PARTICULIER EIGENDOM EN OPENBARE WEG FEITELIJKE EN JURIDISCHE OPENBAARHEID ONDERZOEKSRAPPORT

Transcriptie

1 PARTICULIER EIGENDOM EN OPENBARE WEG FEITELIJKE EN JURIDISCHE OPENBAARHEID ONDERZOEKSRAPPORT Gemeente Alphen aan den Rijn Afdeling Juridische Zaken Mr. Roeland B.G. De Korte Februari 2015

2

3 INHOUDSOPGAVE 1. Wat is een weg? 2. Wat is een openbare weg? 3. De feitelijke openbaarheid van wegen 4. De juridische openbaarheid van wegen 5. Het verschil tussen de Wegenwet en de Wegenverkeerswet 6. Hoe wordt bewijs van openbaarheid geleverd? 7. Particulier eigendom kan openbaar zijn 8. Wat kan de gemeente doen, als de eigenaar zijn onderhoudsplicht niet nakomt? 9. Hoe kan de eigenaar voorkomen, dat een weg openbaar wordt? 10. Het ophouden van openbaarheid 11. Wat houdt het bordje eigen weg in? 12. Als een weg eenmaal openbaar is, wat kan de eigenaar dan nog doen? 13. Conclusies 14. Geraadpleegde rechtspraak 15. Bijlage

4 1. Wat is een weg? Artikel 1 van de Wegenwet bepaalt, dat deze wet uitsluitend van toepassing is op openbare wegen. Deze definitie bestaat uit twee elementen, waarvan er één in de wet zelf is geregeld. In artikel 4 van de Wegenwet is bepaald wanneer een weg openbaar is. De Wegenwet bepaalt niet wanneer een weg een weg is in de zin van de Wegenwet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet blijkt, dat de wetgever een afzonderlijke definitie van weg niet nodig vond en evenmin gewenst vond, omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt bepaald wat tot een weg gerekend moet worden. In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2008, uitspraak /1 is deze praktijk ook geconcretiseerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Wegenwet betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Ook in latere uitspraken is te zien, dat de rechter deze hiervoor genoemde maatstaf hanteert. Ik verwijs bijvoorbeeld naar de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad, ECLI:NL:RBZLY:2007:BA8585. In deze zaak kwam de rechter tot de conclusie dat een nieuw stuk aangelegd weg op grond van de hiervoor genoemde maatstaf niet als een openbare weg in de zin van artikel 1 van de Wegenwet aangemerkt kon worden en ten onrechte door de gemeenteraad als openbare weg was bestemd. 2. Wat is een openbare weg? Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de feitelijke openbaarheid en anderzijds de juridische openbaarheid van een weg. Dit zijn twee verschillende begrippen. Van feitelijke openbaarheid van een weg is sprake, wanneer deze weg vrij voor eenieder toegankelijk is. Dit staat in artikel 1 van de Wegenverkeerswet. Het begrip weg wordt in de Wegenverkeerswet als volgt gedefinieerd: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Uit de formulering alle voor het openbaar verkeer opstaande wegen, paden en dergelijke blijkt, dat op grond van de Wegenverkeerswet de desbetreffende weg voor eenieder toegankelijk is of moet zijn. Van juridische openbaarheid van een weg is sprake, wanneer die weg openbaar is in de zin van de Wegenwet. 3. De feitelijke openbaarheid van wegen Van vrije toegankelijkheid is sprake, indien de eigenaar van de grond waarop de weg is gelegen het gebruik van de weg door het publiek heeft toegelaten. Dit is bijvoorbeeld niet het geval wanneer de eigenaar de weg feitelijk afsluit met een hek. In dit verband verwijs ik naar een arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2001, NJ 2001, 254. In dit arrest ging het om het volgende. 1

