Doel bereikt? Over het verantwoorden over niet financiële baten van e overheidsdiensten

Transcriptie

1 Doel bereikt? Over het verantwoorden over niet financiële baten van e overheidsdiensten André de Groot /1029 Postdoctorale EDP Opleiding Vrije Universiteit Amsterdam April 2011

2 2

3 3 Antoni Tàpies (Barcelona, 1923) zonder titel (1966)

4 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Verantwoorden: Horizontalisering en de nota VBTB Horizontalisering van verantwoording Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording De elektronische overheid Wat betekent e overheid? Type e overheidsdiensten en ontwikkelstadia van e overheidsdiensten Wat zijn de doelen van de e overheid? Korte historie van de e overheid Voorwaarden voor e overheid Informatie inrichting van de e overheid Technische inrichting van de e overheid De gebruikers van de e overheid Trends en toekomst van e overheid SUWINET: Verantwoording en de rol van vertrouwen Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) SUWI Keten, governance en verantwoording Verantwoorden over de SUWI wet in caso SUWINET de SOLL situatie Verantwoorden over de SUWI wet in caso SUWINET de IST situatie Verantwoorden en de rol van vertrouwen in het bieden van assurance? Conclusie Persoonlijke reflectie Dankwoord

6 6

7 1 Inleiding Overheidsbeleid en beleidsuitvoering kennen een cyclisch patroon. De overheid formuleert op basis van wetten en besluiten het beleid. Vervolgens wordt het beleid onder andere door overheidsdiensten uitgevoerd. Deze uitvoerende overheidsdiensten moeten zich jaarlijks verantwoorden over gevoerd beleid. Tot slot kan op basis van de verantwoording (bij )sturing op het beleid worden toegepast. Deze scriptie gaat wat betreft de geschetste cyclus in op het onderdeel waarin uitvoerende overheidsdiensten zich moeten verantwoorden over gevoerd beleid. Specifiek zal het daarbij gaan om de verantwoording over de niet financiële baten van gevoerd beleid. Voorbeelden van niet financiële baten zijn bijvoorbeeld een toegenomen gevoel van veiligheid bij burgers in de vier grote steden en de toegankelijkheid voor burgers van overheidsdiensten via internet. Het domein waarbij in deze scriptie naar de verantwoording over niet financiële baten zal worden gekeken, is de elektronische overheid (afgekort tot de e overheid) en daaraan gerelateerde diensten. Bovenstaande leidt tot de volgende probleemstelling: Hoe verantwoorden overheidsdiensten zich over niet financiële baten van e overheidsdiensten? Aanleiding voor deze vraag is: 1) de grote toename in diensten die de overheid via de e overheid aanbiedt; 2) de maatschappelijke ontwikkeling waarin steeds vaker verantwoording wordt gevraagd door instanties en groeperingen anders dan de klassieke opdrachtgevende instanties, zoals het ministerie. Deze ontwikkeling wordt onder andere aangeduid met de begrippen horizontalisering van de verantwoording en publieke verantwoording. In aansluiting hierop wordt door de overheid steeds vaker aandacht gevraagd voor baten en kwaliteit van 7

