De wetenschap van de wetgever. De klassieke politieke economie en het Belgische landbouwbeleid

Transcriptie

1 De wetenschap van de wetgever De klassieke politieke economie en het Belgische landbouwbeleid

2 ICAG-studies is een initiatief van het Interfacultair Centrum Agrarische Geschiedenis (ICAG), de onderzoekspartner van de vzw Centrum Agrarische Geschiedenis (CAG)

3 De wetenschap van de wetgever De klassieke politieke economie en het Belgische landbouwbeleid Maarten Van Dijck Universitaire Pers Leuven 2008

4 2008 Universitaire Pers Leuven / Presses Universitaires de Louvain / Leuven University Press Blijde-Inkomststraat 5, B-3000 Leuven (Belgium) Alle rechten voorbehouden. Behoudens de uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets van deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande en schriftelijke toestemming van de uitgevers. ISBN I WD/ 2008/1869/46 NUR: 696 Lay-out en omslagontwerp: Alexis Vermeylen Omslagillustratie: voorblad van [Haeck, F.] Organisation du crédit industriel, commercial, agricole et foncier en Belgique. Brussel (Verbruggen) 1857.

5 INHOUDSTAFEL INHOUD INLEIDING 9 DEEL I DE ZUIVERE POLITIEKE ECONOMIE HOOFDSTUK I DE POLITIEKE ECONOMIE IN EUROPESE CONTEXT: VAN ECONOMISCHE VRIJHEID TOT MAATSCHAPPELIJKE HARMONIE 29 1 De klassieke economisten 30 2 Nationale varianten van de klassieke economie 38 3 De heterodoxe kritiek op de klassieke leer 42 HOOFDSTUK II BELGISCHE LIBERALE PROPAGANDISTEN IN DE MARGE VAN DE THEORIE 47 1 De introductie van de politieke economie in België 49 2 Belgen in het voetspoor van de Franse liberale school 53 3 De kritiek van de Belgische socialisten 68 4 Katholieke economisten in de maalstroom van verzet en conformisme 73 DEEL II LAISSEZ-FAIRE HOOFDSTUK III LAISSEZ-FAIRE OF DE KUNST VAN HET KLASSIEK ECONOMISCH BELEID 81 1 Van Smith tot Bentham: de beleidsvoorschriften van de klassieke economisten 82 2 De victoriaanse en Franse perceptie van laissez-faire 89 3 Van l État-Gendarme tot l État-Providence: Belgische economisten over staatsinterventie De rol van de staat volgens de universitaire docenten Het pleidooi van L Économiste belge voor een minimale staat 98 4 De dageraad van de volwassen samenleving 103 5

6 HOOFDSTUK IV DE OPBOUW VAN EEN INTERVENTIONISTISCH BELEID De staat als speelbal van het grondbezit, Het waardepatroon, de revolutie en de overheid De macht van het grootgrondbezit De aanmoediging van exotische en uitgedoofde teelten Verbetering en verzorging van edele paarden en uitheemse runderen 132 De verbetering van paarden en runderen 133 De veeartsenijopleiding van de staat en besmettelijke veeziekten Het algemeen belang en het landbouwinfrastructuurbeleid De voedselcrisis en l amélioration de l agriculture De crisisjaren en Op zoek naar een antwoord Progrès dans l agriculture 171 Overdrachtskanalen voor innovatie 177 Twee voorbeelden van innovatie: drainage en grondverbeteringsmiddelen 185 De voorwaarden voor innovatie: wegen en kapitaal 189 HOOFDSTUK V UN GOUVERNEMENT À BON MARCHÉ De financiële crisis van 1848 en het begrotingsevenwicht Het rijk van laissez-faire? Een nieuwe vlaag van initiatieven De overheid naar de achtergrond 213 Een beleid in naam van het algemeen belang 213 Drie voorbeelden van afnemende staatsinterventie 216 Een beleid in naam van een principe Grenzen aan laissez-faire De voorstanders van een goedkope staat Het einde van laissez-faire na DEEL III LIBRE ÉCHANGE HOOFDSTUK VI VRIJHANDELSTHEORIE EN DE GRAANWETTEN Het klassieke pleidooi voor vrijhandel De symboliek van 1846: van theorie naar beleid De Britse Repeal of the Corn Laws in In het voetspoor van Groot-Brittannië: vrije graanhandel in Europa De Smithiaanse argumentatie van de Belgische liberale theoretici 293 6

7 HOOFDSTUK VII CRISISBELEID IN HET TEKEN VAN DE MORELE ECONOMIE VAN HET VOLK Het achttiende-eeuwse graanhandelsbeleid en het dreigende voedseloproer Het Belgische crisisbeleid als tegemoetkoming aan de morele economie van het volk Voedselbevoorrading tijdens de onafhankelijkheidsstrijd Het katoenoproer en de uitzonderingsmaatregelen van De aardappelen van het volk, Barsten in het crisissysteem, Crisisbeleid in het teken van de politieke economie 336 INHOUD HOOFDSTUK VIII VRIJHANDEL VERSUS PROTECTIONISME Het tijdperk van het landbouwprotectionisme Het protectionisme van de glijdende schaal De zwanenzang van het landbouwprotectionisme, De Belgische Anti-Corn Law League en het einde van de glijdende schaal in La vérité scientifique De verdeelde triomf van De regering en haar ideeën 369 Het Parlement en het compromis 372 Analyse Graanhandel en industrie onder een liberaal gesternte, Weifelende protectionisten, De bekering van de protectionisten, BESLUIT 395 BIBLIOGRAFIE 405 BIJLAGE RESULTATEN VAN DE STEMANALYSE 461 INDEX 465 RÉSUMÉ 477 SUMMARY 483 COLOFON 488 7

