EEN DOEL VOOR OGEN. Explorerend onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie

Transcriptie

1 Explorerend onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie Robin Christiaan van Halderen Masterthesis Bestuurskunde, variant Besturen van Veiligheid Vrije Universiteit Amsterdam, januari 2010 Eerste begeleider Dr. Karin Lasthuizen Universitair Docent en Onderwijsmanager BWS Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur Afdeling Bestuurswetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam Tweede begeleider Dr. Gjalt de Graaf Universitair Hoofddocent Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur Afdeling Bestuurswetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam

2

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding Thematiek Kennisprobleem Kennisdoel Probleemstelling Deelvragen Overzichtsmodel Methodiek Schrijfwijzer Theorie Creatief gebruik van bevoegdheden Definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden Formele bevoegdheden van de politie Werkgerelateerde obstakels Definiëring van werkgerelateerde obstakels Wijze waarop werkgerelateerde obstakels bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden Organisatiecultuur Definiëring van organisatiecultuur Wijze waarop de organisatiecultuur bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden Cynisme Definiëring van cynisme Wijze waarop cynisme bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden Utilitarisme Definiëring van utilitaire denkpatronen Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden Gedeelde moraal Definiëring van de gedeelde moraal Bevestiging van de gedeelde moraal De relatie tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden De relatie met werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire denkpatronen Schematische samenvatting / Topic-lijst Methode Onderzoeksdesign Onderzoekscase Onderzoekstype Onderzoeksmethoden Analyse Betrouwbaarheid en geldigheid Bevindingen Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden Diversiteit in verschijningsvormen Verbanden in de diversiteit Werkgerelateerde obstakels Obstakel 1: papierwerk

4 Obstakel 2: capaciteitsgebrek Obstakel 3: kennis en vaardigheid Obstakel 4: beperkt door wet- en regelgeving Organisatiecultuur Subculturen Gedeelde assumpties Cynisme Diverse frustraties Frustratie als verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden Utilitarisme Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden Gedeelde moraal Afwezigheid van overeenstemming omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden Persoonlijke moraal Conclusie Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden Werkgerelateerde obstakels Organisatiecultuur Cynisme Utilitarisme Gedeelde politiemoraal Slot Literatuurlijst 145 Bijlage 153 4

5 Robin Christiaan van Halderen 1. Inleiding 1.1. Thematiek Een veertienjarig meisje wordt gekidnapt door de moordlustige psychopaat Scorpio. Deze eist tweehonderdduizend dollar losgeld voor haar vrijlating. Hij heeft het meisje levend begraven met slechts voor enkele uren zuurstof. Inspecteur Dirty Harry Callahan wordt op de zaak gezet, en is verantwoordelijk voor het afleveren van het losgeld. Bij de ontmoeting tussen Harry en Scorpio komt deze laatste terug op zijn afspraak, de kidnapper besluit Harry en het meisje te vermoorden. De ontmoeting eindigt in een vechtpartij waarbij Scorpio, ondanks een steekwond, weet te ontkomen. Harry komt er vervolgens achter waar Scorpio woont. Hij breekt in en vindt wapens en ander bewijs dat duidt op schuld. Bij een nieuwe ontmoeting slaat de kidnapper op de vlucht, maar wordt door Harry in zijn been geschoten. Harry wil weten waar het meisje ligt begraven, Scorpio weigert dit te vertellen en eist een advocaat. Harry gaat op het gehavende been staan en dwingt Scorpio de informatie te geven. Het meisje blijkt echter al gestorven te zijn en Scorpio dient vrijgelaten te worden op grond van onrechtmatig verkregen bewijs. Uiteindelijk ziet Harry zich genoodzaakt de maatschappij te beschermen tegen de psychopaat en schiet Scorpio eigenhandig dood (Klockars 1980: 34, 35; Crank e.a. 2007: 105). Het bovenstaande verhaal is onlosmakelijk verbonden met het onderwerp van dit onderzoek. Het is een beschrijving van de Warner Brothers film Dirty Harry uit Klockars gebruikte deze film ter illustratie van een dilemma dat hij kenmerkend achtte voor het politiewerk (Klockars 1980: 37). De keus uit twee concurrerende waarden: het volgen van de regels, waardoor een crimineel mogelijk vrijuit gaat; of het gebruik van ethisch, politiek of juridisch gewaagde middelen om verder gevaar te voorkomen (Klockars 1983 in Crank e.a. 2007: 105; Klockars 1980: 34). Klockars noemt deze dilemma s Dirty Harry Problems (Klockars 1980: 34, 35). De literatuur rond politie ethiek kent verschillende benamingen voor het probleem. Voor de praktijken die de hoofdrolspeler in de film uitvoert, wordt eveneens veelal de term noble cause corruption gehanteerd (Crank e.a. 2007: 105; Miller 1999: 2). Het gaat daarbij voornamelijk om illegale handelingen, zoals de schending van burgerrechten (Harrison 1999: 2, 4, 7; Crank e.a. 2007: 103). Het begrip kent ook minder zware en negatieve vormen en wordt dan vaak geschaard onder de noemer employee deviance (Haarr 1997: 788; Punch 1985: 11, 12) of normafwijkend gedrag (Van Laere 1980: 3, 4; Huberts & Naeyé 2005: 135). Ook een positieve variant is in omloop, door Crank e.a. simpelweg aangeduid als noble cause. Daarbij committeert men zich aan het goede doel zonder de wet te overtreden (Crank e.a. 2007: 103). De essentie van de verschillende varianten is echter de creativiteit waarmee vorm wordt gegeven aan het gebruik van bevoegdheden. In dit onderzoek wordt deze kern omarmd en wordt er gesproken over het creatief gebruik van bevoegdheden. 5