8 overheidsbeleid tegenover de kosten en tijd die beleid heeft gevergd. Deze ontwikkeling is onder andere vastgelegd in de regeringsnota Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB; Tweede Kamer der Staten Generaal, 1999). 3) in de context van de verantwoording over met name de niet financiële baten van e overheidsdiensten is een rol weggelegd voor de IT auditor. Deze kan namelijk gevraagd worden assurance te leveren over de getroffen beheersmaatregelen rond e overheidsdiensten. Aspecten die bij deze vraag om assurance een rol spelen zijn onder meer privacy, continuïteit en integriteit van gegevens en diensten maar ook de doelmatigheid en efficiëntie in het geleverde. Het onderzoek waarover in deze scriptie verslag wordt gedaan, is beschouwend en analyserend van karakter. Delen zijn beschrijvend en bundelen kennis uit verschillende bronnen samen. Andere delen zijn analyserend en richten zich op het beantwoorden van de centrale probleemstelling. Hierbij wordt in het bijzonder gefocust op een aantal lastige kwesties die met het verantwoorden over e overheidsdiensten verband houden. Dit zijn onder meer de vraag of er in de verantwoording een verbinding wordt gelegd met de doelstellingen die ten grondslag lagen aan de e overheidsdiensten, en de vraag welke rol vertrouwen speelt wanneer e overheidsdiensten tot stand komen uit ketensamenwerking tussen overheidsdiensten. De opbouw van de scriptie is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de horizontalisering van de verantwoording over gevoerd beleid en de ontwikkelingen op het vlak van VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording). Hoofdstuk 3 gaat over de e overheid en richt zich onder meer op de volgende vragen: Welke drivers liggen aan de e overheid ten grondslag? Wat zijn de doelstellingen van de e overheid? en Welke trends zijn er waarneembaar? In het slothoofdstuk worden de onderwerpen uit hoofdstuk 2 en 3 samengebracht en geconcretiseerd in de casus SUWINET. SUWINET is de naam voor de gegevensuitwisselinginfrastructuur die in de jaren 90 is ontwikkeld binnen de keten Werk en Inkomen. Betrokken diensten 8

9 zijn onder ander het UWV en de SVB en de Gemeentelijke Sociale Diensten. Hoewel SUWINET als faciliteit bedoeld is voor overheidsdiensten (en niet voor burgers) sluit zij in haar doelstellingen goed aan op e overheidsdiensten en kan dan ook zodanig als exponent van e overheidsontwikkelingen worden beschouwd. Ondersteuning hiervoor ligt onder meer in de belangrijkste doelstellingen achter SUWINET: een toename in doelmatigheid en efficiëntie in de beleidsuitvoering en het niet langer meermaals aan burgers vragen van dezelfde informatie. De verantwoordingsproblematiek in ketens zoals SUWINET wordt tastbaar gemaakt door het tegenover elkaar plaatsen van de SOLL en de IST situatie voor de verantwoording over SUWINET. Daarnaast wordt ingegaan op het belang van vertrouwen tussen ketenpartners en de rol van vertrouwen in het leveren van assurance door de IT auditor. In de conclusie zal naar voren worden gebracht dat, hoewel onderwerpen als beveiliging en privacy van groot belang zijn bij e overheidsdiensten (en publieke verantwoording hierover in toenemende mate gevraagd zal worden), in de verantwoording ook op gezette tijden de effectiviteit en efficiëntie van de gerealiseerde diensten nog eens tegen het licht moeten worden gehouden. Verder dient bij e overheidsdiensten waarbij sprake is van samenwerkende (overheids )organisaties, nagedacht te worden over een geschikte governancestructuur en het creëren en in stand houden van het noodzakelijke onderlinge vertrouwen. Dit vertrouwen dient in IT audits gericht op onder meer de effectiviteit van samenwerkingsverbanden en ketens expliciet te worden meegenomen. In het oordeel en de geboden assurance die volgen uit de jaarlijkse audits op SUWINET, speelt vertrouwen op dit moment een impliciete rol, waar een explicietere rol van toegevoegde waarde zal zijn. 9