5 De Hoge Raad moest de vraag beantwoorden of een bepaald particulier terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg kon worden aangemerkt. In dit geval was er sprake van een door een slagboom afgesloten weggedeelte van een camping, waar borden stonden met verboden toegang en eigen weg en waar een meldplicht (bel) was, omdat de rechthebbende wilde weten wie toegang tot dit terrein wenste. De Hoge Raad oordeelde dat voor beantwoording van de vraag of dit particulier terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg kon worden aangemerkt, de feitelijke omstandigheden van belang waren, zoals of door de rechthebbende werd geduld dat het algemene verkeer gebruikmaakte van het terrein. De Hoge Raad oordeelde voorts, dat onder genoemde omstandigheden niet kon worden gezegd, dat met toestemming van of door gedogen van de rechthebbende het parkeerterrein een voor het openbaar verkeer openstaande weg was, aangezien de rechthebbende zich op kenbare wijze het recht had voorbehouden en de feitelijke mogelijkheid had geschapen om desgewenst weggebruikers de toegang tot dit terrein te ontzeggen. Voor de beantwoording van de vraag of het om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat, zijn de feitelijke omstandigheden bepalend. De weg moet feitelijk voor een in beginsel onbeperkte groep personen toegankelijk zijn. En dat laatste moet voor eenieder kenbaar of waarneembaar zijn. Als bij de ingang van een parkeerterrein niets is te zien, dat er op zou kunnen duiden, dat de toegang voor wie dan ook verboden zou zijn, duidt dit er op, dat het om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat. 4. De juridische openbaarheid van wegen Van juridische openbaarheid van een weg is sprake, wanneer die weg openbaar is in de zin van de Wegenwet. In artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet (in werking getreden op 1 oktober 1932) is bepaald wanneer een weg een openbare weg is. Een weg is openbaar: I.wanneer deze gedurende dertig achtereenvolgende jaren vóór inwerkingtreding van deze wet (na 1902) voor eenieder toegankelijk is geweest; II.wanneer deze gedurende tien achtereenvolgende jaren vóór inwerkingtreding van deze wet (na 1922) voor eenieder toegankelijk is geweest en tevens is onderhouden door rijk, provincie, gemeente of waterschap; III.wanneer de rechthebbende aan de weg de bestemming van openbare weg heeft gegeven. De vraag naar de juridische openbaarheid van de weg in de zin van de Wegenwet is ook relevant, omdat artikel 2:10, eerste, lid, onder a van de Model Algemene Plaatselijke Verordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) mede beoogt de openbaarheid van de Wegenwet te handhaven. Veel gemeenten hebben in hun Algemene Plaatselijke Verordening een bepaling conform artikel 2:10 van de Model-APV van de VNG opgenomen. 2

6 Artikel 2:10 (voorwerpen op of aan de weg) luidt als volgt. 1. Het is verboden de weg, een weggedeelte of andere openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, indien: a. het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg ( ). Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder andere de uitspraken van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684 en 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1331) volgt dat burgemeester en wethouder op grond van de APV slechts handhavend jegens rechthebbenden op de weg kunnen optreden wegens de door hen aangebrachte belemmeringen van de openbaarheid, indien daardoor het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgden voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Indien en zodra blijkt, dat het in het concrete geval gaat om een (juridisch) openbare weg in de zin van de Wegenwet, is het gemeentebestuur bevoegd handhavend op te treden, voor zover mocht blijken, dat iemand in strijd met artikel 2:10 APV handelt, bijvoorbeeld door het plaatsen van een hekwerk midden op deze openbare weg, waardoor de toegang tot deze weg voor weggebruikers wordt belemmerd. 5. Het verschil tussen de Wegenwet en de Wegenverkeerswet Uit het voorgaande blijkt, dat feitelijke openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenverkeerswet iets wezenlijks anders is dan juridische openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Het uitgangspunt in de Wegenwet is het volgende. De Wegenwet, een lex specialis (een bijzondere wet) ten opzichte van de Waterstaatswet 1900 geeft regels over de bestemming van wegen voor het openbaar verkeer. Het regelt het ontstaan, de rechtsgevolgen, de registratie en het tenietgaan van de openbaarheid van wegen. Waar de Wegenwet betrekking heeft op de juridische status van de weg, de berm en dergelijke, heeft de Wegenverkeerswet betrekking op de wijze van gebruik van die weg en het gedrag van personen op die weg, de bermen en dergelijke. De Wegenverkeerswet met de daarbij behorende uitvoeringsbesluiten (RVV 1990, BABW, Uitvoeringsvoorschriften BABW etc.) is van groot belang voor de verkeersveiligheid, omdat de op een weg geldende gedragsregels in belangrijke mate van invloed zijn op de veiligheid van de weg. Om het kernachtig uit te drukken. Het wezenlijke verschil tussen het verkeersrecht enerzijds en het wegenrecht anderzijds is hierin gelegen, dat in het verkeersrecht het gedrag van de weggebruiker voorop staat, terwijl het in het wegenrecht gaat om de juridische status van het object weg zelf, de zorg voor het voldoen van de communicatiefunctie van de weg en de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen. 3

