Einde aan de territoriaal gelimiteerde visa

Transcriptie

1 Einde aan de territoriaal gelimiteerde visa Auteur: AJ van Dijken, PC Buitenlandse Zaken en Europa Datum: JOVD Najaarscongres 3 en 4 december 2011, Den Haag 1

2 Einde aan de territoriaal gelimiteerde visa NB Voorop gesteld dat elke resolutie beperkt is door de omvang, gaat onderstaande resolutie uit van een zekere voorkennis van de lezer. Voor zover die ontbreekt of ontoereikend is, is de auteur vanzelfsprekend bereid een toelichting te geven voor of tijdens de behandeling van de onderhavige resolutie. Volgens het Schengen- verdrag 1 mogen zogenaamde visa met een territoriaal gelimiteerde geldigheid (LTV- visa 2 ) of 'Schengen- minus' visa worden verstrekt aan derdelanders die niet voldoen aan alle voorwaarden voor binnenkomst zoals vermeld in de Schengen Borders Code 3 voor een verblijf in het Schengengebied van maximaal drie maanden. Derdelanders die niet voldoen aan alle gestelde voorwaarden krijgen een LTV- visum op basis van de Europese visumcode 4. De lidstaten kunnen een dergelijk visum geven op basis van humanitaire overwegingen, om redenen van nationaal belang of wegens internationale verplichtingen. De visumcode beperkt LTV- visa tot het grondgebied van de lidstaat die het visum uitgeeft en in uitzonderlijke gevallen geldt het ook voor meerdere lidstaten op het grondgebied van de beslissingsstaat. De visumcode stelt de procedures en voorwaarden voor de afgifte van Schengenvisa en de regels voor het aanvragen van visa. Het doel is om een gemeenschappelijk geheel van wetgeving c.q. een geharmoniseerd beleid te creëren op het gebied van visa. Dit wordt gezien als een belangrijk onderdeel voor de verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid. Harmonisatie van het visumbeleid wordt gezien als een essentiële maatregel om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen. De regels voor de afgifte van visa zijn echter gebaseerd op wederzijdse erkenning in plaats van harmonisatie. De voorwaarden waaraan derdelanders moeten voldoen zijn cumulatief en nationaal bepaald. De visumcode wordt gekenmerkt door flexibiliteit. De lidstaten kunnen afwijken van gemeenschappelijke voorwaarden voor binnenkomst door de uitgifte van LTV- visa. De flexibiliteit die is toegekend aan de lidstaten lijkt de doelstellingen van het gemeenschappelijk visumbeleid te ondermijnen. Eén van de doelstellingen van de EU is de oprichting van een interne markt zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is, terwijl tegelijkertijd ook de veiligheid en beveiliging. In eerste instantie gericht op het vrije verkeer van werknemers, werd het principe uitgebreid tot alle EU- burgers én derdelanders in het bezit van een visum of lange termijn verblijfsvergunning. Het vrije verkeer van personen binnen de EU- grenzen wordt gereguleerd door de Schengen Borders Code die het mogelijk maakt interne grenzen te overschrijden zonder gecontroleerd te worden. De interne markt gaat uit van de veronderstelling dat de lidstaten elk toegerust zijn de buitengrenzen van de EU te beschermen ten behoeve van alle Schengen lidstaten. Een groot deel van het Schengen- samenwerking gaat over maatregelen die moeten worden genomen om een mogelijk verlies van veiligheid te compenseren. Zowel het Schengen Informatie Systeem (SIS) 5 als het Visa Informatie Systeem (VIS) 6 zijn voorbeelden van maatregelen gericht op het voorkomen van zo n mogelijk verlies van veiligheid. De samenwerking binnen het Schengen gebied is erg complex. Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben een zogenaamde opt- out of uitzonderingsregel op het Schengen- acquis en het gemeenschappelijk visumbeleid heeft geleid tot een juridische versnippering van het Schengengebied. LTV- visa beperken het verkeer van personen tot bepaalde gebieden van het Schengen territorium. Hiermee leidt het tot verschuivingen en verschillende afbakeningen van de binnengrenzen waardoor binnengrenzen buitengrenzen worden. Deze territoriale dimensie van de LTV- visa kan op zijn beurt leiden tot problemen van de controle van de buitengrenzen, omdat deze pseudo buitengrenzen niet gecontroleerd worden zoals de daadwerkelijke buitengrenzen. Op een totaal van LTV- visa in 2009 is er een potentieel, maar ook reëel risico van misbruik en dus een veiligheidsrisico. Hoewel het daadwerkelijke effect onduidelijk is vanwege gebrek aan Europese statistieken vormt misbruik van LTV- visa een bedreiging voor de veiligheid. Het ontbreken van interne grenscontroles en het ontbreken van juridische consequenties zijn een mogelijke stimulans voor het misbruik van LTV- visa. 1 The Schengen acquis - Agreement between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders, OJ L239/13. 2 Limited Territorial Validity visa 3 Schengen Borders Code, OJ L105/1. 4 Visa Code, OJ L243/1. 5 Regulation (EC) 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ L381/4. 6 Council Decision 2004/512/EC of 8 June 2004 establishing the Visa Information System (VIS), OJ L 213/5. 2