8 LIJST VAN TABELLEN EN GRAFIEKEN Tabel 1 De landbouwcomicen in 1856 en de provinciale federaties in Tabel 2 De voorstanders van staatsonthouding, Tabel 3 De in- en uitvoerrechten voor tarwe en rogge volgens de wet van Tabel 4 Stemgedrag volgens politieke partij in Tabel 5 Stemverdeling volgens persoonlijke economische belangen in Tabel 6 Stemverdeling volgens het vertegenwoordigde kiesarrondissement in Grafiek 1 Tarweprijzen in BEF per 100 kg, Grafiek 2 Mortaliteit per duizend inwoners, Grafiek 3 De landbouwbegroting in BEF,

9 INLEIDING In The Wealth of Nations uit 1776 omschreef Adam Smith de politieke economie als a branch of the science of a statesman or legislator. 1 De negentiende-eeuwse klassieke economisten beschouwden zichzelf als de onderzoekers van universele principes of wetten. Ze geloofden dat de stamvaders van de klassieke economie de wetten die de werking van de markt bepaalden, hadden blootgelegd. Ze waren ervan overtuigd dat uit deze objectieve wetten recepten voor het economisch beleid konden worden afgeleid. Kennis van de politieke economie werd noodzakelijk geacht voor ambtenaren en politici, aangezien deze wetenschap maatstaven aanreikte voor een goed economisch beleid. Zij maakte duidelijk waarom bepaalde maatregelen goed en andere slecht waren voor de werking van de markt. 2 Ook Belgische wetenschappers waren overtuigd van het belang van de politieke economie. De astronoom en statisticus Adolphe Quetelet meende dat staatslui de principes van de politieke economie moesten bestuderen. Émile de Laveleye, één van de meest vooraanstaande Belgische economisten van de tweede helft van de negentiende eeuw, schreef in 1882 dat de beleidsmakers de principes van de politieke economie moesten hanteren. 3 INLEIDING In Groot-Brittannië was de politieke economie als wetenschap erin geslaagd een gerespecteerde positie te verwerven. Haar inzichten werden door een ruim publiek als onaantastbaar en vaststaand gehuldigd. Het was volgens waarnemers een dwaasheid om de politieke economie in vraag te stellen. Een Britse krant schreef in 1859 dat the laws of political economy are as certain as the law of gravitation. 4 Deze status hing samen met de methodologie die de economische wetenschap hanteerde. Sinds David Ricardo vertrok ze vanuit een beperkt aantal axiomatische premissen en leidde daar via logische deductie een aantal conclusies uit af. De economische wetenschap bereikte met Ricardo een hoge mate van abstractie. De realiteit werd in een analytisch model gegoten waarin onder ceteris paribus-condities een enkel element werd aangepast om de effecten op de economie na te gaan. De resultaten van de deducties werden beschouwd als natuurwetten die het functioneren van de economie bepaalden. 5 In dit boek onderzoek ik of de economisten erin slaagden hun wetenschap aan 1 Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, dl. I, Conkin, Prophets of Prosperity, 171 en Augello en Guidi, Nineteenth-Century Economic Societies, Quetelet vergeleek de principes van de politieke economie met die van de mechanica: Ces principes... doivent être étudiés par l homme d État, comme ceux de la mécanique par l ingénieur. In de toepassing ervan moesten de politici rekening houden met de lokale omstandigheden. Quetelet, Fragments sur la manière dont il convient d envisager les sciences, 81. De Laveleye, Éléments d économie politique, Saturday Review, 12 november 1859, 577. Geciteerd in Willis, The Role in Parliament of the Economic Ideas of Adam Smith, 505. Zie ook Coats, The Classical Economists and Economic Policy, inleiding. In de jaren 1820 werd het zelfs een modetrend onder de societydames om te leren discussiëren over politieke economie. Gordon, The Ideology of Laissez-Faire, Gordon, The History and Philosophy of Social Science,

10 de Belgische politici voor te stellen als een dwingende leidraad voor het economisch beleid. Deze vraag kadert, binnen de discipline van de geschiedenis van het economisch denken, in de onderzoeksinteresse voor de invloed van de economische wetenschap op het economisch beleid. De belangstelling voor dit thema gaat terug tot John Maynard Keynes, naast Adam Smith en Karl Marx wellicht de meest invloedrijke en bekendste economist. Keynes geloofde dat ideeën voldoende krachtig waren om mensen in hun denken en handelen te beïnvloeden:... the ideas of economists and political philosophers, both when they are right and when they are wrong, are more powerful than is commonly understood. Indeed the world is ruled by little else. Practical men, who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influences, are usually the slaves of some defunct economist. Madmen in authority, who hear voices in the air, are distilling their frenzy from some academic scribbler of a few years back. I am sure that the power of vested interests is vastly exaggerated compared with the gradual encroachment of ideas. Not, indeed, immediately, but after a certain interval;... But, soon or late it is ideas, not vested interests, which are dangerous for good or evil. 6 Keynes ging daarmee in tegen de diepgewortelde overtuiging binnen de economische wetenschap, maar ook daarbuiten, dat in de politieke besluitvorming belangen allesbepalend zijn. De uitdagende stelling van Keynes heeft heel wat wetenschappers na 1945 aangezet tot onderzoek naar de invloed van economische ideeën. Er werd gewezen op de groeiende rol van economisten in de administratie en hun invloed via adviesorganen. Het Keynesianisme zou aan de basis liggen van het anticyclisch beleid van de jaren 1960, terwijl het monetarisme bepalend zou zijn voor het economisch beleid in de jaren 1980 en 1990 in de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en na 1989 ook in Oost- Europa. 7 In 1971 wees Bob Coats, een zwaargewicht in het onderzoek naar de ontwikkeling van de economische wetenschap, op een gebrek aan belangstelling voor de 6 Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, Er moet hier even worden stilgestaan bij de concepten idee, theorie en ideologie die in dit onderzoek veelvuldig voorkomen. Een theorie is een systeem van ideeën of hypothesen ter verklaring van iets. Een idee wordt beschouwd als een denkbeeld dat deel uitmaakt van een theorie. Het grote probleem is de verhouding tussen theorie en ideologie. Een ideologie is een systeem van ideeën en zingevingen met normatieve implicaties voor het gedrag en de organisatie van de samenleving. De klassieke economie is in dit opzicht ook een ideologie omdat het een aantal beleidsaanbevelingen doet. De klassieke economen waren immers voorstanders van een aantal verregaande hervormingen in het economisch beleid. Robbins, The Theory of Economic Policy in English Classical Political Economy, De term ideologie wordt in dit werk voorbehouden om een simplifiërende legitimering van een handeling aan te duiden. 7 Peter Hall onderzocht de invloed van het Keynesiaanse gedachtegoed op het economische beleid. Hall, The Political Power of Economic Ideas (1989). Rond dezelfde periode verscheen een bundel met een gelijkaardig opzet: Furner en Supple, The State and Economic Knowledge: The American and British Experiences (1990). Een recentere publicatie behandelde de invloed van het Keynesianisme en later het monetarisme op het beleid in de Verenigde Staten en Zweden. 10