7 6. Hoe wordt het bewijs van openbaarheid geleverd? Als een partij zich wil beroepen op juridische openbaarheid in de zin van de Wegenwet moet deze partij het tijdsverloop aannemelijk maken. Het bewijs kan bijvoorbeeld geleverd worden door middel van foto s, aktes, kaarten, vergunningen of getuigenverklaringen. In de formulering aannemelijk ligt besloten, dat de rechter niet al te zware eisen aan het door deze partij te leveren bewijsmateriaal stelt. Als een partij aan de hand van enkele getuigenverklaringen kan aantonen, dat een bepaalde weg al van oudsher (meer dan dertig jaar) voor eenieder feitelijk toegankelijk is geweest, dan heeft deze partij het benodigde bewijs geleverd, dat deze weg ook in de zin van de Wegenwet als een juridisch openbare weg is aan te merken. In de zaak, die werd voorgelegd aan de rechtbank Amsterdam (rechtbank Amsterdam 26 augustus 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:7602) ging het in de kern om de vraag of een bepaalde zandweg moet worden aangemerkt als een openbare weg. Eiser is van mening, dat deze zandweg op grond van artikel 4, eerste lid, onder II, Wegenwet als een openbare weg moet worden aangemerkt. Eiser is van mening, dat in ieder geval is voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, eerste lid, onder I, Wegenwet, dat de weg na 1 oktober 1902 gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest. Ter onderbouwing heeft eiser aangevoerd dat de zandweg sinds 1873 wordt afgebeeld op onder meer een groot aantal kaarten en stadsplattegronden, waaronder van gemeentewege uitgegeven kaarten. Eiser heeft kopieën overgelegd van diverse kaarten uit de periode van 1873 tot en met 2006, waarop nu deze zandweg is ingetekend. Daarmee wordt volgens eiser de openbaarheid van de zandweg bevestigd, nu dergelijke plattegronden en kaarten wegen beogen weer te geven die voor openbaar verkeer met inbegrip van wandelaars en fietsers, toegankelijk zijn. Verder voert eiser aan dat, voor zover de zandweg niet vanaf 1 oktober 1902 voor eenieder toegankelijk is geweest, de zandweg in elk geval 30 jaar vanaf 6 februari 1932 voor eenieder toegankelijk is geweest. Op die datum is immers toestemming verleend tot het aanleggen van een rijwielpad op de zandweg ter ontlasting van het verkeer op een zich in de nabijheid van de zandweg bevindende doorgaande weg. Dat rijwielpad is sindsdien, volgens eiser, voor tenminste 30 jaar gehandhaafd, hetgeen blijkt uit het feit dat de zandweg voorkomt op een door de gemeente uitgegeven kaart uit 1956 en nog altijd bestaat. Op basis van hetgeen eiser naar voren heeft gebracht, welke feiten door eiser met stukken zijn onderbouwd en door de overige partijen niet zijn weersproken, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt, dat de desbetreffende zandweg dient te worden aangemerkt als een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. In het buitengebied komt daar nog een belangrijke bewijsmogelijkheid bij, omdat de wegen daar vaak op een wegenlegger voorkomen. Dit is een overheidsdocument, waarin vermeld staat wie verantwoordelijk is voor het onderhoud van een openbare weg. De Wegenwet bepaalt dat elke Nederlandse gemeente verplicht is om een wegenlegger op te stellen. 4

8 De wegenlegger geeft juridische duidelijkheid over de openbaarheid van de weg en de onderhoudsplichtige. De wegenlegger wordt door de gemeente opgesteld. De grenzen van de bebouwde kom voor toepassing van de Wegenwet en de legger zelf worden door Gedeputeerde Staten vastgesteld. De volgende wegen worden in een wegenlegger beschreven, te weten: Buiten de bebouwde kom, of kommen gelegen wegen; Van wegen, die deels binnen en deels buiten de bebouwde kom of kommen liggen, wordt ook het binnen een bebouwde kom gelegen deel op de legger gebracht, indien en voor zover dat deel niet door de gemeente wordt onderhouden; en Toegangswegen naar stations (binnen en buiten de bebouwde kom. In artikel 49 van de Wegenwet staat dat een weg die op deze legger voorkomt, in beginsel wordt aangemerkt als openbaar. Dit is slechts anders, indien bewezen mocht worden dat na de vaststelling van de wegenlegger of na de wijziging, waarbij de weg op deze legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn. Als de weg, waar het om gaat, niet op deze legger voorkomt en er om deze reden twijfels zijn, dat deze weg openbaar is, is het aan degene die zich op de openbaarheid beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken. 7. Particulier eigendom kan openbaar zijn Het is mogelijk, dat een particulier op grond van artikel 5:1 e.v. van het Burgerlijk Wetboek eigenaar is van een stuk grond, terwijl deze grond of deze weg tevens een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. Eigenaren van een openbare weg in de zin van de Wegenwet realiseren zich soms niet of onvoldoende, dat deze situatie bepaalde verplichtingen met zich meebrengt. Het gaat hier om de volgende verplichtingen. A. Op grond van artikel 14 van de Wegenwet hebben eigenaren alle verkeer over deze weg hebben te dulden. B. Eigenaren mogen de weg niet afsluiten door er bijvoorbeeld slagbomen of hekwerken op of rondom te plaatsen. Zie bijvoorbeeld: rechtbank Middelburg, ECLI:NL: RBMID:2003:AO3771. C Eigenaren mogen geen betaling vragen voor toegang tot de openbare weg/het openbare terrein. Zie: Hoge Raad 7 april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5401. D. Eigenaren zijn verplicht deze particuliere weg, die voor eenieder toegankelijk (en dus openbaar) is in voldoende mate te onderhouden. Niet de gemeente is in dit geval verplicht deze weg te beheren en te onderhouden, maar de eigenaar van deze particuliere en openbare weg. 5