6 1.2. Kennisprobleem Na bestudering van de theorie is ervoor gekozen, en met terugwerkende kracht onttrokken uit paragraaf , het begrip creatief gebruik van bevoegdheden te omschrijven als: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van wet- en regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij. In de wetenschappelijke literatuur wordt diep, vaak op filosofisch niveau, ingegaan op de gedragingen die het begrip omvat. Er zijn dan ook enkele opvallende kenmerken te verbinden aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Ten eerste zou het begrip een utilitaire grondslag kennen (Crank e.a. 2007: 104; Harrison 1999: 2). Het utilitarisme is een stroming in de ethiek die het nut van het resultaat van een handeling vooropstelt. Een goede handeling wordt gezien als een handeling die het meeste nut oplevert voor het grootste aantal personen (Gold 1998: 11, 14). Een agent hanteert bij zijn keuze uit tegengestelde waarden een dergelijke denkwijze (Harrison 1999: 2). Ten tweede zouden obstakels die het afleveren van goed werk bemoeilijken leiden tot de afwijkende omgang met bevoegdheden (Punch 1985: 3). Denk hierbij aan: een overvraging van de politieorganisatie; onduidelijke wetgeving die enkel algemene voorschriften biedt (Van Reenen 2002: 33); tegenstrijdige interne regelgeving (Van Laere 1980: 5); evenals een beperking in training, van middelen of bevoegdheden (Barker & Carter 1998: 95, 96). Specifieke methodes kunnen ontwikkeld worden om toch een gewenst resultaat te behalen (Punch 1985: 3). Ten derde wordt er gewezen op de grote invloed van de organisatiecultuur. Deze cultuur stelt in belangrijke mate de werkelijk gehanteerde normen vast, en ontwikkelt standaardoplossingen voor structurele problemen (Punch 1985: 2; Reiss 1977 in Punch 1985: 187; FitzPatrick 2006: 11, 12). Het behelst een bundeling van informele regels en normen, de zogenaamde operational code, welke kan afwijken van hetgeen formeel is vastgesteld (Van Laere 1980: 14, 26; Punch 1985: 4 1 ). Er zou binnen de organisatie een zekere mate van groepsdruk aanwezig zijn, waardoor de individuele politieagent zich uiteindelijk vereenzelvigt met het heersende patroon van normen (Van Laere 1980: 13, 14). Wanneer er een kloof bestaat tussen top en basis zal deze laatste zich pogen te onttrekken aan de interne controle. Zij ontwikkelt daarvoor een zwijgcode, de zogenaamde code of silence (Huberts & Naeyé 2005: 34, 134; Lasthuizen e.a. 2005: 91; Lamboo 2005: 66; Van Laere 1980: 14; Skolnick 2002: 7). Deze is gebaseerd op solidariteit, welke voortkomt uit de gemeenschappelijke dreigingen vanuit de buitenwereld en het gevoel op elkaar aangewezen te zijn (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35). Ten vierde kan de constante blootstelling aan al het slechte, de tegenstrijdige verwachtingen en veelvuldige kritiek, leiden tot frustratie en cynisme (Huberts & Naeyé 2005: 34; Punch 1985: 3, 205). Een mogelijk gevolg hiervan is dat de politieambtenaar een defensieve ideologie vol verbittering ontwikkelt, waarmee afwijkende gedragingen worden gerechtvaardigd (Punch 1985: 205; Van Laere 1980: 15). De spelregels worden niet meer zo nauw gevolgd (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35). 1 Punch zet op de betreffende pagina een theorie, omtrent formele en informele standaarden, van Reisman (1979) uiteen (Punch 1985: 4). 6

7 Robin Christiaan van Halderen Als laatste punt wordt gewezen op het aanwezige politiemoraal. Er zou sprake zijn van een gemeenschappelijk moraal, waarin opvattingen gedeeld worden over datgene wat gezien wordt als integer en niet-integer gedrag. Dit gedeelde politiemoraal zou niet worden beïnvloed door de omgeving en gelijk zijn ondanks diverse demografische verschillen (leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, functie e.d.) (Lasthuizen e.a. 2005: 87, 88; Hunter 1999: 155, 165; Caldero & Larose 2001: 178). De specifieke waardeoriëntatie zou al aanwezig zijn in de persoon voordat deze begon aan een carrière binnen de politie (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: ; Caldero & Larose 2001: 107, 178; Van Beers 2002: 31, 38). Er zijn een viertal redenen waarom dit stuk met een doorklinkende onzekerheid is geschreven, uiteenlopend van theoretische tot empirische gebreken. Ten eerste valt op te merken dat het creatief gebruik van bevoegdheden, als losstaand fenomeen, zelden is bestudeerd. Een groot deel gaat enkel in op het negatieve noble cause corruption, wat zich meer lijkt te richten op illegale handelingen (Harrison 1999; Miller 1999; Klockars 1980; Crank e.a. 2007: 103, 105), of bestudeert fenomenen als corruptie en normafwijkend gedrag. In deze laatste begrippen vormt het creatief gebruik van bevoegdheden vaak niet meer dan een gering onderdeel en wordt niet, of slechts bondig, behandeld (Haarr 1997; Barker & Wells 1982; Van Laere 1980; Hunter 1999; Lasthuizen 2008; Huberts & Naeyé 2005; Punch 1985). Crank e.a. richten zich niettemin op een fenomeen wat nagenoeg gelijk is aan het creatief gebruik van bevoegdheden, noble cause, maar de auteurs gaan in hun onderzoek grotendeels voorbij aan onwettige handelingen (Crank e.a. 2007: 103, ). Ten tweede valt op dat een groot deel van deze studies afkomstig is uit het buitenland, voornamelijk uit de Verenigde Staten. Dit maakt volgens Van Laere de opgestelde theorieën en onderzoeksresultaten niet direct onbruikbaar, er zouden immers genoeg overeenkomsten zijn (Van Laere 1980: 1). Hoewel een dergelijke bewering zeer aannemelijk lijkt, mag het geen vrijbrief zijn de verschillen te ontkennen. Lamboo, Huberts en Punch tonen dat de politiemoraal in Nederland veelal strikter is dan elders (Lamboo, Huberts & Punch 2003, 2004 in Lamboo & Huberts 2005: 62). Daarnaast hebben te verwachten contextuele verschillen, zoals: criminaliteitsniveau, wetgeving of rechtspraak, waarschijnlijk invloed op het handelen van agenten. FitzPatrick wijst tevens op de toegenomen invloed van terrorisme op het takenpakket van de politie in de Verenigde Staten (FitzPatrick 2006: 1). Generaliseerbaarheid van theorie en empirie ligt zodoende niet vast. Als derde punt, mogelijk samenhangend met de voorgaande leemte, is zichtbaar dat er geen consensus heerst over de op de vorige pagina genoemde kenmerken. Zo is een gedeelde politiemoraal, die niet beïnvloed wordt door zijn omgeving, moeilijk overeen te brengen met de invloeden van de organisatiecultuur of de mogelijke aanwezigheid van frustratie en cynisme. Er zijn dan ook auteurs die de aanwezigheid van een dergelijk moraal bestrijden (Haarr 1997: 805, 807; Punch 1985: 7; Crank e.a. 2007: 114). Evenals er auteurs zijn die de invloed van de organisatiecultuur (Caldero & Larose 2001: 7

