PUBLIC RAAD VAN DE EUROPESE UNIE. Brussel, 11 september 2002 (16.09) (OR. en) 11796/02 LIMITE AGRI 194

Transcriptie

1 Conseil UE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE russel, 11 september 2002 (16.09) (OR. en) PULIC 11796/02 LIMITE AGRI 194 VERSLAG van: de Groep horizontale landbouwvraagstukken d.d.: 25 juli en 5 september 2002 aan: het Speciaal Comité Landbouw nr. vorig doc.: 11341/02 nr. Comv.: 10879/02 - COM(2002) 394 def. etreft: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid = horizontale aspecten I. IEIDING 1. Na de presentatie van de mededeling op 10 juli 2002 en de eerste politieke reacties tijdens de zitting van de Raad van 15 juli 2002 is het Speciaal Comité Landbouw op 22/23 juli 2002 samengekomen en heeft het na een uitvoerige bespreking de betrokken groepen verzocht de technische details van bepaalde aspecten van het Commissiedocument te bespreken. 2. De Groep horizontale landbouwvraagstukken vergaderde op 25 juli en 5 september 2002 over de belangrijkste horizontale kwesties van de richtsnoeren van de Commissie voor de tussenbalans, namelijk - ontkoppeling, - dynamische differentiatie, - "cross-compliance", - bedrijfsaudits /02 yen/pm/nc 1 DG I

2 Om te beginnen wezen de delegaties erop dat het hier een technische exercitie betrof ter verduidelijking van de mededeling van de Commissie, waarmee niet vooruitgelopen wordt op de lopende evaluatie in de hoofdsteden en de politieke stellingname in de Raad. De vertegenwoordiger van de Commissie onderstreepte dat, wanneer er grote beleidswijzigingen op stapel staan, het de gewoonte is dat de Commissie een uitgebreid document voorlegt aan Raad, Parlement en civiele samenleving om zo een algemeen debat op gang te brengen in het licht waarvan de Commissie vervolgens specifieke voorstellen indient. II. ESPREKINGEN VAN DE GROEP A. Ontkoppeling 3. In een beknopte weergave van het document benadrukte de Commissievertegenwoordiger dat de ontkoppeling de hoeksteen van het hervormingsvoorstel is. De Commissie stelt per bedrijf één rechtstreekse, van de productie losgekoppelde betaling voor aan landbouwers met een referentieperiode voor de productie. De regeling bestrijkt bestaande en nieuwe rechtstreekse betalingen voor granen, oliehoudende zaden, eiwithoudende gewassen, zaaddragende leguminosen, zetmeelaardappelen, rundvlees, schapenvlees, rijst, durumtarwe en gedroogde voedergewassen, alsmede sectoren die later aan bod komen (melk, olijfolie, enz.). De volgende aspecten vallen buiten de regeling: de kwaliteitspremie voor durumtarwe, de nieuwe toeslag voor eiwithoudende gewassen, de specifieke betaling voor rijst en de areaalbetaling voor noten. Voorts wordt overwogen de rechten op steun op het niveau van het landbouwbedrijf vast te stellen en, eventueel, bedrijven op te splitsen in kavels om een gedeeltelijke overdracht van de bedrijfsrechten bij een gedeeltelijke eigendomsoverdracht mogelijk te maken. 4. Verreweg de meeste delegaties gaven in eerste instantie enkele algemene ideeën alvorens specifieke kwesties te bespreken. Ten eerste drongen zij aan op evaluatiestudies waarin nagegaan wordt welke de gevolgen van de ontkoppelde steun voor de landbouwers op de korte, de middellange en de lange termijn zijn, voor de productie in de verschillende sectoren, voor de te verwachten verschuivingen tussen de productiesectoren, voor de grondprijzen, voor het gebruik van marginale grond en voor de economie van de verschillende landbouwregio's. Zij benadrukten dat dergelijke studies een absolute voorwaarde zijn voor een juiste beoordeling van de beleidsopties van de Commissie en de Raad /02 yen/pm/nc 2 DG I