9 Samenvatting Als de desbetreffende weg juridisch openbaar is, mag iedereen er gebruik van maken. Ook als het privé-eigendom is. Een weg wordt juridisch openbaar, als deze gedurende 30 jaar voor iedereen feitelijk toegankelijk is geweest of gedurende 10 jaar, terwijl de overheid deze weg onderhield. Als een bepaalde weg juridisch openbaar is, brengt dit voor de eigenaar bepaalde verplichtingen met zich mee. Hij moet alle verkeer over deze weg dulden, hij mag deze weg niet afsluiten door er bijvoorbeeld slagbomen of hekwerken op of rondom te plaatsen en hij is (tot op zekere hoogte) verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van deze weg. Alleen als het om een weg gaat, die (nog) niet juridisch openbaar is (geworden) in de zin van de Wegenwet, is de eigenaar van deze weg bevoegd om er hekwerken of slagbomen te plaatsen om de toegang geheel of gedeeltelijk te beperken. Nu is het wel zo, dat de wetgever er van uitgaat, dat het onderhoud en het beheer van wegen zo veel mogelijk in handen van de (gemeentelijke) overheid is. Dit, gelet op het feit dat de (gemeentelijke) overheid over het materieel en de middelen beschikt om te zorgen voor regulier en groot onderhoud van een weg. Onder regulier en groot onderhoud wordt verstaan: Het verwijderen van de asfaltverharding; Het aanbrengen van bestra ng (tro oirbanden, tegelwerk e.d.); het aanbrengen van nieuwe asfaltverharding en het meer dan eenmalig aanbrengen van een slijtlaag (een beschermende laag, die met behulp van een kleeflaag van bitumen op de nieuwe of reeds bestaande asfaltverharding wordt aangebracht/gekleefd); en het aanbrengen van wegmarkering Het is natuurlijk maar zeer de vraag of, en zo ja, in hoeverre een particulier kan en mag belast worden met onderhoud van een weg. Dit in de wetenschap, dat het onderhoud en beheer van een weg veel geld kost. Ook is kennis van wegonderhoud noodzakelijk. Ook al gaat het om klein onderhoud in de zin van het eenmalig vullen van gaten in de weg met koud asfalt, het verrichten van kleine reparaties aan de weg, het eenmalig aanbrengen van een slijtlaag, dan wel het eenmalig aanbrengen van een nieuwe asfaltverharding, dan blijft dit toch bij uitstek een taak voor een overheidsorgaan. Deze openbare rechtspersoon beschikt immers ook veelal over de expertise om dergelijke werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Dat deze materie niet zelden tot conflicten leidt blijkt wel uit een uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 16 juni 2010, ECLI:NL:RBDOR:2010:BM8560. In deze zaak acht de rechtbank het gerechtvaardigd, dat het Waterschap de juridisch eigenaar van een bepaalde weg financieel compenseert voor het feit, dat deze juridisch eigenaar in plaats van dit Waterschap verantwoordelijk wordt voor het beheer en het onderhoud van deze weg als gevolg van een daartoe strekkend overheidsbesluit. 6

10 8. Wat kan de gemeente doen, als de eigenaar zijn onderhoudsplicht niet nakomt? Als blijkt, dat een particulier zijn onderhoudsplicht niet nakomt, dan kan de gemeente niet via bestuursdwang het onderhoud aan deze openbare weg afdwingen. Dit is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet mogelijk, omdat de artikelen 15 en 16 van de Wegenwet geen grondslag bieden voor de bevoegdheid voor het toepassen van bestuursdwang. Indien nodig kan de gemeente wel het onderhoud afdwingen via de burgerlijke rechter. Ik verwijs naar de uitspraak van 14 september 2011 van de Afdeling bestuursrechtspraak, ECLI:NL:RVS:2011:BS8863. De gemeente kan dit doen door bijvoorbeeld bij de burgerlijke rechter te vorderen deze particulier te veroordelen tot het plegen van onderhoud en daarbij verzoeken om het opleggen van een civiele dwangsom om nakoming van de rechterlijke veroordeling te bevorderen. 9. Hoe kan de eigenaar voorkomen, dat een weg openbaar wordt? Veel eigenaren van een weg willen voorkomen dat hun weg een openbare weg wordt, want dit heeft immers tot gevolg dat zij hun eigen grond niet meer mogen afsluiten (bijvoorbeeld door de weg bij de tuin te betrekken). Bovendien zijn zij verplicht om verkeer over hun eigendom te dulden. Daarnaast zijn zij verantwoordelijk voor het onderhoud van deze weg. Eigenaren die willen dat een weg haar private karakter behoudt, en dus niet openbaar wordt, hebben daartoe verschillende mogelijkheden van afsluiting. Uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109 blijkt, dat de eigenaar twee mogelijkheden heeft om de weg een privaat karakter te laten behouden. 1⁰: Fysieke afsluiting of bord verboden toegang Ten eerste door de weg af te sluiten of een verbod in te stellen om over de weg te gaan. Dit kan nog op de laatste dag vóór het verlopen van het tijdvak van dertig jaren met het gewenste gevolg geschieden. De weg is dan niet gedurende dertig jaren voor eenieder toegankelijk geweest en voldoet daarmee niet aan artikel 4 van de Wegenwet. De Afdeling oordeelt, dat fysieke afsluiting of afsluiting door middel van een bord met het opschrift verboden toegang slechts één dag hoeft te duren in plaats van één jaar. Hiermee herroept de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een eerdere en vergelijkbare uitspraak van 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU315. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling immers nog dat een pad gedurende een afgesloten periode van tenminste één jaar door een hek fysiek gescheiden moest zijn afgesloten om het openbaar maken van een weg te voorkomen. 2⁰: Ten tweede door gedurende één jaar duidelijk ter plaatse kenbaar te maken dat de weg slechts ter bede voor eenieder toegankelijk is. Dit kenbaar maken kan door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soort gelijke, als bedoeld in artikel 4, tweede en derde lid, Wegenwet. Een bord met daarop de tekst eigen weg heeft dus na een jaar een stuitende werking voor de verjaringstermijn van de openbaarheid. 7