8 178) of het werkveld betwisten (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 107; Crank e.a. 2007: 114). Van Laere geeft in haar literatuurstudie naar normafwijkend gedrag binnen de politie aan dat dit gedrag aan uiteenlopende factoren wordt toegeschreven en dat de afzonderlijke invloed, dan wel de onderlinge beïnvloeding van deze factoren, onbekend is (Van Laere 1980: 11). Ondanks dat het onderzoek van Van Laere op een ruimer spectrum van gedragingen en te verwachten determinanten ingaat dan dit onderzoek en daarbij een kleine 30 jaar geleden is uitgevoerd (Van Laere 1980: 4, 11), bestaat er nog steeds geen duidelijkheid omtrent welke factoren precies ten grondslag zouden liggen aan het creatief gebruik van bevoegdheden en welke invloed zij hebben. Ten vierde is er slechts zeer beperkt empirisch onderzoek gedaan naar het creatief gebruik van bevoegdheden. De wetenschappelijke literatuur baseert zich voornamelijk op anekdotische cases en verhalen (Crank e.a. 2007: 106). Neem de analyse van de film Dirty Harry door Klockars, of onderzoek van Caldero en Crank wat men baseerde op krantenberichten omtrent een specifieke corruptiezaak in Los Angeles (Klockars 1980: 34, 35; Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106). Dit brengt het gevaar met zich mee dat men theorieën heeft ontwikkeld gebaseerd op anekdotes, in plaats van op werkelijk gemeten concepten (Crank e.a. 2007: 107). Crank e.a. geven een eerste aanzet tot empirische onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden. Rond 2007 hebben zij omtrent het begrip noble cause een empirische analyse verricht bij een 200 medewerkers tellend politiebureau in de Verenigde Staten. Daarbij werd ingegaan op een viertal kwesties die speelden in de literatuur (Crank e.a. 2007: ). Crank e.a. meldden dat hun onderzoek exploratief van aard was, en door het relatief kleine sample niet generaliseerbaar. Er wordt een oproep gedaan tot verder onderzoek, gericht op diepere specificatie van het concept (Crank e.a. 2007: 114). In andere studies wordt eveneens opgeroepen tot verder onderzoek, meer kennis is o.a. gewenst omtrent: de invloed van de organisatiecultuur (Huberts & Naeyé 2005: 134, 144, 147); de gedeelde politiemoraal of de aanwezige diversiteit (Haarr 1997: 807; Huberts & Naeyé 2005: 147); de perceptie van agenten op wangedrag (Hunter 1999: 167); de operational code en aanwezige normen (Punch 1985: 187, 207; Van Laere 1980: 37). Aanvullend dient opgemerkt te worden dat het utilitaire gedachtepatroon wat ten grondslag zou liggen aan het creatief gebruik van bevoegdheden (Crank e.a. 2007: 104; Harrison 1999: 2), zover bekend, nooit op werkelijke aanwezigheid is getoetst. Verdere verdieping op dit vlak lijkt dan ook waardevol. 8

9 Robin Christiaan van Halderen 1.3. Kennisdoel Dit onderzoek kan worden gezien als een tweede stap, na de eerste van Crank e.a (Crank e.a. 2007: 106), richting een systematische empirische analyse van het creatief gebruik van bevoegdheden. Zoals uit de voorgaande paragraaf blijkt is er veel gespeculeerd over het onderwerp, maar is de hardheid door een tekort aan empirisch onderzoek gering. Er zijn lacunes en tegenstrijdigheden in theorie en empirie. Dit draagt de mogelijkheid met zich mee toetsend te werk te gaan. De Vries geeft aan dat toetsend onderzoek mogelijk is wanneer: er in de literatuur een theorie wordt voorgesteld; er sprake is van rivaliserende verklaringen; of een theorie slechts is getoetst in één enkel domein (De Vries 2007: 6). Ondanks dat er slechts eenmalig een explorerende casestudie is verricht (Crank e.a. 2007) zou dit een mogelijke insteek voor onderzoek kunnen zijn. De aard van dit onderzoek is echter explorerend. Het begrip creatief gebruik van bevoegdheden blijft inhoudelijk vaag, o.a. doordat het is gevormd op basis van aanverwante concepten die niet volledig met het begrip overeenkomen en het tekort aan empirisch onderzoek. Deze studie richt zich met klem op deze inhoud, waarbij uitingsvormen en daarin zichtbare verbanden centraal staan. Het behelst een detaillering van het creatief gebruik van bevoegdheden, hiermee wordt gehoor gegeven aan de oproep van Crank e.a. tot verdere specificatie van het fenomeen (Crank e.a. 2007: 114). Ten gunste van de rijkheid wordt eveneens aandacht besteed aan de factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Met de, deels conflicterende, theoretische verklaringen in ogenschouw kan zo worden afgebakend wat werkelijk speelt (het scheiden van kaf en koren). Het onderzoek is theorievormend en resulteert in opgestelde proposities welke kunnen dienen als input voor vervolgonderzoek Probleemstelling Uit het voorgaande is een probleemstelling geformuleerd waar in dit onderzoek op is ingegaan. Ter verbreding, maar tevens om samenhang in het onderzoek aan te brengen en houvast te hebben bij de verzameling van data, is ervoor gekozen de in paragraaf 1.2. genoemde kenmerken nader te bestuderen. Omdat exploratie de kern vormt, zijn de ogen echter niet gesloten gehouden voor de relatie met op voorhand onbekende factoren. Er is gefocust op de elementen die in de perceptie van agenten bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Exacte toetsing van de in de literatuur genoemde factoren is gezien de nog onvolgroeide theoretische kennis slechts beperkt mogelijk en, eveneens beschreven in de vorige paragraaf, daardoor (nog) minder relevant. Tevens staat het ontdekken van de inhoud centraal, daarbij gaat het nauwgezet toetsen van bepaalde theoretische aspecten de reikwijdte van deze studie te buiten. Alles meenemend is de volgende probleemstelling geformuleerd: In welke vormen doet het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie zich voor, en welke redenen dragen medewerkers aan voor het bestaan van dit creatief gebruik van bevoegdheden? 9