3 Ten tweede vroegen die delegaties om informatie over variaties van of alternatieven voor de ontkoppelde steun, zoals een geleidelijke ontkoppeling of het koppelen van steun aan regio's of lidstaten in plaats van aan afzonderlijke bedrijven, hetgeen volgens hen ook essentieel is om een technische en politieke beoordeling te kunnen maken. 1 Het gedetailleerde debat spitste zich toe op twee series thema's: - de reikwijdte en de werking van de ontkoppelde steunregeling; - kwesties in verband met de overdraagbaarheid van de steunrechten. Reikwijdte en werking 5. De delegaties vroegen om verduidelijking van de volgende punten: referentieperioden en referentie-arealen - Welke referentieperioden heeft de Commissie op het oog? 2 - Hoe wordt er rekening gehouden met abnormale fluctuaties in de referentieperiode? - Hoe worden de referentie-arealen vastgesteld op bedrijven waar de grond tijdens de referentieperiode bebouwd werd met een gekoppelde en een ontkoppelde productie? Hoe worden voor zulke bedrijven de toekomstige steunbetalingen berekend? recht op steun - Worden de op het areaal gebaseerde steunrechten gekoppeld aan de eigenaar van de grond of aan de pachter die verantwoordelijk is voor de productie in de referentieperiode? - Hoe worden op het areaal gebaseerde betalingen berekend voor maatregelen als de premie voor schapenvlees, waarvoor het bezitten of pachten van grond geen rol speelt? 1 2 In dit verband vroegen enkele delegaties of de Commissie rekening heeft gehouden met een eventuele evaluatie van de bij Verordening (EG) nr. 1244/2001 vereenvoudigde regelingen voor kleine bedrijven. Enkele delegaties wezen erop dat 2002 in aanmerking genomen moet worden, omdat de Agenda 2000-hervormingen pas onlangs zijn uitgevoerd /02 yen/pm/nc 3 DG I

4 gevolgen voor milieu, kwaliteit en de verwerkingssector - estaan er geen situaties waarin de ontkoppeling van de steun tot een hogere in plaats van een lagere productie kan leiden? - estaan er geen gevallen waarin de nieuwe kosten- en inkomensstructuren, in tegenstelling met de algemene doelstelling, tot een lagere productkwaliteit leidt? - De productie zal in veel sectoren en regio's hoogstwaarschijnlijk dalen: wat zijn de gevolgen daarvan voor de verwerkingssector en de capaciteit van die sector om te innoveren en te concurreren? - Zal het geheel van uitzonderingen voor bepaalde sectoren en uitstel voor andere sectoren de productiepatronen verstoren? - Wat gebeurt er met de huidige instrumenten om het aanbod te beheren? plattelandsontwikkeling en vereenvoudiging - Er zijn geen ramingen van de verlaging van productie en inkomsten in de verschillende sectoren en regio's: hoe is dan de planning voor de invoering van de passende instrumenten en programma's, met de nodige fondsen, in de tweede pijler? - Gelet op de verschillende operationele problemen die zich voordoen, vragen veel delegaties zich af hoe de vereenvoudiging ook bij de overschakeling naar een nieuw systeem behouden kan worden. 6. De Commissievertegenwoordiger antwoordde in algemene uitspraken over de procedure en de inhoud van de mededeling. Hij beklemtoonde met name dat zijn instelling hiermee een beleidsdocument voorlegt dat ruimte laat om bepaalde opties te beoordelen en te bespreken in deze fase van het proces waarin de delegaties om een inbreng wordt verzocht. Wat de evaluatiestudies betreft, wees hij erop dat, zolang die opties open blijven, de gevolgen van het systeem niet in detail geanalyseerd kunnen worden. Maar de Commissie zal in de volgende fase van het proces haar concrete wetgevingsvoorstellen vergezeld laten gaan van een raming van de gevolgen. 7. Maar ook in deze fase is in de studies van de Commissie aangegeven in welke sectoren ontkoppelde areaalbetalingen en andere factoren een winstgevende productie niet mogelijk maken; voor die gevallen, bijv. rijst, heeft de Commissie speciale maatregelen voorgesteld. De Commissievertegenwoordiger bleef erbij dat de instrumenten van de tweede pijler de nodige steun zullen leveren voor een duurzame productie en voor de ontwikkeling van de plattelandsgemeenschap /02 yen/pm/nc 4 DG I