11 10. Het ophouden van openbaarheid Het ontstaan van openbaarheid kan worden voorkomen, door (a) afsluiting van de weg of een bord verboden toegang gedurende één dag of (b) door gedurende één jaar kenbaar te maken, dat de weg slechts ter bede toegankelijk is. Anders is het bij het eindigen van openbaarheid. Indien in rechte is komen vast te staan dat een weg op enig moment openbaar is geworden, dan houdt een weg volgens artikel 7 Wegenwet op openbaar te zijn: I.wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor eenieder toegankelijk is geweest (door verjaring); II.wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken. Het afsluiten van de weg gedurende één dag of het plaatsen van een bord met het opschrift eigen weg gedurende één jaar heeft dus geen effect bij een weg, die daarvoor al openbaar is geworden. Om het eindigen van deze openbaarheid te bewerkstelligen is een bord met het opschrift eigen weg zinloos. Is een weg eenmaal openbaar, kan de eigenaar de openbaarheid niet beëindigen door de weg af te sluiten of bordjes te plaatsen. Daarvoor is het te laat. De openbaarheid moet worden beëindigd door onttrekking door het bevoegd gezag. Het afsluiten van een weg gedurende één dag of het plaatsen van een bord met het opschrift eigen weg gedurende één jaar heeft alleen effect bij een weg, die daarvoor (nog) niet openbaar is. Om één van de hiervoor genoemde methoden (a) en (b) met succes te kunnen toepassen, zal de eigenaar eerst moeten nagaan of de desbetreffende weg al dan niet (juridisch) openbaar is. Uit de belangrijke uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7552 en 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109 valt af te leiden, dat er drie soorten borden kunnen worden onderscheiden, te weten: Ten eerste het bord verboden toegang (of de fysieke afsluiting van de weg) dat in één dag de openbaarheid kan voorkomen, omdat deze dan niet meer gedurende dertig jaren voor eenieder toegankelijk is geweest, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, Wegenwet. Ten tweede de borden eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, die gedurende tenminste één jaar duidelijk maken dat de weg slechts ter bede toegankelijk is. Zie: artikel 4, tweede en derde lid, Wegenwet. Ten derde een bord openstelling onder voorwaarden. Dit bord wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet gezien als een kenteken dat de weg slechts ter bede toegankelijk is en heeft dus geen effect ter behoud van het private karakter van een weg. Zie: hoofdstuk 10 van dit rapport. 8