10 1.5. Deelvragen Om het onderzoek vorm te geven en het antwoord op de probleemstelling logisch te laten volgen uit de gedane bevindingen, zijn er deelvragen geconstrueerd. Er wordt hier een onderscheid gemaakt tussen: conceptuele deelvragen, ter omschrijving van de centrale begrippen; theoretische deelvragen, ter omschrijving van theorieën en verwachtingen uit de literatuur; en empirische deelvragen, ter beschrijving van de in werkelijkheid gevonden verbanden (De Vries 2007: 13). Van belang is op te merken dat er bij de theoretische deelvragen wordt ingegaan op de formele bevoegdheden van de politie. Wanneer hier geen kennis van is, blijft het immers onduidelijk wanneer er creatief mee wordt omgesprongen. Bij de empirische deelvragen zijn, in het kader van de exploratie, twee vragen opgenomen welke ingaan op de mogelijke aanwezigheid van theoretisch onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Conceptuele deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Wat wordt er verstaan onder werkgerelateerde obstakels? 3. Wat wordt er verstaan onder de organisatiecultuur? 4. Wat wordt er verstaan onder cynisme? 5. Wat wordt er verstaan onder utilitaire denkpatronen? 6. Wat wordt er verstaan onder een gedeelde politiemoraal? Theoretische deelvragen: 1. Welke formele bevoegdheden kent de politie? 2. Op welke wijze dragen volgens de literatuur werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 3. Op welke wijze draagt volgens de literatuur de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 4. Op welke wijze draagt volgens de literatuur cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 5. Op welke wijze dragen volgens de literatuur utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 6. Welke bevestiging is er binnen de literatuur te vinden voor de gedeelde politiemoraal? 7. Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en het creatief gebruik van bevoegdheden? 8. Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire gedachtepatronen? 10

11 Robin Christiaan van Halderen Empirische deelvragen: 1. Welke vormen worden binnen de politie gegeven aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 3. Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 4. Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 5. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 6. Duidt de verzamelde data op de aanwezigheid van nog onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 7. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data de onbekende factoren bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? (te beantwoorden bij bevestiging van vraag 6) 8. Is er volgens de verzamelde data sprake van een gedeelde politiemoraal? 9. Welke relatie bestaat er volgens de verzamelde data tussen het creatief gebruik van bevoegdheden en de gedeelde politiemoraal? (te beantwoorden bij bevestiging van vraag 8) 11

12 1.6. Overzichtsmodel Om de structuur van dit onderzoek verder te verduidelijken is hieronder een overzichtsmodel weergegeven. Zoals in paragraaf 1.3. vermeld is dit onderzoek ontdekkend van aard, het model heeft dan ook een open karakter. Figuur 1. Overzichtsmodel utilitarisme creatief gebruik van bevoegdheden gedeelde moraal obstakels organisatiecultuur cynisme onbekende factoren externe omgeving Binnen dit model zijn alle kernbegrippen en hun onderlinge relaties zichtbaar: de vier mogelijke determinanten voor het creatief gebruik van bevoegdheden, waarvan er drie beïnvloed worden door de externe omgeving; en de gedeelde politiemoraal, welke eveneens wordt beïnvloed door de externe omgeving. De invloed van deze omgeving is indirect aan bod gekomen in paragraaf 1.2. bij de bespreking van de kenmerken. Het betreft het milieu buiten de politieorganisatie, denk aan: de confrontatie met al het slechte in het werkveld; kritiek van de buitenwereld; bepaalde bedrijfsmatige standaarden die aan de politie worden opgelegd; of zelfs de toenemende multiculturaliteit (Huberts & Naeyé 2005: 34-36; Punch 1985: 207). Ook de informele netwerken, zoals vrienden en familie (Van Beers 2001: 31), kunnen logischerwijs tot de externe omgeving worden gerekend. Diepgaand onderzoek naar de beïnvloedende elementen binnen die omgeving is in deze studie niet ondernomen. Aangenomen wordt dat beïnvloeding plaatsvindt, waarbij het doel van dit onderzoek de verplichting met zich meedraagt de ogen er niet voor te sluiten. Een verplichting die eveneens geldt voor nog onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Zoals in paragraaf 1.2. vermeld, is het onduidelijk op welke wijze de factoren elkaar onderling beïnvloeden (Van Laere 1980: 11). Het valt echter in een vroeg stadium al wel op te merken dat de verschillende elementen in het overzichtsmodel gedeeltelijk met elkaar samenvallen, hetgeen vooral lijkt te spelen voor de organisatiecultuur. In beginsel vallen de overige factoren hier stuk voor stuk onder, mogelijk zelfs een deel van de onbekende factoren. Zo is het aannemelijk te veronderstellen dat er een kans bestaat dat er organisatiebreed een waarden en normenpatroon van utilitaristisch aard heerst. Daarnaast wordt in de literatuur bijvoorbeeld aangegeven dat: cynisme de 12

13 Robin Christiaan van Halderen vorm van informele normen kan beïnvloeden (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35); de cultuur oplossingen aandraagt voor structurele obstakels (FitzPatrick 2006: 11, 12); en, hoewel hierover consensus ontbreekt, de gedeelde moraal direct verbonden is met elementen van de organisatiecultuur (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163). Ondanks dat het verleidelijk is alles onder de noemer organisatiecultuur te scharen, zijn de factoren in dit onderzoek als opzichzelfstaande verschijnselen beschouwd. De gedachte dat ieder element verbonden is met de cultuur, impliceert dat het creatief gebruik van bevoegdheden immer een collectief verschijnsel is. Dit laat geen ruimte voor de veronderstelling dat een individuele politieambtenaar afwijkend handelt zonder steun van de organisatie, of in ieder geval een deel van de organisatie. Daarmee zou direct de rug worden gekeerd naar een benadering op individueel niveau. De klassieke rotte appel theorie, waarbij een over de schreef gaande agent wordt afgerekend op zijn persoonlijke ethiek (Van Laere 1980: 12), lijkt daarbij pertinent onjuist. Hoewel het afbakenen van onderzoek noodzakelijk mag worden geacht, is het onwenselijk de organisatiecultuur hier als omvattend geheel te beschouwen. Cynisme, utilitaire gedachtepatronen en werkgerelateerde obstakels spelen naar verwachting evengoed bij de individuele politieagent. Vermeldenswaardig is tevens dat binnen dit overzichtsmodel, en zodoende binnen dit onderzoek, de gedeelde moraal een enigszins bijzondere positie inneemt. Stilzwijgend kwam in paragraaf 1.2. naar voren dat het fenomeen geen direct oorzakelijk verband kent met het creatief gebruik van bevoegdheden. Eerder lijkt haar aanwezigheid de invloed van de bestudeerde determinanten te betwisten. De grondslag hiervan ligt in de veronderstelling dat de gedeelde politiemoraal niet door de werkomgeving beïnvloed zou worden (Huberts & Naeyé 2005: 142), maar tot op zekere hoogte al in de persoon zit voordat deze start met een loopbaan binnen de politie (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106, 107; Caldero & Larose 2001: 178). Hierbij worden o.a. eerdere socialisatieprocessen, informele netwerken en ingrijpende gebeurtenissen in de privésfeer als vormend voor de moraal aangewezen (Caldero & Larose 2001: 178; Van Beers 2001: 121, 125, 130, 134). De twijfel die een dergelijk moraal meebrengt zal voornamelijk gericht zijn op de werkgerelateerde obstakels, het cynisme en de organisatiecultuur. Dit zijn factoren die specifiek verbonden zijn met de politiefunctie. Voor utilitaire gedachtepatronen lijkt dat minder te gelden, logischerwijs zouden deze zelfs een belangrijk onderdeel van de persoonlijke moraal kunnen uitmaken al voordat een agent bij de politie komt te werken. De gestippelde pijlen die in het model van de gedeelde moraal naar de vier genoemde factoren lopen, en naar de onbekende factoren waarvoor het besprokene eveneens kan gelden, dienen als visuele weergave van de voorgaande opmerking. De stippellijn tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden is ter aanduiding van de onderlinge relatie. Er is gekozen voor een lijn, omdat de relatie tussen beide geen richting heeft. Het één draagt niet bij aan het bestaan van het ander. 13