11 invloed van klassieke economische ideeën op de achttiende-eeuwse en negentiende-eeuwse politiek, en meer specifiek voor de rol die economische ideeën speelden in het Britse Parlement tussen 1800 en Een aantal onderzoekers zetten zich vervolgens aan het werk om de debatten over het economisch beleid in het Britse Parlement tijdens deze periode te onderzoeken. Het hiaat in de Britse historiografie werd inmiddels gedeeltelijk ingevuld door studies van Fetter, Willis, Barry Gordon, Scott Gordon en Grampp. 9 Wat het systematisch onderzoek naar de rol van economische ideeën in het beleid op het Europese vasteland betreft, ziet de situatie er minder rooskleurig uit. Het onderzoek behandelde vooral de verspreiding van de Britse klassieke economie in de wetenschappelijke wereld. 10 De invloed van de economische wetenschap op het continentale economisch beleid kwam minder of helemaal niet aan bod. 11 Nochtans wordt de klassieke economie in historische studies te pas en te INLEIDING Blyth, Great Transformations (2002). Over de invloed van professionele economisten in de administratie en adviesorganen, zie: Jöhr en Singer, The Role of the Economist as Official Adviser (1955); Hutchison, Economists and Economic Policy in Britain (1968); Coats, Economists in Government (1981); Pechman, The Role of the Economist in Government (1989); Van Bergeijk, Economic Science and Practice (1997) en Winch, Economics and Policy (1969). Henderson behandelde het thema vanuit zijn eigen ervaring nadat hij verscheidene jaren actief was als economist in de Britse administratie: Henderson, Innocence and Design (1986). Coats en Colander publiceerden in 1989 de resultaten van een congres over de verspreiding van economische ideeën in de Verenigde Staten in de jaren 1970 en 1980: Colander en Coats, The Spread of Economic Ideas (1989). Ook interessant is de verzameling essays van Goodwin en Holley, The Transfer of Ideas (1968). 8 Coats, The Classical Economists and Economic Policy, 20. In 1972 hernieuwde Taylor de oproep tot studie van dit onderwerp. Taylor, Laissez-Faire and State Intervention in Nineteenth Century Britain, 30. Voordien had Winch als enige aandacht besteed aan dit thema. Winch, Classical Political Economy and Colonies (1965). 9 Fetter, The Economist in Parliament (1980); Fetter, The Influence of Economists in Parliament, ; Gordon, Political Economy in Parliament (1976); Gordon, Economic Doctrine and Tory Liberalism (1979); Gordon, The Ideology of Laissez-Faire, ; Willis, The Role in Parliament of the Economic Ideas of Adam Smith, en Grampp, How Britain Turned to Free Trade, Meer in het algemeen werden over de verspreiding van de politieke economie op het Europese vasteland de volgende werken gepubliceerd: Palyi, The Introduction of Adam Smith on the Continent, Over de invloed die uitging van de verenigingen van economisten in de negentiende eeuw: Augello en Guidi, The Spread of Political Economy and the Professionalisation of Economists. Rothbard gaat in op een groot aantal minder bekende economisten die buiten Groot-Brittannië de klassieke doctrine met enige aanpassingen propageerden. Rothbard, Classical Economics (1995). De Duitse situatie werd onderzocht door Keith Tribe, Governing Economy (1988). 11 Op een aantal publicaties uit de periferie van Europa na, zie bijvoorbeeld: Mata en Psalidopoulos, Economic Thought and Policy in Less Developed Europe (2002) en Mata, Economic Ideas and Policies in Nineteenth-Century Portugal, Mata stelde dat negentiende-eeuwse Portugese politici weinig beïnvloed werden door het klassieke denken. Ze riepen de principes enkel in als het hen goed uitkwam. Voor achttiende-eeuws Spanje zie: Llombart, Market for Ideas and Reception of Physiocracy in Spain,