5 Enkele delegaties vonden dat de zetmeelaardappelproductie als een uitzondering behandeld moet worden, zoals rijst. Enkele delegaties wezen erop dat de huidige regelingen in de zadensector door de mededeling over het hoofd worden gezien. Enkele delegaties dachten dat in bepaalde regio's de variabele kosten van de productie van kwaliteitsrundvlees de marktopbrengsten te boven zullen gaan, tenzij die productie dankzij areaalbetalingen rendabel kan blijven, zal er een verschuiving komen naar een marktaanbod van vlees van een lagere kwaliteit en zullen zich economische problemen voordoen in regio's met marginale grond of een moeilijk klimaat. 8. De Commissievertegenwoordiger benadrukte dat het hoofddoel van dit instrument de bevordering is van een marktgerichte duurzame landbouw door van op het product gebaseerde steun over te schakelen naar op de producent gerichte steun. Zodra het nieuwe systeem van kracht is en de productie door de markt bepaald wordt, zullen communautaire aanbodbeheersinstrumenten zoals basisarealen, regionale maxima voor de akkerbouw en rund- en schapenvlees, afgeschaft worden. Hij deelde ook mee dat het in de praktijk niet mogelijk is de ontkoppeling in alle sectoren die rechtstreeks steun ontvangen, tegelijk in te voeren. Derhalve is voorgesteld om in 2004 met de verschillende sectoren akkerbouw, rund- en schapenvlees te beginnen, en het systeem bij de uitvoering van de Agenda besluiten tot de melkregeling uit te breiden. Andere sectoren volgen zodra zij opnieuw bekeken zijn. Voorts sluit de Commissie niet volledig het idee uit om de areaalsteun aan te passen aan nationale of regionale gemiddelden op afzonderlijke bedrijven. De Commissie sluit echter wel het door enkele delegaties geopperde idee uit om voor de gehele Gemeenschap één enkel steunniveau vast te stellen, omdat zulks een aanzienlijk herverdelend effect zou hebben dat niet verenigbaar is met het algehele compromis van Agenda Ten slotte verklaarde de Commissievertegenwoordiger dat de ontkoppelde areaalsteun geen enkel verband houdt met het vereenvoudigde steunsysteem dat voor de kandidaat-lidstaten voorgesteld is /02 yen/pm/nc 5 DG I

6 Overdraagbaarheid van de rechten op ontkoppelde steun 9. De delegaties vonden het moeilijk dit aspect diepgaand te bespreken, omdat gedetailleerde informatie over de basiswerking van het systeem ontbreekt. 10. De volgende punten zijn evenwel illustratief voor de kwesties die aan de orde werden gesteld: bij de bepalingen voor de rechten en de overdracht moet rekening gehouden worden met het feit dat "gemengde" landbouwbedrijven zeer veel zullen voorkomen, d.w.z. bedrijven met areaal dat gebruikt wordt voor activiteiten zonder steun, activiteiten waarvoor ontkoppelde areaalsteun betaald wordt en areaal waarvoor niet-ontkoppelde steun uitgekeerd wordt; de vraag of de eigenaar dan wel de pachter de steun ontvangt, blijft cruciaal en heeft grote gevolgen voor de overdrachtsbepalingen; wordt er een gemiddelde hectaresteun voor het bedrijf berekend voor het geval er op een bedrijf verschillende kavels recht hebben op verschillende bedragen van ontkoppelde steun (of juist niet)? indien een stuk land via verkoop of pacht overgedragen wordt, kan de oorspronkelijke begunstigde dan kiezen of hij de gemiddelde steun voor het bedrijf dan wel de steun die speciaal voor het betrokken stuk land op grond van de referentieperiode berekend is aan de nieuwe begunstigde overdraagt? Hoe wordt in beide gevallen de steun voor het gereduceerde bedrijf herberekend? de delegaties vestigden de aandacht op de kwestie van recht op steun en daarmee samenhangende grondprijzen voor nieuwkomers; evenzo wezen zij op het probleem van uitbreidende landbouwbedrijven die investeringen hebben gedaan die in de referentieperiode nog niet tot de volledige productie hebben geleid. 11. De Commissievertegenwoordiger erkende dat voor die punten gedetailleerde bepalingen nodig zijn, en hij verzocht de delegaties deel te nemen aan de analyse van de verschillende opties, er tevens rekening mee houdend dat de oplossingen implicaties zullen hebben voor de systemen van administratie en toezicht in de lidstaten /02 yen/pm/nc 6 DG I