10 10

11 2 Verantwoorden: Horizontalisering en de nota VBTB In het afgelopen decennium zijn wat betreft het afleggen van verantwoording door overheidsdiensten ten minste twee ontwikkelingen te zien. Enerzijds is er sprake van een verbreding van de verantwoording. In deze context wordt vaak gesproken van horizontalisering van de verantwoording (Alg. Rekenkamer, 2004; Schillemans, 2005), waarbij men doelt op verantwoording aan andere organen dan aan het primaire bovenschikkende orgaan: de toezichthouder of de minister. Alternatieve begrippen zijn in dit kader vermaatschappelijking van de publieke verantwoording en verbreding van de publieke verantwoording (Alg. Rekenkamer, 2004). Een tweede ontwikkeling betreft de verdieping van de verantwoording. Met het verschijnen van de regeringsnota Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) wordt meer en meer aandacht gevraagd voor baten en kwaliteit van overheidsbeleid tegenover de kosten en tijd die beleid heeft gevergd (MinFin, 1999). Op beide ontwikkelingen zal in dit hoofdstuk nader worden ingegaan. 2.1 Horizontalisering van verantwoording Bij horizontalisering van toezicht en verantwoording gaat het om verantwoording aan, en het toezicht door anderen dan de minister (Alg. Rekenkamer, 2004; Schillemans, 2005). Veelal richt horizontale verantwoording zich op prestaties, kwaliteit en dienstverlening van de betrokken publieke dienst (Alg. Rekenkamer, 2004). De natuurlijke pendant van horizontaal toezicht is verticaal toezicht. Met verticaal toezicht doelt men op de (in)directe toezichtrelatie tussen overheidsorganen en de verantwoordelijke minister. In het geval van ZBO s Zelfstandige 11

12 Bestuursorganen 1 richt de verticale verantwoording zich op de minister, de toezichthouder 2, het bestuur en/of de raad van toezicht. Er wordt bij verticale verantwoording van een onderschikkende relatie gesproken (Schillemans, 2005). De verantwoording in deze relatie heeft over het algemeen betrekking op rechtmatigheid, doelmatigheid, bedrijfsvoering en prestaties. In haar studie naar horizontale verantwoording bij Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO s) en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT s) 3 onderkent de Algemene Rekenkamer (2004) als verantwoordingspartijen o.a. gebruikers van diensten, kritische volgers (bijv. de media) en vertegenwoordigers van de eigen beroepsgroep. In tegenstelling tot verticale verantwoordingsrelaties is bij horizontale verantwoordingsrelaties sprake van een nevenschikkende relatie. Bij het begrip horizontaal toezicht plaatst de Rekenkamer wel een belangrijke kanttekening. Strikt genomen is de horizontale relatie namelijk vaak geen formele verantwoordingsrelatie. Veelal betreft het contact, informatievoorziening en overleg. Voor de Rekenkamer is dit reden om niet van horizontale verantwoording, maar van vermaatschappelijking van de publieke verantwoording of verbreding van de publieke verantwoording te spreken (Algemene Rekenkamer, 2004, p.27). Gegeven de betekenis van horizontale verantwoording kan men zich twee vervolgvragen stellen: 1) uit welke noodzaak horizontaal verantwoorden is voortgekomen en 2) wat de opbrengsten zijn van horizontaal verantwoorden. In antwoord op de eerste vraag, geeft Schillemans (2005) vier redenen waarom horizontaal verantwoorden is ontstaan: a) De noodzaak ter compensatie van een verminderde verticale verantwoording. Deze vermindering van verticale verantwoording heeft zich volgens Schillemans onder meer voorgedaan bij de invoering van ZBO s. In die ontwikkeling was sprake van het (gedeeltelijk) vervallen van ministeriële 1 Voorbeelden van ZBO s zijn het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) en de SVB (Sociale Verzekeringsbank) 2 In het geval van de ZBO s UWV en SVB is het IWI de toezichthouder namens de minister van SZW; Schillemans (2005) spreekt in het geval van een door de minister ingestelde toezichthouder van diagonale verantwoording; in de discussie heeft dit extra onderscheid echter geen toegevoegde waarde, en wordt dan ook verder buiten de discussie gehouden. 3 Een RWT is een privaat rechtspersoon (zoals een besloten vennootschap, stichting of vereniging) die een wettelijke taak uitoefent. Het is dus geen overheidsorganisatie in de zin van een publiekrechtelijke entiteit maar voert wel een overheidstaak uit. 12