12 onpas ingeroepen als verklaring voor het zogenaamde laissez-faire-beleid en voor de liberalisering van de douanetarieven omstreeks het midden van de negentiende eeuw. 12 De centrale vraag - wat was de invloed van de klassieke economie op het Belgische economisch beleid - wordt in twee vragen geoperationaliseerd. Ten eerste, stuurde de politieke economie de besluitvorming in het landbouwbeleid? Ten tweede, hoe verhielden ideeën zich tegenover dat andere fundamentele element in de besluitvorming, de economische belangen? Het onderzoek zal bestaan uit enerzijds een studie van de denkbeelden van de economisten in de klassieke traditie over staatsinterventie en vrijhandel en hun pogingen om deze te verspreiden en anderzijds een analyse van het landbouwbeleid tussen 1830 en 1884 als case study voor de invloed van de politieke economie. Om verwarring te vermijden moet ik even stilstaan bij de definitie van politieke economie. De term politieke economie wordt regelmatig gebruikt als synoniem voor een op belangen gebaseerde benadering van het beleid (public choice) en maakte de laatste jaren ook opgang in de politieke wetenschappen als een verklaringsmodel waarin politieke en economische factoren samenspelen. 13 Het gebruik van de term in de betekenis van public choice schept enkel verwarring en wordt door mij niet gebruikt. Tenzij anders aangegeven, wordt de term politieke economie in dit onderzoek steeds gebruikt in de betekenis van het corpus van economische analyses en beleidsaanbevelingen van de achttiende- en negentiende-eeuwse economisten. 14 Wie als economist wordt beschouwd, hangt vooral af van de manier waarop de persoon door zichzelf en zijn omgeving wordt gepercipieerd. Daarnaast spelen een aantal objectieve elementen mee: het lidmaatschap van economischwetenschappelijke verenigingen, het doceren van politieke economie in het hoger onderwijs of het publiceren van een coherent geheel van artikels en boeken in het vakgebied. Op deze manier worden de problemen vermeden die met de definitie van een professionele economist gepaard gaan. 15 De keuze voor het landbouwbeleid als beleidscasus is interessant omdat ze toelaat in te haken op een oude discussie binnen de Belgische historiografie over de transitie 12 Zie bijvoorbeeld Kindleberger, Economic Response (1978). Voor de Belgische situatie, zie: Michotte, Étude sur les théories économiques qui dominèrent en Belgique (1904) of Braive, Le monde paysan belge, 182. Jo Deferme gaat uit van het bestaan van een liberale cultuur bij de politieke elite. Deferme, Uit de ketens van de vrijheid, 27. Ook Juul Hannes gaat uit van eensgezindheid van de heersende elite over de fundamenten van het economisch liberalisme. Hannes, Economisch liberalisme: theorie en praktijk, en Bijvoorbeeld Bates, Beyond the Miracle of the Market. The Political Economy of Agrarian Development in Kenya (1989) en Balaam en Veseth, Introduction to International Political Economy (1996). In de Belgische context: Swinnen, Banerjee en de Groter, Economic Development, Institutional Change, and the Political Economy of Agricultural Protection, Een exacte aflijning van de klassieke politieke economie vormt het onderwerp van hoofdstuk I. 15 Voor een kennismaking met dit probleem, zie: Coats, The Sociology and Professionalization of Economics (1993). 12

13 van een traditionele agrarische naar een moderne industriële economie en de rol van de politieke partijen in dit gebeuren. 16 Aan het begin van de negentiende eeuw was de landbouw de belangrijkste sector van de economie. In de loop van de negentiende eeuw geraakte hij die status kwijt aan de industrie. Rond 1850 rees het aandeel van de industrie in het nationaal product boven dat van de landbouw. 17 De landbouw werd door tijdgenoten meer en meer gezien als een stagnerende sector, zonder veel innovatie of dynamiek. De tanende rol van de landbouw als la mère nourricière maakte dat bepaalde economische en politieke belangen in het gedrang kwamen. De grootgrondbezitters en de adel probeerden hun positie te handhaven door het landbouwbeleid in hun voordeel om te buigen. De burgerlijke belangen worden in de Belgische historiografie meestal lijnrecht tegenover de agrarische belangen geplaatst. De stedelijke burgerij steunde op de industrie, de handel en het financieringswezen en poogde eveneens haar belangen te bevorderen door haar stempel op het beleid te drukken. Henri Pirenne stelde dat de strijd tussen katholieken en liberalen enkel berustte op een verschillende levensbeschouwelijke visie op de samenleving. Deze stelling is met de jaren bijgesteld. Bartier zette zich af tegen Pirenne door te poneren dat de politieke tegenstelling tot aan het verdwijnen van het cijnskiesrecht onderbouwd was door een economische tegenstelling: de katholieke partij steunde op het platteland terwijl de liberale partij samenviel met de stedelijke burgerij. 18 Zo wordt de strijd tussen stad en platteland dus ook de strijd tussen liberalen en katholieken. INLEIDING In deze strijd kwam de politieke economie om de hoek kijken. De economische wetenschap zag in de internationale arbeidsverdeling de motor van de vooruitgang. Landen met gunstiger omstandigheden voor industriële productie moesten de landbouw laten voor wat hij was. Volgens de economisten was de liberalisering van de graanmarkt de eerste maatregel die landen met een comparatief voordeel in de industriële productie moesten doorvoeren. Lagere graanprijzen zouden de loonkosten verminderen en voorkomen dat arbeid en kapitaal op de verkeerde plaats werden ingezet. Dit was natuurlijk in het voordeel van de stedelijke burgerij. Vanuit dit perspectief vormde de landbouwpolitiek een twistpunt tussen het traditionele 16 Deze interpretatie van de Belgische negentiende-eeuwse politiek wordt naar voren geschoven in: Cassiers, Le rôle de l État à l apogée du libéralisme, 122; Delfosse, État, crises alimentaires et modernisation de l agriculture, 71-95; Delfosse, La politique agricole de l État belge en période de crise au XIXe siècle (1983); Van Molle, Katholieken en landbouw (1989); Wils, L organisation politique et la représentation des intérêts des agriculteurs en Belgique (1986) en Witte, Craeybeckx en Meynen, Politieke geschiedenis van België, 41 en Horlings en Smits, A Comparison of the Pattern of Growth and Structural Change in the Netherlands and Belgium, Zie: Pirenne, Histoire de Belgique, dl. VII, 99; Bartier, Partis politiques et classes sociales en Belgique, 93. Cassiers, Le rôle de l État à l apogée du libéralisme, 122; Delfosse en Frognier, État libéral et formation des partis politiques en Belgique, en Verhulst en Hasquin, Het liberalisme in België (1989). De Smaele geeft een overzicht van de literatuur die vooral de katholieke partij met het platteland verbindt en sluit zich hier met enige nuance bij aan. De Smaele, Omdat we uwe vrienden zijn. Religie en partij-identificatie, ,