14 1.7. Methodiek Voor het ontwerp van het empirische gedeelte van deze studie is de keus gevallen op een casestudie. De mogelijkheid diende zich aan het onderzoek uit te voeren bij twee politieteams in een enkel Nederlands district. Het ene team richt zich op het verlenen van noodhulp en houdt zich hoofdzakelijk bezig met prioriteitsmeldingen. Het andere team legt de focus op toezicht en handhaving, daarbij ontplooit het activiteiten die ingaan op gebiedsgebonden problemen. De teams zijn met elkaar verbonden door o.a. de uitwisseling van meldingen en personeel, dan wel door de omgeving en de daarin aanwezige problematiek. De mogelijkheid werd geboden om mee te lopen met deze teams, hetgeen een ongekende kans is om de aard en inhoud van het creatief gebruik van bevoegdheden helderder voor ogen te krijgen. Vanzelfsprekend biedt het de gelegenheid zicht te krijgen op aspecten als: het takenpakket; de specifieke problemen; de toegepaste oplossingen; de houding en het gedrag van agenten; en de aanwezige organisatiecultuur. Daarnaast biedt het de gelegenheid om een vertrouwensband met agenten op te bouwen, dit is zeer wenselijk gezien de gevoeligheid van het thema. Volgens Van Laere zal voor een dergelijke relatie geruime tijd moeten worden meegelopen (Van Laere 1980: 35, 36). In dit onderzoek is er zodoende gedurende acht maanden, gemiddeld een halve tot een hele dag per week, op het politiebureau van het team handhaving en toezicht gewerkt aan het onderzoek. Daarnaast is er zeventien maal met agenten uit één van beide eenheden meegelopen. De observaties die zijn gedaan, dienden als input voor diepte-interviews en waren dus in zekere zin leidend voor dit onderzoek. Met de interviews is gepoogd de percepties van de medewerkers boven water te krijgen, dit ter beantwoording van verschillende empirische deelvragen en uiteindelijk de probleemstelling. De Vries ondersteunt de keus voor dit type onderzoeksontwerp, door te melden dat een casestudie waarin een groot aantal factoren wordt betrokken, en naar een rijke beschrijving van het verschijnsel en zijn context wordt gestreefd, veelal een geschikt design is voor exploratief onderzoek (De Vries 2007: 5) Schrijfwijzer De verdere opbouw van dit rapport volgt in grote lijn de deelvragen die in paragraaf 1.5. naar voren zijn gekomen. Zo zijn in hoofdstuk 2 de conceptuele en theoretische deelvragen beantwoord. In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet welke onderzoeksmethoden in deze studie zijn gehanteerd. Daarnaast is het object van deze casestudie in het hoofdstuk beschreven. In het daaropvolgende hoofdstuk 4 heeft de beantwoording van de empirische deelvragen plaatsgevonden. In hoofdstuk 5, de conclusie, waarin proposities zijn gevormd uit de bevindingen van deze studie. Dit rapport eindigt met een literatuurlijst en als bijlage een aantal voorbeelden van het creatief gebruik van bevoegdheden die dienden als ondersteuning tijdens de diepte-interviews. 14

15 Robin Christiaan van Halderen 2. Theorie In dit hoofdstuk zijn antwoorden geformuleerd op de verschillende conceptuele en theoretische deelvragen. Iedere paragraaf gaat in op minimaal twee van dergelijke vragen. De afsluitende paragraaf van dit hoofdstuk betreft een schematische samenvatting Creatief gebruik van bevoegdheden Deze paragraaf bestaat uit een beschrijving van het creatief gebruik van bevoegdheden. Er wordt een voor deze studie specifieke definiëring van het begrip gegeven. Daarnaast is de aandacht gericht op de formele bevoegdheden van de Nederlandse politie. In het bijzonder is een antwoord geformuleerd op de volgende twee deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Welke formele bevoegdheden kent de politie? Het betreffen de eerste conceptuele en theoretische deelvragen. Kennis van de formele bevoegdheden is noodzakelijk voor het herkennen van een mogelijk creatieve omgang. Exacte uiteenzetting zou echter te ver gaan, een groot deel van de bevoegdheden is immers vastgelegd in wetgeving, daarom is deze vraag op hoofdlijnen behandeld Definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden In paragraaf 1.1. is het begrip kort uiteengezet en gekoppeld aan morele dilemma s die agenten tijdens hun werk kunnen tegenkomen. Getoond is dat er in de literatuur geen eenduidige definiëring van het fenomeen bestaat. Er worden verschillende, inhoudelijk afwijkende, termen gehanteerd. Met het begrip creatief gebruik van bevoegdheden is tot een nieuwe benaming gekomen, waarmee gepoogd wordt de hoofdzaken uit de verschillende omschrijvingen te bundelen. In de literatuur wordt het sociale verschijnsel waar dit onderzoek zich op richt voornamelijk vanuit het negatieve beschreven (Crank e.a. 2007: 103). Er wordt veelvuldig gesproken over noble cause corruption, waarmee geduid wordt op de overtreding van wet- of regelgeving om een hoger doel te bereiken (Harrison 1999; Crank e.a. 2007; Miller 1999; Lasthuizen 2008; Huberts & Naeyé 2005). Crank en Caldero geven de volgende omschrijving van het fenomeen: ( ) the noble cause was corrupted when department policy was violated or the law was broken and in which the motive was conceived in terms of the good end. (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106) Sharpe spreekt over police performance crime (Sharpe 1995 in Van Reenen 2002: 27), wat gelijk lijkt aan noble cause corruption. Van Reenen vertaalt deze performance crime als taakgerelateerde criminaliteit van de politie (Van Reenen 2002: 27). 15