12 11. Wat houdt het bordje eigen weg in? Een eigenaar kan de openbaarheid van een weg voorkomen, indien gedurende tenminste een periode van één jaar duidelijk ter plaatse kenbaar is gemaakt dat de weg slechts ter bede voor eenieder toegankelijk is. Dit betekent dat de eigenaar kenbaar moet maken dat de weg alleen met zijn toestemming betreden mag worden. In een uitspraak van de rechtbank Den Haag, ECLI:NL:RBDHA:2013:8805 komt ook het bordje eigen weg aan de orde. Wat wordt hiermee bedoeld? Eisers hebben in deze zaak betoogd dat, óók als de termijn van dertig jaar al zou zijn voltooid de desbetreffende straat, waar het in deze zaak om gaat, daarna heeft opgehouden openbaar te zijn in de zin van artikel 7 van de Wegenwet, nu zij bordjes met eigen weg hebben geplaatst. Het gaat volgens eisers bij artikel 7 van de Wegenwet niet om de feitelijke toegankelijkheid, maar om de juridische openbaarheid en die is volgens hen teniet gedaan door het plaatsen van bordjes eigen weg, die jarenlang ter plaatse aanwezig zijn geweest. De rechtbank deelt deze mening van eisers niet. De rechtbank is namelijk van oordeel, dat een bord met een opschrift als eigen weg geschikt is om te voorkómen dat een weg door tijdsverloop een openbare weg wordt, maar niet kan bewerkstelligen dat een weg, die eenmaal openbaar is geworden zijn openbare karakter verliest. De rechtbank is voorts van oordeel, dat voor de toepassing van artikel 7 onder I van de Wegenwet beslissend is of de weg voor eenieder toegankelijk is en dat de wetgever hierbij het oog heeft gehad op feitelijke (on)toegankelijkheid. Ook de Advocaat-generaal voor Hoge Raad 23 april 2004, ECLI:NL:PHR:2004:AN9692 schrijft in zijn conclusie, dat een dergelijk bordje (een bordje eigen weg ) is geschikt om te voorkómen dat een weg door tijdsverloop een openbare weg wordt (artikel 4, leden 2 en 3, Wegenwet), maar niet kan bewerkstelligen dat een weg, die eenmaal als openbare weg in de legger is opgenomen zijn openbare karakter verliest. Voor de toepassing van artikel 7 onder I is volgens de Advocaat-generaal beslissend: of de weg voor eenieder toegankelijk is. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7552 onder meer geoordeeld over de vraag of opstellingsbordjes die op een landgoed zijn geplaatst de openbaarheid kunnen voorkomen. De landgoedeigenaar heeft in deze zaak foto s overlegd waarop te zien is dat op onderscheiden plaatsen borden zijn geplaatst met de tekst opengesteld. Eveneens zijn op de borden gedragsregels gesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is van mening dat het woord opengesteld er op wijst, dat de wegen voor eenieder toegankelijk zijn, zonder dat daarvoor toestemming is vereist. Dat aan de toegankelijkheid voorwaarden zijn gesteld, maakt niet dat de wegen slechts ter bede (alleen met toestemming van de eigenaar) toegankelijk zijn. De eigenaar heeft niet betwist dat de wegen feitelijk voor voetgangers en fietsers toegankelijk zijn. Hierdoor komt de Afdeling tot de conclusie, dat de geplaatste borden niet maken dat de wegen slechts ter bede toegankelijk zijn en dat de gemeente de wegen terecht heeft opgenomen op de wegenlegger. 9

13 Kortom: met het plaatsen van een bordje met de tekst opengesteld bereikt de eigenaar van de desbetreffende weg niet, dat dat weg slechts ter bede (alleen met zijn toestemming) toegankelijk is. Een bordje met deze tekst heeft dus geen effect. Dit laatste blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ Als een weg eenmaal openbaar is, wat kan de eigenaar dan nog doen? Is een weg eenmaal openbaar, dan kan de eigenaar de openbaarheid niet meer beëindigen door de weg af te sluiten of bordjes te plaatsen. Daarvoor is het te laat. De openbaarheid moet dan worden beëindigd door onttrekking door het bevoegd gezag. Als een particulier een weg ontoegankelijk wil maken voor het verkeer, moet hij dit verzoek tot onttrekking aan de gemeenteraad voorleggen. Op grond van artikel 9 Wegenwet kan een weg, die niet door het rijk, de provincie of het waterschap wordt onderhouden, aan het openbaar verkeer worden onttrokken door een besluit van de gemeenteraad (het bevoegd gezag, voor zover het gaat om een weg, die binnen de grenzen van de gemeente is gelegen). Diegene die wil dat een weg wordt onttrokken aan de openbaarheid, zal moeten aantonen, dat hij een rechtstreeks en zwaarwegend belang heeft bij het eventueel besluit tot onttrekking van de weg aan de openbaarheid. Een recent voorbeeld van een dergelijk verzoek tot onttrekking is een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 maart Het gaat om de volgende casus. In 2002 heeft een Stichting een bos geheel in eigendom gekregen. Dit bos is opengesteld voor recreatie tussen zonsopkomst en zonsondergang op wegen en paden, maar niet voor gemotoriseerd verkeer. Fietsers mogen alleen over een bepaalde weg gaan, welke weg is opgenomen op de wegenlegger van In deze casus verzoekt de Stichting de raad van de gemeente, in dit geval het bevoegd gezag, de desbetreffende weg en alle andere paden in het bos voor zover die openbaar zijn aan het openbaar verkeer te onttrekken. De Stichting doet het verzoek omdat zij het bos wil toevoegen aan een nationaal park. Er ontstaat dan een aaneengesloten natuurgebied met een vrij doorgang voor grofwild. De Stichting wil daarnaast de recreatiedruk op het bos zoveel mogelijk verkleinen, zodat het leefklimaat van de dieren en de kwaliteit van de habitat (leefgebied of leefomgeving van dieren) toenemen. Het bos is een streng beschermd natuurgebied. De beoogde plannen van de Stichting passen in het provinciale natuurbeleid. In eerste instantie wijst de gemeenteraad het verzoek van deze Stichting tot onttrekking van de desbetreffende weg en alle andere paden in het bos aan de openbaarheid af. De Stichting wordt door de provincie in tweede instantie in het gelijk gesteld. Het administratief beroep van deze Stichting wordt door de provincie gegrond verklaard. De gemeenteraad en enkele andere eisers stellen tegen dit besluit van de provincie beroep in bij de rechtbank. De bestuursrechter vernietigt vervolgens het besluit van de provincie. 10