14 katholieke platteland en de vooruitstrevende liberale stad. In de literatuur wordt het politieke en het economische liberalisme overigens vaak met elkaar gelijkgesteld. 19 De economist Joseph Schumpeter onderkent evenwel een verschil. Het politieke liberalisme staat voor individuele vrijheid, een parlementair staatsbestel met al dan niet algemeen stemrecht, een geseculariseerde staat en persvrijheid om tot een maximale ontplooiing van het individu te komen. Het economische liberalisme wil de algemene welvaart bevorderen door de hindernissen voor het particuliere ondernemerschap weg te nemen. 20 In de volle negentiende eeuw werd daarvoor meestal de term politieke economie gebruikt en minder vaak economisch liberalisme. Het overgrote deel van de literatuur beperkt zich ter staving van de invloed van de economische wetenschap tot het aanstippen van een aantal voorbeelden, met de afschaffing van de Britse graanwet in 1846 op kop. Hoe het mogelijk was dat een door conservatieve landeigenaars gedomineerd Parlement zijn eigen bescherming ophief, wordt meestal verklaard door te wijzen op de invloed van de politieke economie. Slechts weinig auteurs vermelden dat de toenmalige regeringsleider Robert Peel tegelijkertijd een uitgebreid programma voorstelde om de landbouw te steunen bij de overgang naar vrijhandel. Auteurs halen juist die voorbeelden aan die sprekend zijn om hun centrale stelling te benadrukken. Dat veroorzaakt natuurlijk belangrijke lacunes in het onderzoek en is methodologisch onverantwoord. Tien beleidsbeslissingen waarbij expliciet naar een of andere economist werd verwezen, bewijzen nog niet dat de politieke economie alomtegenwoordig was als richtlijn. Het doel van deze studie is dan ook een bepaalde beleidstak, het landbouwbeleid, volledig in beeld te brengen. Dit wil zeggen dat soms een schijnbaar eindeloos aantal voorbeelden wordt gegeven. Het onderzoek vangt aan met de Belgische onafhankelijkheid. Op dat ogenblik kreeg de Belgische volksvertegenwoordiging de mogelijkheid om autonoom beslissingen te nemen, terwijl in de vijftien voorgaande jaren steeds rekening moest worden gehouden met de Nederlandse handelsbelangen. De klassieke economie stond rond die tijd in Groot-Brittannië stilaan in het middelpunt van de publieke belangstelling, zodat het aannemelijk lijkt dat echo s ervan tot in de Zuidelijke Nederlanden doordrongen. De onderzoeksperiode eindigt in Dit jaar heeft een drievoudige 19 In het overzichtswerk over de geschiedenis van de liberale partij in België worden economisch en politiek liberalisme gezien als onderdeel van dezelfde stroming. Verhulst en Hasquin, Het liberalisme in België: Tweehonderd jaar geschiedenis, Schumpeter, History of Economic Analysis, 394. Zie ook Paul Magnette: Si subsistent des affinités électives entre libéralisme politique et libérisme politique, les tensions ne sont pas moins vives. Magnette, Les dilemmes fondateurs du libéralisme, 31. Libérisme is een term die vooral in de Italiaanse literatuur over politieke economie wordt gehanteerd om een duidelijk onderscheid te maken met het politieke liberalisme. We moeten met Pierre Rosanvallon wel wijzen op de gemeenschappelijke wortels van het economisch en politiek liberalisme: de individuele autonomie gebaseerd op de afwijzing van alle absoluut gezag. Rosanvallon, Le libéralisme économique, VI-VII. 14

15 betekenis. Ten eerste publiceerden de pioniers van de neoklassieke economie hun belangrijkste traktaten in de jaren Geleidelijk kwam er binnen de economische wetenschap een paradigmaverschuiving tot stand. Ten tweede werden rond 1880 de gevolgen van de agricultural invasion duidelijk voelbaar. De stijgende graanproductie in de nieuwe wereld en de grotere marktintegratie maakten dat de schaarste van basisvoedingsmiddelen in West-Europa tot het verleden behoorde. Dit ondermijnde de Malthusiaanse bevolkingsthese, één van de basispeilers van de klassieke economie, en veranderde het economische kader waarin het landbouwbeleid zich afspeelde volledig. Een derde significante verandering was specifiek voor de Belgische politieke situatie. In 1884 wonnen de katholieken de verkiezingen en ze bleven aan de macht tot Hierdoor kwam er een einde aan dertig jaar liberale dominantie in de Belgische politiek. 21 De keuze voor een onderzoeksperiode van vijftig jaar moet toelaten om ook de rol van conjuncturele factoren in het landbouwbeleid te onderzoeken. In de Europese continentale historiografie wordt meestal de vrijhandelsperiode tussen 1860 en 1873 besproken, van het Cobden-Chevalier-verdrag tot de terugkeer naar het protectionisme. Door een langere periode in ogenschouw te nemen is het mogelijk om ook de geleidelijke intrede van de economische theorie in het beleid vóór 1860 te bestuderen en haar verval vanaf INLEIDING De functie van ideeën in de geschiedenis wordt in de wetenschappelijke literatuur zeer verschillend geïnterpreteerd naargelang het domein waarin de auteurs actief zijn. Dit is niet verwonderlijk omdat ideeën haast ongrijpbare gegevens zijn die niet gemeten kunnen worden. Economische historici stellen soms dat een bepaald beleid noodzakelijk de uitkomst is van een of andere economische ontwikkeling en dat ideeën of politiek van geen tel zijn: Economists exert a minor and scarcely detectable influence on the societies in which they live.... If Cobden had spoken only Yiddish, and with a stammer, and Peel had been a narrow, stupid man, England would have moved toward free trade in grain as its agricultural classes declined and its manufacturing and commercial classes grew. 22 Toch creëert een structurele verandering op zich nog geen bepaald beleid. Het is niet omdat Groot-Brittannië of België in de negentiende eeuw sterke industriële naties waren of omdat ze een tekort in de voedselproductie hadden dat het graanhandelsbeleid automatisch een liberale uitkomst moest kennen. De economische wijzigingen moeten nog op een of andere manier naar het beleid vertaald worden. De public choice-benadering van het beleid, ook wel omschreven als rational choice, reikt een theorie aan die onderzoekers in staat stelt een verband te leggen tussen een bepaalde economische transformatie en een bepaalde beleidsuitkomst. Ze probeert de politieke besluitvorming te vatten door haar te benaderen 21 Lamberts en Lory, 1884: Un tournant politique en Belgique (1986). Het landbouwbeleid na 1884 werd uitvoerig bestudeerd door Van Molle, Katholieken en landbouw (1989). 22 Stigler, The Economist as a Preacher and Other Essays, geciteerd in Irwin, Political Economy and Peels Repeal of the Corn Laws, 41. Stigler heeft een uitgesproken visie op de wijze waarop economische veranderingen het beleid beïnvloeden. Het citaat wordt hier slechts gebruikt als illustratie. 15