13 verantwoordelijkheid en het onvoldoende bieden van compensatie. Volgens Schillemans is deze leemte door nieuwe vormen van verantwoording ingevuld, waarmee volgens hem horizontalisering een feit was. b) Het ontstaan van horizontaal verantwoorden heeft te maken met het idee van checks and balances als tegenmacht tegen publieke taken die relatief in de periferie worden uitgevoerd. c) Er is in de samenleving sprake van wat genoemd wordt de aanvulling op de vertegenwoordigende democratie ; burgers die zich steeds nadrukkelijker richten op het functioneren van publieke diensten en daarop ook macht willen uitoefenen. d) Horizontale verantwoording komt volgens Schillemans ook voort uit de professionalisering van publieke diensten. Het betreft hier ondermeer het nut en de noodzaak van verantwoorden om daarmee o.a. transparantie te bewerkstelligen richting burgers en maatschappelijke organisaties. De tweede vraag bij horizontale verantwoording gaat over de opbrengsten van horizontaal verantwoorden. Volgens de Rekenkamer (2004) zijn voordelen van horizontaal toezicht onder andere dat er directe communicatie plaats heeft tussen de publieke dienst en haar stakeholders. Deze directe communicatie kan leiden tot een kwaliteitsimpuls bij de publieke dienst. Verder kan maatschappelijke verantwoording leiden tot vergroting van het maatschappelijk vertrouwen in publieke sectoren. Tot slot kan maatschappelijke verantwoording er toe leiden, dat organisaties hun gevoerd beleid beter beargumenteren en geboekte resultaten inzichtelijker maken (op dit laatste onderwerp zal in het tweede deel van dit hoofdstuk nader worden ingegaan). Nadelen ziet de Rekenkamer ook: veel stakeholders die om informatie en verantwoording vragen, kan onder andere leiden tot het overvragen van publieke diensten. Tevens is de vraag of de kosten van de informatievoorziening de baten niet overstijgen. Aanvullend op de kritische kanttekeningen van de Algemene Rekenkamer, kan opgemerkt worden, dat er bij verantwoording niet zozeer sprake is van een verschuiving van verticale naar horizontale verantwoording, maar dat verticale verantwoording eerder wordt aangevuld met horizontale verantwoording (zie ook Schillemans, 2005). Om het in 13

14 bedrijfstechnische termen uit te drukken: het gaat niet alleen om de shareholders, maar ook om de stakeholders, waarbij de eerste voornamelijk verantwoording vragen over gevoerd beleid en de tweede voornamelijk in samenwerking geïnformeerd willen worden over gevoerd beleid. Tot slot een overweging van Schillemans (2005) over de noodzaak van horizontale verantwoording bij wat hij noemt monopolistische organisaties, waartoe hij onder andere ZBO s als UWV en SVB rekent. Volgens Schillemans hebben burgers bij voornoemde organisaties niet de gelegenheid tot exit en dat maakt toezicht extra noodzakelijk (2005, p. 9; zie ook Bekkers, Van Duivenboden & Lips, 2005). Omdat burgers bij deze organisaties niet kunnen kiezen bij wie ze de dienst afnemen, is kwaliteit en verantwoording extra belangrijk. Niet alleen binnen de publieke sector is een beweging richting verbreding van verantwoording waar te nemen. Ook binnen het bedrijfsleven en dan vooral binnen grote nationale en internationale beursgenoteerde concerns speelt maatschappelijke verantwoording en vertrouwen in het functioneren van de organisatie een steeds grotere rol. In deze context wordt onder andere gesproken over maatschappelijk verantwoord ondernemen en corporate governance (Algemene Rekenkamer, 2004). Bij maatschappelijk verantwoord ondernemen gaat het onder meer om aantoonbaar duurzaam ondernemen (milieu), sociaalethisch ondernemen (bijvoorbeeld het afwijzen van kinderarbeid), en economisch duurzaam ondernemen (grondstoffen delven maar het betreffende land ook ondersteunen in haar economische ontwikkeling). Bij corporate governance is de focus vooral intern gericht. De scope is hier de eigen organisatie en het functioneren daarvan (onder meer door regulering en zelfregulering), waarbij het doel gericht is op de kwaliteit van de bedrijfsprestaties en het vertrouwen van de buitenwereld in het functioneren van het bedrijf. In het verleden zijn nationaal en internationaal verschillende codes opgesteld die bedrijven moeten helpen bij het inrichten van good governance, te denken valt aan de commissie Peters uit 1997 en de code die voort is gekomen uit de commissie Tabaksblatt uit 2003 (Algemene Rekenkamer, 2004). Ook binnen het publiek bestuur bestaan voorbeelden van codes voor goed bestuur. Zo is onder andere door de Handvestgroep Publiek Verantwoorden (een groep van 5 ZBO s) in 2004 een code uitgebracht (Schillemans, 2005; zie ook het rapport Vertrouwen in Verantwoording 14

