegewezen zijn aan de gemeenschappen en gewesten. Het zijn nochtans deze laatsten die geconfronteerd worden met de gevolgen. Het ontzeggen van de bevoegdheid aan de deelstaten om de jurisdictionele geschillenbeslechting te regelen in hun eigen bevoegdheden, leidt tot ongewilde en perverse contradicties. Is het bijvoorbeeld geen contradictie dat de gemeenschappen en gewesten wél bevoegd zijn om de afdwinging van hun regelgeving te organiseren via allerhande buitengerechtelijke wegen zoals allerhande administratieve bestraffingsmethodes, terwijl zij geen enkele bevoegdheid hebben om de afdwinging van hun regelgeving via het reguliere strafrechtelijke, burgerrechtelijke of administratiefrechtelijk jurisdictioneel circuit te beïnvloeden? Werkt dit gebrek aan bevoegdheid om de jurisdictionele geschillenbeslechting te regelen in de eigen bevoegdheid, het ontstaan van een administratieve afhandeling ten koste van een gerechtelijke afhandeling net niet in de hand? Deze -en vele andere- vragen geven aan dat naar mate de deelstaten meer bevoegdheden krijgen, het beginsel dat de rechtsbedeling uniform georganiseerd wordt in toenemende mate onder druk komt te staan. Het geschetste probleem krijgt een antwoord in de latente staatshervorming. Via jurisprudentiële weg is men gaandeweg gaan aanvaarden dat de deelstaten eigen administratieve rechtscolleges kunnen oprichten en eigen procedureregels kunnen uitvaardigen. Deze deelstatelijke regels verhouden zich in de hiërarchie der rechtsnormen als een superieure lex specialis ten opzichte van de federale lex generalis. Of anders gesteld, er geldt de facto geen bondsrecht breekt landsrecht zoals in Duitsland, maar landesrecht breekt bondsrecht. De algemene federale regels zijn slechts van toepassing zijn op aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten vallen, althans totdat ze zelf specifieke bepalingen aannemen op grond van hun inherente of impliciete bevoegdheden wanneer de voorwaarden om zulks te doen vervuld zijn, aldus de Raad van State in zijn advies over de federale anti-discriminatiewetten. Het beginsel lex specialis derogat generalis krijgt steeds

6 6 meer toepassing in de verhouding tussen de algemene federale rechtsnormen en specifieke deelstatelijke rechtsnormen, zo ook in de bevoegdheidsverdeling in de rechtsbescherming. De oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het Vlaamse Gewest is een sprekend voorbeeld hiervan. De oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat uitspraak doet over de wettigheid van stedenbouwkundige vergunningen (art van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening), heeft immers tot gevolg dat deze decretale regeling bij wijze van lex specialis voorrang krijgt boven de algemene federale wetsbepaling van artikel 14, 1 van de Raad van State-wet volgens dewelke de Raad van State bevoegd is om uitspraak te doen over de wettigheid van administratieve rechtshandelingen, met inbegrip van stedenbouwkundige vergunningen (artikel 14, 1 van de Raad van State-Wet). Het conflict tussen de wet en het decreet wordt opgelost aan de hand van het adagium lex specialis derogat legi generalis. De oprichting van de Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft tot gevolg dat de zaken niet langer in eerste aanleg voorgelegd worden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De algemene federale regels zijn hier dus slechts van toepassing in de mate dat de gemeenschappen of de gewesten geen specifieke regels hebben uitgevaardigd. Dames en heren, Het boek dat vandaag voorgesteld wordt plaats deze evoluties in een nieuw perspectief en is daarom een verrijking voor de literatuur. In zijn bijdrage gaat Frank Judo in op de vraag hoe de (cassatie)bevoegdheid van de Raad van State zich verhoudt tot de deelstatelijke rechtscolleges. In zijn bijdrage analyseert hij vooreerst het landschap van de administratieve rechtscolleges afgebakend en wordt de cassatiebevoegdheid van de Raad van State geanalyseerd. Er wordt een overzicht gegeven van de wijze waarop de gemeenschappen en gewesten in concreto invulling zijn gaan geven aan hun bevoegdheid om administratieve rechtscolleges op te richten. In het tweede deel van zijn bijdrage wordt geanalyseerd op welke wijze de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als cassatierechter toezicht uitoefent op de rechtspraak van de deelstatelijke administratieve rechtscolleges. Hij stelt vragen bij de wenselijkheid bij de situatie waar een