16 met economische assumpties en methodologie. De mens wordt beschouwd als een rationeel wezen dat steeds zijn eigenbelang nastreeft. Politiek wordt gezien als een strijd tussen belangengroepen om de verdeling van schaarse middelen. Public choice wil laten zien hoe individuen en groepen in een besluitvormingsproces tot een specifiek resultaat komen. De verschillende individuen en belangengroepen proberen een zo groot mogelijk deel van de koek naar zich toe te halen. Het uiteindelijke beleid zal de machtsverhoudingen tussen de verschillende belangengroepen weerspiegelen. Daarbij wordt veel aandacht besteed aan de spelregels of instellingen in een bepaalde omgeving. 23 Er zijn twee strekkingen in dit type van onderzoek te onderscheiden. De eerste stelt dat het beleid bepaald wordt door drukkingsgroepen. Deze strekking is in belangrijke mate gebaseerd op het onderzoek van Mancur Olson, die de factoren analyseerde die bepalend zijn voor het succes van een bepaalde drukkingsgroep tegenover een andere. 24 De tweede strekking gaat in op de parlementaire vertegenwoordiging. Ze vooronderstelt dat de politicus zich, als rationeel nutsmaximaliserend wezen, naar het belang van de gemiddelde kiezer in zijn kiesarrondissement richt om zich van zijn herverkiezing te verzekeren, het zogenaamde median voter theorema. 25 Binnen een dergelijke benadering van het beleid is er uiteraard geen plaats voor de invloed van ideeën, tenzij als storende factor in de analyse: in large parts of political science and political economy, the idea that ideas matter in and of themselves is regarded with deep suspicion. Instead, self-interest is taken to be the unambiguous and ever-ready tool of examination. 26 De meeste bijdragen van deze aard besteden geen aandacht aan ideeën of minimaliseren de invloed ervan. Meestal worden ideeën als instrumenten gezien in de legitimatie van de gevestigde belangen. 27 Soms worden ideeën gebruikt als een restfactor in de verklaring. Alles wat niet verklaard kan worden door aan belangen te refereren, wordt dan zonder meer toegeschreven aan de in- 23 Mueller, Public Choice, De belangrijkste factor in het succes of het falen van een groep is de mogelijkheid tot free rider-gedrag vanwege de leden van de groep. Olson stelde een typologie op van elementen die free rider-gedrag meer waarschijnlijk maken, zoals de grootte van de groep en de geografische spreiding. Olson, The Logic of Collective Action (1994). Een toepassing van deze theorie is te vinden in het werk van Swinnen, Banerjee en de Groter, Economic Development, Institutional Change, and the Political Economy of Agricultural Protection, Zij stellen dat een daling of stijging van de prijzen bijna automatisch een wijziging van de tarieven met zich meebrengt. De theorie over drukkingsgroepen vormt het verbindende element tussen economie en beleid. De auteurs maken echter geen analyse van de besluitvorming. 25 Black, The Theory of Committees and Elections (1958). Enkele recente toepassingen van deze aanpak in het negentiende-eeuwse handelsbeleid zijn te vinden in: McGillivray, Mclean, Pahre en Schonhardt-Bailey, International Trade and Political Institutions (2001). In België heeft vooral Delfosse in het voetspoor van deze traditie gewerkt. Zie de verwijzingen in de bibliografie, maar speciaal: Delfosse, État, crises alimentaires et modernisation de l agriculture, Blyth, Great Transformations, VIII. Zie in dit verband ook: Jacobsen, Much Ado About Ideas: The Cognitive Factor in Economic Policy, 284 en Goldstein en Keohane, Ideas and Foreign Policy, Kritiek vanwege Goldstein, Ideas, Interests, and American Trade Policy, XI en 3. 16