16 Naast deze zeer negatieve vorm is het verschijnsel ook te herkennen in omschrijvingen met een meer algemeen karakter. Neem employee deviance, waar Haarr (Haarr 1997: 788) en Punch (Punch 1985: 11,12) op ingaan. Uit de beschrijving van Punch is het verschil in zwaarte of impact van de bedoelde handelingen in vergelijk met noble cause corruption zichtbaar. Specifiek spreekt Punch over employee deviance for the organisation en zet dit uiteen als: ( ) activities [which] consist of the countless ways in which people try to get their jobs done, frequently with the intention of promoting organizational ends, but which deviate from normal rules and regulations. Often these deviations are seen as minor and unavoidable ( ). (Punch 1985: 11,12) Van Laere, Huberts en Naeyé spreken over het soortgelijke normafwijkend gedrag (Van Laere 1980: 3, 4; Huberts & Naeyé 2005: 135). Van Laere definieert dit als: Het oneigenlijk gebruik van afgeleide macht ten behoeve van persoonlijke en organisatorische belangen. (Van Laere 1980: 4) Crank e.a. besteden meer aandacht aan de positieve variant van het onderzochte verschijnsel. Zij spreken over noble cause als: ( ) decision-making that favors utilitarian ends in police activity. (Crank e.a. 2007: 106) Hoewel hier zowel legale als illegale handelingen onder vallen, leggen zij de nadruk op de eerste (Crank e.a. 2007: 111). 2 Specifiek schrijven zij: ( ) one can view the noble cause as a commitment to achieve the good end and still act legally, using policy and law as resources in order to achieve a broader good. Conceived in this way, the noble cause may cover a fairly wide range of behavior. (Crank e.a. 2007: 103) Binnen de verschillende varianten vallen twee zaken op die van belang zijn voor de definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden. Ten eerste wordt er gestreefd naar het behalen van een doel waarvan de individuele agent zelf niet direct profiteert (Van Reenen 2002: 27; Harrison 1999: 4). 3 Dit onderscheidt het fenomeen van normale corruptie, waarbij ongepast of onwettig gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden voor persoonlijk gewin (Goldstein 1977: 188; Van Laere 1980: 4; Lasthuizen 2008: 21). De hier bestudeerde activiteiten worden gedaan in het belang van de organisatie, veelal met de intentie specifieke doelstellingen van de organisatie te behalen (Punch 1985: 11; Haarr 1997: 788; Lasthuizen 2008: 23). Dit hangt samen met het nastreven van the good end, zoals in de Engelstalige literatuur veelvuldig wordt aangehaald (Klockars 1980; Harrison 1999; Crank e.a. 2007). 4 Hier wordt onder verstaan het beschermen van de maatschappij door navolging te geven 2 Om inzicht te krijgen in welke mate agenten positief tegenover de noble cause staan, ontwikkelde Crank e.a. een meetinstrument bestaande uit twaalf items. Het betroffen voorbeelden van handelingen die onder het begrip zouden vallen. Van de items veronderstelden er twee een illegale handeling. Later zijn om de dimensionaliteit (de aanwezigheid van overkoepelende verschijningsvormen) van het begrip te toetsen, de uitslagen van de eerdere meting verder uitgediept. Hiervoor werd een statistische berekening gebruikt waarbij uiteindelijk drie van de twaalf items afvielen, waaronder de items die een illegale handelingen betroffen (Crank e.a. 2007: ). Overtreding van de wet had binnen het onderzoek zodoende een marginale rol. 3 In paragraaf vindt hiervan enige nuancering plaats. 4 In de recente literatuur is dit begrip veelal vervangen door de term noble cause (Crank e.a. 2007: 103). 16

17 Robin Christiaan van Halderen aan het materieel strafrecht 5 en het optreden tegen strafbaar gestelde gedragingen voortvloeiend uit het bestuursrecht 6. Populair gezegd: het schoonvegen van de straat door op te treden tegen gevaarlijke criminelen en overtreders (Crank e.a. 2007: 103; Harrison 1999: 2). In veel gevallen is het aannemelijk dat dergelijk doelen door de maatschappij als zeer wenselijk worden beschouwd. Er kan zodoende naast organisatiedoelen eveneens gesproken worden over maatschappelijke doelen (Punch 1985: 13). Ten tweede wordt om aan de organisatie- of maatschappelijke doelen te kunnen voldoen, middelen en methoden gebruikt die afwijken van de norm (Lasthuizen 2008: 22; Punch 1985: 13; Van Laere 1980: 3, 4). Hierbij wordt een norm opgevat als een handelingsvoorschrift, welke aangeeft wat in specifieke omstandigheden wel en niet is toegestaan (Huberts & Naeyé 2005: 21). Dit onderzoek richt zich vooral op de formele handelingsvoorschriften (wet- en regelgeving), zoals de term creatief gebruik van bevoegdheden logischerwijs doet vermoeden. 7 Bevoegdheden worden immers omschreven in de wet (Kronenberg & De Wilde 2005: 23) en zijn in zekere zin een hieraan ontleende, of afgeleide, vorm van macht. 8 Afwijkingen van deze formele voorschriften kunnen directe schendingen van wet- en regelgeving inhouden, maar zoals eerder is gebleken hoeft dat niet het geval te zijn, en kan wet- en regelgeving juist ook gebruikt worden als middel om een gewenst doel te bereiken (Crank e.a. 2007: 103). Van belang is echter op te merken dat het hier, ondanks de legaliteit, gaat om gedragingen die geregeld de grenzen van het toelaatbare opzoeken. Naast strikte wetgeving spelen ook andere formele bronnen van sturing een rol, zoals de beroepscode van de politie, waarin kernwaarden rond integer handelen naar voren komen. Ook deze code is richtinggevend voor het handelen van agenten (Politie 2007: 9). Om het in dit onderzoek bestudeerde geheel aan handelingen te bundelen, zowel legaal als illegaal, wordt de term creatief gehanteerd. Hiermee wordt duidelijk onderscheid aangebracht met deviant of afwijkend gedrag, waar vaak diverse schendingen onder worden verstaan die gericht 5 Het materieel strafrecht beschrijft welk gedrag verboden is, wie er voor dit gedrag gestraft kan worden en welke sancties er opgelegd kunnen worden. Veel van deze verboden gedragingen (zoals: doodslag, verkrachting of mishandeling) staan in het Wetboek van Strafrecht. Het materieel strafrecht dient onderscheiden te worden van het formeel strafrecht. Deze laatste gaat in op het strafproces en heeft niets van doen met de strafbaar gestelde gedragingen. Het formeel strafrecht stelt o.a. eisen aan de terechtzitting, het instellen van hoger beroep, en omschrijft de bevoegdheden van de politie. Het merendeel van deze wetgeving is te vinden in het Wetboek van Strafvordering (Kronenberg & De Wilde 2005: 22, 23, 25, 131, 146). 6 Naast strafbaar gestelde gedragingen in het wetboek van Strafrecht, zijn ook in het bestuursrecht strafbare feiten opgenomen. In de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) kan een gemeente, hoewel gebonden aan grenzen, de overtreding van specifieke verordeningen strafbaar stellen. De inhoud is veelal divers, denk aan overtredingen in de sfeer van: deelneming aan samenscholing, hinderlijk drankgebruik, de opslag van caravans of het optreden als straatartiest. Het geheel vloeit voort uit de Gemeentewet, welke de burgemeester eveneens buitengewone bevoegdheden geeft omtrent de omgang met ernstige wanordelijkheden. Zo kan deze noodbevelen of noodverordeningen uitvaardigen, dan wel de opdracht geven tot bestuurlijke ophouding (Koopstra & Ende 2000: 7-9, 11, 14, 15; Brouwer & Schilder 2004: 45-51). 7 De informele handelingsvoorschriften, die in de cultuur mogelijk aanwezig zijn, worden in deze studie gezien als voortkomend uit de omgeving en als mogelijk bijdragend aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Zie paragraaf 2.3. voor een uiteenzetting. 8 Onttrokken uit Van Laeres omschrijving van normafwijkend gedrag (Van Laere 1980: 4). 17