15 uitgebracht door de Advies Werkgroep Publieke Verantwoording, MinBZK, 2008). Met deze code wordt invulling gegeven aan de bestuurlijke pendant van corporate governance. Deze staat bekend onder de term public governance of government governance. Evenals bij corporate governance gaat het bij public governance primair om het eigen functioneren en het vertrouwen in het functioneren dat hiermee wordt gevoed bij externe organisaties en belanghebbenden. 2.2 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording Tot eind jaren 90 van de vorige eeuw ging men in departementale begrotingen vooral uit van het geld dat werd uitgeven door een departement en niet van het geformuleerde beleid en wat men daarmee wilde bereiken (MinFin, 2004a, 2004b). Tevens ontbrak het in de begrotingen vaak aan toegankelijke informatie, duidelijk geformuleerd beleid en een directe verbinding tussen beleid, prestaties en middelen. De nadruk lag bij begrotingen primair op de kwaliteit van het gevoerde financiële beheer (MinFin, 1999). Met de nota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) (MinFin, 1999) is op het vlak van de begroting en de verantwoording een duidelijke verandering in gang gezet. Deze verandering behelst een omvorming van een middelengeoriënteerde begroting naar een beleid en ambitiegeoriënteerde begroting (MinFin, 1999; 2002) 4. Voor de verantwoording betekent dit dat de realisatie van beleidsdoelstellingen veel meer dan in het verleden onderdeel zijn van de verantwoording. In de samenhang tussen begroting en verantwoording worden beleidsvoorstellen, prestaties en geld veel sterker in hun onderlinge relatie gepresenteerd. In de begroting staan in het vervolg de drie W vragen centraal en in de verantwoording de drie H vragen: Drie W vragen in de begroting Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Drie H vragen in de verantwoording Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? 4 Internationaal zijn vergelijkbare operaties gestart die bekend staan onder de noemer New Public Management (MinFin, 2004a, p.35) 15