14 Uit de rechtspraak blijkt dat er bij een verzoek tot onttrekking aan de openbaarheid een belangenafweging dient plaats te vinden. De dringende particuliere redenen om de weg aan het openbaar verkeer te onttrekken moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang bij openbaarheid. De rechtbank Gelderland past deze maatstaf toe. De rechtbank Gelderland stelt in haar uitspraak voorop dat met openbare toegankelijkheid van wegen in beginsel een algemeen belang wordt gediend. Om aan zwaarwegende particuliere belangen tegemoet te komen, kan een weg aan de openbaarheid worden onttrokken. Aan het bevoegd gezag komt een ruime beleidsvrijheid toe. Uit een onderzoek is gebleken dat het onttrekkingsverzoek van de Stichting met name is gebaseerd op de knelpunten recreatiedruk en isolatie van het natuurgebied, maar dat het onduidelijk is of die knelpunten ook gescheiden zijn op te lossen en of er alternatieve oplossingen zijn. Ook zijn er mogelijkheden om op ongewenste betreding van het park toezicht te houden. Er zijn alternatieven om de overlast en vernielingen door All Terrain Bike (ATB) fietsers en crossmotoren terug te dringen. Daarbij is het aan de rechtbank niet gebleken dat de overlast dusdanige vormen aanneemt, dat deze als een dragende grond voor volledige onttrekking aan de openbaarheid kan worden aangevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank is er onvoldoende gemotiveerd dat de particuliere belangen van de Stichting zo zwaarwegend zijn, dat zij in redelijkheid dienen te prevaleren boven het algemeen belang van de openbaarheid van de weg. 13. Conclusies Voor het antwoord op de vraag of een bepaalde weg al dan niet openbaar is moet er een onderscheid worden gemaakt tussen feitelijke en juridische openbaarheid van een weg. Van feitelijke openbaarheid van een weg is sprake, indien de desbetreffende weg vrij voor eenieder toegankelijk is. In dit geval is de Wegenverkeerswet van toepassing. Dit laatste is bijvoorbeeld niet het geval wanneer de eigenaar de weg feitelijk afsluit met een hek. Van juridische openbaarheid van een weg is sprake, wanneer deze weg openbaar is in de zin van de Wegenwet. Een weg wordt juridisch openbaar in de zin van de Wegenwet door verjaring. Dat wil zeggen: gedurende 30 jaar (na 1902) feitelijk voor eenieder toegankelijk geweest of 10 jaar (na 1922) feitelijk voor eenieder toegankelijk geweest en onderhoud door de gemeente, een ander overheidsorgaan of door de rechthebbende. In het verkeersrecht (Wegenverkeerswet) staat het gedrag van de weggebruiker voorop, terwijl het in het wegenrecht (Wegenwet) gaat om de juridische status van het object weg zelf en de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen. Als een partij zich wil beroepen op juridische openbaarheid in de zin van de Wegenwet moet deze partij het tijdsverloop aannemelijk maken. Het bewijs kan bijvoorbeeld geleverd worden door middel van foto s, aktes, kaarten, vergunningen of getuigenverklaringen. 11