18 kunnen zijn op persoonlijk gewin (Barker & Wells 1982: 9; Van Laere 1980: 4). Gebaseerd op het voorgaande is het creatief gebruik van bevoegdheden dan ook omschreven als: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van wet- en regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij. In de beschrijving van de film Dirty Harry 9 zijn reeds enkele illegale, filmisch weergegeven, vormen van dit fenomeen naar voren gekomen. Vanzelfsprekend worden in de literatuur nog diverse andere verschijningsvormen genoemd. Zo wordt er gesproken over de fabricage van bewijs, fluff up the evidence, om een arrest te kunnen maken of veroordeling te garanderen. Bijvoorbeeld: het opzettelijk planten van bewijs, het kloppend maken van documenten of het plegen van meineed (Punch 1985: 13, 46, 203; Barker & Carter 1998: 99; Lasthuizen 2008: 24; Harrison 1999: 5). Daarnaast komt het gebruik van geweld om een verdachte af te straffen geregeld terug, het zogenaamde street justice (Lasthuizen 2008: 23, 24; Skolnick 2002: 15; Harrison 1999: 5), evenals het hanteren van illegale opsporingsmethoden (Punch 1985: 45, 46; Lasthuizen p.24; Huberts & Naeyé 2005: 29). Dit laatste was in Nederland terug te zien in de IRT affaire 10 (Huberts & Naeyé 2005: 29, 31). Legale vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden, komen in de literatuur een stuk minder vaak voor. Crank e.a. gaan vooral in op legitieme vormen van misleiding (Crank e.a. 2007: 111, 114). In Amerika is het bijvoorbeeld voor agenten toegestaan om in specifieke situaties te liegen, zoals tijdens een verhoor (Crank e.a. 2007: 111, 114; Skolnick & Leo 1998: 111, 112, 116; zie: Klockars 1984). Ook spreken zij over het leveren van foutieve informatie aan de media om een verdachte uit de tent te lokken. Zij geven als voorbeeld het melden aan een journalist dat de identiteit van de dader bij de politie bekend is, terwijl dit in werkelijkheid niet het geval is (Crank e.a. 2007: 111, 114, 115). Een duidelijke, tot nu toe legale, vorm van het creatief gebruik van bevoegdheden in Nederland is het weekend arrangement. Een methode die o.a. in Amersfoort en Tilburg gehanteerd wordt, hierbij worden geweldplegers die vrijdagavond zijn opgepakt tot maandag vastgezet. Bij deze maatregel wordt maximaal gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de wet biedt (Politie 2008) Formele bevoegdheden van de politie In de voorgaande paragraaf zijn bevoegdheden verwoord als van de wet afgeleide vormen van macht. De politie ontleent er toestemming aan om in specifieke situaties op een bepaalde wijze te kunnen 9 Zie paragraaf In de IRT affaire concludeerde de parlementaire commissie opsporingsmethode (commissie-van Traa) dat de politie bij de bestrijding van de zware (drugs gerelateerde) criminaliteit, dezelfde activiteiten had ontplooid als de criminelen. Het openbaar ministerie had daarbij nauwelijks zicht gehad op het handelen van de politie (NRC 1996). 11 Het weekend wordt door de politie gebruik om indien mogelijk het strafrechtelijk onderzoek af te ronden. Met het project wordt echter voornamelijk een vergroting van de impact op de geweldspleger en het behalen van een preventief effect nagestreefd (Politie 2008). Het is echter niet onomstreden, zo is in april 2009 door de rechtbank in Breda strafvermindering toegekend aan een verdachte die het gehele weekend was opgesloten. De rechtbank achtte de opsluiting niet geoorloofd als middel om de verdachte van de straat te houden (Trouw 2009). De ministers van BZK en Justitie bekijken echter of een bredere inzet van de methode mogelijk is (DePers.nl 2009). 18