16 Naast de beantwoording van bovenstaande vragen wordt een belangrijk onderdeel in de begroting gevormd door de beleidsvoeringparagraaf. Bedrijfsvoering wordt hierbij gedefinieerd als: het geheel van activiteiten inzake de aanwending van financiële, personele, materiële en informatiemiddelen in het kader van de beleid en begrotingsprocessen waarvoor een minister verantwoordelijkheid draagt. Bedrijfsvoering vormt feitelijk de infrastructuur die de primaire processen moeten faciliteren om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. (MinFin, 1999, p.25) Wat hier duidelijk naar voren komt, is dat middelen dienend zijn aan de te realiseren doelstellingen. De verantwoording is daarbij dan ook primair gericht op de behaalde doelen en pas in de tweede plaats op de middelen die daarvoor zijn aangewend 5. Het feit dat beleid een veel centralere plaats inneemt in de begroting, heeft ook gevolgen voor de verantwoording. In tegenstelling tot vroeger wordt een verantwoording gevraagd die integraal aandacht besteedt aan beleid, prestaties en geld. Het primaire doel van VBTB is te komen tot een helder begrotingsproces en adequate beleidsmatige verslaglegging over de bereikte doelen. Er zijn echter nog twee andere doelen die met VBTB worden nagestreefd. Allereerst vormt VBTB voor de rijksoverheid en de departementen een instrument voor een doelmatiger en doeltreffender overheid. Dit is zowel gelegen in het concretiseren van de begrotingen (het beantwoorden van de drie W vragen) als in het verantwoorden over de bereikte doelen (het beantwoorden van de drie H vragen). In samenhang met het voorgaande is VBTB ook bedoeld als stuurinstrument binnen het tot stand komen en realiseren van beleid. Op dit punt speelt de eerder genoemde bedrijfsvoeringparagraaf een belangrijke rol. Bij bedrijfsvoering gaat het om de sturing en de beheersing van activiteiten/processen binnen een departement of organisatie (MinFin, 2002). Al in de eerste nota VBTB uit 1999 wordt bij de implementatie van de plannen een aantal kanttekeningen geplaatst: 5 Dit is natuurlijk geen vrijbrief voor ernstige budgetoverschrijdingen in het behalen van de gestelde doelen. 16

17 1) Doelmatigheid en doeltreffendheid van gekozen beleid is in veel gevallen niet direct meetbaar. Tevens zijn streefwaarden op basis waarvan men achteraf kan vaststellen of het beleid is gerealiseerd, moeilijk vooraf vast te stellen. Om aan deze problemen tegemoet te komen wordt veel belang gehecht aan de voorwaarde van het vertalen van algemene beleidsdoelstellingen naar geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen. Onderdeel hiervan is onder meer het specificeren van de doelgroep, streefwaarden en te verwachten tussen en eindresultaten. Dit draagt wel het gevaar in zich, dat streefwaarden en prestatie indicatoren de boventoon gaan voeren en niet meetbare effecten onvoldoende aandacht krijgen bij de realisatie en verantwoording over beleid (Hoorweg, Mönks & Van Egten, 2001). Wanneer het kwantificeren van beleidsdoelstellingen niet mogelijk blijkt te zijn, is er volgens het VBTB een alternatief. Dit betreft het uitvoeren van (periodiek) ex ante of ex post evaluatieonderzoek. Door middel van evaluaties kunnen zowel kwantitatieve als kwalitatieve gegevens worden verkregen, die inzicht geven in de realisatie van de beleidsdoelstellingen en de doeltreffendheid van het beleid. Tevens maken de uitkomsten van periodieke evaluaties het mogelijk om beleidsuitvoering te monitoren en eventueel sturing te geven aan de uitvoering. Uit onderzoek naar ex post evaluaties (MinFin, 2004b) is overigens gebleken, dat beleidsevaluatieonderzoek zich vaak niet richt op het effect van het beleid. Vaak betreft het evaluaties van het beleidsinstrument zonder dat gekeken wordt naar het doel dat ze dienen. Een ander moeilijk aspect van meten is, dat er vaak hoge kosten mee gepaard gaan (Van der Aalst & Grimmius, 2003). Als alternatief wordt genoemd het werken met (grove) indicaties en het aannemelijk maken van causaal verband. Hoorweg, Mönks & Van Egten, 2001 wijzen in dit verband op het belang goed na te denken over de vraag of een effect gelegen is in causaliteit of plausibiliteit; in de verantwoording speelt dit een belangrijke rol. Gevolg van bovenstaande problematiek is, dat bij begroten en verantwoorden de nadruk komt te liggen op een goede onderbouwing vooraf (inclusief ex ante onderzoek). Uitgaande hiervan beschouwen Van der Aalst & Grimmius (2003) VBTB dan ook meer 17