7 12. Meer in het bijzonder maakte de Commissievertegenwoordiger de volgende opmerkingen: - de Commissie wil de lidstaten verschillende overdrachtsregelingen toestaan, als zij maar aan de vier verplichtingen van de mededeling voldoen; 1 - rechten op ontkoppelde areaalbetalingen kunnen onder geen enkele voorwaarde zonder grond worden overgedragen; - met betrekking tot de vraag of betalingen algemeen aan een bedrijf of specifiek aan een stuk grond gekoppeld moeten worden, zullen vanwege de verschillende omstandigheden in de verschillende sectoren flexibele oplossingen gevonden moeten worden; - in bepaalde sectoren zijn in verband met de verschuiving van productiegerelateerde naar areaalgerelateerde steun speciale problemen ontdekt, waarop nog gestudeerd wordt, bijv. de premie op schapenvlees; - ten aanzien van de vraag of de eigenaar dan wel de pachter de begunstigde moet zijn, herinnert de Commissie eraan dat de steunrechten uit landbouwactiviteiten voortvloeien; zij stelt één ontkoppelde betaling per bedrijf voor. Zij wijst er echter op dat de lidstaten bij vergelijkbare problemen met melkquota voor verschillende oplossingen hebben gekozen.. Dynamische differentiatie 13. De Commissie stelt voor om de dynamische differentiatie vanaf 2004 in alle lidstaten verplicht te stellen. Dat betekent dat alle rechtstreekse betalingen jaarlijks met 3% worden verlaagd tot een totaal van 20%. edrijven die per jaar minder dan 5000 aan rechtstreekse betalingen ontvangen, worden van die regel uitgesloten. De lidstaten kunnen ervoor kiezen de vrijstelling met 3000 te verhogen voor elke extra arbeidseenheid boven 2 AEL. De gelden die door deze regeling vrijkomen, worden teruggesluisd naar de lidstaten, die ze voor hun programma's voor plattelandsontwikkeling kunnen gebruiken; er zal een verdeelsleutel worden vastgesteld op basis van landbouwareaal, de werkgelegenheid in de landbouw en een welvaartscriterium, hetgeen resulteert in een verschuiving van de steun van regio's met een intensieve naar regio's met een extensieve productie. Na toepassing van de vrijstelling en de differentiatie zou het maximumbedrag aan rechtstreekse betalingen voor een bedrijf zijn. Alle bedragen daarboven worden door de lidstaten ingehouden en voor tweedepijlerprogramma's op het eigen grondgebied aangewend. 1 Zie het hoofdstuk "Vaststelling en overdracht van de toeslagrechten" 11796/02 yen/pm/nc 7 DG I