19 166). 13 Het wetboek van Strafvordering (Sv) biedt de meeste wettelijke bepalingen aangaande Robin Christiaan van Halderen handelen. Het gaat te ver om een gedetailleerde uiteenzetting te geven van de diverse wetsartikelen die betrekking hebben op de bevoegdheden van de politie, er zou immers een evenzo dik rapport mee kunnen worden gevuld. Zodoende wordt er slechts op hoofdlijnen ingegaan op de belangrijkste wetgeving. In het formeel strafrecht, wat zich richt op het strafproces en niet op strafbaar gesteld gedrag, wordt ingegaan op de bevoegdheden van de politie (Kronenberg & De Wilde 2005: 22, 23). Er bestaan diverse wetten waarin deze bevoegdheden zijn terug te vinden. Nadrukkelijk van belang zijn: het Wetboek van Strafvordering (Sv), de Politiewet 1993 en de Ambtsinstructie 12. Naast deze algemene regelingen is een deel van de bevoegdheden neergeschreven in bijzondere wetgeving, zoals: de Opiumwet (OW), de Wegenverkeerswet (WVW) of de Wet Wapens en Munitie (WWM). Vaak vormt dit een verdieping van de hier aangehaalde algemene wetgeving (Kronenberg & De Wilde 2005: 151, bevoegdheden. Het gaat daarbij om bevoegdheden die van belang zijn bij het opsporingsonderzoek. Dit onderzoek heeft tot doel: bekijken of er sprake is van een strafbaar feit; of er een verdachte kan worden gevonden; evenals het verzamelen van bewijsmateriaal. Het wordt gezien als voorbereidend onderzoek en vormt veelal de basis voor een dagvaarding of sepot door de officier van justitie (Kronenberg & De Wilde 2005: 151, ). Gedacht kan hierbij worden aan opsporingsbevoegdheden als: aanhouding (bij of buiten heterdaad) (art. 53, 54 Sv), inverzekeringstelling (art. 57 Sv), fouillering (art. 56 Sv) en inbeslagneming (art. 95 Sv). In het algemeen geldt dat voor de uitoefening van deze bevoegdheden er vrijwel altijd sprake dient te zijn van verdenking. 14 Dit geldt niet voor bijzondere bevoegdheden, zoals: infiltratie (art. 126h Sv) of stelselmatige observatie (art. 126g Sv). Deze bevoegdheden richten zich voornamelijk op de georganiseerde misdaad en kunnen ingezet worden voorafgaand aan verdenking. 15 Ook controles, toezicht op de nakoming van wetgeving, zijn toepassingen van bevoegdheden waarbij geen sprake hoeft te zijn van verdenking. Veel bijzondere wetten bieden de mogelijkheid voor de uitvoering van bepaalde controles (Kronenberg & De Wilde 2005: 153, 159, 161). Naast het wetboek van Strafvordering gaat de Politiewet 1993 kort in op bevoegdheden. Er wordt o.a. ingegaan op: het gebied waar agenten hun taak mogen uitoefenen (art. 7 Politiewet 1993); het gebruik van geweld (art. 8 lid 1 Politiewet 1993); fouilleren (art. 8 lid 3 Politiewet 1993); en de inzage van identiteitsbewijzen (art. 8a lid 1 Politiewet 1993). De ambtsinstructie biedt de verdere 12 Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar. 13 Zo kan fouillering behalve op grond van art. 56. Sv eveneens plaatsvinden omtrent verboden wapenbezit op grond van art. 52 lid 2 WWM, of m.b.t. Opiumwetdelicten op grond van art. 9 lid 2 OW. 14 Van een verdenking is sprake wanneer er op grond van feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden bestaat dat er een strafbaar feit is gepleegd (Kronenberg & De Wilde 2005: 159; vlg. art. 27 Sv). 15 Dit wordt proactief onderzoek genoemd, wat ingezet kan worden wanneer de politie over informatie beschikt (welke onvoldoende is voor een verdenking) omtrent het mogelijk plaatsvinden van criminele activiteiten (Kronenberg & De Wilde 2005: 159). 19

20 regels voor de uitoefening van de in de Politiewet 1993 omschreven bevoegdheden (art. 9 lid 3 Politiewet 1993). 16 In deze ambtsinstructie staat beschreven hoe agenten bepaalde bevoegdheden dienen in te zetten. Er wordt daarbij ingegaan op het gebruik van geweld, bijvoorbeeld: wanneer het geoorloofd is een vuurwapen ter hand te nemen (art. 7, 10 Ambtsinstructie); en hoe peperspray gebruikt dient te worden (art. 12c Ambtsinstructie). Er zijn naast deze specifiek aan geweld gerelateerde bevoegdheden, nog andersoortige bevoegdheden in opgenomen. Zo wordt behandeld hoe er gefouilleerd dient te worden (art. 20 lid 1 Ambtsinstructie); wanneer het is toegestaan handboeien aan te leggen (art. 22 Ambtsinstructie); en met welke regelmaat ingeslotenen dienen te worden gecontroleerd (art. 34 lid 1 Ambtsinstructie). De meeste bevoegdheden die de politie kent zijn discretionair van aard, agenten beslissen zelf of zij de bevoegdheden wel of niet toepassen. Dit is wenselijk gezien de specifieke situaties die agenten tegen kunnen komen, en om het werk op een menselijke wijze te kunnen uitvoeren (Kronenberg & De Wilde 2005: 153; Van Beers 2001: 157). Daarbij opgemerkt, zoals impliciet naar voren is gekomen in het voorafgaande, dat bevoegdheden slechts onder zeer strikte voorwaarden toegepast kunnen worden. Wanneer een handeling ten gunste van de opsporing een persoon beperkt in de uitoefening van zijn/haar mensenrechten zal daar altijd een wettelijke grondslag voor dienen te zijn, een zogenaamde bevoegdheidsverlenende norm. Dit wordt in juridische termen het legaliteitsbeginsel genoemd (Kronenberg & De Wilde 2005: 150, 155). Er zijn vaak vele en complexe voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat een bevoegdheid kan worden toegepast, in de volgende paragraaf wordt dit gezien als een mogelijke oorzaak voor een creatieve omgang met bevoegdheden. Dat de politie niet voorbij mag gaan aan de wet blijkt uit de zinsnede in overeenstemming met de geldende rechtsregels welke is opgenomen in de taakomschrijving zoals neergeschreven in de Politiewet 1993: De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. (art. 2 Politiewet 1993) Wetgeving als de Grondwet, het Wetboek van Strafrecht en van Strafvordering of de Universele verklaring van de Rechten van de Mens zullen zodoende in acht moeten worden genomen. Het is in zekere zin een bescherming voor de burger. Denkers spreekt dan ook over gecodificeerde fatsoensnormen waaraan de politie zich heeft te houden (Van Beers 2001: 31, 155). Evenals deze wettelijke plichten dient de politie navolging te geven aan de beginselen van een behoorlijke procesorde. Wanneer zij dit verzuimt kan het beletsel opleveren voor het vervolgingsrecht 16 Specifiek de bevoegdheden genoemd in de artikelen 7 en 8 van de Politiewet 1993 (art. 9 lid 3 Politiewet 1993). 20