17 vloed van ideeën. 28 Sinds kort proberen auteurs die binnen het denkkader van public choice werken ook ideeën in hun analyse te betrekken. De uitwerking is teleurstellend. Ze blijft beperkt tot het modelleren van ideeën als restfactor in de analyse of tot het ondergeschikt maken van ideeën aan belangen. 29 De belangrijkste tekortkoming van de op belangen gebaseerde benadering van het beleid is volgens mij de vooronderstelling dat de rationaliteit van de politicus of lobbyist uit de negentiende eeuw, dezelfde is als die van de wetenschappers die het verleden onderzoeken. Dit is een ahistorische benadering van het verleden waarbij belangen als een vast en doorheen de tijd onveranderlijk gegeven worden gezien. Het lijkt mij van belang om de determinanten van menselijk gedrag te bestuderen doorheen de tijd, veeleer dan ze bij assumptie aan te nemen. INLEIDING Terwijl in de voorgaande economische benadering van het beleid de invloed van ideeën onderschat wordt, zijn economisten die de geschiedenis van het economisch denken onderzoeken veeleer geneigd om de invloed van ideeën te overschatten. Een bepaalde overheidsmaatregel wordt al snel aan de invloed van de economische wetenschap toegeschreven. Zoals Scott Gordon in 1971 opmerkte, is het feit dat Groot-Brittannië zijn handelsbeleid begon te liberaliseren in de jaren 1840 op zich nog geen sluitend bewijs voor de invloed van de politieke economie. Er moet worden nagegaan of het beleid daadwerkelijk zijn oorsprong vond in en gerechtvaardigd werd door de economische theorie. 30 Economisten hebben de neiging om vooral aandacht te schenken aan het uitzenden van ideeën en de problemen die met de transmissie gepaard gaan. Het theoretische kader dat Bob Coats en David Colander schetsten als verklaring van de invloed van ideeën is exemplarisch. Een eerste theoretisch model dat ze aanreiken is de zogenaamde marktplaats voor ideeën: de politici maken hun keuze uit de ideeën die hen worden aangeboden door de elkaar beconcurrerende economisten. Het tweede model is het eenvoudige zender-ontvanger-model uit de communicatiewetenschappen, met de economist als zender en de beleidsmaker als ontvanger. Tussen beiden bestaan er transmissiekanalen. Dit model hecht groot belang aan de vervorming van informatie die ontstaat door codering en decodering. In het derde model wordt de verspreiding van ideeën vergeleken met de manier waarop een besmettelijke ziekte exponentieel om zich heen grijpt naarmate meer mensen ermee in contact komen. Problematisch is dat geen van de drie modellen belangstelling heeft voor de factoren die de receptiviteit voor bepaalde ideeën 28 Zie de reactie van Schonhardt-Bailey tegen deze benadering van ideeën. Schonhardt-Bailey, The Rise of Free Trade, dl. I, Voorbeelden van dit type van omgang met ideeën zijn: Hinich en Munger, Ideology and the Theory of Political Choice (1994) en McGillivray, McLean, Pahre en Schonhardt-Bailey, International Trade and Political Institutions (2001). Met betrekking tot het Britse graanhandelsbeleid in het midden van de negentiende eeuw, zie: McLean en Bustani, Irish Potatoes and British Politics, en Schonhardt-Bailey, Ideology, Party and Interests in the British Parliament of , De kritiek komt van Blyth, Any More Bright Ideas?, Gordon, The ideology of laissez-faire,

18 bepalen. De aandacht gaat naar de aard van de boodschap, de boodschapper en de transmissie. Zo wijzen Coats en Colander op het feit dat een technisch vocabularium de verspreiding van ideeën beperkt en dat een gebrek aan consensus tussen economisten de autoriteit ervan kan ondermijnen. 31 De drie modellen zijn tekenend voor de vanzelfsprekendheid waarmee wordt aangenomen dat theorie mensen kan beïnvloeden. Peter Hall beschrijft in de inleiding van een multidisciplinaire studie over de invloed van het Keynesianisme eveneens drie theoretische invalshoeken. Ten eerste an economist-centered approach die tracht te verklaren hoe een Kuhniaanse paradigmaverschuiving onder professionele economisten tot stand komt. Maar deze aanpak verklaart niet de rol van economische ideeën in het beleid. 32 Vervolgens onderscheidt Hall een state-centered en een coalition-centered approach. Bij de state-centered invalshoek hangt alles af van de openheid van de administratie voor adviezen van en contacten met academische economisten. De vraag blijft hier, zoals in het geval van Coats en Colander, wat de receptiviteit voor deze ideeën bepaalt. In de benadering die coalities centraal stelt, smeden politici coalities van belangengroepen rond ideeën. Een idee wordt immers niet geïmplementeerd omdat het goed is, maar omdat het door een voldoende grote coalitie wordt gesteund. Deze theoretische invalshoek heeft het voordeel dat de nadruk ligt op de besluitvorming zelf. 33 In de opvatting van de politicoloog Gourevitch beoordelen politici beleidsalternatieven op hun potentieel om de groepen te plezieren die hun herverkiezing kunnen bewerkstelligen. 34 In feite zijn we zo weer aanbeland bij een public choice-benadering van het beleid, waarin ideeën ondergeschikt zijn aan belangen. 35 Auteurs met een veeleer politieke benadering van het verleden besteedden de laatste jaren veel aandacht aan het concept politieke cultuur. Paul Rohrlich verrichtte voor 31 Achtereenvolgens 1. The marketplace for ideas, 2. The information theory model en 3. The infectious disease model. Coats en Colander, The Spread of Economic Ideas, 4-5 en Thomas Kuhn lanceerde in zijn Structure of Scientific Revolutions uit 1962 een invloedrijke nieuwe opvatting over vooruitgang in de wetenschap, gebaseerd op paradigmaverschuivingen. Een paradigma is volgens Kuhn een consensus onder wetenschappers over de oplossingen voor centrale problemen van een onderzoeksveld. Kuhn stelde dat wetenschappers niet de realiteit bestuderen. Ze bestuderen de realiteit zoals gedefinieerd door het paradigma dat hen in hun opleiding werd aangeleerd. Het heersende paradigma wordt pas in vraag gesteld tijdens een wetenschapscrisis. Zo n crisis wordt gegenereerd op het ogenblik dat de anomalieën die aan het paradigma inherent zijn, door een aantal wetenschappers niet meer aanvaard worden. Concurrerende wetenschappers werken dan een nieuw paradigma uit dat wel in staat is om de anomalieën te verklaren. Volgens Kuhn is vooruitgang van de wetenschap een keten van opeenvolgende paradigmaverschuivingen of wetenschapsrevoluties. 33 Hall, The Political Power of Economic Ideas, Zie voor deze benadering vooral Gourevitch, Politics in Hard Times (1986) en Keynesian Politics: The Political Sources of Economic Policy Choices, Voor een bespreking van de opvatting van Gourevitch, zie Blyth: Great Transformations,