18 als instrument gericht op goeddoordacht beleid, dan als instrument dat moet leiden tot meetbare beleidsdoelstellingen. 2) Verder wordt opgemerkt, dat de betrouwbaarheid van effect en prestatiegegevens een veel lagere gradatie van betrouwbaarheid hebben dan financiële cijfers. Dit heeft zowel effect op het sturen van processen, als op uitspraken over behaald resultaat. 3) Tot slot wordt in de nota de opmerking geplaatst, dat het effect van beleid vaak maar voor een deel terug te voeren is op het beleid; oorzaak gevolg relaties zijn niet altijd helder en vaak spelen andere maatschappelijke, politieke en economische factoren ook een grote rol (zie ook Hoorweg, Mönks & Van Egten, 2001). Tevens is het de complexiteit van het beleid zelf, die het vaststellen van meetbare doelstellingen bemoeilijkt. Uit een door het Ministerie van Financiën zelf uitgevoerde evaluatie van VBTB (MinFin, 2004a, 2004b) zijn onder andere de volgende punten naar voren gekomen. VBTB heeft door het opnemen van doelen in de begroting en het jaarverslag tot verbetering van de toegankelijkheid van genoemde stukken geleid. Tevens wordt er meer nagedacht over beoogde resultaten. Echter, de koppeling tussen de drie W vragen (doelstelling, instrument, middel) is vaak nog onvoldoende. Daarnaast vindt er nauwelijks ex ante onderzoek, terwijl dit juist een belangrijke functie vervult voor een goede inhoudelijke onderbouwing van beleid. Kort gezegd: Weet wat je wilt en weet waarom je het wilt. Ter afsluiting dient wel vermeld te worden, dat wat betreft governance, VBTB evenals horizontale verantwoording een bijdrage kunnen leveren aan de transparantie en legitimiteit van de overheid (Van Zessen, 2000; Hoorweg, Mönks & Van Egten, 2001). Volgens Van Zessen (2000, p.28) draagt VBTB daarmee bij aan de ontwikkeling van government governance die op haar beurt is gericht op het waarborgen van de onderlinge samenhang tussen de wijze van sturen, beheersen en toezichthouden van overheidsorganisaties. 18

19 3 De elektronische overheid De elektronische overheid (afgekort: e overheid) is een multidimensionele ontwikkeling binnen (semi )overheidorganisaties. De verschillende dimensies omvatten de doelen achter de e overheid, de diensten die via de e overheid worden aangeboden, en de partners die in het netwerk of de keten een rol spelen. In dit hoofdstuk zal op voorgaande nader ingegaan worden. 3.1 Wat betekent e overheid? Op de vraag wat e overheid betekent, is geen eenduidig antwoord te geven (zie onder andere Bekkers, Van Duivenboden & Lips, 2005b; Wikipedia NL, 2011). In de verschillende beschrijvingen die voor handen zijn, is een veelheid aan elementen terug te vinden. Enkele hiervan zijn: de inzet van ICT om de dienstverlening naar de klant en de interne efficiëntie van de overheid te verhogen, het met behulp van ICT veranderen van de relaties met burgers en ondernemingen, e overheid als verbeterinstrument gericht op openheid, participatie, verantwoording, effectiviteit en samenhang en tot slot de mogelijkheid die de e overheid biedt in het versterken van de democratie. Naast een sterk instrumentele rol voor ICT en de e overheid in het verbeteren van diensten en relaties (Snellen, 2005), dwingt het concept e overheid ons ook om over strategische vragen na te denken zoals: Wie zijn de klanten? Wat willen de klanten? Welk effect hebben e overheidsontwikkelingen op bestuurlijke verhoudingen en samenwerking? Wie is er verantwoordelijk voor het proces om e overheid in praktijk te brengen (Bekkers, Van Duivenboden & Lips, 2005a)? 19