15 Het is mogelijk, dat een particulier op grond van het Burgerlijk Wetboek eigenaar is van een stuk grond, terwijl deze grond/ deze weg tevens een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. Dit betekent concreet, dat deze eigenaren alle verkeer over deze weg hebben te dulden. Ook ligt de onderhoudsplicht van een particuliere weg, die voor eenieder openbaar toegankelijk en dus openbaar is in dat geval bij deze particulier. Als blijkt, dat een particulier zijn onderhoudsplicht niet nakomt, kan de gemeente bij de burgerlijke rechter vorderen deze particulier te veroordelen tot het plegen van onderhoud en daarbij verzoeken om het opleggen van een civiele dwangsom om nakoming van de rechterlijke veroordeling te bevorderen. Veel eigenaren van een weg willen vanwege de hiervoor genoemde redenen voorkomen dat hun weg een openbare weg wordt. Eigenaren die willen dat een weg haar private karakter behoudt, en dus niet openbaar wordt, hebben daartoe verschillende mogelijkheden van afsluiting. Deze eigenaar heeft twee mogelijkheden om de weg een privaat karakter te laten behouden. Ten eerste door de weg af te sluiten of een verbod in te stellen om over de weg te gaan. Dit kan nog op de laatste dag vóór het verlopen van het tijdvak van dertig jaren met het gewenste gevolg geschieden. De weg is dan niet gedurende dertig jaren voor eenieder toegankelijk geweest en voldoet daarmee niet aan artikel 4 van de Wegenwet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt, dat fysieke afsluiting of afsluiting door middel van een bord met het opschrift verboden toegang slechts één dag hoeft te duren. Ten tweede door gedurende één jaar duidelijk ter plaatse kenbaar te maken dat de weg slechts ter bede (alleen met toestemming van de eigenaar) voor eenieder toegankelijk is. Dit kenbaar maken kan door het stellen van opschriften als: eigen weg en dergelijke. Een bord met een dergelijke tekst heeft na een jaar een stuitende werking voor de verjaringstermijn van de openbaarheid. Is een weg eenmaal openbaar, dan kan de eigenaar de openbaarheid niet meer beëindigen door de weg af te sluiten of bordjes te plaatsen. Daarvoor is het te laat. De openbaarheid moet dan worden beëindigd door onttrekking door het bevoegd gezag. Als een particulier een weg ontoegankelijk wil maken voor het verkeer, moet hij dit verzoek tot onttrekking aan de gemeenteraad voorleggen, voor zover het gaat om een weg, die binnen de gemeentegrenzen is gelegen en door de gemeente wordt onderhouden. Uit de rechtspraak blijkt dat er bij een verzoek tot onttrekking aan de openbaarheid een belangenafweging dient plaats te vinden. De dringende particuliere redenen om de weg aan het openbaar verkeer te onttrekken moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang bij openbaarheid. 12

16 14. Geraadpleegde rechtspraak Raad van State Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 5 maart 2008, nummer /1 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 1 juli 2009, nummer /1/H3 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8863 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3135 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7552 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1331 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109 Hoge Raad Hoge Raad 7 april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5401 Hoge Raad 16 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9494 Hoge Raad 23 april 2004, ECLI:NL:HR:2004:AN9692 en ECLI:NL:PHR:2004:AN9692 Gerechtshof Hof Arnhem 3 mei 2011, ECLI:NL:GHARN:2011:BQ5226 Hof Den Bosch 4 februari 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:201 Rechtbank Rechtbank Middelburg 19 maart 2003, ECLI:NL:RBMID:2003:AO3771 Rechtbank Zwolle-Lelystad 3 juli 2007, ECLI:NL:RBZLY:2007:BA8585 Rechtbank Amsterdam 26 augustus 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:7602 Rechtbank Midden-Nederland 16 oktober 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:4874 Rechtbank Den Haag 24 juli 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:8805 Rechtbank Gelderland 18 februari 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1020 Rechtbank Gelderland 11 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:

17 14

18 15. Bijlage De weg is (nog) niet juridisch openbaar in de zin van de Wegenwet Bordje eigen weg? Ja, dat is toegestaan. Resultaat: de weg is slechts ter bede toegankelijk. Dat wil zeggen: deze weg mag alleen betreden worden met toestemming van de rechthebbende. Het bordje eigen weg moet er tenminste één jaar staan. Bordje verboden toegang? Ja, dat is toegestaan. Dit bordje verboden toegang kan in één dag de openbaarheid van deze weg voorkomen. Bordje openstelling onder voorwaarden? Ja, dat is toegestaan. Dit bordje met deze tekst heeft anders dan het bordje eigen weg geen effect in die zin dat deze weg slechts ter bede toegankelijk is. Fysieke afsluiting met hekken en slagbomen? Ja, dat is toegestaan. De weg is juridisch openbaar in de zin van de Wegenwet Fysieke afsluiting? Nee, dat is niet toegestaan. Bordjes met eigen weg, verboden toegang en dergelijke? Nee, deze zijn niet toegestaan. Openbaar is openbaar, tenzij het bevoegd gezag het verzoek om onttrekking aan de openbaarheid honoreert. Zie: hieronder. Onttrekken aan de openbaarheid? Dan moet de eigenaar van de weg een verzoek tot onttrekking aan de openbaarheid bij het bevoegd gezag (gemeenteraad) indienen met de mogelijkheid van administratief beroep bij Gedeputeerde Staten en na afwijzing hiervan beroep bij de bestuursrechter. De eigenaar moet aantonen, dat hij een dringend en zwaarwegend belang heeft. Dit belang wordt door het bevoegd gezag en de rechter afgewogen tegen het algemeen belang bij openbaarheid van deze weg. Een fysieke afsluiting door middel van één of meer hekken of slagbomen kan ook in één dag de openbaarheid van deze weg voorkomen. Een officieel verkeersbord C1 (gesloten in beide richtingen voor bestuurders) of C2 (eenrichtingsweg, in deze richting gesloten voor bestuurders)? Nee, dat is niet toegestaan. Deze verkeersborden mogen alleen op grond van een verkeersbesluit van de gemeente worden geplaatst.