19 het negentiende-eeuwse liberalisme in Groot-Brittannië en Pierre Rosanvallon voor het Keynesianisme in Frankrijk pionierswerk inzake de relatie tussen politieke cultuur en economische ideeën. Rohrlich stelde dat de liberale economische theorie in het heersende culturele waardesysteem werd opgenomen. Deze economische cultuur bepaalde hoe de realiteit werd gepercipieerd, hoe problemen werden ingeschat en welke oplossingen werden voorgeschreven. 36 Rosanvallon zag het Keynesianisme in Frankrijk na 1945 als een element van een nieuwe politieke cultuur. De wederopbouw van de economie en de samenleving na de oorlog zorgde ervoor dat de staat een grotere rol ging spelen en dat de Fransen zich in een soort van nationale eendracht achter het vaak links geïnspireerde verzet schaarden. In dat nieuwe nationale eenheidsgevoel werd het Keynesianisme omarmd omdat het economische instrumenten aanreikte die pasten in een meer algemene drang naar hervorming en modernisering. 37 Ook Hall concludeerde dat ideeën slechts invloed kunnen uitoefenen als ze passen in het politieke discours van een land. 38 Het nadeel van een culturele benadering van het beleid is dat er opnieuw geen ruimte wordt gelaten voor vernieuwing vanwege de handelende actoren, laat staan voor de overtuigingskracht van economische ideeën. De ideeën worden immers in het bestaande discours opgenomen louter omdat ze compatibel zijn. De vraag is natuurlijk net of economische ideeën de bestaande politieke cultuur kunnen wijzigen en of politieke cultuur bijgevolg niet veeleer als een gevolg moet worden gezien. 39 INLEIDING Mijn these is dat economische ideeën wel degelijk een leidraad voor het beleid kunnen vormen, met name in crisissituaties. Zowel conjunctuur, politici, belangen als ideeën spelen hierin een rol. Ik baseer mij op studies die sinds het begin van de jaren 1990 in de politieke wetenschap zijn ondernomen door Robert Keohane, Judith Goldstein, John Kurt Jacobsen en Mark Blyth. 40 Al deze studies hebben gemeen dat ze de invloed van economische ideeën evenredig achten met de mate van onzekerheid waarmee de beleidsmakers en de deelnemers aan de economie worden geconfronteerd. Met name crisissen zoals een langdurige instorting van de prijzen, inflatie, groeivertraging, stagflatie, hoge werkloosheid, oorlog of een hongersnood kunnen onzekerheid veroorzaken. De oorzaken van dergelijke crisissen liggen meestal niet 36 Rohrlich, Economic Culture and Foreign Policy: The Cognitive Analysis of Economic Policy Making, en Rosanvallon, The Development of Keynesianism in France, Hall, Conclusion: The Politics of Keynesian Ideas, Voor een bespreking van de problemen die met de definiëring van politieke cultuur gepaard gaan en de vraag of cultuur als oorzaak kan worden ingeroepen, zie: Formisano, The Concept of Political Culture, Zie ook de opmerkingen over deze benadering in Campbell, Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy, Goldstein en Keohane, Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change (1993); Goldstein, Ideas, Interests, and American Trade Policy (1993); Jacobsen, Much Ado About Ideas. The Cognitive Factor in Economic Policy, ; Blyth, Any More Bright Ideas? The Ideational Turn of Comparative Political Economy, en Blyth, Great Transformations. Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century (2002). 19

20 voor de hand, net zo min als er pasklare antwoorden voorhanden zijn. Over de oorzaken van bijvoorbeeld de prijsdalingen van industriële goederen tussen 1873 en 1896 wordt nog steeds gedebatteerd. 41 Ik moet de term onzekerheid iets meer specificeren. Het gaat om situaties waarin politici en economische actoren moeite hebben om de situatie te analyseren en moeilijk kunnen voorzien wat de waarschijnlijke gevolgen van een beslissing zullen zijn omdat er geen vergelijkingspunten aanwezig zijn. De bestaande opvattingen over het functioneren van de economie en de bijbehorende beleidsmatige antwoorden kunnen geen oplossing meer bieden. Ze zijn ontoereikend geworden. 42 Het antwoord dat uiteindelijk geformuleerd wordt, kan niet als een mechanische reactie op een exogene schok worden gezien. Volgens de traditionele op belangen gebaseerde interpretaties zullen belangengroepen op economische veranderingsprocessen reageren overeenkomstig hun structurele belang. Uit dit samenspel vloeit een nieuw beleid voort. Dit is in feite een passieve reflexmatige reactie op een stimulus. 43 Maar, stelt Blyth, exogene factoren kunnen enkel een verklaring geven voor de destabilisatie van het oude institutionele systeem, de consensus rond het beleid en de interpretatie van de economie. De kiemen van een nieuw beleid en een nieuwe coalitie rond dat beleid liggen niet in de problemen zelf vervat. Een crisis is immers niet vanzelfsprekend. Ten eerste moet de perceptie bestaan dat er een crisis is. Ten tweede moeten de oorzaken van de crisis bediscussieerd worden. In zo n context is het onduidelijk welke middelen moeten worden ingezet om het belang van de actoren te bevorderen en zelfs wat hun juiste belang is. 44 De reden hiervoor is dat een belang geen essentieel gegeven is. Iemands belang kan niet worden afgelezen uit zijn sociaal-economische positie, zonder referentie aan diens opvatting van de economie en het zelfbegrip van de plaats die hij inneemt binnen die economie. 45 Jacobsen wijst erop dat de individuele voorkeur voor een bepaald beleid wordt bepaald door een belangencomponent, namelijk de structureel-economische positie, maar ook door een theoretische component. Hoe complexer de samenleving, hoe meer beperkingen aan de informatie over het gamma aan alternatieve beleidskeuzes, des te onzekerder het individu wordt over wat hem schaadt of baat. Er is dus nood aan een theoretische lens om de complexe realiteit van een welbepaalde historische omgeving te interpreteren. Wat een belang is, is dus steeds een combinatie van economische factoren en van ideeën Zie Saul, The Myth of the Great Depression (1985). 42 Loasby, The Evolution of Knowledge: Beyond the Biological Model, Zie bijvoorbeeld Polyani, The Great Transformation: The Political and Economic Origin of Our Time (1944). 44 Blyth, Great Transformations, Zie de kritiek van Goldstein en Keohane op het standpunt van de public choice in dit verband. Goldstein en Keohane, Ideas and Foreign Policy, Jacobsen, Much Ado About Ideas, 290 en Goldstein en Keohane, Ideas and Foreign Policy,