3 Deze resolutie stelt voor de autonomie van de lidstaten op het gebied van visa op te heffen, alsmede misbruik van LTV- visa strafbaar te stellen door visa ongeldig te verklaren en door niet langer visa toe te kennen aan derdelander voor wie een zogenoemd SIS- alarm is uitgevaardigd. Het SIS- alarm Het doel van SIS is het waarborgen van de veiligheid op het grondgebied van de lidstaten. De lidstaten gebruiken SIS om derdelanders te identificeren die volgens hen een bedreiging vormen voor hun openbare orde en binnenlandse veiligheid. Deze personen worden gesignaleerd door middel van een zogenoemd alarm en vervolgens wordt hen toegang ontzegd tot het Schengengebied. SIS geeft een aantal gronden die aanleiding kunnen geven tot een bedreiging voor de openbare veiligheid, de openbare orde en nationale veiligheid. Redenen voor het uitvaardigen van een alarm zijn onder meer veroordelingen voor delicten met straffen waarop een vrijheidsstraf staat van meer dan een jaar, gegronde redenen om aan te nemen een persoon ernstige strafbare feiten heeft gepleegd of de intentie heeft om dergelijke feiten te plegen. Voor elke derdelander voor wie een waarschuwing is afgegeven wordt een visum voor het Schengengebied geweigerd, omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden van de Schengen Borders Code. Hiermee wordt lidstaten een ruime discretionaire bevoegdheid gegeven om derdelanders te weigeren door het uitvaardigen van een alarm. Op hetzelfde moment, staat de visumcode de lidstaten toe een LTV- visum te verstrekken ondanks een SIS- alarm. Dit levert een gevaar op voor de lidstaten, vanwege het gebrek aan binnengrenzen. Eenieder die een gevaar vormt voor de veiligheid kan namelijk legaal het Schengen territorium binnenkomen via een LTV- visum en zich door het gehele gebied verplaatsen. In 2002 werden ongeveer derdelanders de toegang tot het Nederlandse grondgebied ontzegd, inclusief 1798 derdelanders in het bezit van een Schengen- visum. 7 Tegen 27 van deze 1798 derdelanders, was een SIS- alarm uitgevaardigd. Die 27 personen werden een potentieel gevaar geacht voor de Nederlandse veiligheid. Stelling: Schengen lidstaten mogen geen (LTV- ) visa uitvaardigen aan derdelanders voor wie een SIS- alarm is uitgevaardigd. Misbruik van visa strafbaar stellen Zoals hierboven vermeld, is er een potentieel risico dat LTV- visa worden misbruikt. Een mogelijke stimulans voor de misbruik van een LTV- visa is het gebrek aan juridische gevolgen van het illegaal oversteken van een binnengrens. Juridische gevolgen voor illegale toegang tot het grondgebied van de lidstaten zijn niet gereguleerd op het niveau van de EU. Bestaande EU- wetgeving gaat over de illegale verblijf van derdelanders direct na het oversteken van de buitengrens van de EU. Wanneer een derdelander niet langer voldoet aan de voorwaarden van de Schengen Borders Code is hij illegaal op het grondgebied van de lidstaten. EU- wetgeving verwacht dat de lidstaten een terugkeerbesluit uitvaardigen voor een derdelander die illegaal op hun grondgebied verblijft. Derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven, maar in het bezit zijn van een visum of een verblijfsvergunning van een andere lidstaat dienen onmiddellijk terug te keren naar het grondgebied van die lidstaat. Nederland eist bijvoorbeeld van derdelanders die illegaal verblijven op Nederlands grondgebied zelfstandig of onder begeleiding naar België of Duitsland terugkeren afhankelijk van waar ze de interne grens overstaken. Er zijn geen verdere juridische gevolgen voor de betrokken persoon. Een visum kan worden ingetrokken of vernietigd worden, echter niet op basis van binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat waarvoor een LTV- visum geen toegang verleent. De territoriale beperking van een LTV- visum wordt in feite dus slechts afgedwongen wanneer een derdelander illegaal op het grondgebied van een Lidstaat verblijft en wordt betrapt. Stelling: bij misbruik van een visum moet het visum worden ingetrokken en dient de derdelander te worden uitgezet naar het land van herkomst. Volledig harmonisatie van het Schengen visumbeleid Het gemeenschappelijk visumbeleid houdt in dat de lidstaten afzien van hun traditionele autonomie op het gebied van visa. Zoals gezegd, is het visumbeleid gebaseerd op wederzijdse erkenning in plaats van 7 Algemene Rekenkamer, Visumverlening in Schengenverband, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs. 1 2, P.61. 3

4 harmonisatie. De voorwaarden waaraan derdelanders moeten voldoen zijn cumulatief en nationaal bepaald. Een oplossing voor de bovengenoemde problemen inclusief de flexibiliteit en pesudo buitengrenzen is volledige harmonisatie van het gemeenschappelijk visumbeleid: de Europese Commissie om te beslissen of derdelanders in aanmerking komen voor een LTV- visum wanneer zij niet voldoen aan de criteria van de Schengen Borders Code. Visa moeten worden uitgegeven door de op te zetten gemeenschappelijke consulaten door personeel van de Europese Commissie. Stelling: De Europese Commissie dient zogenoemde LTV- visa uit te vaardigen en de lidstaten dienen volledig af te zien van hun autonomie op het gebied van visa. 4

5 Bronnen Algemene Rekenkamer, Visumverlening in Schengenverband, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs. 1 2 Regulation (EC) 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ L381/4 Schengen Borders Code, OJ L105/1 The Schengen acquis - Agreement between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders, OJ L239/13 Visa Code, OJ L243/1 Council Decision 2004/512/EC of 8 June 2004 establishing the Visa Information System (VIS), OJ L 213/5 [ Te publiceren: AJ van Dijken MSc MA, Schengen cooperation and the EU Common Visa Policy (working Title)] 5