8 14. Het debat over dit onderdeel gaf minder aanleiding tot verzoeken om verduidelijking, en veel delegaties brachten hun standpunt ten aanzien van het voorstel naar voren of leverden commentaar of suggesties met betrekking tot de vraag hoe het beter aan de omstandigheden in de lidstaten aangepast kan worden: - over het algemeen positief tegenover het concept, maar met een voorkeur voor een eenvoudigere regeling, mogelijk zonder de moeilijk te beheren vrijstellingen en maxima (met name DK, D, S en UK); - positief tegenover de differentiatie in de gebruikelijke betekenis 1, maar tegen het concept van de Commissie dat in feite een uniforme geleidelijke verlaging van de steun is, alleen gecorrigeerd door algemene vrijstellingen en maxima (verscheidene delegaties, die wensen dat de verlagingen daadwerkelijk gedifferentieerd worden op basis van de omvang van het bedrijf, de regionale omstandigheden en de situatie in de verschillende sectoren); - afwijzing van de toepassing van de regeling op = olijfolie en tabak (I); = speciale steun aan ultraperifere regio's (E); - afwijkende meningen over de regel voor de toewijzing van de middelen, met name het criterium van de "relatieve welvaart"; 2 - voorkeur om de financieringsbehoeften van de tweede pijler als uitgangspunt te nemen om de differentiatieniveaus vast te stellen voor de middelen die voor de programma's voor plattelandsontwikkeling nodig zijn (enkele delegaties). 15. Daarop antwoordde de Commissievertegenwoordiger het volgende: - de vrijstellingsbedragen zijn meer het resultaat van eerdere politieke besprekingen dan van nieuwe economische studies; - de geraamde middelen ( 500 à 600 miljoen) zijn gebaseerd op berekeningen van verschillende geanalyseerde scenario's; 1 2 Daaronder verstaan die delegaties een passende bijstelling of aanpassing aan de verschillende omstandigheden. Er werden suggesties gedaan om welvaart vast te stellen op basis van de regio of in relatie tot andere sectoren van de economie, of specifiek tot de landbouwsector /02 yen/pm/nc 8 DG I

9 - de autoriteiten moeten de landbouwers jaarlijks controleren voor de toepassing van de basisvrijstelling en, indien van toepassing, de aanvullende vrijstelling; - de bedoeling is dat er rekening gehouden wordt met alle arbeidseenheden die op het bedrijf ingezet worden voor landbouwactiviteiten (ook seizoen- en deeltijdwerkers); - de nieuwe lidstaten komen niet in aanmerking voor de "differentiatiefondsen", tenzij afgesproken is dat zij er een bijdrage aan leveren; voor hun specifieke behoeften zullen immers andere instrumenten ter beschikking gesteld worden. C. Cross-compliance 16. De Commissie stelt voor de rechtstreekse betalingen volledig te koppelen aan de naleving op het hele bedrijf van normen inzake milieu, dierengezondheid en -welzijn, voedselveiligheid en arbeidsveiligheid voor landbouwpersoneel. Nieuwe bedrijfsaudits zijn een verplicht element van de cross-compliance voor bedrijven die per jaar meer dan 5000 aan rechtstreekse betalingen ontvangen. 17. De delegaties stonden in het algemeen positief tegenover de voorstellen, en de toelichting van de Commissievertegenwoordiger nam enige, maar niet alle, aarzeling en twijfel weg ten aanzien van de praktische aspecten van de maatregel. 18. De Commissievertegenwoordiger maakte onder meer de volgende opmerkingen: de Commissie heeft lering getrokken uit de ervaring met artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1259/ en stelt voor cross-compliance verplicht te stellen en te beperken tot de bestaande wettelijke bepalingen op het niveau van de Gemeenschap die niet alleen betrekking hebben op het milieu, maar ook op gezondheid en welzijn van dieren, voedselveiligheid en arbeidsveiligheid; 1 Verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (P L 160 van , blz. 113) /02 yen/pm/nc 9 DG I