20 Ontwikkelingen als e overheid zijn te plaatsen binnen een breder verband dat aangeduid wordt als de kanteling van de overheid (Van Teeffelen, 2006). Deze kanteling is de omslag die overheidsdiensten maken van een product naar een klantgeoriënteerde dienstverlening. Binnen deze nieuwe benadering speelt ICT een faciliterende rol en is de e overheid de invulling van een meer klantgeoriënteerde dienstverlening. Deze klantgeoriënteerde dienstverlening sluit tevens aan op de belangrijkste drivers achter e overheid: a) een mondiger klant, die sneller en beter bediend wil worden; b) de noodzaak voor kostenreductie bij overheidsdiensten (een effectievere en efficiëntere overheid); c) democratiseringsbewegingen in het publieke veld (burgers meer en beter betrekken bij overheidsactiviteiten). Resultaatgebieden van e overheid voor de burger en bedrijven zouden daarom moeten zijn samenhang, doelmatigheid, snelheid en transparantie (zie de site Verklaring Bestuurlijk Overleg, 2006a). d) het komen tot vermindering van de administratieve lastendruk; voor effectief en efficiënt contact tussen de overheid en burgers en bedrijven moet men met minder regels toekunnen. De hier geschetste kanteling van de overheid sluit nagenoeg naadloos aan op de eerder geschetste ontwikkeling rond horizontalisering van de verantwoording. Zoals blijkt uit de punten (a) en (c) spelen afnemers van diensten een steeds centralere rol binnen de (e )overheid. Dit gaat tevens gepaard met een toenemende vraag van burgers en bedrijven naar verantwoording over de geïnvesteerde gelden en geleverde prestaties en waarborgen, zoals de bescherming van de privacy. Om haar resultaatgebieden te bereiken zijn voor de e overheid verscheidene speerpunten geformuleerd. Enkele hiervan zijn: 1) dat burgers en bedrijven hun gegevens nog maar eenmalig hoeven te verstrekken; dit houdt direct verband met de Wet Eenmalige Uitvraag (WEU) (Van Teeffelen, 2006). 20

21 2) een eenduidige wijze waarop burgers en bedrijven zich bekend kunnen maken bij de overheid; dit is voor burgers een combinatie van het Burgerservicenummer en het elektronische autorisatie en authenticatiemechanisme DigID; 3) het gebruik door de overheid van open standaarden, dat ondermeer tot grotere leveranciersonafhankelijkheid moet leiden; 4) het streven (in 2007) om 65% van de publieke dienstverlening van de overheid plaats kan vinden via internet (zie het stuk Op weg naar de elektronische overheid op de site ). 3.2 Type e overheidsdiensten en ontwikkelstadia van e overheidsdiensten Bekkers, van Duivenboden & Lips (2005a) maken onderscheid in drie typen diensten die via de elektronische weg verleend worden: 1) Informatiediensten; dit is gericht op het eenzijdig verstrekken van informatie door de overheid burgers en bedrijven kunnen informatie downloaden; 2) Contactdiensten; dit is gericht op het stellen van vragen, indienen van klachten of het doen van meldingen, bijvoorbeeld het indienen van een klacht bij de gemeente over rondzwervend huisvuil; 3) Transactiediensten; gericht op het toebedelen van rechten en plichten tegenover burgers, bijvoorbeeld het indienen van de belastingaangifte, het aanvragen van een vergunning of uitkering. Voor transactiediensten is een authentieke identificatie noodzakelijk zie voorgaande verwijzing naar de DigID voor autorisatie en authenticatie. Vervolgens zijn er volgens Bekkers, et. al. (2005a) drie fasen waarin bovengenoemde diensten zich manifesteren: 1) Presentiefase; overheden die enkel informatiediensten aanbieden; 2) Interactiefase; overheden die interactieve informatiediensten en de mogelijkheid via e mail vragen te stellen (dit sluit aan op de bovengenoemde contactdiensten); 3) Transactiefase; overheden die de mogelijkheid bieden tot het aanvragen van met rechten en plichten verbonden diensten, zoals het elektronisch aanvragen van kinderbijslag; 21