7 7 federaal rechtscollege dient te waken over de handhaving van een aantal fundamentele beginselen in de rechtspraak van deelstatelijke administratieve rechtscolleges. Sébastien Van Drooghenbroeck gaat in zijn bijdrage in op de vraag in welke mate de waarborgen van een recht op een eerlijk proces zoals dat onder meer beschermd wordt door artikel 6 van het EVRM de centrifugale tendensen versterken alsook in welke deze beginselen gelden ten aanzien van de deelstatelijke bestuursrechter. In zijn bijdrage onderzoekt hij onder meer in welke mate fundamentele waarborgen inzake de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters, de motivering van de uitspraak en de benoeming voor het leven, ook gewaarborgd kunnen of moeten worden door deelstatelijke wetgevers. In de laatste bijdrage van Arne Vandaele en Jan Vanheule wordt ingegaan op een specifieke casus, met name de geschillenbeslechting voor het Vlaamse milieuhandhavingscollege, alsook op de wijze waarop dergelijke geschillen beslecht worden in de andere gewesten. Ook hier worden kritische bedenkingen geplaatst bij de evoluties. Kortom, de analyses van deze auteurs tonen stuk voor stuk de relevantie aan van de interne rechtsvergelijking. Ik kom tot mijn besluit. Zijn we op weg naar een deelstatelijk administratief contentieux, zeg maar een deelstatelijk publiek procesrecht, binnen de bestaande bevoegdheidsverdeling? Het antwoord is genuanceerd. Mogelijks. In elk geval is het zo dat het toewijzen van steeds meer bevoegdheden aan de gemeenschappen en gewesten tot gevolg heeft dat deze gemeenschappen en gewesten steeds vaker al dan niet via de impliciete bevoegdhedenregels gaan uit vaardigen die betrekking op de jurisdictionele geschillenbeslechting in hun materies. Hoe meer bevoegdheden de gemeenschappen en gewesten krijgen ook na de zesde staatshervorming, hoe groter de wens zal zijn om de jurisidictionele geschillenbeslechting te regelen en dit zowel in het administratief contentieux als voor de Hoven en Rechtbanken, en waarom niet, in de werking en procedure voor de Raad van State. Op 26 maart 2014 heeft het Vlaams Parlement een volgende stap gezet in deze evolutie naar een eigen deelstatelijk

8 8 publiek procesrecht door het decreet betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges aan te nemen. Een aantal Vlaamse administratieve rechtscolleges de Raad voor Vergunningsbetwistingen, het Milieuhandhavingscollege en de raden voor verkiezingsbetwistingen- krijgen in dit decreet een gezamenlijk bovenbouw het is geen integratie- met een eigen voorzitter en een algemene vergadering die onder meer toezicht houden op de eenheid van de rechtspraak en de rechtsvorming tussen de Vlaamse bestuursrechtscolleges. De eenvormigheid van de rechtspraak is dus niet alleen een zorg voor de Raad van State maar ook voor de deelstatelijke bestuursrechtscolleges, wezen het dat de Raad van State een cassatiebevoegdheid behoudt. Deze evolutie zien we overigens niet alleen in het adminstratief contentieux, maar ook in het subjectief contentieux voor de hoven en rechtbanken. Ook daar zien we dat de deelstaten zonder onderscheid- steeds vaker specifieke bevoegdheden gaan toekennen aan rechtbanken om geschillen in deelstatelijke aangelegenheden te beslechten en dienaangaande ook steeds vaker specifieke, van het algemeen recht afwijkende, procedureregels gaan uitvaardigen. De toekomst zal uitwijzen of deze latente staatshervorming inzake de rechtsbedeling, ooit de patente staatshervorming inhaalt. Ik vind de evolutie naar een eigen deelstatelijk publiek procesrecht alvast een logische en bijgevolg toe te juichen evolutie. Jürgen Vanpraet