10 de cross-compliance is niet bedoeld als een criterium om in aanmerking te komen voor steun, maar als een basis voor sancties of straffen, als de wetgeving overtreden wordt; het evenredigheidsbeginsel moet op de straffen worden toegepast, en de gevallen moeten afzonderlijk beoordeeld worden; de verlaging van de communautaire steun hangt af van de straf die reeds voor de wetsovertredingen in kwestie vastgesteld is; hoewel, om redenen van eenvormigheid en transparantie, de conformiteit met de nationale regels niet in het begrip van de communautaire cross-compliance is opgenomen, behouden de lidstaten op grond van het subsidiariteitsbeginsel de vrijheid om strengere normen dan de communautaire wetgeving te hanteren, die ook bij de beoordeling van de evenredigheid van de straffen in aanmerking genomen kunnen worden; de regeling zou de administratieve last van de lidstaten niet veel mogen vergroten, aangezien zij toch al over faciliteiten moeten beschikken om de huidige Gemeenschapswetgeving te handhaven; ondanks de verzoeken van enkele delegaties is de Commissie op technische en wettelijke gronden in dit stadium niet bereid een lijst met communautaire bepalingen inzake cross-compliance te leveren. 19. Ter afsluiting merkte de voorzitter op dat het debat licht geworpen heeft op dit aspect van de voorstellen. Hij voegde eraan toe dat de belangrijkste kwestie die in de ogen van sommige delegaties nog niet opgelost is, de administratieve last van de controles betreft, en met name de vraag of het mogelijk of raadzaam is de inspecties inzake de subsidiabiliteit te combineren met de inspecties betreffende crosscompliance; enkele delegaties (vooral DK en F) vertelden over hun ervaringen op dat gebied. D. edrijfsaudits 20. De Commissievertegenwoordiger memoreerde dat die audits van toepassing zijn op de materialen en procédés op bedrijven die van invloed zijn op milieu, gezondheid en welzijn van dieren, voedselveiligheid en arbeidsveiligheid /02 yen/pm/nc 10 DG I

11 21. Naar aanleiding van de terughoudendheid en aarzeling bij enkele delegaties ten aanzien van het verplichte karakter van de audits, de beoogde bedrijven en de mate waarin die audits een adviserende dan wel een controlerende functie moeten hebben, maakte de Commissievertegenwoordiger de volgende opmerkingen: volgens de Commissie moeten de audits verplicht zijn om de consument en de publieke opinie te tonen dat voedselproducenten regelmatig op die manier gecontroleerd worden; de Commissievertegenwoordiger nam nota van het verzoek van verscheidene delegaties om de grondslag voor de selectie van de bedrijven ruimer te nemen dan alleen de bedrijven die rechtstreekse betalingen ontvangen: kleine bedrijven moeten in de regel niet uitgesloten worden omdat die over het geheel genomen een grote invloed kunnen hebben op bijv. het milieu of de voedselveiligheid; de audits worden gebaseerd op gemeenschappelijke communautaire specificaties, maar de lidstaten krijgen de ruimte voor eigen specificaties; een audit met positieve resultaten zal als richtsnoer kunnen dienen voor de producent en hem, wat zijn landbouwpraktijken betreft, kunnen geruststellen; dit kan leiden tot de toewijzing van een certificaat of label voor de producten van zijn bedrijf; na alles afgewogen te hebben, komt de Commissie tot de slotsom dat de audits een adviserend instrument voor de landbouwers moeten zijn om hen bewust te maken van hun landbouwpraktijken en hen te helpen aan de eisen inzake cross-compliance te voldoen, omdat de ervaring uitwijst dat de adviserende en de controlerende functie onverenigbaar zijn. De discussie over het laatstgenoemde punt spitste zich toe op het dilemma in verband met de gevolgen van een negatief auditverslag en het eventuele gebruik van die informatie voor de bestraffing van wetsovertredingen. Hoewel de meeste delegaties en de Commissievertegenwoordiger de audit wilden houden als adviesinstrument, erkenden zij dat een negatief verslag negatieve consequenties voor de landbouwer moet hebben, bijv. intrekken door de autoriteiten van het label of het document waarin verklaard wordt dat een eerdere audit een positief resultaat had /02 yen/pm/nc 11 DG I

12 IV. CONCLUSIE De voorzitter constateerde dat de groep, met de hulp van de Commissievertegenwoordigers, de horizontale aspecten van de mededeling diepgaand had besproken. Hij merkte op dat de toelichting op de cross-compliance en de bedrijfsaudits uitgebreid waren, en dat de delegaties ook enkele gebieden hadden aangewezen waarover verder beraad moet volgen. Ook wees hij erop dat het grootste informatietekort de ontkoppeling betreft, die de hoeksteen en het meest innoverende aspect van de voorstellen is en waarvoor de meeste delegaties om evaluatiestudies hebben gevraagd. Hij deelde mee dat er verslag zou worden uitgebracht aan het SCL /02 yen/pm/nc 12 DG I